張鳴:監(jiān)督的自身困惑
發(fā)布時(shí)間:2020-06-13 來源: 感悟愛情 點(diǎn)擊:
審計(jì)署出臺(tái)新紀(jì)律,“八不準(zhǔn)”:不準(zhǔn)由被審計(jì)單位支付或補(bǔ)貼住宿費(fèi)、餐費(fèi);
不準(zhǔn)使用被審計(jì)單位的交通工具、通訊工具等辦公條件辦理與審計(jì)工作無關(guān)的事項(xiàng);
不準(zhǔn)參加被審計(jì)單位安排的宴請、旅游、娛樂和聯(lián)歡等活動(dòng),等等,總之一句話,不能借審計(jì)之名,占被審計(jì)單位的便宜,防止賄賂和變相賄賂,讓作為事后監(jiān)督的審計(jì),變得有名無實(shí)。顯然,這是審計(jì)部門自我約束之舉,是大好事。
不過,但凡政府部門出臺(tái)某種規(guī)定和紀(jì)律,往往具有某種針對性,也就是說,這“八不準(zhǔn)”,意味著已經(jīng)出現(xiàn)過這樣的八種現(xiàn)象。出現(xiàn)了這樣現(xiàn)象,自然意味著審計(jì)和監(jiān)督的失效和部分失效。從歷史上看,中國的制度,即使在古代,一個(gè)特出的地方,是特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的重要性。因此,自秦漢以來,一直都存在跟行政和軍事機(jī)構(gòu)并列的監(jiān)察機(jī)構(gòu),正因?yàn)槿绱,孫中山在創(chuàng)制的時(shí)候,特別將監(jiān)察制度引入現(xiàn)代政體,特意將監(jiān)察權(quán)獨(dú)立出來,演變成五權(quán)體制。
但是,監(jiān)察權(quán)失效的問題,也一直是中國制度的一個(gè)難題。無論什么時(shí)候,行政部門的權(quán)限都是最大的,管人、管事、管地方,手上難免經(jīng)過大量的金錢和物質(zhì)。權(quán)限大,難免出事,所以需要監(jiān)督。負(fù)責(zé)監(jiān)督的部門和官員,沒有直接的行政權(quán),不能直接發(fā)號(hào)施令,但是可以查有權(quán)者是否違法,也就是說,監(jiān)察官員在某些場合和時(shí)間點(diǎn)上,可以“管官”,可以按規(guī)矩地管,也可以不按規(guī)矩地管。因此,對于行政官員來說,最佳也最具理性的選擇,是利用自己手里的權(quán)力,討好監(jiān)察者,等于是讓監(jiān)察者部分地分享自己的權(quán)力,于是久而久之,監(jiān)察就變成了分肥,開始是分一杯羹,后來則四六或者五五分成,再后來,監(jiān)察者甚至可以把被監(jiān)察者變成事實(shí)上的下屬。到了這個(gè)地步,原來平行的監(jiān)察也就沒有了,等于是行政吞掉了監(jiān)察。
漢武帝將天下郡縣分成九個(gè)部分(州),然后每部分派一個(gè)監(jiān)察官刺史,分部監(jiān)督?ぬ毓俅螅瑑汕,州刺史官小,六百石,但是,一個(gè)刺史可以監(jiān)督幾個(gè)郡太守。結(jié)果到了東漢,郡太守就逐漸變成了刺史的下屬,后來皇帝干脆下令將作為監(jiān)察區(qū)的州,變成行政區(qū),刺史變成行政官員,級(jí)別提高,形成州管郡的新的行政格局。漢武帝本意防止地方尾大不掉而設(shè)置的特別監(jiān)察制度,最后適得其反,反而增加了地方分立趨勢,東漢末年群雄割據(jù),諸侯并起,就是在這樣的制度背景下發(fā)生的。
明代的巡按制度,也發(fā)生過類似的變異,在各省設(shè)置巡按,原意是加強(qiáng)對地方的監(jiān)督,但是,巡按很快就變成了省級(jí)大員之一,一個(gè)七品的小官,居然可以跟二、三品的省級(jí)布政使和按察使平起平坐,分享制度上沒有賦予的行政權(quán)力。結(jié)果,監(jiān)督的職能自然廢掉了,反而增加了省級(jí)官員內(nèi)部的紛爭,最后不得不再派一個(gè)凌駕所有官員的監(jiān)察官巡撫或者總督到省里去,時(shí)間一長,巡撫和總督也變成了事實(shí)上的地方最高長官。
如何防止監(jiān)督變成分肥,嚴(yán)肅內(nèi)部紀(jì)律僅僅是一方面,還需要這個(gè)制度以外的監(jiān)督來加以保障。任何機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督,在理論上都可以化解為彼此之間的分肥或者分贓,無論機(jī)制多么復(fù)雜,只要時(shí)間足夠長,彼此博弈次數(shù)比較多,都可以通過彼此間的談判實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。所以,真正的監(jiān)督,實(shí)際上是有民意參與的監(jiān)督,來自眾多被管理者的監(jiān)督,這些人,是無論如何都沒有辦法通過談判達(dá)成分肥協(xié)議的,而民意的監(jiān)督,則來自人民代表,來自社會(huì),來自公共媒體。因此,審計(jì)部門若想讓“八不準(zhǔn)”真正落到實(shí)處,不能僅靠被審計(jì)一方的配合,還需要引入一個(gè)第三方。
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