縣委書記的權(quán)力邊界在哪里？也就是說，縣委書記的權(quán)力有多大？這似乎不是一個問題。但是認(rèn)真想想，卻很難回答清楚�；卮疬@一問題，其實(shí)最有發(fā)言權(quán)的是縣委書記自己，他們對自己的位置和角色有很多體會。不過，縣委書記們的認(rèn)知有很大差異，有人說，“我肩上的責(zé)任重大啊，要負(fù)責(zé)一方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和人民群眾的安居樂業(yè)”。有人說，“我的壓力大啊，要統(tǒng)攬全局，協(xié)調(diào)各方，老百姓的吃喝拉撤睡都得管。”還有的縣委書記抱怨說，現(xiàn)在縣級越來越不是一個完整的政權(quán)機(jī)構(gòu)，很多權(quán)力被上面收走了，縣委書記頭上頂著多項(xiàng)“一票否決”。有的縣委書記酒后駕車被交警制止后，當(dāng)著圍觀的上百名群眾惡狠狠地說，“我是縣委書記，是一把手，老子不怕”，似乎他能夠“上管天，下管地，中間管空氣”。為了推進(jìn)拆遷工作，有的縣委書記公然打出這樣的標(biāo)語 “誰影響嘉禾發(fā)展一陣子，我影響他一輩子”。

　　縣委書記雖然官職不算太高，但是處于承上啟下的關(guān)鍵位置， 他們是中國共產(chǎn)黨一級地方組織的負(fù)責(zé)人。中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，人大及其選舉產(chǎn)生的“一府兩院（政府、檢察院、法院）”、政協(xié)機(jī)關(guān)都要接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，縣委書記是一方“諸侯”，處于各種縣級地方組織的權(quán)力金字塔的塔頂。由于這個原因，很多縣委書記自覺不自覺地把自己當(dāng)作一方百姓的“父母官”，或積極地為民著想，為百姓謀福利；
或傳統(tǒng)地替民做主，把老百姓當(dāng)作自己的子民；
或自大地認(rèn)為老子天下第一，在這一畝三分地上我說了算。

　　中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，執(zhí)掌著國家政權(quán)。作為地方黨組織的領(lǐng)導(dǎo)人的縣委書記，其行使的權(quán)力既有黨內(nèi)的權(quán)力成份也有公共權(quán)力的成份，而且在現(xiàn)實(shí)生活中可能以行使公共權(quán)力的成份居多。公共權(quán)力來源于公民權(quán)利的部分讓渡。公民權(quán)利是公權(quán)的本質(zhì)、界限、目的。中國共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民，就是為了公民的權(quán)利，尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利。也正是在這個意義上，縣委書記的權(quán)力是人民賦予的，而不是反過來。

　　現(xiàn)代社會應(yīng)該是法治社會，執(zhí)政黨應(yīng)該依法執(zhí)政。中共十六大新修改的《黨章》中要求“黨的干部”，“正確行使人民賦予的權(quán)力，依法辦事”。中共十六屆四中全會作出的《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》明確指出，“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”。黨依法執(zhí)政與黨的干部依法辦事具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，這是中國共產(chǎn)黨全面總結(jié)半個多世紀(jì)以來的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)，積極適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的客觀需要，主動應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化和錯綜復(fù)雜的國際局勢作出的戰(zhàn)略性選擇。有法學(xué)家深刻地指出，“一切政治文明的最終標(biāo)準(zhǔn)，都判斷于實(shí)現(xiàn)中的人的權(quán)利。一切政治上的判斷，都應(yīng)該轉(zhuǎn)化為法律上的判斷，并且，只有轉(zhuǎn)化為法律上的判斷，才是有意義的判斷�！笨h委書記的權(quán)力需要由憲法和法律對其進(jìn)行規(guī)范和約束，要依法執(zhí)政。

　　因此，縣委書記的權(quán)力有“一個來源，兩個渠道”，即來源于公民權(quán)利，有公民和黨員兩個渠道，其權(quán)力邊界是由公民權(quán)利、黨章與法律所界定�？h委書記行使的權(quán)力既不能超越黨章所規(guī)定，也不能超越憲法和法律的規(guī)定。

　　如何保證處于一方權(quán)力中心的縣委書記正確地行使權(quán)力而超越自己的職權(quán)范圍，則是需要認(rèn)真思考和解決的重大問題。規(guī)范和約束縣委書記的權(quán)力需要處理好公權(quán)與私權(quán)、黨規(guī)與國法、執(zhí)政與立法、司法、行政、對上與對下、集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)以及自我約束與外部監(jiān)督等六對關(guān)系。

　　一要處理好公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，即公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系。縣委書記要牢記自己的權(quán)力雖然直接來自于上級黨委的任命和授予，其根源卻在于普通黨員和普通公民權(quán)利的讓渡。人民賦予縣委書記權(quán)力的目的在于保護(hù)和實(shí)現(xiàn)他們的權(quán)利，例如，保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的隱私權(quán)、知情權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)、遷徙自由、平等權(quán)、正當(dāng)程序權(quán)以及接受公正審判的權(quán)利。公共權(quán)力不能隨意侵入公民權(quán)利領(lǐng)域，除非得到公民的同意。公民個人的領(lǐng)域“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)”。縣委書記要尊重和保障人權(quán)，絕不能以自己的權(quán)力侵害公民的權(quán)利。

　　二要處理好黨規(guī)與國家之間的關(guān)系。黨有黨規(guī)，國有國法。作為執(zhí)政黨，在行使公共權(quán)力時，應(yīng)該把黨的意志通過立法的形式把它轉(zhuǎn)化和上升為國家意志。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，我國的憲法和法律應(yīng)該既是人民的意志的體現(xiàn)也是黨的意志的體現(xiàn)，是兩者的統(tǒng)一。縣委書記既要遵守黨章黨規(guī)，嚴(yán)守黨的紀(jì)律，履行黨章規(guī)定的黨員的權(quán)利和義務(wù)，行使黨章規(guī)定的黨的干部的權(quán)力，同時也要模范地遵守憲法和法律的各種規(guī)定，嚴(yán)格按照法律辦事。

　　三要處理好集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)的關(guān)系。黨章規(guī)定，黨的各級委員會實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，堅持民主集中制�，F(xiàn)實(shí)中，集體領(lǐng)導(dǎo)往往在民主集中制的旗號下，變成了縣委書記個人說了算，“班長”變成了“家長”。書記辦公會、常委會往往成為書記個人意志程序化和正當(dāng)化的工具。由于縣委特別是縣委書記掌握著干部的升降去留的人事大權(quán)，縣委書記們就自然成為一些干部攻關(guān)的對象，一些地方的縣委書記們前赴后繼地在買官賣官、工程發(fā)包的交易中倒下。

　　四要處理好執(zhí)政與立法、司法和行政的關(guān)系。作為立法機(jī)關(guān)的人大以及參政議政機(jī)關(guān)的政協(xié)、作為司法機(jī)關(guān)的檢察院和法院以及作為行政機(jī)關(guān)的政府，都在各級黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和支持下開展工作。因此，作為地方一把手的縣委書記，稍有不慎就可能以個人的意志干預(yù)和代替其他工作行使權(quán)力，影響決策的科學(xué)化、民主化，妨礙司法的公正性，干擾正常的政府工作。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，在總攬全局、協(xié)調(diào)各方的同時，保證國家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)以及其他組織積極主動地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作�？h委書記要總攬而不包攬，協(xié)調(diào)而不干預(yù)。

　　五要處理好對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)的關(guān)系。縣委書記既要貫徹執(zhí)行黨中央的路線、方針政策，執(zhí)行上級黨組織的指示、決定，對上級負(fù)責(zé)，同時也要及時反映本縣群眾的愿望和要求，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況創(chuàng)造性地執(zhí)行上級的政策和決定，做到對上級組織和領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)與對下級群眾的負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來。由于上級黨組織有權(quán)直接決定縣委書記的前途和命運(yùn)，而普通群眾的意見對他們的官位影響不大，因此，現(xiàn)實(shí)中一些縣委書記只在意上級的意見，而忽略群眾的要求，甚至把個人的意志強(qiáng)加到群眾身上。

　　六要處理好自我約束與外部監(jiān)督的關(guān)系。縣委書記一方面要加強(qiáng)黨章黨規(guī)的學(xué)習(xí)，另一方面要加強(qiáng)憲法和法律知識的學(xué)習(xí)，使其清楚和明白自己的權(quán)力內(nèi)涵和邊界；
一方面要加強(qiáng)黨性修養(yǎng)的鍛煉，另方面要加強(qiáng)對他們的外部監(jiān)督，使其不會不敢逾越權(quán)力邊界。要通過教育學(xué)習(xí)和實(shí)踐鍛煉，使縣委書記們要樹立正確的價值觀、世界觀、人生觀以及權(quán)力觀、利益觀、地位觀固然重要，但是更重要的要有一套有效的監(jiān)督機(jī)制，特別是要建立健全有效的外部監(jiān)督機(jī)制�，F(xiàn)在對縣委書記權(quán)力的約束更多地依靠個人的自律和紀(jì)檢部門的內(nèi)部監(jiān)督。作為內(nèi)部監(jiān)督的縣紀(jì)委要接受縣委的領(lǐng)導(dǎo)，等于說要接受縣委書記的領(lǐng)導(dǎo)，其監(jiān)督的效果如何自然不用多說。誰來監(jiān)督縣委書記是一個緊迫而重要的問題。

　　其實(shí)，規(guī)范和約束縣委書記的權(quán)力，最根本的是要解決好三個問題：一是權(quán)力的來源，二是正確行使權(quán)力的制度，三是權(quán)力的責(zé)任機(jī)制。黨章規(guī)定，縣委書記的權(quán)力是人民賦予的。人民是通過何種方式授予縣委書記們權(quán)力的呢？如果這個問題不能很好地解決，一些縣委書記的權(quán)力就可能發(fā)生異化。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生方式有兩種，一種由黨內(nèi)選舉產(chǎn)生，一種由上級機(jī)關(guān)任命。縣委書記是由上級黨委任命的。因此，一些縣委書記認(rèn)為手中的權(quán)力來源于上級機(jī)關(guān)，把自己凌駕于人民之上。縣委書記們經(jīng)常說要謀大局、想大事、管宏觀，決斷而不獨(dú)斷，放手而不放撒手，領(lǐng)導(dǎo)而不干預(yù)。這些既是領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和工作方法問題，也是權(quán)力是否越位的問題。做到這些僅靠提高領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和改進(jìn)工作方法是不夠的，還要靠一套完善的制度，特別是正確行使權(quán)力的制度作保障，使縣委書記們恪盡職守而不逾矩。建立縣委書記的權(quán)力的責(zé)任機(jī)制，就是要做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償，違法要追究。

　　說到底，規(guī)范和約束縣委書記的權(quán)力，必須要以保護(hù)公民權(quán)利為前提、手段和目的。規(guī)范公權(quán)，保護(hù)私權(quán)，是一個問題的兩個方面。只有當(dāng)公民權(quán)利得到保障和實(shí)現(xiàn)，縣委書記的權(quán)力才能真正得到規(guī)范和約束。

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