摘要：中國現(xiàn)在已經(jīng)形成了世界上范圍最廣、程度最深、影響最大的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，越來越逼近環(huán)境安全的底線。同時，我們在應對環(huán)境危機的人才、手段、能力方面卻很薄弱，應對環(huán)境危機的力量小于環(huán)境惡化的速度。環(huán)保總局改為環(huán)境部，提高了環(huán)保在國家決策和管理中的地位，但并非環(huán)境危機就可以解決了。如果不改變單純的業(yè)務部門思維方式，環(huán)境的危機就有可能變成環(huán)境部的危機了。

　　一、環(huán)境危機已經(jīng)逼近安全底線

　　我們所說的危機，指的是危險的局面，不一定非得是緊急狀態(tài)。環(huán)境危機，是指總體上的、大規(guī)模的環(huán)境問題。環(huán)境危機管理，更多的是常態(tài)性的工作，而不一定非得是風風火火地處理環(huán)境的事情。正是由于危機具有漸進性，是慢慢積累、慢慢出現(xiàn)的，所以容易使人們漠視它或者忽略它，就像溫水煮青蛙的故事所寓意的。

　　在環(huán)境承受范圍內(nèi)能自然消解、自然凈化的東西，不能叫危機，而一旦超過了這個限度，就是危機。也許我們住在城市里面，對此沒有太深刻的感受，但是在一些生態(tài)系統(tǒng)里，比如大范圍的流域，像滇池，由于嚴重的富營養(yǎng)化狀態(tài)，已經(jīng)轉變?yōu)楸容^嚴重的污染狀態(tài)了，對這種狀況不是應急管理花一天、花一周就能緩解過來的，這是一種危險的生態(tài)退化的問題，它對當?shù)氐纳鷳B(tài)就是一種不安全狀態(tài)，這也叫危機。

　　經(jīng)過多年累積，中國現(xiàn)在已經(jīng)形成了世界上范圍最廣、程度最深、影響最大的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，越來越逼近環(huán)境安全的底線。更值得警示的是，引發(fā)環(huán)境危機的因素還在迅速增長：首先，我們的經(jīng)濟一直在快速地發(fā)展，而經(jīng)濟快速發(fā)展就意味著要增加新的資源消耗和對環(huán)境的排放；
第二，人均消費的能力也在迅速增長，比如過去一個農(nóng)村居民，對環(huán)境的影響是很小的，但是現(xiàn)在的農(nóng)民逐漸變成了城市人口，他消費的東西就遠遠超過了他作為一個農(nóng)民所消耗的資源和對環(huán)境的影響，因此城市化的速度越快，環(huán)境所受到的壓力也就越大。面對經(jīng)濟發(fā)展、城市化進程兩大持續(xù)高增長，環(huán)境能夠支撐快速變化的能力、余地越來越小，最后超過它的承受力時，就成了危機。像太湖、滇池這些湖泊長期的富營養(yǎng)化主要是人為造成的；
珠江三角洲地區(qū)、長江三角洲地區(qū)灰霾天氣、空氣中的可吸入顆粒物非常嚴重，這都跟人類在這些地區(qū)的經(jīng)濟活動、發(fā)展、增長有很大關系。

　　面對如此嚴重的危機，不是我們儲備一些應急力量就可以解決好的。這不像發(fā)生了一起污染事故，出現(xiàn)了一次爆炸，放倒了一個危險廢物的罐子，由于是緊急狀態(tài)，很快就可以消除。環(huán)境危機不是短期的、臨時的問題，現(xiàn)在我們時刻都處在這種危機之中。因此，如何緩解和應對這種因長時間積累而導致的環(huán)境危機，應是我們當前最重要的任務。

　　二、解決環(huán)境危機，離不開完善有力的環(huán)境法制體系

　　環(huán)境危機管理，實際上就是怎么把整個環(huán)境統(tǒng)籌管理好。我們國家的現(xiàn)有狀況是，從應對環(huán)境危機的手段到能力，離緩解環(huán)境危機這個目標還有很大的差距。

　　1.危機管理的治理體系不平衡

　　危機管理，首先需要一種正常的國家管理能力、治理能力，以構成一種完整的危機應對體系，它包括立法者、行政管理者即政府、司法部門以及社會力量即各式各樣的組織、企業(yè)、公民個人，這四個方面構成了對環(huán)境危機進行緩解、恢復的力量。目前的問題在于不平衡，也就是說由上述四股力量匯成的整個國家應對環(huán)境危機的力量小于環(huán)境惡化的速度。

　　現(xiàn)在，中國正處在一個關鍵的轉折時期：一方面要通過科學發(fā)展觀，把經(jīng)濟、人口對環(huán)境的壓力緩解下來；
另一方面要加強環(huán)境治理、管理的能力建設。也就是說，要兩頭做、兩頭都要加強，環(huán)境危機才能緩解，缺了哪一頭都不行：如果你只是改造了經(jīng)濟系統(tǒng)，但是環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)督做不好，不行；
如果只有監(jiān)督執(zhí)法，經(jīng)濟還是原來那么搞，也不行。

　　實際情況是，環(huán)境立法有不小的進步，行政管理能力還算比較強，但是司法系統(tǒng)在執(zhí)行國家環(huán)保法律法規(guī)、解決環(huán)境沖突方面發(fā)揮的作用還是偏小，于是很多事情都是由政府來管，法院不愿意管。過去法院還有個規(guī)定，就是環(huán)境問題要先去環(huán)境部門處理，處理不了了才能到司法系統(tǒng)辦。比起司法薄弱來，公眾、社會組織的力量就更弱了，他們的權利很小，知情權也得不到充分的保障甚至根本就沒有保障。一個公民，他沒有采樣的權利，就很難去監(jiān)督一個企業(yè)，甚至沒有起訴的權利，因為我們到現(xiàn)在還沒有公益訴訟。其實，立法本身也不是特別強。過去所立的法，基本上是以經(jīng)濟優(yōu)先為指導思想的，任何管理和治理都以不影響經(jīng)濟發(fā)展為前提，所以很多環(huán)保立法的標準都比較松，尤其是沒有相應的罰則。與立法的實質弱勢類似，政府在管理、治理中的執(zhí)行力也很弱，至于執(zhí)法部門的判案就更弱了。在這樣的環(huán)境治理體系下，國家應對環(huán)境問題乃至于處理環(huán)境危機的能力遠遠達不到所要解決問題的程度。結果就是，環(huán)境惡化難以緩解。

　　為什么現(xiàn)在把環(huán)境保護總局改為環(huán)境保護部呢？這是加強國家環(huán)保執(zhí)政能力的一個步驟，但絕不是把環(huán)�？偩指某森h(huán)境部，環(huán)境危機就可以解決了，因為還有立法、司法、社會力量都需要革新、需要有較大的進展。中國和發(fā)達國家具體差在哪里？不完全差在錢上，主要差在制度結構上面，它治理的體系是不能應對危機的。很多人說中國很窮，沒有錢治理環(huán)境，不完全是這個問題，治理環(huán)境的錢可以通過制度調(diào)動出來。由于我們過去的指導思想是環(huán)境要服從于經(jīng)濟發(fā)展的指導思想，我們的法就不能立得很強。你如果看不到這樣的環(huán)境危機，看不到國家治理環(huán)境危機的必要性，你自然不會往治理環(huán)境上花錢。比如，低標準的污染型的汽車已經(jīng)生產(chǎn)出來了，你就很難控制它不污染，最好的控制是一開始就立法強一點，把標準搞嚴格一點，那么，他生產(chǎn)出來的東西保證會比你要求的水平高，環(huán)境危機的壓力也就會減少一些。

　　2.環(huán)境管理在人財物方面的問題

　　具體到技術問題，我們的設備、環(huán)境管理人才培養(yǎng)等也處在很不平衡的狀態(tài)。我們國家地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，比較富裕發(fā)達的地方在環(huán)境管理方面的能力，包括人員隊伍素質、技術手段都還比較強。比如在環(huán)境管理方面，他們的監(jiān)測力量、執(zhí)法力量、應用法律的能力、嚴格執(zhí)法的程序都是比較先進的。比較困難的是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，其中一些地方就連完善的監(jiān)測手段、獲取信息的能力都沒有，機構非常薄弱，人員的知識結構不能滿足需要，因此難以甚至無法為環(huán)境管理提供支撐。

　　沒有設備，即使環(huán)保意識再強，又如何？比如日本，你可以看到在城市里面，有幾百個空氣質量自動監(jiān)測的點，就設在某公園的一個角落里、某街道的一個角落里，日夜不停地運行，往數(shù)據(jù)中心輸送數(shù)據(jù)，基本半個小時就能出一套監(jiān)測的數(shù)據(jù)，反映空氣質量，而這些東西都是可以由公民自由獲取的，公民可以上網(wǎng)查，也可以到監(jiān)測中心站索要，可以打印出來看。這就為整個社會來關注和治理這個城市的空氣污染提供了基礎。只有這樣，政府出臺嚴格的措施也好，法律法規(guī)標準也好，市民就能夠接受、理解。人家也是幾百萬人口、幾百萬輛車的城市，可是他的空氣質量不是很惡化，為什么？就是靠嚴格的標準，嚴格地控制排放。而你要想讓這個嚴格的標準得到公眾接受實施，就要告訴他這個狀況的嚴重性。但要做得像日本這種地步，我們確實還差得很遠，即使像北京這樣的城市，部署的空氣監(jiān)測網(wǎng)點還是非常稀少，大概只有幾十個，這遠遠不夠。

　　三、環(huán)保部門要轉變思維方式

　　現(xiàn)在環(huán)�？偩指臑榄h(huán)境保護部，主要是改變它的地位，增強環(huán)保力量在國家總體決策中的作用，使國家總體決策更多地考慮到環(huán)保方面的要求和因素，從而把環(huán)境的國情——容量有限，生態(tài)比較脆弱——納入到國家發(fā)展計劃中進行通盤考慮。加強環(huán)保部門，并不是要限制經(jīng)濟發(fā)展，反對經(jīng)濟發(fā)展，其目的是通過把環(huán)境因素加進國家發(fā)展計劃后，讓我們國家改變發(fā)展方式、發(fā)展結構，包括技術水平由低向高轉化，產(chǎn)業(yè)結構從低級向高級轉化，勞動和資本更好、更有效率地相結合，使得我們的產(chǎn)品更有先進的性能、更具國際競爭力。

　　對于環(huán)保部門本身來說，現(xiàn)在改成部，是一件很有壓力的事情。環(huán)保總局的時候你可以說執(zhí)法的權威不夠、決策的地位不夠，所以我們要求搞環(huán)境部�，F(xiàn)在中央也給你升了部，你下一步怎么改變？如果環(huán)境危機還得不到緩解，你怎么交代？所以這是好事，但也是挑戰(zhàn)。因此，面對新的機構、新的環(huán)境形勢和環(huán)境危機，環(huán)境部要有更宏觀、更綜合、更深入的思考，怎么思考呢？比如說我們環(huán)保部門出于業(yè)務本身的性質，總是很強調(diào)環(huán)境的重要性，但你是不是光有環(huán)境的思維就夠了呢？為什么叫歷史性轉變？實際上你作為一個環(huán)境部來講，更需要站在一個國家全面綜合發(fā)展的角度來考慮問題，而不僅僅是環(huán)境問題。因為在國家的角度上面，他是要綜合考慮的，他要考慮人民生活的改善問題、就業(yè)問題，從這個角度來講，為了提高綜合國力，他就要努力發(fā)展經(jīng)濟，這就是我們所稱的經(jīng)濟邏輯或者發(fā)展邏輯。同時，國家也有另外的約束條件，就是人口多，環(huán)境容量小，生態(tài)脆弱，所以必須要注重保護資源和環(huán)境，走可持續(xù)發(fā)展的道路，這就是我們所稱的環(huán)境邏輯或者環(huán)保邏輯。一個發(fā)展的邏輯，一個環(huán)保的邏輯，成立環(huán)境部以后，我們要更多地綜合考慮這二者，而不僅僅是站在環(huán)保的角度一個方面說話。在這種前提條件下，環(huán)境部要追求的就不僅僅是保護好環(huán)境，而是在保護好環(huán)境的同時使經(jīng)濟的實力更快地增長上去。

　　而要做到這些，需要我們解放思想換腦子，增強綜合思維、宏觀思維的能力，我們不但要有堅強的執(zhí)法、科技的力量，同樣也要有謀略和戰(zhàn)略決策的能力，對問題的看法、對問題的認識都要比過去更深入，作為業(yè)務部門，要進一步增強從政治的、經(jīng)濟的、文化的各個角度思考環(huán)保對策的能力。如果我們看不到這些，如果我們的思維方式不轉變，環(huán)境的危機就可能變成環(huán)境部的危機了。

　　結語

　　要緩解環(huán)境危機，就必須加強環(huán)保的治理能力，加強國家在環(huán)保方面的管理能力。其目的：一方面是要改善環(huán)境、改善環(huán)境質量；
另一方面是要改善經(jīng)濟發(fā)展體系、轉變經(jīng)濟增長方式，促進這個方式的實現(xiàn)。隨著環(huán)境部門的升格，將來的環(huán)保標準會逐步嚴格，環(huán)保的法律、法規(guī)也會逐漸地增強，這是可以預見的前景。通過這一系列的手段和措施，通過國家下決心貫徹，我相信，環(huán)境危機是可以逐步緩解的，至少是先減緩，后改善。當然，要徹底消除環(huán)境危機恢復到比較安全的狀態(tài)，那很難，還需要很長的時間。

　�。ㄗ髡撸簢�家環(huán)境保護部政研中心主任）

　　本文據(jù)曹春玲采訪錄音編輯而成，未經(jīng)作者審閱。

　　來源：《綠葉》2008年第3期，天益網(wǎng)受權發(fā)布。

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