強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)范圍的擴(kuò)大，省直管縣市體制的推進(jìn)，財(cái)稅制度、市縣關(guān)系、法律法規(guī)、職能范圍、干部制度等一系列新問題接踵而至。改革剛剛破題，任務(wù)十分艱巨，建議相關(guān)部門深入調(diào)查研究，把準(zhǔn)關(guān)鍵問題，兼顧各方利益，確保市管縣體制改革平穩(wěn)有序推進(jìn)。

　　一、促進(jìn)市縣協(xié)同發(fā)展

　　實(shí)行市管縣體制二十多年間，規(guī)劃布局是圍繞中心地級(jí)市展開的，城市對(duì)縣區(qū)形成思維慣性和空間依賴，市縣分置或者分治，極有可能成為限制城市發(fā)展的藩籬。因此，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、推行省直管縣改革必須兼顧地級(jí)中心城市利益，確保中心城市功能不削弱、不變異。

　　在新體制下，地級(jí)市雖然不再領(lǐng)導(dǎo)縣，但仍要領(lǐng)導(dǎo)其它行政轄區(qū)。市轄區(qū)作為市的二級(jí)行政區(qū)劃建制是不可能由省直接領(lǐng)導(dǎo)的。因此，在改革市管縣體制時(shí)，宜采取“郊縣改區(qū)”等配套改革，繼續(xù)發(fā)揮中心城市在工業(yè)集聚、交通暢達(dá)等方面的優(yōu)勢(shì)，更好地發(fā)揮增長(zhǎng)極輻射帶動(dòng)作用，最大限度地預(yù)留和拓展地級(jí)市發(fā)展空間。一些發(fā)展勢(shì)頭好、空間受限的地市，可通過市轄區(qū)調(diào)整來拓展發(fā)展空間，如蘇州、無錫、徐州等國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市，可加大推進(jìn)“撤縣(市)建區(qū)”力度，擴(kuò)大管轄范圍，改近郊部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣為市轄區(qū)。在蘇北欠發(fā)達(dá)地區(qū)，省直管縣后城市發(fā)展空間不足問題同樣會(huì)顯現(xiàn)出來，如蘇北五市，人口占全市25%，市區(qū)面積占全市面積的16%，特別是鹽城，市轄區(qū)僅有兩個(gè)，而下轄縣卻有7個(gè)，市區(qū)面積占全市的11%，人口占全市19%。為此建議“撤縣設(shè)區(qū)”工作宜發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)統(tǒng)籌考慮、同步推進(jìn)。

　　二、改善省管財(cái)政體制

　　實(shí)行省直管縣財(cái)政體制，對(duì)提高資金運(yùn)行效率、緩解縣市財(cái)政狀況、調(diào)動(dòng)縣市發(fā)展積極性、提升縣市財(cái)政管理水平等有很大促進(jìn)作用。但由于“市―縣財(cái)政管理體制”的慣性，省管財(cái)政體制在運(yùn)行過程中還存在不少問題：一是沉淀了原有體制下的市級(jí)既得利益，用于均等化轉(zhuǎn)移支付資金總量偏�。�
二是轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法客觀性、規(guī)范性不夠，人為因素較大；
三是實(shí)行省管縣財(cái)政體制增大了管理幅度，使省級(jí)財(cái)政事務(wù)量劇增、成本增大；
四是實(shí)行省管縣財(cái)政體制使市級(jí)政府財(cái)政積極性受到一定影響，有的地方市級(jí)事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱問題突出；
五是縣(市)財(cái)政管理水平還難以適應(yīng)省管財(cái)政的要求，等等。

　　解決這些問題，一要合理界定政府間事權(quán)財(cái)權(quán)，建立與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)政體制，完善轉(zhuǎn)移支付制度，有效解決政府縱橫向間的不均衡性。規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，完善過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，從根本上解決基層財(cái)政困難問題。二要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分配方法，以中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度為藍(lán)本，結(jié)合本省實(shí)際，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付法制化建設(shè)，使之有法可依。三要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)市級(jí)財(cái)政管理采取靈活方式。省管財(cái)政后，市級(jí)財(cái)政收入受到較大影響，但在事權(quán)責(zé)任上可根據(jù)市級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來確定，市對(duì)縣幫扶能力強(qiáng)的可適當(dāng)擴(kuò)大市級(jí)事權(quán)；
對(duì)財(cái)政收入受到重大影響的，省財(cái)政可酌情予以補(bǔ)助。四要加強(qiáng)基層政府監(jiān)督，建立民主科學(xué)的理財(cái)機(jī)制。充分利用地方人大、其他監(jiān)督部門和社會(huì)力量對(duì)基層財(cái)政行為進(jìn)行監(jiān)督，重大財(cái)政行為要采取聽政會(huì)、社會(huì)參與等民主形式進(jìn)行決策，同時(shí)還要建立和完善財(cái)務(wù)公開制度。

　　三、完善地方稅收體系

　　建立有利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政體制，必須與完善地方稅收體系同步推進(jìn)，確保縣級(jí)財(cái)稅來源�，F(xiàn)行分稅制體制實(shí)施于1994年，對(duì)市縣間的財(cái)政分稅沒有具體規(guī)定，各地情況不一。一是省以下分稅制并未完全實(shí)現(xiàn)按稅種劃分收入，有的地方設(shè)立了復(fù)雜易變的分享，有的干脆實(shí)行包干制。二是省以下收入分配的隨意性較大，市級(jí)政府可以分割縣級(jí)財(cái)源，不僅影響基層財(cái)政收支，而且抑制基層政府發(fā)展積極性。三是省級(jí)“二次”集中財(cái)力、市級(jí)“三次”集中財(cái)力，導(dǎo)致地方各級(jí)財(cái)政收入具有明顯的累退性，即越到基層，財(cái)政越困難。

　　這一問題若不加以改變，即使實(shí)行省管縣財(cái)政體制，仍無法緩解縣級(jí)財(cái)政困難狀況，更談不上改革市管縣行政體制了。建議：第一，遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)等原則，由中央設(shè)計(jì)一個(gè)全國性、規(guī)范化的省以下分稅制財(cái)政體制方案，各省在這一框架下執(zhí)行實(shí)施。第二，保留一定數(shù)量的共享稅，實(shí)行同源課稅、分率計(jì)征的方式，使各級(jí)財(cái)政收入隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定增長(zhǎng)，使共享稅成為地方財(cái)政的輔助甚至主體稅種。第三，按照“雙重財(cái)政平衡”原則進(jìn)行財(cái)稅分配改革。省市政府除維持本級(jí)財(cái)政平衡外，還應(yīng)承擔(dān)轄區(qū)和跨區(qū)財(cái)政責(zé)任。當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)力不足、縣鄉(xiāng)公共設(shè)施缺乏等問題，實(shí)際是科學(xué)財(cái)稅體制的缺位。第四，將地方各級(jí)政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系法制化，保障各級(jí)政府依法行使職權(quán)，消除縣級(jí)財(cái)政困難的制度因素。

　　四、協(xié)調(diào)府際合作關(guān)系

　　省直管縣以后，盡管可以從體制上為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展放權(quán)、賦權(quán)、松綁，調(diào)動(dòng)縣級(jí)的主動(dòng)性積極性。但是，如果不及時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范政府運(yùn)作、改變績(jī)效考評(píng)方式，省管縣體制下的市縣有可能會(huì)各自為政，惡性競(jìng)爭(zhēng)，制造行政壁壘。因此，有必要組建跨界的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，創(chuàng)設(shè)半官方性質(zhì)的區(qū)域協(xié)調(diào)組織，加強(qiáng)縣與縣、市與市和市與縣之間的協(xié)調(diào)溝通。目前，我國承擔(dān)縣與縣之間利益沖突協(xié)調(diào)職能的主要是地級(jí)市，這種單一垂直型的政府協(xié)調(diào)盡管存在弊端，但也有積極的一面。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、省直管縣(市)后，地區(qū)間的利益關(guān)系協(xié)調(diào)主體會(huì)出現(xiàn)暫時(shí)性缺位，如果沒有相應(yīng)組織補(bǔ)位，各種矛盾糾葛和利益沖突將不可避免。建議借鑒美國大都市區(qū)政府協(xié)會(huì)，法國跨市鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)、市鎮(zhèn)聯(lián)合體、都市共同體、跨市鎮(zhèn)合作委員會(huì)等市鎮(zhèn)聯(lián)合體，俄羅斯跨地區(qū)協(xié)調(diào)組織以及日本特別地方公共團(tuán)體等社會(huì)組織的做法，協(xié)調(diào)跨界地區(qū)間的利益沖突，提高資源共享性。還可建立一些城市聯(lián)合體，借鑒歐盟理念和運(yùn)行機(jī)制，遵照利益共享共贏原則，定期商討區(qū)域內(nèi)的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。

　　五、改革垂直管理部門

　　土地、金融、工商、稅務(wù)等管理部門，是一級(jí)政府履行職能的重要載體，也是確保事權(quán)、財(cái)權(quán)統(tǒng)一的重要保證。當(dāng)前的垂直化管理，自上而下，自成體系，行動(dòng)迅速，但割裂了一級(jí)政府完整的權(quán)力體系，沖淡了一級(jí)政府對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的效力。建議按照放權(quán)擴(kuò)權(quán)目標(biāo)要求，深入研究垂直部門的權(quán)力配置和管理方式，大力推進(jìn)垂直管理部門改革，凡能改為塊塊管理的，一律改為塊塊管理，條件特殊的可條塊結(jié)合、以塊為主；
對(duì)于不能改革的，要對(duì)其權(quán)利和義務(wù)做出明確規(guī)定，不能任意擴(kuò)大。對(duì)必須保留的“垂直管理”部門，要按照“簡(jiǎn)化程序、提高效率、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、條塊共管、發(fā)展縣域”原則進(jìn)行必要調(diào)整，給予地方更大調(diào)節(jié)權(quán)，消除行政權(quán)力條塊分割對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的負(fù)面影響。諸如：給縣級(jí)金融部門在授信規(guī)模、審批額度等方面更大權(quán)限；
對(duì)電力、電信、煙草、鹽業(yè)等垂直行業(yè)的收益進(jìn)行必要調(diào)整，把留余資金用來補(bǔ)貼縣級(jí)財(cái)政，使其更好地反哺農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。

　　六、調(diào)整干部管理制度

　　干部管理權(quán)的獨(dú)立是強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和市管縣體制改革的關(guān)鍵。在當(dāng)前擴(kuò)權(quán)過程中，有效解決市縣間的矛盾，首先，要改變管人、管財(cái)、管事“三位一體”管理模式，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子由省委直接任命，縣級(jí)中層干部由縣自主任命，市級(jí)僅享有參謀建議權(quán)。其次，要逐步改變當(dāng)前縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)在市委常委中的任職格局，縣級(jí)主要干部的級(jí)別不能以在市委中的位置來衡量，也不能統(tǒng)一劃齊，要根據(jù)干部能力和縣規(guī)模大小做適當(dāng)調(diào)整，成績(jī)突出的可按副廳配備。此外還要加大省與縣之間干部交流力度。學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)

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