7月9日，財(cái)政部發(fā)布的關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革意見(jiàn)要求，在進(jìn)一步理順省與市、縣支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，確定市、縣財(cái)政各自的支出范圍，市、縣不得要求對(duì)方分擔(dān)應(yīng)屬自身事權(quán)范圍內(nèi)的支出責(zé)任，同時(shí)，在轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政預(yù)決算,資金往來(lái)，財(cái)政結(jié)算等方面均由省級(jí)財(cái)政直接確定和直接下達(dá)。財(cái)政部稱，2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)這項(xiàng)財(cái)政改革。

　　應(yīng)該說(shuō)，這是近年來(lái)在各省實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”或“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的基礎(chǔ)上，中央有關(guān)部門對(duì)各地探索的進(jìn)一步規(guī)范和推擴(kuò)。從理論上講，它的實(shí)行對(duì)于完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步提高縣級(jí)財(cái)政在省以下財(cái)力分配中的比重，探索建立縣鄉(xiāng)財(cái)政基本財(cái)力保障制度是有意義的。

　　然而，在現(xiàn)行體制的剛性和各種利益關(guān)系的制約下，這種財(cái)政單兵突進(jìn)式的改革，能否順利進(jìn)行并達(dá)到制度設(shè)計(jì)目標(biāo)，我并不感到樂(lè)觀。在我看來(lái)，由于其改革的制度性目標(biāo)和制度性環(huán)境等因素，將決定這項(xiàng)改革步履艱難。

　　在財(cái)政上實(shí)行“省管縣”改革的制度背景是現(xiàn)行的“市管縣”體制。這種體制決定有關(guān)縣域發(fā)展的大部分經(jīng)濟(jì)、社會(huì)決策權(quán)歸地級(jí)市所有，直接影響到縣級(jí)行政的效能和創(chuàng)新能力。因此，在一些新建省市中，就沒(méi)有地市這一級(jí)，實(shí)行省管縣，一些具有改革意識(shí)的省也實(shí)行了內(nèi)容大體相同的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”式改革。事實(shí)卻表明，在還存在地級(jí)市的行政框架下，通過(guò)簡(jiǎn)單的行政分權(quán)不僅不能解決市對(duì)縣的影響力，反而產(chǎn)生了一系列新矛盾。

　　比如，在某些經(jīng)濟(jì)較發(fā)展的地級(jí)市，在“市管縣”體制下，市對(duì)縣是有財(cái)力支持的。因省管縣后，市級(jí)財(cái)政就認(rèn)為再?zèng)]有責(zé)任了。因此，在某些財(cái)政配套資金問(wèn)題上，原由市級(jí)財(cái)經(jīng)配套部分卻由于管理體制的改變而不能到位，反而加重了一些縣級(jí)財(cái)政的困難。

　　再比如，“市管縣”體制不僅僅是財(cái)權(quán)的問(wèn)題，干部人事權(quán)是“市管縣”的最重要內(nèi)容。按照目前干部管理體制，縣級(jí)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)是市級(jí)黨委，在一些實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的地區(qū)，無(wú)論行政權(quán)力如何改革，官員的任免權(quán)還牢牢掌握在上級(jí)黨委。這就決定，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是不能有任何抵觸市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意志的可能。面對(duì)市一級(jí)的政績(jī)工程，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也只有盡力而為之。

　　還比如，“市管縣”體制下形成的工商、稅務(wù)、土地、金融等垂直部門的地位，因縣級(jí)擴(kuò)權(quán)而變得更為復(fù)雜；
其它職能部門也因與市管理脫鉤變得無(wú)所適從。它們名義上要對(duì)直相關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，實(shí)際上還要聽(tīng)命于地市的指令。

　　也就是說(shuō)，要解決目前“市管縣”所存在的困境，如果只是在省市縣三者的職權(quán)關(guān)系上，是很難取得真正的成效的。更何況現(xiàn)在只是財(cái)政方面的改革，而不是綜合性的改革。在我看來(lái)，要突破縣政困境，為發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)提供動(dòng)力，需要有新的改革思維，需要有體制性的突破。這個(gè)突破就是要把縣政的綜合改革。

　　我所主張的縣政綜合改革與與“省管縣”雖然在擴(kuò)權(quán)方面是一致的，但在最終的體制性目標(biāo)上則不相同�？h政綜合改革應(yīng)是根據(jù)法律所獲得的自治地位，而目前各地實(shí)行的“省管縣”只是來(lái)源于省的授權(quán)。在這種意義上，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”到“縣政綜合改革”是從行政性分權(quán)向法治性分權(quán)的轉(zhuǎn)變。如果說(shuō)，行政分權(quán)所解決的是中央與地方的關(guān)系問(wèn)題，可以把縣政綜合改革作為縣政改革的基本目標(biāo)的話，那么，政治分權(quán)則是解決政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力來(lái)源問(wèn)題。就目前中國(guó)的縣政狀況而言，它的主要目標(biāo)是要通過(guò)政治改革建立一整套干部管理制度中地方領(lǐng)導(dǎo)人的激勵(lì)體制和個(gè)人選擇問(wèn)題。當(dāng)然，財(cái)政改革在縣政綜合改革中具有十分重要的位置，只是它不僅僅解決是“省管”還是“市管”的問(wèn)題，而是建立在法律分權(quán)基礎(chǔ)上的地方公共財(cái)政。

　　（原題“財(cái)政‘省管縣’要以縣政綜合改革為基礎(chǔ)”，刊《東方早報(bào)》2009年7月10日）

　　附錄：關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)

　　財(cái)預(yù)〔2009〕78號(hào)

　　各省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政廳(局)：

　　根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2008〕12號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制2009年中央預(yù)算和地方預(yù)算的通知》(國(guó)發(fā)〔2008〕35號(hào))以及《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2009〕1號(hào))中關(guān)于“推進(jìn)‘省直管縣’財(cái)政管理方式改革，充實(shí)內(nèi)容和形式，加強(qiáng)縣(市)財(cái)政管理”和“將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍”的要求，現(xiàn)就進(jìn)一步推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革提出如下意見(jiàn)。

　　一、總體思路

　　推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革，要以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的內(nèi)在要求，理順省以下政府間財(cái)政分配關(guān)系，推動(dòng)市縣政府加快職能轉(zhuǎn)變，更好地提供公共服務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

　　推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革，必須堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)，各地要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施狀況等有關(guān)條件，確定改革模式、步驟和進(jìn)度，不搞“一刀切”；
必須堅(jiān)持科學(xué)規(guī)范、合理有序，要按照分稅制財(cái)政體制的要求，進(jìn)一步理順省以下政府間事權(quán)劃分及財(cái)政分配關(guān)系，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力；
必須堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)，保證市縣既得利益，尊重實(shí)際情況，妥善處理收支劃分、基數(shù)劃轉(zhuǎn)等問(wèn)題，確保改革的平穩(wěn)過(guò)渡和順利運(yùn)行；
必須堅(jiān)持協(xié)調(diào)推進(jìn)、共同發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)各方發(fā)展積極性，增強(qiáng)縣域發(fā)展活力，提高中心城市發(fā)展能力，強(qiáng)化省級(jí)調(diào)控功能，推動(dòng)市縣共同發(fā)展。

　　改革的總體目標(biāo)是，2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革，近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。民族自治地區(qū)按照有關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)基層財(cái)政的扶持和指導(dǎo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

　　二、主要內(nèi)容

　　實(shí)行省直接管理縣財(cái)政改革，就是在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來(lái)、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系，開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)工作。

　　(一)收支劃分。在進(jìn)一步理順省與市、縣支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，確定市、縣財(cái)政各自的支出范圍，市、縣不得要求對(duì)方分擔(dān)應(yīng)屬自身事權(quán)范圍內(nèi)的支出責(zé)任。按照規(guī)范的辦法，合理劃分省與市、縣的收入范圍。

　　(二)轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣；
專項(xiàng)撥款補(bǔ)助，由各市、縣直接向省級(jí)財(cái)政等有關(guān)部門申請(qǐng)，由省級(jí)財(cái)政部門直接下達(dá)市、縣。市級(jí)財(cái)政可通過(guò)省級(jí)財(cái)政繼續(xù)對(duì)縣給予轉(zhuǎn)移支付。

　　(三)財(cái)政預(yù)決算。市、縣統(tǒng)一按照省級(jí)財(cái)政部門有關(guān)要求，各自編制本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算和年終決算。市級(jí)財(cái)政部門要按規(guī)定匯總市本級(jí)、所屬各區(qū)及有關(guān)縣預(yù)算，并報(bào)市人大常委會(huì)備案。

　　(四)資金往來(lái)。建立省與市、縣之間的財(cái)政資金直接往來(lái)關(guān)系，取消市與縣之間日常的資金往來(lái)關(guān)系。省級(jí)財(cái)政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫(kù)按規(guī)定直接向省級(jí)金庫(kù)報(bào)解財(cái)政庫(kù)款。

　　(五)財(cái)政結(jié)算。年終各類結(jié)算事項(xiàng)一律由省級(jí)財(cái)政與各市、縣財(cái)政直接辦理，市、縣之間如有結(jié)算事項(xiàng)，必須通過(guò)省級(jí)財(cái)政辦理。各市、縣舉借國(guó)際金融組織貸款、外國(guó)政府貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金等，直接向省級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)轉(zhuǎn)貸及承諾償還，未能按規(guī)定償還的由省財(cái)政直接對(duì)市、縣進(jìn)行扣款。

　　三、工作要求

　　為確保順利推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革，各地要認(rèn)真開(kāi)展相關(guān)工作，妥善處理好各方面的利益關(guān)系。省級(jí)財(cái)政要會(huì)同有關(guān)部門抓緊調(diào)整管理制度，積極創(chuàng)新管理機(jī)制，將有關(guān)工作延伸到縣；
要逐步建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，加大對(duì)財(cái)力薄弱縣的支持力度，實(shí)現(xiàn)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”的目標(biāo)；
要規(guī)范財(cái)政預(yù)算外資金管理，全面清理預(yù)算外分配事項(xiàng)，理順政府間預(yù)算外資金管理和分配關(guān)系；
要加強(qiáng)財(cái)政管理信息化建設(shè)，構(gòu)建省級(jí)與市、縣的財(cái)政信息化網(wǎng)絡(luò)，提高工作效率。市級(jí)財(cái)政要繼續(xù)關(guān)心和幫助縣級(jí)財(cái)政發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政工作的指導(dǎo)�？h級(jí)財(cái)政要積極、主動(dòng)配合省、市級(jí)財(cái)政做好有關(guān)改革工作，增強(qiáng)自我發(fā)展、自我約束意識(shí)，認(rèn)真落實(shí)財(cái)政改革各項(xiàng)措施，提高財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平。

　　省直接管理縣財(cái)政改革涉及財(cái)政利益調(diào)整，政策性強(qiáng)，牽涉面廣，各級(jí)財(cái)政部門要樹(shù)立大局意識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，積極、主動(dòng)、穩(wěn)妥地推進(jìn)改革，細(xì)化方案，精心實(shí)施。已經(jīng)全面實(shí)行改革的地區(qū)，要密切跟蹤改革進(jìn)展，進(jìn)一步規(guī)范和完善。正在進(jìn)行試點(diǎn)的地區(qū)，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)。尚未開(kāi)展試點(diǎn)的地區(qū)，除民族自治地區(qū)外，要盡快制定試點(diǎn)方案，積極推進(jìn)改革。

　　以上意見(jiàn)，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行。

　　財(cái)政部

　　二〇〇九年六月二十二日

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