羅小朋:中國政治改革的新思路
發(fā)布時間:2020-06-07 來源: 感悟愛情 點(diǎn)擊:
一、中國政治改革的集體認(rèn)知困境與根本原因
中國的政治改革一直難以擺脫這樣一個集體認(rèn)知困境:一方面,無論是精英還是百姓,多數(shù)人都相信政治民主和地方自治是中國政治改革的方向,但另一方面,多數(shù)人也相信,中國人搞選舉會亂,中國搞地方自治會分裂。
中國之所以陷入這樣一個集體認(rèn)知悖論,根本的原因在于幾千年政治大一統(tǒng)的傳統(tǒng)嚴(yán)重地制約了中國精英的集體認(rèn)知能力。中國精英從來不缺“以天下為己任”的優(yōu)秀分子,他們不怕犧牲,不怕忍辱負(fù)重,能夠創(chuàng)造“驚天地泣鬼神”的偉業(yè),但是,他們的致命弱點(diǎn)是彼此不能理性溝通。
中國的現(xiàn)代化艱難曲折,代價高昂,并不是因?yàn)橹袊鴤鹘y(tǒng)的核心價值排斥現(xiàn)代文明的核心價值,也不是因?yàn)橹袊穗y以認(rèn)同現(xiàn)代文明的政治制度和法律制度。中國現(xiàn)代化艱難曲折的根本原因,是大一統(tǒng)的政治傳統(tǒng)不可能在精英階層中培育理性的溝通機(jī)制和共識機(jī)制,而精英階層缺少理性的溝通機(jī)制和共識機(jī)制,就不可能調(diào)動中國人的集體智慧,不可能充分利用中國傳統(tǒng)社會的價值資源和文化資源,從而不可能以較小的社會代價實(shí)現(xiàn)中國的現(xiàn)代化。
二、政改新思路的指導(dǎo)思想
因此,中國政治改革新思路的基本思想,就是把建設(shè)理性的精英溝通機(jī)制和共識機(jī)制貫穿于改革的探索之中。為了改革成功,建設(shè)精英的理性溝通機(jī)制和共識機(jī)制不僅應(yīng)該體現(xiàn)在改革方案的設(shè)計過程中,也應(yīng)該體現(xiàn)在改革方案本身以及改革的實(shí)踐過程中。這一思想的核心就是強(qiáng)調(diào)改革過程的理性,而不僅僅是強(qiáng)調(diào)改革目標(biāo)的理性。事實(shí)上,西方發(fā)達(dá)國家的政治制度,從來就不是哪一個人設(shè)計出來的,而是精英階層理性交往的產(chǎn)物,因此,只要中國精英能夠不斷提高集體理性,不斷改進(jìn)溝通機(jī)制和共識機(jī)制,中國精英就完全能夠創(chuàng)造出既適合中國國情又體現(xiàn)現(xiàn)代文明精神的政治制度。
中國改革的經(jīng)驗(yàn)也告訴我們,當(dāng)中國精英能夠比較理性地溝通的時候,就能夠激發(fā)出很高的集體智慧,迅速地開創(chuàng)舉世震驚的新局面。在這方面,最經(jīng)典的成功案例就是包產(chǎn)到戶。改革之初,中國精英對于農(nóng)業(yè)改革,也曾面臨類似于今天政治改革面臨的集體認(rèn)知困境。當(dāng)時大家都認(rèn)識到集體化的農(nóng)業(yè)體制是中國糧食短缺,農(nóng)業(yè)上不去的根本原因,但是,多數(shù)人都認(rèn)為如果農(nóng)業(yè)退回家庭經(jīng)營就會導(dǎo)致政治災(zāi)難。
由于對改革歷史的浪漫化敘述,今天有許多人都以為是小崗村的農(nóng)民冒著坐牢的風(fēng)險自發(fā)包產(chǎn)到戶,才打破了農(nóng)村改革的僵局。這其實(shí)是對中國改革歷史非常危險的曲解。如果中國的改革都要等到老百姓冒著坐牢的風(fēng)險去突破,那么中國的改革絕不可能成功,而只可能導(dǎo)致又一場革命。
中國農(nóng)村改革在八十年代成功最根本的原因,是當(dāng)時精英中存在著一種理性的認(rèn)知態(tài)度。其中,在中央領(lǐng)導(dǎo)人和地方領(lǐng)導(dǎo)人之間,不僅有需要改革的默契,而且有一種極其寶貴的共識,那就是實(shí)事求是,誰也不能把一種改革的方案強(qiáng)加于人。包產(chǎn)到戶首先在安徽局部地區(qū)被默許之后,多數(shù)省份是持懷疑和反對態(tài)度的。當(dāng)時的江蘇省,甚至在兩省邊界樹立了抵制包產(chǎn)到戶的大標(biāo)語,一個字竟然有一人多高。
中國之所以能夠突破對于農(nóng)村改革的集體認(rèn)知困境,不僅在于領(lǐng)導(dǎo)人的理性認(rèn)知態(tài)度,還在于精英階層成功地對原有的溝通機(jī)制和共識機(jī)制實(shí)現(xiàn)了重大創(chuàng)新。最突出的一個創(chuàng)新,就是智囊機(jī)構(gòu)的誕生和發(fā)展。
中央集權(quán)的政治大一統(tǒng),始終面臨的一個難題就是中央與地方的溝通。由于信息高度不對稱,中央領(lǐng)導(dǎo)人和地方領(lǐng)導(dǎo)人之間的溝通存在著很高的道德風(fēng)險。大躍進(jìn)的失誤以及后來的嚴(yán)重饑荒,都與這個問題有關(guān)。正是這種道德風(fēng)險的存在,八十年代中央的改革領(lǐng)導(dǎo)人和地方的改革領(lǐng)導(dǎo)人之間也存在著一個認(rèn)知的悖論:中央對改革方向和速度的判斷要取決于地方的判斷,而地方的判斷又要取決于中央的判斷。破解這一認(rèn)知悖論,當(dāng)然需要地方和基層的創(chuàng)新勇氣,但是,一旦局部突破之后,如何形成全面的共識呢?
在當(dāng)時的中央領(lǐng)導(dǎo)支持下,自發(fā)組織的智囊團(tuán)的貢獻(xiàn),就是在中央和地方之間建立了一種新的溝通機(jī)制,從而促進(jìn)了中央和地方,地方與地方之間的共識。沒有這樣一種新的溝通機(jī)制和共識機(jī)制,很難想象中國八十年代的農(nóng)村改革能夠如此順利,如此成功。
三、中國政治改革的新思路
三十年過去,時過境遷,當(dāng)年的精英溝通機(jī)制和共識機(jī)制,已經(jīng)完全不能應(yīng)對今日改革面臨的挑戰(zhàn)。我們借鑒三十年前的成功經(jīng)驗(yàn),最重要的是從當(dāng)年的實(shí)踐中提煉出具有普遍性的原則,而要做到這一點(diǎn),并不容易。比如,八十年代一個重要的成功經(jīng)驗(yàn),就是分區(qū)域的改革探索。今天,這一經(jīng)驗(yàn)依然有重大價值,但是,今日的分區(qū)域探索,面臨著當(dāng)年沒有的兩大難題。第一,今日地方之間的互動,尤其是人口的流動和遷徙,已非昔日可比,第二,今日中國正在建設(shè)統(tǒng)一的法治,不能允許地方擅自突破國家法律的界限。如果在中央與地方,地方與地方之間不能建立新的溝通機(jī)制和共識機(jī)制,簡單地模仿八十年代地方各自探索的改革經(jīng)驗(yàn),只會導(dǎo)致災(zāi)難。
中國政治改革的任何一種思路,都必然要面對這樣兩個困難的挑戰(zhàn),即如何保證在實(shí)現(xiàn)民主的過程中不發(fā)生動亂,在實(shí)現(xiàn)地方自治的過程中不發(fā)生分裂。正是由于認(rèn)識到這兩個困難,一些精英認(rèn)為,中國根本上就應(yīng)該放棄對民主和自治的追求。但是,中國精英和民眾的多數(shù),并不認(rèn)同這種主張。
那么,破解上述兩大難題的鑰匙究竟在哪里呢?我認(rèn)為,破解這兩大難題的鑰匙,就在于充分調(diào)動中國政治大一統(tǒng)的積極因素來克服政治大一統(tǒng)的消極因素,全面改善精英階層的溝通機(jī)制和共識機(jī)制,以建設(shè)中央與地方溝通的新機(jī)制為切入點(diǎn),推動統(tǒng)一法治下的地方自治。
那么,什么是中國政治大一統(tǒng)的積極因素呢?中國政治大一統(tǒng)對人類文明秩序最突出的貢獻(xiàn),就是超越家庭出身和地域背景,系統(tǒng)地激勵和選拔最優(yōu)秀的人才為社會服務(wù)。沒有這一積極因素,中國的政治大一統(tǒng)早就像其他大帝國一樣,成為曇花一現(xiàn)的歷史現(xiàn)象。那么,什么是中國政治大一統(tǒng)的消極因素呢?政治大一統(tǒng)的消極因素來自中國家天下的治理傳統(tǒng)。這種治理傳統(tǒng)把一切公共事務(wù)的管理高度個人化,并且系統(tǒng)地排斥地方自治,壓制基層和地方公共空間的成長。歷史證明,沒有多層次,多種形式的公共空間的擴(kuò)展,中國精英不可能發(fā)展非個人化的交往,不可能形成非個人化的交往習(xí)俗,更談不上建設(shè)體現(xiàn)公共理性的溝通倫理和溝通規(guī)則。在這種情況下,中國精英的個人和集體認(rèn)知,都受到地位(有權(quán)還是無權(quán))和人格(君子還是小人)的嚴(yán)重干擾,非常難以形成客觀的集體意識。
基于以上認(rèn)識和判斷,我對中國的政改形成了以下的機(jī)制設(shè)計:
1.利用中國歷史上縣令由科舉選拔由中央直接任命的傳統(tǒng),在全國公開選拔和任命約三百個縣長,派往各省具有代表性的縣份。
2.這些縣長的最高使命,是培育地方民主自治的能力。為了真正完成這一使命,避免機(jī)會主義的短期行為,中央對直派縣長建立全新的激勵機(jī)制。在本地具備直選縣長的能力之前,中央應(yīng)鼓勵直派縣長連任。具體做法是連任次數(shù)越多,級別和待遇越高,允許出現(xiàn)省長級的縣長。但是,直派縣長一旦沒有通過考核或失去民意支持,則不能轉(zhuǎn)任公務(wù)員,而只能去競爭其他政治性領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或回到民間謀生,這一激勵措施的目的是實(shí)現(xiàn)中國政治家的非官僚化。直派縣長離任后,經(jīng)過數(shù)年的考驗(yàn),如當(dāng)?shù)啬軌虺晒Φ,持續(xù)地進(jìn)行民主自治,國家應(yīng)對原任直派縣長(可以不只一人)授勛,以褒獎他們對中國民主的貢獻(xiàn)。
3.賦予中央直接選拔和任命的縣長如下特權(quán):
·每年到中央集中一個月,進(jìn)行交流和培訓(xùn)。
·借鑒西方參院或上院議事規(guī)則,向中央政府和全國人大提出立法建議,尤其是立法優(yōu)先順序的建議。
·在網(wǎng)上建立封閉的虛擬公共空間,以虛擬身份交流地方治理中的各種政策問題和法律問題,同時,中央領(lǐng)導(dǎo)也能夠在不暴露身份的情況下與這些縣官進(jìn)行直接交流。
·連任后級別獲得提升的縣長,可以參與相應(yīng)級別的決策,比如進(jìn)入地市和省級常委。
4.賦予省級如下權(quán)利:
·在非中央直派縣長的縣份,決定是否由省直派縣長或縣直選縣長。各地選拔和選舉的辦法有一定自由,以鼓勵創(chuàng)新和競爭。
·逐漸擴(kuò)大地方立法權(quán),允許地方改革本地人大代表選舉制度、地方行政制度和地方司法制度。
5.中央政府加快建設(shè)類似美國聯(lián)邦政府的司法和執(zhí)法職能,如派出巡回法庭,建立類似FBI的執(zhí)法隊伍,建立垂直的勞動執(zhí)法系統(tǒng)。
6.制定法律,允許受到地方惡勢力威脅的地區(qū)人民請愿,由中央直派縣長。請愿程序由中央決定。
7.制定法律,允許中央調(diào)整各省中央直派縣長的比例。
8.利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù),建立多層次的公共空間,包括隱匿真實(shí)身份的虛擬公共空間,鼓勵朝野精英在守法自治的基礎(chǔ)上,在網(wǎng)上理性交往,以真實(shí)身份或虛擬身份議政和模擬參政。探索精英言論的公共評價機(jī)制和精英與民眾的理性溝通機(jī)制,在此基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大民間精英的議政范圍和參政渠道。在條件成熟時,還可以在網(wǎng)上模擬憲政改革。
以上機(jī)制設(shè)計的一個關(guān)鍵措施,就是由中央政府直接選拔和任命一部分縣份的行政長官。這樣做的必要性和可行性是比較明顯的。目前我國存在的最大治理危機(jī),是部分縣域治理的失控。幾千個父母官,究竟是如何產(chǎn)生的,究竟在干什么,透明度非常低。更嚴(yán)重的問題是,縣一級政權(quán),在中國地方治理中極為關(guān)鍵,因?yàn)榭h域是中國幾千年來最穩(wěn)定的地方治理單元,自八十年代初財政分權(quán)以來,縣級政權(quán)也是中國地方治理中全面整合資源,包括整合民間和政府,經(jīng)濟(jì)和社會,城市和農(nóng)村資源最基本的治理單元。但是,正是在這個關(guān)鍵的治理層級上,中國出現(xiàn)了權(quán)力和責(zé)任最嚴(yán)重的不對稱,出現(xiàn)了中央與地方之間最嚴(yán)重的信息不對稱。也正是由于這樣的原因,地方上出現(xiàn)了許多百姓和中央都不滿意的“形象工程”,出現(xiàn)了許多頻頻赴京的“訪民”。
中央直派縣官,不可能派到所有縣,更不可能解決全部問題,但只要有一定比例的縣這樣做,就有助于產(chǎn)生以下積極效果:
1.極大地改善中央與地方的溝通,不僅使中央可以及時地了解地方基層治理的突出問題,而且可以從根本上改變中央與省對話的信息不對稱,對省一級產(chǎn)生巨大的改革壓力。
2.在全國范圍內(nèi)公開選拔部分縣官,對于有政治抱負(fù)的人才是一個極大的激勵。中國歷史上之所以分久必合,最根本的原因是中國早在春秋戰(zhàn)國時代就形成了統(tǒng)一的知識階層——士。統(tǒng)一的士階層有一個共同的偏好,就是志在天下,而不在本土。因此,對國家統(tǒng)一的偏好是中國精英的政治文化中最穩(wěn)定的基因,建立一個充分開放和競爭性的地方長官市場,是確保中國地方自治而不分裂最有效的措施。目前我國不少地方的惡勢力發(fā)展很快,在這樣的情況下主張一律層層選舉,是天真的洋教條。
3.當(dāng)然,我國的一些地區(qū)也具備了擴(kuò)大地方民主自治的條件,因此,正如沒有必要一律搞層層選舉一樣,也沒有必要對每個縣都直派縣官。新改革思路的靈活性就在于,每個縣的行政長官都可以出自三種不同的選擇,由中央直派,由省直派或由地方直選。不斷地根據(jù)實(shí)際情況來調(diào)整由這三種不同辦法產(chǎn)生的縣官的比例,中國就可以比較平穩(wěn)和可控地向民主的地方自治過渡。
4.一百年前中國精英就接受了地方自治的理念,但是一直沒有找到一條正確的路徑,F(xiàn)在看來,由于長期缺乏地方自治和法治的傳統(tǒng),中國的政治現(xiàn)代化面臨著特殊的困難。除了建立開放和競爭性的地方長官市場,為了確保地方自治不引發(fā)地方惡勢力的猖獗,必須首先強(qiáng)化中央政府獨(dú)立的司法和執(zhí)法能力。這是新改革思路中一個十分重要的思想。這個思想源自英國普通法的形成歷史和美國聯(lián)邦制的歷史經(jīng)驗(yàn)。如果沒有中央獨(dú)立的司法和執(zhí)法能力制約地方政府,地方政府難以確保普通人的基本權(quán)利,這已經(jīng)是現(xiàn)代國家的常識。
5.中國現(xiàn)在面臨的信息環(huán)境和技術(shù)條件之好是我們的先賢難以想象的。我們有比前人充分的知識和技術(shù)手段來設(shè)計和實(shí)施變革的方案,但是,如果精英階層不能改變中國政治文化的陋習(xí),就不可能進(jìn)行理性溝通,也就不可能充分地整合各種內(nèi)外的價值資源和文化資源來改革落后的政治制度。中國政治改革的挑戰(zhàn)在于,克服政治文化的陋習(xí)是一件非常困難的事情。這是因?yàn)檎挝幕话愣夹纬闪俗晕益i定的機(jī)制。你要參政,你就要接受現(xiàn)存的政治文化,你要不接受,就自動出局。正是政治文化的這種自鎖機(jī)制,使得許多民族難以擺脫政治制度長期落后的困境,F(xiàn)代的網(wǎng)絡(luò)技術(shù),為克服政治文化的自鎖機(jī)制提供了一種新機(jī)會,這是因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)技術(shù)所提供的虛擬空間,可以使人們超越現(xiàn)實(shí)中的交往方式發(fā)展體現(xiàn)公共精神的理性交往。當(dāng)然,這僅僅是一種機(jī)會,如果精英階層沒有對傳統(tǒng)文化的自我批判能力,沒有道德的堅守和承當(dāng),什么樣的技術(shù)也幫不了忙。筆者在改革新思路的機(jī)制設(shè)計中,引入了虛擬公共空間的建設(shè),就是因?yàn)槲蚁嘈胖袊⒁浴疤煜聻楣钡暮诵膬r值,能夠提供足夠的道德資源和精神資源,支持他們利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來打破中國政治文化的自鎖。
作者單位:浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院
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