大家好，非常感謝光顧燕山大講堂，關(guān)心中國的政治體制改革問題。也謝謝騰訊網(wǎng)，和中國政法大學(xué)法學(xué)院舉辦這樣一個講座。今年是中國改革開放30年，有很多演講會、報告會，但是講政治體制改革的確實很少。我覺得我們不能避開這個題目，30年來政治體制改革怎么樣，需要反思、總結(jié)，這個問題關(guān)系到中國未來的發(fā)展。

　　我是30年的經(jīng)歷者，同時也是參與者。由于工作機會使我可以接觸一些高層信息。1988年、1989年時，我剛到全國人大不久，也參與了中國政治體制改革的研討，后來我被抽調(diào)到十三大報告起草組下面的社會主義民主專題組，參與了部分十三大報告起草工作。之后我也參與了一些重要的事件，包括全國人大一些制度、憲法的修改。我們曾經(jīng)試圖在深圳搞政治體制改革，比如深圳特區(qū)立法權(quán)的授予，和深圳人大的建立，所以我說我是一個參與者、經(jīng)歷者。

　　我今天想介紹三個題目，一是政治體制改革的現(xiàn)狀、回顧；
第二、政治體制的阻力和動力在什么地方。第三、政治體制改革的目標(biāo)和路徑，我們的出路在哪里。

　　一、政治體制改革的現(xiàn)狀、回顧

　　1978年是中國政治體制、經(jīng)濟體制改革的開始。在真理唯一標(biāo)準(zhǔn)的討論期間，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，特別是鄧小平反復(fù)強調(diào)，從文化大革命得出的經(jīng)驗教訓(xùn)就是要發(fā)展民主、健全社會主義法制。這些話至今仍然是經(jīng)典。民主制度化、法律化，要使這種制度不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法、注意力的改變而改變。這些年來支撐政治體制改革的核心就是這些。在十一屆三中全會上，我們確立要發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，這就是十一屆三中全會至今沒有消失的意義。

　　此后，我們馬上就進(jìn)入一些政治體制改革的制度建設(shè)，1979年。修憲縣和縣級以上地方人大設(shè)立常委會，將縣一級人大代表改為直選。1980年，中共中央政治局(擴大)會議主要討論黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革以及進(jìn)一步發(fā)展社會主義民主問題。鄧小平在會上作題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，指出政治體制的弊端就是官僚主義、權(quán)力過分集中、家長制、干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。克服這些現(xiàn)象，既要解決思想問題，也要解決制度問題。

　　1981有一部名叫《苦戀》的電影，這是一個軍隊作家寫的電影，寫一個從國外回來的華僑畫家，他很愛國，但是這個電影的背后問了一句，你愛這個國家，但是國家愛你嗎？因為這層意思，這個電影被認(rèn)為是灰暗、低調(diào)的電影，沒有上映。這是當(dāng)時帶有文化、政治性的事件。

　　1978-1982年，中國從文化大革命走出來，整個社會煥發(fā)出一種解放思想的活力，這是一個要求民主自由、政治改革呼聲比較強烈的時代。在這個時期，進(jìn)行了30年來第一次中國真正意義上的政治體制改革，這次政治體制改革是制度性的，不是思想觀念性的。我們總結(jié)了文化大革命的教訓(xùn)，最后總結(jié)在憲法里面的我認(rèn)為有三條，

　　第一，在選舉制度方面實行了差額選舉。從人大代表到國家領(lǐng)導(dǎo)人副職都實行差額選舉，地方的和中央的正職在法律上也實行了差額選舉。還實行了代表跟選民可以聯(lián)名提名的制度，過去基本上是組織提名。北大和其他一些高校出現(xiàn)學(xué)生主動站出來競選人大代表。北大有一些比較典型的競選人物，在圖書館和飯?zhí)们懊嬗幸恍┭葜v，贏得一些掌聲。

　　第二，加強了全國人大常委會的制度建設(shè)，增強人大常委會的能力建設(shè)。主要體現(xiàn)在兩個方面，第一，全國人大常委會成為了一個主要的立法機關(guān)，而且這個立法權(quán)在某種程度上比代表大會的還要大。全國人大制定民事、刑事、國家制度和重要經(jīng)濟方面的基本法律，除此之外的法律是全國人大常委會制定，而且全國人大常委會還可以解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施，部分修改全國人大的法律。第二、設(shè)立專門的委員會。我們知道專門委員會對議會的作用，《國會政體》的作者威爾遜有一句話，專門委員會是行政中的國會，沒有專門委員會議會不可以做事。

　　第三，擴大了地方的自治權(quán)，設(shè)置了常委會。82年憲法里很重要的制度安排，實際上是地方建立了一個常設(shè)的議會。在西方很多單一制的國家都沒有這么大的權(quán)力。它有立法權(quán)，這個權(quán)力是很大的，只要跟國家的憲法法律不相抵觸，根據(jù)本地的實際情況制定地方性法律。國家沒有列的他也可以做。當(dāng)然我們習(xí)慣于中央集權(quán)的思維方式，總是看到上面領(lǐng)導(dǎo)有什么指示才立法，這不是憲法制度的安排。其實我們地方立法權(quán)比英國、日本、法國單一制的國家的自治權(quán)力要大得多。我去英國專門研究過英國地方自治的問題，英國到1999年才開始權(quán)力下放，原來地方?jīng)]有議會，沒有立法權(quán)。

　　第四，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。解決了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制的問題，就解決了領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力搬遷轉(zhuǎn)移的問題。1976年主席逝世的時候，我們覺得天都塌下來了，國家怎么辦啊。那年很多人排隊買黑紗，整個國家都一片暗淡。如果沒有一個穩(wěn)定的政治制度交接，我們不可能有這30年的經(jīng)濟社會的發(fā)展，所以我認(rèn)為改革最重要的制度成果，是82年憲法固定和總結(jié)下來的。

　　接下來，由于自由、開放了，有些新的生活方式來了，包括西方的生活方式，也可能是人的本性的生活方式，比如穿喇叭褲、跳舞，聚集在一塊，這些事情都來了，包括一些社會治安的問題。82年8月份，全國人大第二次通過了《關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重危害社會治安的犯罪分子的程序決定》、《迅速審判嚴(yán)重危害社會治安犯罪分子的程序決定》，我們把這個叫做嚴(yán)打。在發(fā)展的過程中，我們一直可以看到關(guān)于人性與人道主義的兩種思想在交鋒。83年4月份，發(fā)生了關(guān)于人性與人道主義的爭論。周揚是當(dāng)時的中宣部長，他在中央黨校做了“關(guān)于人性與人道主義”的報告，批評檢討我們過去對人性、人道主義的問題太左了，后來遭到了黨內(nèi)另外一些同志的反對。關(guān)于周揚，在文化大革命之前他是很有名的作家，也是57年反右災(zāi)難的制造者。但是文化大革命以后，他反思得比較深刻。1984年，胡喬木針對人性、人道主義的問題做了一個報告——《關(guān)于人道主義和異化問題》。

　　在86年9月3日、13日、29日、11月9日，鄧小平連續(xù)四次談?wù)�治體制改革。他先后指出不改革政治體制，就不能保證經(jīng)濟體制改革的成果，就會阻礙四個現(xiàn)代化的實現(xiàn)。政治體制改革總的目標(biāo)是三條，鞏固社會主義制度、發(fā)展社會主義生產(chǎn)力、發(fā)展社會主義民主。改革內(nèi)容首先是要黨政分開，要解決黨如何領(lǐng)導(dǎo)的問題。第二個問題是權(quán)力下放，解決中央和地方的關(guān)系問題。第三個是精簡機構(gòu)。86年進(jìn)一步提出，我們要講民主，但不要搬用資產(chǎn)階級的民主，不搞三權(quán)鼎立那一套。

　　這是中國第一階段的政治體制的改革。我們分兩個階段。

　　第一階段是1978年十一屆三中全會——1989年，改革的背景是反思我們國家的歷史，特別是文化大革命的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，要民主，要法制，要政治體制改革，要解決個人集權(quán)和個人專斷的問題，要解決中央權(quán)力過于集中的問題。改革的動機就是要防止文化大革命那樣的事情不再發(fā)生，我們不應(yīng)該再有文化大革命那種亂批人、亂斗人、亂抓人的思想，要從制度上解決問題。

　　改革的特點是以傳統(tǒng)人文知識分子為主導(dǎo)發(fā)起的一場又一場觀念的變革。比如關(guān)于人道主義、異化問題，實際上是在哲學(xué)層面上談人性、人道的問題，從馬克思主義的理論中挖掘人道主義的因素，用這樣一些東西來啟蒙社會。

　　在前十年的過程中，一方面中央最高領(lǐng)導(dǎo)人推動政治體制改革，另一方面學(xué)生、社會、知識分子也在講政治體制改革。但這兩種政治體制改革有不一樣的內(nèi)涵，在知識分子、學(xué)生看來，更多的是自由、民主、競選這些東西。但是政治領(lǐng)導(dǎo)人層面上的民主，是在我們現(xiàn)有制度下，怎么能夠發(fā)揚一些民主。人文知識分子強調(diào)的觀念頭腦風(fēng)暴的改革，與權(quán)力驅(qū)動的改革是不一樣的，那個時候沒有權(quán)力的要求，只知道民主是好的，西方的一些東西是好的，學(xué)生也完全不了解西方，這種改革是自上而下的，政府在發(fā)動、推動，這次改革成功體現(xiàn)在82年憲法里面。改革的普遍共識也是政治體制改革應(yīng)該與經(jīng)濟體制改革相協(xié)調(diào)。

　　1989年以后有幾年，無論是經(jīng)濟上還是政治上，中國都處于徘徊的狀態(tài)。92年，鄧小平南巡打破了這種局面，一下子把經(jīng)濟體制改革推到了最前沿，市場經(jīng)濟改革就是社會主義市場經(jīng)濟改革。這期間發(fā)生了蘇聯(lián)東歐的解體的事件，給中國老百姓，特別是領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生了非常大的影響，也是我們下一場改革很重要的背景。在東歐解體以后，很多人認(rèn)為中國不能搞西方的民主，要吸收前蘇聯(lián)解體的教訓(xùn)，提出穩(wěn)定壓倒一切，沒有穩(wěn)定，我們什么事都干不成；
在經(jīng)濟上提出一部分人先富起來，效率優(yōu)先兼顧公平的社會發(fā)展政策。一心一意發(fā)展經(jīng)濟，在國際上采取韜光養(yǎng)晦的政策。

　　從92年到現(xiàn)在16年，中國經(jīng)濟發(fā)生了天翻地覆的變化，中國成為世界上經(jīng)濟總量第四的國家，在世界上成為了一個巨人，中國的富豪榜在增長，在金融危機之前，我們到處購買外國的銀行、企業(yè)、保險公司，我們有數(shù)千億的投資。

　　第二階段的改革給中國帶來了什么？經(jīng)濟的發(fā)展和社會財富的增加。在第二階段，每一次十幾大的報告文件里面也談?wù)�治體制改革，但實質(zhì)上我們沒有看到制度上的安排。整個社會埋頭搞經(jīng)濟建設(shè)，帶來了財富的增加，但我們失去了親情、友情和道德，我們的價值體系基本上是崩潰的，幾千年來人與人之間的誠信瓦解。我們迎來了世界資本，我們產(chǎn)生了一代富豪，但是我們增加了貧富差距和代溝。我們實現(xiàn)了一百多年來中國趕超西方強國的夢想，今年的奧運給中國人長了民族骨氣。同時我們也有非常高漲的民族主義情緒，民族主義是一把雙刃劍，它有好的方面，也會傷害一些東西。舉個很簡單的例子，清末的義和團就是這樣，它打著愛國的旗號，不分青紅皂白見洋人就殺，給國家制造了麻煩。民族主義是個雙刃劍，不要說因為愛國所做的事情就是正確的。

　　改革帶來了政治的職能的轉(zhuǎn)變，但是政府本身的利益也在增加，政府本身也是利益主體，跟社會爭利益。政府有更強的能力，一方面我們說市場經(jīng)濟改革要轉(zhuǎn)變政府的職能，要縮小、限制政府的權(quán)力；
但是由于經(jīng)濟能力和其他管理制度的變革，實際上政府的能力在提升。我們產(chǎn)生了一代中產(chǎn)階級，但是我們有些中產(chǎn)階級不太需要改革。我們國家的政治體制改革走向何方呢？我認(rèn)為，過去那場靠觀念支撐的改革已經(jīng)死亡了，已經(jīng)過去了，我們過去的青年知識分子，學(xué)生熱衷于改革，但是他們沒有利益的支撐，是觀念性的改革。但是我認(rèn)為新的改革正在萌生，就是市場經(jīng)濟土壤中產(chǎn)生的，來自社會層面的極力要求的政治改革正在萌生。

　　總結(jié)第二階段，1989年以后，（在錢與權(quán)結(jié)合推動下的）經(jīng)濟體制改革在1992年后單兵突進(jìn)。最近張五常先生說中國經(jīng)濟發(fā)展的奇跡就是縣級的競爭，我寫了文章批評，我認(rèn)為最大的東西就是權(quán)與錢的結(jié)合。地方政府推動經(jīng)濟改革，用各種政策、優(yōu)惠辦法來創(chuàng)造投資的環(huán)境，這個環(huán)境不是法律的環(huán)境，也不是民主的環(huán)境，是一種資源的環(huán)境，以勞動力環(huán)境、資源、土地為代價的環(huán)境。這是權(quán)力與資本的蜜月期。同時，政治體制改革停滯、轉(zhuǎn)向。知識分子與政府的聯(lián)盟出現(xiàn)裂痕，傳統(tǒng)人文知識分子迅速邊緣化，一部分強調(diào)經(jīng)濟效率的經(jīng)濟學(xué)家登上舞臺。在意識形態(tài)談化的同時，傳統(tǒng)的、新中國建立的道德體系和信念也在消失。隨著經(jīng)濟改革成果和經(jīng)濟繁榮的出現(xiàn)，部分政治精英、財富精英和知識精英在政治上日趨保守。在這期間一些與政治改革有關(guān)的行政、司法改革都無果而終，如基層民主自治、機構(gòu)改革、公務(wù)員制度、司法改革、公車改革、反腐敗等，來自政府自上而下的改革日漸式微。中國經(jīng)濟改革成功了，要不要進(jìn)行政治體制改革？反而成了一個問題！

　　82年以后，每五年搞一次機構(gòu)改革，應(yīng)該說是有成果的，政府發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)型，直接管理經(jīng)濟的部門已經(jīng)沒有了，我們知道原來光機械工業(yè)就有8個機械工業(yè)部，早期的時候，國務(wù)院辦公廳有七八個辦公廳，這些管理經(jīng)濟的部門沒有了，但是我們還是有相當(dāng)多的機構(gòu)問題沒有解決，比如這次期待的大部委制。我剛剛?cè)ミ^德國，德國司法部接待我們，我問了他們的職能，原來德國司法部相當(dāng)于我們的司法部、國務(wù)院法制辦、檢察院和公安。美國的司法部也是這樣，我們還存在相當(dāng)大的機構(gòu)問題。

　　特別是政府的管理制度，管理方法和管理理念，沒有得到根本的轉(zhuǎn)變。我們習(xí)慣用那種遇到事情就管理，遇到事情就監(jiān)督的思維方式。這些年來哪個方面出問題，哪個機構(gòu)就得到加強。海關(guān)走私嚴(yán)重，我們把海關(guān)從副部級提到正部級，土地管理出問題，我們把土地管理從原來的部級單位，提到正部，安全生產(chǎn)出問題，煤礦、各種事故多了，我們也把它提到正部。中國有世界上最多的監(jiān)督機關(guān)，但效果怎樣呢？(點擊此處閱讀下一頁)

　　我曾經(jīng)組織過“中美礦山安全事故立法比較的研討會”，請了美國的相關(guān)專家，和中國人大、安全生產(chǎn)部門的專家一起討論。我們原以為自身法律上不夠完善。一比較發(fā)現(xiàn)國外專家說的安全生產(chǎn)制度，我們的中國專家也能講出來，一點也不少。在監(jiān)管機構(gòu)方面，美國的安全生產(chǎn)總局是勞工部下面的一個局，我們是一個部，他們大概幾百人，我們有好幾千人。我們差什么呢？他們的安全生產(chǎn)最重要的是靠勞動者，勞工自己可以建立自己的組織，他們有自己的安全員，他們有自己的工會，他們的老板不可以說你舉報，我就把你開除，他們的安全生產(chǎn)員直接跟安全生產(chǎn)部門聯(lián)系，超過這個指標(biāo)的時候，馬上就要報告，這個是他的責(zé)任。是這些制度在起作用，而不是靠我們的監(jiān)察大員，欽差大臣。美國的露天煤礦一年檢查兩次，下面挖的煤礦一年檢查四次，我們檢查的頻率比他們高，這么大的機構(gòu)，但沒有解決根本問題。

　　二、政治體制的阻力和動力

　　回顧了改革的基本歷程，我講一下當(dāng)前改革的阻力和動力。

　　當(dāng)前政治體制改革的阻力有兩點，一是思想的禁錮，二是既得利益。思想禁錮，需要克服政治改革的“兩個凡是”：即“穩(wěn)定壓倒一切”論和“國情特殊”論。

　　我們知道鄧小平一直在推行經(jīng)濟體制改革，同時也推行政治體制改革，他對文化大革命的認(rèn)識是非常深刻的，但是我們現(xiàn)在回想起來，他老人家也是有一些局限的，現(xiàn)在把這些局限放大化就更麻煩了。所以，我認(rèn)為這次思想解放的重點、核心，是要解決政治體制改革要解放思想的問題。要不要搞政治體制改革，必須克服新的兩個凡是。你一談?wù)�治體制改革的時候，馬上有人說穩(wěn)定壓倒一切，免談，改革就不穩(wěn)定了。第二，一談?wù)�治體制改革，馬上就有人說中國的國情特殊，中國的國情是要中國特色。這兩個東西成了我們的擋箭牌。我認(rèn)為要搞改革必須克服這兩個東西。今年年初在廣東搞思想解放的時候，我己經(jīng)講過好幾次了。

　　穩(wěn)定壓倒一切，是在一定的條件下，我們不能把它絕對化。什么是好政府，好政府有兩個職能，一個職能就是進(jìn)步，第二個職能就是秩序。一個好的政府應(yīng)該是推動進(jìn)步的政府，而不應(yīng)該僅僅是維護秩序的政府。所以我們不應(yīng)該把穩(wěn)定絕對化，特別是在經(jīng)濟體制改革發(fā)展到今天的時候，我們還是一味強調(diào)穩(wěn)定。馬克思主義有個基本原理，就是生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)、上層建筑，他們之間的變化是聯(lián)動的。生產(chǎn)力引起生產(chǎn)關(guān)系的變化，生產(chǎn)關(guān)系就會引起上層建筑的變革。我們實施改革，經(jīng)濟發(fā)展了一大步，我們從一個連食品供應(yīng)都不足的社會，變成了世界上很強的國家，我們還是這樣的上層建筑行嗎，從理論上推導(dǎo)也不行啊。

　　進(jìn)一步來解放思想，就要解決中國到底要不要政治體制改革的問題。中國經(jīng)濟改革三十年的成就，被有些人用來證明中國可以不搞政治改革。經(jīng)濟發(fā)展的成就，竟成為不要搞民主的一個理由，我覺得這很荒唐。為什么不愿搞政治體制改革？有這么幾點阻礙。一個是錯誤地總結(jié)歷史。從清末民國初搞民主的教訓(xùn)，毛澤東主席就這樣總結(jié)：你看搞民主就搞成這個樣子，賄選、軍閥混戰(zhàn)，資產(chǎn)階級民主失敗了。第二個是89政治風(fēng)波，認(rèn)為搞政治體制改革就會出現(xiàn)動亂。第三個就是蘇東變革，認(rèn)為政治改革會把國家分裂。為什么經(jīng)濟改革越來越發(fā)展，政治改革越來越控制？就是這些思想認(rèn)識所致。

　　沒錯，經(jīng)濟發(fā)展不需要民主，經(jīng)濟發(fā)展有很多的因素。陳志武先生講了四點我覺得是對的。第一個要素是制度資本，法制、民主、管理，第二個要素是自然資源，比如石油。第三個是勞動力資本。勞動力充裕，取之不竭、用之不盡，也可以創(chuàng)造價值，很大程度上我們就靠這個。但是勞動力素質(zhì)高不高？北歐的勞動力基本都是搞高科技的。我們老是批評人家瑞典社會主義維持不了，我去過瑞典，其實人家維持得很好。我問那里的人，你們想變嗎，我們都覺得你們沒有可持續(xù)性，交那么多稅，社會主義能搞好嗎。人家說我們愿意這樣，瑞典對美國的制度不屑一顧。我說你們靠什么為生，他說我們都是高科技企業(yè)，那些小企業(yè)不到這里來，當(dāng)然也交不起稅。第四個是土地遼闊，土地是資源，澳大利亞、加拿大人們也不怎么勤快，也挺富裕的。

　　我們過去30年的經(jīng)濟發(fā)展靠什么？我們經(jīng)濟發(fā)展得怎么樣？我們靠的是自然資源，不惜成本代價的使用我們的資源，把河流污染了，很多土地污染了。我們創(chuàng)造了GDP，這個GDP比人家高一點，但是搞得很多人沒法生存了，很多人得了肝炎、肝癌。我們靠勞動力資源發(fā)展，豐富的勞動力、便宜的勞動力，創(chuàng)造很便宜的價值，中國的產(chǎn)品走遍了世界。原來中國人出國買國外的東西，現(xiàn)在出國沒什么買的了，最怕的就是出國買到Made in China的東西，很便宜的，而且質(zhì)量也相當(dāng)不錯。我去參觀溫州的皮鞋廠，老板說我們才幾分美元的利潤，就靠走量，那些高度作業(yè)的工人工資很低，所以原材料一漲價，企業(yè)就維持不下去了。這時我們的《勞動合同法》出來了，有人說勞動合同法讓企業(yè)破產(chǎn)，其實并非勞動合同法的原因。中國改革開放30年，一個人最初到深圳打工，月工資是五六百塊錢，現(xiàn)在普通工人最高的就是一千五百塊錢，這些年生活成本增加沒有10倍也是5倍，怎么能夠維持勞動力的基本生存？

　　我們經(jīng)濟成功了，我們能維持嗎，有可持續(xù)性嗎。我們都知道原來的西方國家搞低端的產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在不搞了，轉(zhuǎn)移到亞洲四小龍；
亞洲四小龍發(fā)展了幾十年搞不下去，就轉(zhuǎn)移到中國來，中國二三十年還想維持這種生產(chǎn)模式是不可能的。我們必須要制度轉(zhuǎn)型，這就需要我們政治、法律環(huán)境軟制度提高。我們要提高四個要素中的第一個要素，就是制度資本要素。日本、韓國、臺灣、新加坡沒有土地，也沒有自然資源，靠什么發(fā)展呢，為什么它們的發(fā)展能持續(xù)呢。香港、日本、韓國靠的都是法制制度的東西。沒有這種東西我們能再這樣發(fā)展二三十年？我覺得是不可能的。

　　歷史的經(jīng)驗也充分證明，沒有民主的經(jīng)濟繁榮是不可持續(xù)的，沒有民主制度的大國是不可以成為強國的。30年時間，只要統(tǒng)治者勵精圖治，不打仗，讓人民休養(yǎng)生息，完全可以創(chuàng)造一時的經(jīng)濟繁榮，古代一朝君王在任時就可以創(chuàng)造所謂的盛世。我國近代也有過。西方國家在戰(zhàn)后，東亞四小龍都是用30年左右的時間創(chuàng)造了經(jīng)濟繁榮。世界歷史上，有過不少的國家經(jīng)濟繁榮的大國崛起：西班牙、葡萄牙、荷蘭、英國、法國、德國、美國、日本等。那些民主制度沒有過關(guān)的國家，崛起了又趴下�？梢姡�只有建立起民主的制度并保障人權(quán)的國家，經(jīng)濟的繁榮才能持續(xù)下來。托克維爾曾說：行政集權(quán)在一定的時代和一定的地區(qū)，可能把國家的一切可以使用的力量集結(jié)起來，迎來戰(zhàn)爭的凱旋。但卻無補于一個民族的持久繁榮。我相信，民主政府經(jīng)過時間的推移，一定能顯示它的實力。如果一個民主國家由共和政府管理一個世紀(jì)，那末在這個世紀(jì)結(jié)束的時候，它一定會比相鄰的專制國家更加富有，更加人丁興旺，更加繁榮。

　　中國古代也曾有過不少繁榮和盛世，漢唐有盛世、明清有盛世，都在歷史的硝煙中灰滅。1860年代的改革開放，創(chuàng)造了工業(yè)、金融、交通通訊和國防的相當(dāng)程度的現(xiàn)代化。但是，由于政治民主化制度沒有過關(guān)，經(jīng)濟改革的成就毀于一旦。在西方發(fā)達(dá)國家的歷史中，工業(yè)化和民主化的發(fā)展方向大體是并行的，在德國民主化落后于工業(yè)化，國內(nèi)危機導(dǎo)致德國兩次發(fā)動世界大戰(zhàn)。日本也有相似的情況。歷史告訴我們，在威權(quán)國家，經(jīng)過一時期的經(jīng)濟高速增長以后，如果不及時進(jìn)行民主化轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟發(fā)展勢頭將很難長期保持下去。

　　我們既然意識到這個道理，就應(yīng)該盡早地在時機、條件比較好的時候來進(jìn)行制度轉(zhuǎn)型。近代史給我們什么教訓(xùn)？1840年鴉片戰(zhàn)爭以后，強敵強制打開中國的大門，強制改革開放。1860年，中國以政府為主導(dǎo)實行經(jīng)濟改革，19世紀(jì)末，我們原以為富國強兵就可以達(dá)到強國的目的，但是甲午戰(zhàn)爭使我們潰敗，這是制度的問題。于是才反思，才有戊戌變法。落后不僅僅是因為經(jīng)濟落后，是因為制度落后，日本有明治維新，有憲法、所以我們才學(xué)習(xí)西方的政治制度，才提倡議會、定憲法。一開始，知識分子給皇帝建議君主立憲，包括孫中山也搞了君主立憲制，可是皇室根本不理這一套，孫中山才到南方搞革命。中國錯過了一個很好的改革的機會，如果改革，皇室還是保有尊嚴(yán)，只是他沒有過去的權(quán)力，他們不干，最后的結(jié)果就是大家都沒有飯吃，清朝自己也崩潰了。試想如果中國的君主立憲、戊戌變法能夠成功的話，中國就沒有后來50年的戰(zhàn)爭了。加上建國以后又搞階級斗爭，一直到80年代，中國花了整整80年的時間付出代價，國家已經(jīng)搞得民不聊生，一片焦灼。所以我們要在大好形勢下，有一些憂慮，有一些危機感。

　　穩(wěn)定能不能壓倒一切，民主本身是有利于穩(wěn)定的，西方國家的制度就是證明。有人說，你看泰國，你看印度，民主好嗎？民主本身是沒有問題的，問題出現(xiàn)在從非民主國家向民主制度過渡時，特別是在不好的條件和時機下的過渡。我們應(yīng)把這兩者分開，不是民主造成社會的紊亂和社會的混亂，西方國家的民主制度非常穩(wěn)定，這已經(jīng)被證明了，而是因為向民主過渡會出現(xiàn)不穩(wěn)定。我們要解決的不是要不要民主的問題，而是在什么樣的時機和條件下進(jìn)行轉(zhuǎn)型。我們應(yīng)該在形勢好的情況下改革，不要在危機的時候再改革。但是這個很難，形勢好的時候人們往往不思改革。今天我們都很高興經(jīng)濟改革的成就，但是我覺得不要簡單地拿我們跟俄羅斯比，和印度比。我們能跟印度比嗎，印度經(jīng)濟發(fā)展沒有我們好，但是印度那么多人，那么少資源，那么多宗教，那么多民族，那么多分裂，印度的民主創(chuàng)造了一個奇跡，印度在建共和國以后，沒有發(fā)生過政變，亞洲所有的國家都有，但是印度沒有，印度平穩(wěn)過渡，我們設(shè)想印度如果沒有民主會是什么樣。巴基斯坦就是例子。我一定要強調(diào)這一點，國家經(jīng)濟能不能搞好有很多因素，民主的因素是解決社會穩(wěn)定、社會災(zāi)難的重要因素。簡單地做比較，印度真的已經(jīng)是奇跡了，沒有發(fā)生過政變，政治高度穩(wěn)定，能夠在等級制度那么差的社會里面，這么穩(wěn)定地發(fā)展。

　　中國國情是不是特殊，有專門的書談這個問題，《中國選舉狀況報告》——這本書專門談老百姓的素質(zhì)問題。我覺得選舉、政治參與跟老百姓的素質(zhì)沒有必然關(guān)系的。今年初我看到北京市一個消息，一個村里面發(fā)生了大量村民離婚的事件，為什么離婚？因為選舉規(guī)則規(guī)定投票是以戶為單位，為了多投票，所以他們離婚，什么樣的制度能夠把他們的利益聯(lián)系起來，他們非常清楚。

　　改革的動力在哪里？社會還在發(fā)展，特別是在02年以后中國社會發(fā)生了一個根本性的變革，這個變革以公民社會的出現(xiàn)為跡象。基層公民的維權(quán)推動著中國的政治改革。例如三個博士上書全國人大，孫志剛案，還有物業(yè)小區(qū)維權(quán)，村民委員會維權(quán)，農(nóng)民土地問題，城市拆遷問題，不斷地有這樣的事情出現(xiàn)，來自公民社會的動力越來越強烈。人民富裕了，有了一定的經(jīng)濟地位，成為一個獨立的人，一個有人格的人，一個有經(jīng)濟利益的人，必定要有一定的保障。我們的政府是比較強的政府，一舉手一抬足可能就侵害某些人的利益。例如女生告華碩案，很奇怪的，政府會把一個消費者的事情變成一個刑事案來處理。政府的權(quán)力比較喜歡跟資本在一起，老百姓要告狀很困難，但是機關(guān)、單位要告老百姓很容易。

　　而互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，使公民有了前所未有的個人自由表達(dá)的空間，成為對公共政策和政府官員形成廣泛的輿論監(jiān)督的力量。這場改革圍繞的是法律和權(quán)利的實現(xiàn)，而不是觀念和理論的討論。對法律和權(quán)利的解釋，使政府權(quán)力不斷受到來自公民社會的挑戰(zhàn)和約束。如果我們的政府能夠認(rèn)識到這個問題，這是一件好事。非政府組織，我們不要把它理解為反政府組織。維權(quán)是一種好的事情，不是壞事，你看西方社會早期的時候，是體制外的，革命、沖突、階級之間的斗爭，這是自由資本主義時代，自由資本主義后期，民權(quán)運動就已經(jīng)開始在體制內(nèi)來改造社會。

　　在自由資本主義時代，馬克思號召人們革命，馬克思的預(yù)見沒有錯，資本主義如果那樣發(fā)展下去肯定會滅亡，，但是馬克思沒有預(yù)見到資本主義會改造，也會吸收社會主義的東西，也會吸收馬克思本人的東西。后來恩格斯主張，我們可以有合法的手段，通過選舉、工人運動的方法來取得權(quán)利，這就是民權(quán)運動，比如西方國家的黑人運動、婦女運動、學(xué)生運動、工人運動，使得他們?nèi)〉昧苏�治上的�?quán)利。權(quán)利斗爭的結(jié)果是獲得了投票權(quán)，這就解決了社會最基本的問題——勞資關(guān)系的問題。沒有政治權(quán)利的時候，工人們通過革命的方法，通過破壞機器的方法得到政治權(quán)利，之后，他們通過選票選舉一個代表工人利益的政府上臺，社會民主黨就是這么上臺的。

　　50年代以后西方社會發(fā)生了什么變化？(點擊此處閱讀下一頁)

　　就是一些非政府組織在進(jìn)行維權(quán)運動。比如環(huán)保運動、農(nóng)民維權(quán)運動。農(nóng)民權(quán)益沒有得到保障的時候，把拖拉機開到華盛頓去，就形成了農(nóng)民協(xié)會，松散的維權(quán)斗爭組織起來，就形成了對話、談判。我記得有位英國學(xué)者寫了個文章，叫做《有組織的聲音》，有組織的聲音才能與國會較量，拉入到談判桌上，這是維權(quán)的結(jié)果。維權(quán)就是在合法的制度下來維護你的法律權(quán)利，如果不搞維權(quán)的話那就麻煩了。不搞維權(quán)，我們又拿起武器。而我們應(yīng)該承認(rèn)非政府組織的存在，讓他們有一個表達(dá)的方式，省得我們面對出租車司機在大街上，不知道找誰來談判，如果我們找到他們的代表談判，也不至于一下子就罷工了，這是我們政治管理、治理的方式，是改革的動力要克服思想的一些障礙。

　　三、政治體制改革的目標(biāo)和路徑

　　從改革目標(biāo)上來講，我認(rèn)為，新一輪的政治改革，當(dāng)然與1989年前的政治體制改革是有區(qū)別的。那時主要講黨政分開，主要解決黨的領(lǐng)導(dǎo)方式問題�，F(xiàn)在主要解決合法性問題和統(tǒng)治方式和治理方式的轉(zhuǎn)變。所以，要以憲政為政改的目標(biāo)，以選舉為政治體制改革的出發(fā)點，以落實強化人大制度為依托，以公共預(yù)算和政府透明為行政改革的重點，以司法獨立作為司法體制改革的目標(biāo)。

　　我認(rèn)為中國面臨的改革應(yīng)該有四個層面：一個是經(jīng)濟改革，一個是社會改革，一個是行政改革，一個是政治改革�，F(xiàn)在我們在做的是經(jīng)濟改革，經(jīng)濟改革的核心是市場經(jīng)濟。社會改革的核心是建立獨立、平等的公民社會及其社會結(jié)構(gòu)。行政改革的核心是廉政、高效、法治和按規(guī)矩辦事的政府。政治改革的核心是民主、自由、憲政。第一個層面的經(jīng)濟改革，它不需要民主就可以做到。但是后面三個層面的改革，沒有民主是不行的。機構(gòu)改革就是一個例證。我們又要搞第六次機構(gòu)改革了，如果沒有政治改革跟上去，我相信，不太會成功。為什么呢？沒有討人大來控制政府的機構(gòu)編制和人員的經(jīng)費，政府自己掏錢就可以養(yǎng)人，這是不可以控制的。一個是財政控制，一個是法律對機構(gòu)編制的控制才能改革有效。

　　從改革路徑上來說，當(dāng)今人們對中國社會發(fā)展都有一個共識，就是中國只能走漸進(jìn)改革的路。當(dāng)然，一個國家走什么路并不完全取決于統(tǒng)治者。但是，統(tǒng)治者在很大程度上有選擇權(quán)。任何社會統(tǒng)治者有非常強的維護現(xiàn)有秩序的墮性(這種墮性常常是眼前既得利益造成)，從而蒙敝統(tǒng)治者“智慧”的頭腦，使其很容易坐失變革的良機。

　　當(dāng)前我們社會處于諸多矛盾高發(fā)期，我們的領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)高度意識到社會危機，所以提出和諧社會建設(shè)。問題是，我們可不可以只通過政策調(diào)整，而不通過制度改革達(dá)此目的？我認(rèn)為是非常困難的，因為首先，由于制度性原因，我們國家許多好的中央政策都難以有效地實施，；

　　其次，我們的領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣和領(lǐng)導(dǎo)能力限于政治動員式的方法解決社會問題，而缺乏用法治的和制度建設(shè)的方法解決社會問題的能力。所以，很多社會問題都難以從制度上得到根治(腐敗問題、政府違法濫用資金產(chǎn)生的審計問題、土地濫用問題、勞工和農(nóng)民工權(quán)利問題、礦難問題等等)。所以社會問題和矛盾總是在積聚，而不是解決。更重要的是，我們過去的改革和發(fā)展為什么總是不斷地產(chǎn)生社會矛盾。這一切都與制度問題有關(guān)。制度問題必須通過制度改革才能解決。

　　政治體制的改革已經(jīng)不可拖延。持續(xù)30 年的經(jīng)濟改革創(chuàng)造的社會繁榮，是進(jìn)行政治體制改革的良好時機。問題什么是漸進(jìn)的改革？如果說漸進(jìn)的政治改革是中國需要50年或100年才能民選國家的民意代表和國家領(lǐng)導(dǎo)人，可能難以讓人置信。按現(xiàn)在的全球化趨勢，那個時候也許連主權(quán)國家都沒有了。漸進(jìn)的改革更不能被作為有意推諉改革的理由。這在中國歷史上慈禧的“預(yù)備立憲”和國民黨的“訓(xùn)政立憲”都有其教訓(xùn)。從現(xiàn)在起進(jìn)行認(rèn)真的、腳踏實地深化政治體制改革可能是好的選擇。

　　當(dāng)前，我認(rèn)首先就是要旗幟鮮明地打出憲政的旗號。怎么不能講憲政？憲政毛澤東講得最早。什么是憲政呢？法學(xué)家的基本共識，憲政就是民主、法治加人權(quán)，就是這三者的結(jié)合。而這三者在憲法里都明確寫了，怎么憲政都不能提呢？ 簡單地說，憲政就是以憲法作為治國基礎(chǔ)，實現(xiàn)法治、民主和保障人權(quán)的國家。明確地提出憲政的口號是可以動員和團結(jié)全體人民的正確目標(biāo)。實現(xiàn)憲政是世界發(fā)展的潮流，也是近代一百多年來中國人民前赴后繼奮斗的目標(biāo)。前兩年有人上書中央說憲政是西方敵對勢力企圖演變中國的口號，是對憲政的無知，對中國近代史的無知，也是對文明社會的無知，不值一駁。我國已經(jīng)把民主、法治和保障人權(quán)都寫入了憲法，這就是要實現(xiàn)憲政的目標(biāo)。

　　首先，實行憲政一個最重要的制度建設(shè)就是建立違憲審查制度。違憲審查是實現(xiàn)法治和保障人權(quán)的強有力手段，通過審查法律和政府行為是否合法，迫使法律清良和政府本身守法，這是法治的前提和基礎(chǔ)。違憲審查能在廣泛的領(lǐng)域抓住突出問題保障公民的權(quán)利，從而起到通過法制手段緩解社會矛盾和沖突的作用。中國憲法已經(jīng)確立了違憲審查的法律和理論基礎(chǔ)，只需要建立機構(gòu)，使其運作起來。

　　再次，是以選舉為出發(fā)點的政治體制改革。為此要擴大人民直接參與的民主選舉，可以盡快地從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)人的公開直選開始。這方面已經(jīng)有了不少地方主動改革的經(jīng)驗，它對解決基層政府與群眾矛盾沖突的制度性措施，可以大大提高黨在基層的合法性基礎(chǔ)，也有利于提高黨的民主選舉能力。并在若干年內(nèi)實現(xiàn)縣一級的領(lǐng)導(dǎo)人直接選舉。在自上而下的政治約束機制靈的情況下，建立人民對政府的約束機制是最好的辦法。直選可以大提高政府及領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威，從而使政府能更好地面對社會危機。

　　當(dāng)然，這個選舉，是自由、平等、公平、競爭的選舉。這種選舉可以從鄉(xiāng)、縣兩級開始政府領(lǐng)導(dǎo)人開始，我認(rèn)為這不會有任何問題的。過去已經(jīng)有很多地方改革做過試驗，直接選舉，兩票制也差不多是直選。而且從國外的經(jīng)驗來看，地方選舉不會影響到國家執(zhí)政黨的層面。在西方國家，共產(chǎn)黨在地方執(zhí)政的不少，對國家層面沒有什么影響，地方選出什么人不影響共產(chǎn)黨的執(zhí)政，這是沒有危險的。

　　第三，以強化人大職權(quán)為依托。改革黨與人大的關(guān)系，提高人大的權(quán)威和地位。黨如何通過人民代表機關(guān)的方式執(zhí)政是不太困難的事，世界上幾乎所有的政黨都是這么做的，就是把國家的事情拿到人大通過公開的方式進(jìn)行討論、辯論，同時通過人大來加強對政府的監(jiān)督。這可以從地方人大開始，加強地方人大的能力建設(shè)，提高地方人大的權(quán)威和地位。1978年以后的政治體制改革就是從加強人大開始的�，F(xiàn)在應(yīng)該進(jìn)一步深化人大這一根本政治制度的改革。

　　第四、以公共財政和公共預(yù)算為行政改革的重點。行政改革的核心問題，是建立廉政、高效、法治的政府�，F(xiàn)在中國最大的一個問題，包括經(jīng)濟改革帶來的一個最嚴(yán)重的問題，就是腐敗。其實，腐敗在很大程度上是可以通過公共財政制度的改革來解決的。需要說明的是，我這里說的公共財政，跟很多經(jīng)濟學(xué)家說的是不一樣的意思。很多經(jīng)濟學(xué)家講公共財政，說的是財政預(yù)算這一塊，把更多的錢安排給公共社會保障服務(wù)這一塊。我說的公共財政，是指財政應(yīng)該是公共的，預(yù)算應(yīng)該是民主化的決策過程，是公開的、透明的，預(yù)算應(yīng)經(jīng)過民主程序討論決定的，而且應(yīng)該受到民主監(jiān)督，這才是公共財政。而不是說，把這個錢用在公共服務(wù)上，叫公共財政；
用在官員身上，就不叫公共財政？我希望廣東能夠拿出一點地方來搞公共財政制度的改革，這是很關(guān)鍵、很核心的一個行政改革措施，也是解決腐敗的有效措施，這樣的改革只有少數(shù)黑箱操作的領(lǐng)導(dǎo)受限，社會都會得利的一個好的改革。

　　第五、司法改革我不多講了。

　　第六、擴大公眾參與，保障規(guī)范NGO的發(fā)展。

　　十七大提出要進(jìn)一步擴大公民有序的政治參與，關(guān)鍵是要以法律保障公民的參與權(quán)并制度化。公眾參與是現(xiàn)代民主制度發(fā)展的新趨勢，是選舉代議制民主的重要補充。公眾參與的民主涉及的范圍非常廣泛，從立法、行政決策、行政執(zhí)法，到基層治理、社會監(jiān)督等各個領(lǐng)域。西方國家的民主發(fā)展是先行代議制民主，在代議制民主出現(xiàn)不足情況下，在六七十年代又發(fā)展公眾參與的各種民主形式，成為激活民主制度的重要方法，公眾直接參與式民主正出現(xiàn)生動的景象。鑒于我國后發(fā)民主的特點，為求民主的漸進(jìn)和社會穩(wěn)定，先發(fā)展公眾參與式民主，再發(fā)展選舉民主，可能是一條中國式民主發(fā)展道路。依此認(rèn)識，就應(yīng)把公眾參與作為一項重要的政治制度建設(shè)的內(nèi)容，通過立法使公眾參與法制化，保障公眾參與的權(quán)利。公眾參與當(dāng)前主要可從以下方面擴大和完善：

　　公眾參與離不開非政府組織的發(fā)展，發(fā)展非政府組織是公民社會發(fā)展的客觀需要。排斥壓制將產(chǎn)生社會矛盾，也不利于有序的政治參與。采取傳統(tǒng)的官方控制的發(fā)展模式也完全不適應(yīng)社會的要求。只有采取保護并通過法制規(guī)范的辦法才能使它健康發(fā)展。

　　可見，雖然自上而下的改革動力日益衰落。但是，由于市場經(jīng)濟改革帶來的經(jīng)濟發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的變化，個人財產(chǎn)的增加、個人的自主和自由、利益和權(quán)利意識的增長。來自社會基層公眾參與的力量日益興起，產(chǎn)生了一種新的社會政治改革的沖動。農(nóng)村基層民主的發(fā)展，草根NGO的生長，以業(yè)主為基礎(chǔ)的城市社區(qū)自治的要求，各種利益受害者的維權(quán)行動，利益團體的游說，公共知識分子的出現(xiàn)，媒體監(jiān)督者角色突顯，律師作為自主的維護法制的社會力量，還有來自地方和基層黨政機關(guān)的自主進(jìn)行的創(chuàng)新改革等等，成為新的推動政治改革的動力。而政治領(lǐng)導(dǎo)人順應(yīng)這種要求，是中國改革是否成功的關(guān)鍵。我們還是從十七大報告看到這種希望。胡錦濤總書記說，政治體制改革“必須隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)。

　　主持人 騰訊評論主編張東生：謝謝蔡老師，非常精彩的講座。孫中山說過政治是眾人之事，我們是這個國家的國民，所以這個國家任何一個變革都可能影響我們，我們每個人都表達(dá)自己利益和訴求的時候，我想我們的改革必然就會發(fā)生了。謝謝大家。

　　燕山大講堂簡介：

　　"燕山大講堂"，由中國政法大學(xué)法學(xué)院主辦，騰訊網(wǎng)承辦，邀請著名學(xué)者和公眾人物就當(dāng)下的熱點話題發(fā)表演講并回答提問。論壇面向公眾開放。初期擬每兩周一期，初定每周六下午3：00-4：30舉行。

定位：倡導(dǎo)公民理念，倡導(dǎo)法治社會。堅持建設(shè)性、開放性、前沿性、學(xué)術(shù)性。

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