楊光:稅制與窮人
發(fā)布時(shí)間:2020-06-05 來(lái)源: 感悟愛(ài)情 點(diǎn)擊:
什么是一種比較好的稅制?從政治的角度,好的稅制應(yīng)該是民主的、法治的稅制,即對(duì)誰(shuí)征稅、征多少稅、怎么征稅、怎么用稅,都應(yīng)該得到納稅人的同意,并通過(guò)民意機(jī)構(gòu)以法律的形式確定下來(lái)(這就是英國(guó)革命所確立的“無(wú)代表不納稅”的偉大原則);
在經(jīng)濟(jì)的角度,好的稅制應(yīng)該是有效率的、可管理的稅制,即在市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的地方,應(yīng)將稅收對(duì)資源配置的扭曲和擾亂減到最小程度,而在“市場(chǎng)失靈”的地方,則應(yīng)發(fā)揮稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)外部負(fù)效應(yīng)的矯正作用(如對(duì)高耗能、高污染企業(yè)征收一定的“庇古矯正稅”),使某些“失靈”的資源配置回歸到有效率的軌道,在總體上,要讓稅收的效率損失盡可能小、福利收益盡可能大;
在社會(huì)的角度,好的稅制應(yīng)該是公平的、正義的稅制,即納稅人權(quán)利一律平等,稅收負(fù)擔(dān)在空間(橫向)、時(shí)間(縱向)上的分配應(yīng)該與公正的社會(huì)政策相匹配,在階層、族群之間的分配應(yīng)該與實(shí)際的納稅能力相匹配,稅收的征收與使用應(yīng)該有助于實(shí)現(xiàn)人與人、地區(qū)與地區(qū)、今人與后人之間的整體公平和長(zhǎng)久正義。這樣一種較好的稅制,對(duì)政府來(lái)說(shuō),意味著可靠的收入來(lái)源、文明的征管手段、良好的社會(huì)政策和適用的經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具,而對(duì)公民來(lái)說(shuō),則意味著較低的負(fù)擔(dān)水平、較高的保障程度、穩(wěn)定的生活預(yù)期和長(zhǎng)久的社會(huì)安全。離開(kāi)了上面這些目標(biāo)的稅制,大概就是一種不太好的稅制;
而與這些目標(biāo)背道而馳的稅制,則必定是糟糕的稅制。
各國(guó)稅制千差萬(wàn)別,這與政治制度的選擇、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和文化傳統(tǒng)的影響均不無(wú)關(guān)系。但大體上,在發(fā)達(dá)的憲政民主國(guó)家和欠發(fā)達(dá)的非憲政民主國(guó)家之間,其稅制是有一個(gè)明顯區(qū)分的。在發(fā)達(dá)的憲政民主國(guó)家,征稅權(quán)、預(yù)算權(quán)大多歸屬于立法權(quán),稅制的民主化、法治化程度極高,且稅制相當(dāng)穩(wěn)定,無(wú)論增稅或減稅都會(huì)引發(fā)廣泛激烈的社會(huì)辯論,不那么容易倉(cāng)促通過(guò)。而在不發(fā)達(dá)的非憲政民主國(guó)家則是相反的情形,稅權(quán)大多由行政機(jī)構(gòu)行使(議會(huì)的稅收立法和預(yù)算審核大都是走過(guò)場(chǎng)),稅種與稅率常常僅依政府的開(kāi)支需要而發(fā)生較大的變更。還有一個(gè)特點(diǎn)是,發(fā)達(dá)國(guó)家多以直接稅為主,稅收的轉(zhuǎn)移支付率很高(以歐洲福利國(guó)家為最,上世紀(jì)80年代瑞典、英國(guó)、芬蘭的轉(zhuǎn)移支付率曾高達(dá)75%以上),而欠發(fā)達(dá)國(guó)家則多以流轉(zhuǎn)稅為主,轉(zhuǎn)移支付水平極其低下,大部分稅收實(shí)際上僅供政府部門日常開(kāi)銷。
本文不打算探討“最優(yōu)”或“次優(yōu)稅制”的理論,只關(guān)注其中的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題:中國(guó)現(xiàn)行稅制與窮人的關(guān)系。公共選擇學(xué)派有一個(gè)觀點(diǎn),認(rèn)為稅制的結(jié)構(gòu)與政治的結(jié)構(gòu)是相輔相成的。將這一觀點(diǎn)略作推展,我們也可以說(shuō),稅制的結(jié)構(gòu)與社會(huì)的結(jié)構(gòu)也是緊密相關(guān)的,一個(gè)社會(huì)中窮人與富人的形成、比例及其分布的狀況,與其稅制密不可分。
近三十年來(lái),中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了極其復(fù)雜和深刻的變化。目前,中國(guó)當(dāng)局正在大力提倡“和諧社會(huì)”,這一口號(hào)所隱含的前提是,三十年來(lái)GDP、財(cái)政收入的巨大增長(zhǎng)未能有效地促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的良性化和共同體秩序的合理化,相反,卻制造、累積了大量的矛盾和沖突,使得各種社會(huì)關(guān)系更加失范、失序、失衡。其中最突出的地方,無(wú)疑是貧富差距、地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距持續(xù)和急劇的擴(kuò)大,中國(guó)社會(huì)向兩極化的方向迅速發(fā)展,因此,窮人的相對(duì)弱勢(shì)問(wèn)題反而更加凸顯了。這種狀況的形成有很多原因,本文試圖說(shuō)明,中國(guó)的稅制也是重要原因之一,它與社會(huì)分化有著不容忽視的內(nèi)在聯(lián)系。理由如次:
第一,主要的幾個(gè)大稅種的稅率對(duì)個(gè)人收入是高度累退的。這當(dāng)然不利于窮人。
中國(guó)有29個(gè)稅種,收入最多的是增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅,其中,前三種稅在中國(guó)稅制中的地位舉足輕重,增值稅則是無(wú)可爭(zhēng)議的第一大稅種。增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅屬流轉(zhuǎn)稅,即對(duì)貨物和勞務(wù)征稅,稅收雖由企業(yè)繳納,但最終的實(shí)際承擔(dān)者則是貨物與勞務(wù)的國(guó)內(nèi)消費(fèi)者(對(duì)國(guó)外消費(fèi)者基本免稅,因?yàn)槌隹诳赏硕悾。此四稅約占稅收總額的七成左右,因此,可以肯定地說(shuō),普通消費(fèi)者是中國(guó)稅收的絕對(duì)支柱,而中低收入者則占消費(fèi)者的絕大多數(shù)。從出生到墳?zāi),從嬰幼兒到老人,無(wú)論收入多寡或者有無(wú)收入,我們每一個(gè)普通的中國(guó)人都是無(wú)可爭(zhēng)議、名副其實(shí)、實(shí)實(shí)在在的納稅人。
由于中國(guó)目前仍處于低層次消費(fèi)的階段,衣食住行占居消費(fèi)的大頭。在生活必需品的消費(fèi)方面,窮人與富人并沒(méi)有太大的差別,這類消費(fèi)的收入彈性很小。象煙、酒、洗護(hù)用品等高稅率的商品也都不是什么奢侈品(如煙價(jià)中60%以上是稅,原意似乎是寓禁于稅,但并沒(méi)有起到這個(gè)作用,相反,卻激勵(lì)地方政府競(jìng)相爭(zhēng)辦“五小企業(yè)”),其消費(fèi)偏好基本上也與窮富無(wú)關(guān)(富人可不一定是煙鬼、酒鬼或者都有潔癖)。那么,這也就是說(shuō),中國(guó)最主要的稅收收入是以不分貧富、不分老幼、不分階層的方式籠統(tǒng)征收的,單個(gè)窮人的稅收貢獻(xiàn)不一定就比單個(gè)富人少,全體窮人的稅收貢獻(xiàn)當(dāng)然要比全體富人大得多。一個(gè)富人所在的企業(yè)有可能是一個(gè)納稅大戶,而他本人卻極有可能只是一個(gè)納稅小戶。
若以消費(fèi)額、納稅額占個(gè)人收入的比例來(lái)看,富人與窮人的納稅差距就大了。因?yàn)橐粋(gè)窮人要將其收入的80%—100%用于日常消費(fèi)(當(dāng)然還有可能借債消費(fèi)),而一個(gè)富人可能只需要消費(fèi)掉其收入的一個(gè)微小部分。因此,如果我們一律以個(gè)人收入為稅基來(lái)折算單個(gè)納稅人所實(shí)際承擔(dān)的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅的個(gè)人稅率,那么,窮人就肯定要比富人高出幾倍、甚至幾十上百倍,而且越窮的人總消費(fèi)占總收入的比例就越高,實(shí)際承擔(dān)的流轉(zhuǎn)稅個(gè)人稅率也就越高。即:中國(guó)幾個(gè)最大稅種的個(gè)人稅率是按收入高度累退的。
另外,即使是象個(gè)人所得稅這樣的直接稅,在中國(guó)也是實(shí)際累退的。這種說(shuō)法好象不太合理,因?yàn)槊x上,個(gè)人所得稅實(shí)行的是高額累進(jìn)稅率,最高邊際稅率高達(dá)45%。但是,由于這一稅種的設(shè)計(jì)極不科學(xué),稅務(wù)機(jī)關(guān)絕無(wú)能力承擔(dān)起依法、依率征收的責(zé)任,個(gè)稅被嚴(yán)重扭曲了。起征點(diǎn)太低、稅率級(jí)次太多、邊際稅率又太高,名義稅率對(duì)富人太苛刻,還對(duì)工薪所得和其他所得適用不同的算法、不同的稅率,留給富人去規(guī)避稅收的立法漏洞又太多,這無(wú)異于鼓勵(lì)高收入者、非工薪收入者對(duì)真實(shí)收入做數(shù)字游戲,為他們隱瞞收入、逃避稅收提供了巨大的經(jīng)濟(jì)刺激。在事實(shí)上,這一稅種根本就不是什么“個(gè)人所得稅”,僅僅是“工薪稅”或“中低收入者工薪稅”(工薪之外的收入數(shù)據(jù)是稅務(wù)機(jī)關(guān)沒(méi)辦法掌握的,富人的收入通常不會(huì)采取工薪形式,而以領(lǐng)據(jù)、借據(jù)、挪用、報(bào)銷等方式來(lái)實(shí)現(xiàn))。而且,它又不允許工薪收入者按家庭負(fù)擔(dān)實(shí)施扣除,因此,它的真實(shí)稅率相對(duì)于真實(shí)收入也還是累退的。
筆者并不是主張累進(jìn)稅制,尤其反對(duì)高額累進(jìn)稅率,但是,我們需要更堅(jiān)決地反對(duì)實(shí)際上的高額累退稅制。因?yàn)檫@不利于窮人,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,它也將不利于包括窮人和富人在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)。
第二,在稅收征管中,稅務(wù)機(jī)關(guān)有著強(qiáng)烈的中小企業(yè)歧視傾向。這不利于在中小企業(yè)就業(yè)的廣大中低收入者。
稅收征管的技術(shù)、手段也是稅制的重要組成部分,然而,征管的問(wèn)題經(jīng)常被人們所忽視。稅制的好壞首先在于它是否民主、是否法治,其次在于稅種、稅率的設(shè)計(jì)是否科學(xué)、是否合理,但是,它也取決于征管的好壞。因?yàn)椴徽?dāng)?shù)恼鞴苁侄螘?huì)扭曲稅種、改變稅率,落后的征管技術(shù)會(huì)導(dǎo)致簡(jiǎn)單、粗暴的征收傾向(粗暴征收在落后地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)太常見(jiàn)了,尤其是在征收預(yù)算外、制度外收入的時(shí)候),終究會(huì)使稅收關(guān)系陷社會(huì)于紊亂。
實(shí)事求是地說(shuō),中國(guó)的稅收征管實(shí)在是毛病太多了,是極不到位、極不得力、極不稱職的。往往是愈往基層,稅收征管的毛病愈多,越貧窮落后的地區(qū),稅收征管所造成的稅收額外負(fù)擔(dān)也就越大,對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的損害就越嚴(yán)重。這種現(xiàn)象,當(dāng)然也就加劇了貧富之間、地區(qū)之間的差異。
一個(gè)最突出的問(wèn)題是,中國(guó)的稅收征管部門一向采取一套明目張膽的中小企業(yè)歧視政策。通常,稅務(wù)機(jī)關(guān)會(huì)按照企業(yè)的規(guī)模、級(jí)別(國(guó)企是有級(jí)別的,外企一般比照中央級(jí)或省級(jí)國(guó)企,在稅務(wù)機(jī)關(guān)眼里,企業(yè)是絕不平等的)、業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行分門別類,然后實(shí)施系統(tǒng)性的差別待遇。以增值稅為例。增值稅納稅人被分為“一般納稅人”和“小規(guī)模納稅人”,前者可領(lǐng)用增值稅專用發(fā)票,可以據(jù)實(shí)抵扣,可以依稅則按增值額計(jì)稅,而后者卻不能開(kāi)專用發(fā)票、不能抵扣,只能按銷售額籠統(tǒng)計(jì)稅。實(shí)際上,對(duì)“小規(guī)模納稅人”來(lái)說(shuō),所謂“增值稅”已經(jīng)變異為銷售稅,而且,小企業(yè)的實(shí)際稅率比“一般納稅人”往往要高出一倍左右(“小規(guī)模納稅人”的增值稅率是銷售額的4%—6%,而“一般納稅人”的增值稅納稅額平均只達(dá)到銷售額的2%,而人們的常識(shí)卻是:大企業(yè)本應(yīng)比小企業(yè)有更大的增值能力)。這種對(duì)小企業(yè)的增值稅歧視產(chǎn)生了很壞的后果,它不僅蠶食了小企業(yè)的利潤(rùn),也擾亂了小企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)行為,而且還催生出一個(gè)“代開(kāi)增值稅專用發(fā)票”的龐大的非法產(chǎn)業(yè),每年給相關(guān)企業(yè)和國(guó)家造成的損失應(yīng)不下百億元。它的唯一好處大概是,稅務(wù)局的工作簡(jiǎn)化了,工作量變小了,不必嚴(yán)格依法征稅了,而小企業(yè)的會(huì)計(jì)工作也簡(jiǎn)化了,不必依法建帳了。再以營(yíng)業(yè)稅為例。營(yíng)業(yè)稅的征管也有同樣的情形,名義上是按率征收,但因?yàn)楹芏嗥髽I(yè)通過(guò)不開(kāi)發(fā)票來(lái)逃稅(大企業(yè)也有同樣的問(wèn)題,當(dāng)然大企業(yè)的技巧會(huì)更高一些),所以,稅務(wù)機(jī)關(guān)通常對(duì)餐飲、零售、修理、洗浴等服務(wù)行業(yè)的中小企業(yè)改行定額征收,根據(jù)預(yù)定的“稅收增收目標(biāo)”確定納稅定額以及逐年遞增的比例,以此實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)稅收入的超常規(guī)增長(zhǎng)。這種征管方法當(dāng)然也扭曲了營(yíng)業(yè)稅,使之異變?yōu)椤叭祟^稅”或“戶頭稅”,使相關(guān)企業(yè)苦樂(lè)不均。而為了減輕營(yíng)業(yè)稅的稅負(fù),這些企業(yè)不得不支付一些額外的行賄成本,因?yàn)椤岸~”是由稅務(wù)官員主觀確定的,也是可以“酌情”變更的。這又助長(zhǎng)了稅制的惡化和稅務(wù)官員的腐敗。
稅務(wù)機(jī)關(guān)之所以普遍地對(duì)中小企業(yè)實(shí)施歧視性政策,一是因?yàn)樗鼈冏约簺](méi)有能力或者不愿意花費(fèi)更多的精力去掌握中小企業(yè)的納稅信息,二是因?yàn)樗鼈冾A(yù)先設(shè)定一切中小企業(yè)都要比大企業(yè)有更大的偷漏稅嫌疑。但顯然,這些理由不能成立。讓小企業(yè)為稅務(wù)機(jī)關(guān)的無(wú)能和懶惰買單誠(chéng)然是沒(méi)有道理的,認(rèn)為小企業(yè)更傾向于偷漏稅恐怕也沒(méi)有事實(shí)依據(jù)。與小企業(yè)相比,大企業(yè)尤其是國(guó)有大企業(yè)偷漏稅的風(fēng)險(xiǎn)更。◣缀醪粫(huì)受刑事處罰),偷漏稅的收益更高,支付行賄成本的能力更強(qiáng),鉆會(huì)計(jì)制度和稅法空子的手段更多、技術(shù)更純熟(一個(gè)最新的例子是:山東網(wǎng)通公司為職工每月存入人均6389元之多的住房公積金,這幾乎是中國(guó)農(nóng)民年均收入的兩倍,如此,既可以為內(nèi)部職工謀福利,又可以轉(zhuǎn)移高額利潤(rùn),大大減少企業(yè)的所得稅)。因此,這種對(duì)中小企業(yè)的歧視是極不公平的。這種稅收歧視削弱了中小企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力、盈利能力和工資增長(zhǎng)的能力,而我們知道,中小企業(yè)的就業(yè)人員大多數(shù)都是窮人,是農(nóng)民工和城市的中低收入者,所以,這種政策性的稅收歧視最終會(huì)加倍地傳遞到他們的身上,為他們的收入增長(zhǎng)、福利增長(zhǎng)設(shè)置了巨大的障礙,也就進(jìn)一步拉大了中小企業(yè)員工與國(guó)有大企業(yè)、三資企業(yè)員工之間的收入差距。
第三,各種亂收費(fèi)、亂罰款主要也是針對(duì)窮人的。這是最可憎惡的現(xiàn)象。
在中國(guó),預(yù)算外收入、制度外收入的名目數(shù)以萬(wàn)計(jì),它們是中國(guó)財(cái)政收入不可或缺的組成部分,對(duì)地方財(cái)政、尤其對(duì)基層財(cái)政至關(guān)重要。它們雖無(wú)稅收之名,卻有稅收之實(shí),可視為“準(zhǔn)稅收”,是包容于現(xiàn)行財(cái)政稅收體制之內(nèi)的、缺乏監(jiān)管和背離法治的一些特殊稅種。我們說(shuō)現(xiàn)行的稅制有毛病,原因之一也在于它居然不得不認(rèn)可、接受和容納各種花樣翻新、千奇百怪的“準(zhǔn)稅收”,并使之長(zhǎng)期化,使之根深蒂固,以至于到了想改卻不敢改、需要改卻改不動(dòng)、改過(guò)了又復(fù)辟、牽一發(fā)而動(dòng)全身的地步。在某種程度上,地方政府、基層政府已經(jīng)被這些“準(zhǔn)稅收”所劫持,“準(zhǔn)稅收”的來(lái)源和去向千奇百怪,政府行為也跟著變得千奇百怪。當(dāng)我們考慮稅收與窮人的關(guān)系時(shí),不能不談到收費(fèi)、罰款與窮人之間的關(guān)系。
我們可以輕易地發(fā)現(xiàn),凡是比較規(guī)范的行政性、事業(yè)性收費(fèi)都是普及性的,或者專門針對(duì)“上層階級(jí)”的,而凡是亂收費(fèi)、亂罰款,則幾乎都是專門針對(duì)窮人的(雖然也會(huì)波及一部分“上層階級(jí)”和富人)。比如,中小學(xué)教育亂收費(fèi)普遍存在于農(nóng)村地區(qū),而且,越貧窮落后的地區(qū),教育亂收費(fèi)的現(xiàn)象就越嚴(yán)重、越突出(這與基層財(cái)力不足和缺乏轉(zhuǎn)移支付有關(guān)),也就越難以治理。還比如,計(jì)劃生育罰款是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的重要來(lái)源(在很多貧窮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)里,街道破舊、社區(qū)蕭條,而“計(jì)生辦”與“計(jì)生服務(wù)站”卻擁有一幢非常氣派的辦公樓,這恐怕不是偶然的),在一些地方,計(jì)生罰款以極端野蠻的方式進(jìn)行。一個(gè)眾所周知的事實(shí)是:貧窮地區(qū)的農(nóng)民大多有超生偏好,這既有傳統(tǒng)文化的因素,也有經(jīng)濟(jì)原因(貧民以子女的數(shù)量來(lái)彌補(bǔ)養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)),靠罰款不可能解決這一問(wèn)題。超生罰款的數(shù)額通常在1萬(wàn)至50萬(wàn)元之間,因支付能力、超生胎數(shù)和嬰兒性別的不同而不同,這對(duì)貧民是天文數(shù)字。我們無(wú)法判斷多少數(shù)額以上的超生罰款屬于“亂罰款”,但顯而易見(jiàn),不管亂還是不亂,超生罰款對(duì)窮人、對(duì)窮人家的孩子都是滅頂之災(zāi)。如果是在其他國(guó)家,他們本應(yīng)得到政府和社會(huì)的育兒救助,但他們卻被迫繳納巨額的罰款從而陷入更加可怕的貧窮?梢韵胂蟮氖,那些超生出來(lái)的下一代也將喪失掉權(quán)利平等和機(jī)會(huì)平等的資格,很難受到政府公平的對(duì)待,貧窮和落后將不可避免地一代接一代“遺傳”下去。我們?cè)倏纯创笾谐鞘欣锏某枪芰P款。中國(guó)的“城管綜合執(zhí)法隊(duì)”盡管有多達(dá)100多項(xiàng)的行政處罰權(quán),但是,落到實(shí)處,城管隊(duì)處罰的對(duì)象其實(shí)只涉及同一類人,即“城市邊緣人”——那些非法打工者、街邊攬活者、自謀職業(yè)者,如街頭攤販、摩的司機(jī)、流浪乞討者等等。“掃黃罰款”也具有相同的處罰傾向,那些因生活所迫而賣淫的貧苦妓女不僅收入低下、健康隱患高,而且受處罰的風(fēng)險(xiǎn)也非常高,而官員嫖客、富貴嫖客和被他們包養(yǎng)的高級(jí)妓女則通常不在被“掃黃”之列。
為什么亂收費(fèi)、亂罰款多針對(duì)窮人?可能有兩個(gè)原因:一是現(xiàn)行財(cái)稅體制的轉(zhuǎn)移支付功能薄弱,貧窮地區(qū)合法財(cái)源太少,有難以克服的亂收亂罰的政府需求;
二是窮人沒(méi)有自我保護(hù)能力,沒(méi)有組織渠道,對(duì)于惡法,他們比富人更缺少反抗資源,而在受到侵害之后,窮人也很難得到有效的行政與司法救濟(jì)。
以上,我們從稅種結(jié)構(gòu)、稅收征管和“準(zhǔn)稅收”三個(gè)方面分析了現(xiàn)行稅制與窮人的關(guān)系。結(jié)論是:對(duì)于中國(guó)日益惡化的貧富差距、地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距,現(xiàn)行稅制難辭其咎;
要“構(gòu)建和諧社會(huì)”,優(yōu)化稅制、減輕稅負(fù)是必須要做的基本功課。
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