對其他國家治理模式成功之處,我們應當從國情出發(fā)予以合理借鑒。但同時也必須注意到,一個國家選擇什么樣的政府治理模式,主要取決于該國的歷史、文化、國情、民情、政情等諸多因素。中國政府的治理模式過去是、現(xiàn)在是、將來也必定是一種與其他國家不同的模式。

　　周振超的《當代中國政府“條塊關系”研究》(天津人民出版社, 2009年3月版。)從中國政治發(fā)展和制度建設的全局出發(fā),選取“條塊關系”為研究對象,以探尋“四位一體”條塊關系模式形成、發(fā)展、運作和轉型的內在政治邏輯為切入點,對中國政府間縱向關系的動態(tài)平衡問題,進行了較為深入、全面的研究,并在此基礎上提出了富有建設性的對策建議。

　　該書從政治統(tǒng)治和管理兩個維度對中國政府間縱向關系中的“條塊”結構進行了深入的探討和分析,在理論上作出了較為合理的解釋。該書的出版不僅拓寬了政府間關系的研究視野,而且對于構建一個能夠保證中國持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展的現(xiàn)代政府制度具有重要的實踐價值�？傮w來看,該書在以下幾個方面的探索尤為值得贊賞和肯定。

　　(一)全書有一條主線、一個明確要回答的基本問題和鮮明的“聚焦點”。

　　目前中國政府過程的一個重要特征是“既高度集中,又在管理方面已經相當分散”。高度集中彌補了管理上的分散;管理上的分散緩解了高度集中帶來的壓力�？此泼�盾的兩個方面卻有機地結合在一起,共同構成了中國的政府治理模式。中國政治生活中的很多現(xiàn)象都與這一特征密切相關。就政府間縱向關系而言,中央政府在高度集中的情況下,就需要分散行政管理權以調動地方政府的積極性。然而,分散的行政管理權到一定程度又會造成對集中的沖擊。

　　新中國建立以來,中國政府圍繞著“條塊關系”進行過多次變革,但始終沒有找到條條與塊塊關系的平衡點,未能擺脫“條塊矛盾”的困擾,走出了條條“一集就死———一死就叫———一叫就放———一放就亂———一亂就收”的循環(huán)。曾經設想,實行市場經濟以后,情況會好起來,但是,時至今日,并沒有真正緩解的跡象。如何在條塊之間,特別是在縱向間政府層級中對政府職責做合理劃分與權力分配,理順“條塊關系”,是中國政府管理體系創(chuàng)新中的一個“困點”。“條塊關系”的復雜性給處理和研究“條塊關系”帶來了特別的難度,但同時也為我們通過自己的研究工作,豐富和深化這方面的一般理論概括提供了難得的機遇和豐富的素材。

　　學術著作的生命力不在于面面俱到,關鍵是要有一條主線、一個明確要回答的基本問題和鮮明的“聚焦點”。作者沒有試圖涉及“條塊關系”的方方面面,而是選擇了相對明確和集中的切入點:第一,為什么中國的“條塊關系問題”比其他國家突出? 第二,本來設想實行市場經濟體制后條塊矛盾能夠多少有些緩解,結果卻更復雜了,為什么?

　　基于以上兩個問題,全書形成了自己的推導邏輯和思考線路,這就是中國“條塊關系”的特色在于雙重領導。雙重領導是“條塊關系”之所以復雜、條塊矛盾之所以尖銳的主要原因;職責同構是雙重領導和形成現(xiàn)有“條塊關系”模式的關鍵所在;以“軸心輻射模式”為特征的國家整合方式是決定職責同構長期存在的主要制度性根源。(第17—22頁)由于整個內容都要圍繞著一條主線去展開,因此全書主題鮮明、邏輯上環(huán)環(huán)相扣。

　　(二)提出了自己的核心概念和理論分析框架。尤其是對“軸心輻射模式”的政府治理模式有比較深入的闡述和分析,其理論分析框架有較強的解釋力。

　　中國政府間縱向關系長期以來沒有理順,“條塊矛盾”之所以突出,根本原因是與“職責同構”這一中國政府職責在縱向上配置的總特點聯(lián)系在一起的。① 作者在此基礎上進一步提出了這樣的問題:中國的政府間關系方面為什么會出現(xiàn)職責同構? 能夠提出這樣的問題難能可貴,回答和在一定程度上解決這樣的問題則便屬于理論創(chuàng)新了。

　　既然職責同構是造成條塊矛盾的癥結所在,所以為了協(xié)調“條塊關系”、化解條塊矛盾,進而改善政府間縱向關系,就需要在一定程度和范圍上改變職責同構的政府管理模式。作者以“軸心輻射模式”為特征的國家整合方式,是決定職責同構長期存在的主要制度性根源。政府間關系首先受制度的制約,其次才是事權劃分的問題。如果沒有制度方面的大的變革和調整,僅僅圍繞著事權劃分做文章,政府間關系很難取得實質性的進展。(第19頁)這種對中國政府縱向關系職責同構的原因的解析,很有意義。該著在歸納“軸心輻射模式”基本內涵和主要特征的基礎上,重點論述了這一模式通過以下幾個中間變量和機制影響、塑造并強化著職責同構的政府管理體制。第一,人事任命;第二,地方政府對民眾的責任機制;第三,對地方政府“一把手”監(jiān)督乏力,使實行制度性權力配置缺乏必要的制度支撐;第四,黨政關系。(第130—148頁)

　　(三)提出了一系列富有創(chuàng)見,使人耳目一新的見解。

　　全書所提出的基本理論命題———“四位一體”條塊關系模式以及對中國“條塊關系”模式的概括、功能的論述、困境的分析和變革條塊關系的對策的提出等,均有獨到之處。

　　中國政府在運作中有許多成熟的和規(guī)律性的東西。多年來,大家習慣于向“西天取經”,自己政府治理模式中的優(yōu)點可能被低估和忽視了。在這方面,作者表現(xiàn)出敏銳的學術洞察力,提出了一些新的學術思想。比如,對雙重領導、雙軌道執(zhí)行模式的概括和總結就有自己的見解。地方政府中的職能部門要接受雙重領導,是中國政府管理中的一大特色。所謂雙重領導是指,地方政府中的絕大多數(shù)職能部門既受本級政府統(tǒng)一領導,又受上級政府主管部門的業(yè)務指導或者領導。就目前的研究文獻來看,雙重領導的政府管理制度經常視為討伐的對象。這一政府管理模式確實帶來了一些問題:影響行政效率的提升、容易引發(fā)條塊矛盾、導致中央決策的“中間梗阻”。等等。作者在研究中自覺貫徹了這一科學的方法論。在看到“雙重領導”的政府管理模式所帶來問題的同時,沒有忽略這樣一個事實:這一模式也是中國保持繁榮和穩(wěn)定的制度保障性因素之一。并將雙重領導模式所承擔的功能概括為七個方面:監(jiān)督與制約、彈性機制、信息傳輸、政治整合、替代與變通、協(xié)調與統(tǒng)籌、人才培養(yǎng)與供給。(第70—116頁)這就為我們全面認識中國政府間縱向關系的現(xiàn)狀和特征提供了有價值的參考。

　　(四)嘗試去理清學術界和輿論界在政府間縱向關系問題上的一些似是而非的觀點或說法。

　　在學術研究中,糾正一些不太準確的理論概括與對已有的現(xiàn)象做出新的解釋同等重要。政治生活和學術研究中許多約定俗成或流行的說法未必準確。作者在書中提出:“改革就是簡政放權”,“現(xiàn)有條塊關系模式是計劃經濟的產物”,“實行地方自治的國家,地方政府的權力大”,等一些“流行”的說法,或者是片面的;或者不甚準確、精確。針對這些似是而非或片面的說法,作者較為系統(tǒng)地從學理上進行了分析和闡釋。

　　在現(xiàn)實中,只要一提到中國政府,很多人馬上就能想到中國是“高度中央集權的國家”,并且把這個特點定性為中國政治體制的一個弊端。在這種觀念的支配下,好像只要進行政治體制改革,就要拿中央集權“開刀”,否則就不是改革。但是,如果仔細考察一下的話,上述“流行”的說法經不起推敲。中國既不是絕對的中央集權國家,也不是權力分散的國家。在政治上,尤其是干部人事問題上中央政府確實是集權的,然而在行政權力、經濟權力和司法權力等諸多方面卻是分散的。也許作者的概括并不周密、嚴謹。但作者對政府間縱向關系這一復雜問題的描述和解釋,或許對我們重新認識中國政府過程和思考現(xiàn)在的改革有所幫助。

　　當然,書中也存在一些有待完善之處。比如,全書的后三章涉及的問題太多,容易使分析的內容顯得寬泛和離散;對于民主集中制與政府間縱向關系的聯(lián)系機制沒有深入挖掘;對解決條塊問題的可操作性措施還不夠充分等。

　　----------

　�、� 參見朱光磊、張志紅:《“指責同構”批判》,《北京大學學報》, 2005年第1期。

相關熱詞搜索：中國政府 與眾不同 治理 模式 朱光