彈劾是有關(guān)免除不稱職者公職的法律程序，彈劾權(quán)是議會(huì)牽制和監(jiān)督內(nèi)閣(政府)和司法機(jī)關(guān)的一種權(quán)力，最早產(chǎn)生于英國(guó)。從性質(zhì)上講，“彈劾過(guò)程既具有遵守一切常規(guī)司法程序細(xì)節(jié)的審判性質(zhì)，又具有黨派政治的性質(zhì)。”[1]

　　目前國(guó)內(nèi)關(guān)于議會(huì)彈劾權(quán)的研究不多，僅有的一些研究論文，主要內(nèi)容還是介紹彈劾權(quán)的歷史演變、基本內(nèi)容與運(yùn)作程序，個(gè)案研究主要集中于對(duì)1998年美國(guó)總統(tǒng)克林頓彈劾案的關(guān)注。[2]本文與已有研究成果不同的是，論述重點(diǎn)是從歷史變遷的視野中，探討彈劾制度具體運(yùn)作的情況，總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)得失。在個(gè)案選擇方面，主要是選擇一些發(fā)生過(guò)彈劾事件的國(guó)家，其中以英國(guó)、美國(guó)最為典型，當(dāng)然也包括近年來(lái)韓國(guó)等發(fā)生彈劾事件的國(guó)家。特別需要指出的是，中國(guó)民國(guó)初年議會(huì)政治中的彈劾事件，也受到本文的特別關(guān)注，后者可以說(shuō)是現(xiàn)代彈劾制度在中國(guó)最早的政治試驗(yàn)。

　　一、彈劾制度運(yùn)作的程序設(shè)定

　　彈劾制度一旦運(yùn)作起來(lái)，其核心問(wèn)題是彈劾程序規(guī)則如何設(shè)定。目前，在彈劾案提起、表決等基本規(guī)則方面，各國(guó)均有比較成熟的規(guī)定。一般而言，彈劾案多由議會(huì)的下院(眾議院)提出,也有的國(guó)家是由兩院共同提出。

　　在美國(guó)，彈劾提出的程序是從眾議院司法委員會(huì)的調(diào)查開(kāi)始,到眾議院將彈劾決議案(包括彈劾指控)提交給參議院為止。這個(gè)階段主要包括7個(gè)步驟：(1)眾議院司法委員會(huì)討論是否進(jìn)行正式彈劾調(diào)查，在此過(guò)程中,可以舉行聽(tīng)證會(huì),并往往要進(jìn)行激烈的辯論。(2)司法委員會(huì)對(duì)正式彈劾調(diào)查的決議進(jìn)行投票表決，該決議獲得相對(duì)多數(shù)票即可通過(guò)。(3)眾議院表決司法委員會(huì)關(guān)于正式彈劾調(diào)查的決議案，以決定是否授權(quán)司法委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查。(4)司法委員會(huì)進(jìn)行正式彈劾調(diào)查，包括舉行聽(tīng)證會(huì)和辯論，尤其要聽(tīng)取被彈劾調(diào)查者一方的辯護(hù)。(5)司法委員會(huì)討論并表決關(guān)于彈劾指控的議案。(6)眾議院對(duì)司法委員會(huì)通過(guò)的彈劾指控進(jìn)行審議、辯論和表決，每項(xiàng)彈劾指控都只需要獲得相對(duì)多數(shù)票就能通過(guò)。(7)眾議院將通過(guò)的彈劾議案提交給參議院。[3]

　　參議院在收到彈劾議案之后，必須在最高法院首席大法官的主持下，對(duì)每一項(xiàng)彈劾指控進(jìn)行聽(tīng)證。眾議院的公訴人和被彈劾審判者的律師陳述各自的立場(chǎng)及其理由,并進(jìn)行辯論。雙方還可以要求傳喚證人。隨后參議員們進(jìn)行秘密辯論，在參議院多數(shù)議員同意的情形之下,也可以進(jìn)行公開(kāi)的辯論。最后是參議院的投票表決。這是參議院審議彈劾案的程序,也是整個(gè)總統(tǒng)彈劾的法律程序的結(jié)尾步驟。按照規(guī)則,必須對(duì)每一項(xiàng)彈劾指控分別進(jìn)行投票。只有經(jīng)出席參議員2/3多數(shù)同意,才能作出定罪和免職的判決。否則,就應(yīng)宣布總統(tǒng)無(wú)罪。[4]

　　韓國(guó)憲法規(guī)定,“除總統(tǒng)以外對(duì)公務(wù)員的彈劾訴訟需要有國(guó)會(huì)1/3以上議員的提議,但對(duì)總統(tǒng)的彈劾訴訟需要有過(guò)半數(shù)以上國(guó)會(huì)在職議員提議(憲法第65條)”�！俺�總統(tǒng)以外對(duì)公務(wù)員的彈劾決議需要有過(guò)半數(shù)以上國(guó)會(huì)在職議員贊成,但對(duì)總統(tǒng)的彈劾決議需要有國(guó)會(huì)在職議員2/3以上的贊成(憲法第65條)”�！皣�(guó)會(huì)對(duì)彈劾訴訟作出決議時(shí),議長(zhǎng)應(yīng)及時(shí)向作為法制司法委員長(zhǎng)的訴訟委員提交訴訟決議書(shū)的原件,并將其復(fù)印件送到憲法裁判所。(國(guó)會(huì)法第134條第2款)”此外，菲律賓憲法規(guī)定,彈劾案的提出必須得到國(guó)民議會(huì)全體議員的1/5以上的贊同票,如果判定被彈劾的官員有罪,還需要全體議員的2/3多數(shù)同意。

　　但是在進(jìn)入彈劾案審議階段，就出現(xiàn)具體程序規(guī)則如何設(shè)定的難題。

　　在美國(guó)，一般認(rèn)為“彈劾總統(tǒng)，尤其是參議院審議眾議院提出的彈劾案,實(shí)際上就是對(duì)總統(tǒng)的一種審判”。盡管對(duì)這種審判的性質(zhì)還有爭(zhēng)論，但人們都認(rèn)可它是審判�！耙虼�,除了美國(guó)訴訟(主要是刑事訴訟)的種種正當(dāng)程序規(guī)則，如證據(jù)規(guī)則，控辯雙方的陳述和辯論等等,對(duì)審議總統(tǒng)彈劾案有著直接的引導(dǎo)作用�！盵5]彈劾審判指導(dǎo)原則雖然清晰，不過(guò)事實(shí)上操作起來(lái)，程序規(guī)則難度卻不小。有論者指出參議院審判也會(huì)因?yàn)槿狈υ敱M規(guī)則而受阻，“例如缺乏規(guī)定證據(jù)要旨的規(guī)則，有關(guān)審判前秘密泄露的規(guī)則，有關(guān)證據(jù)的規(guī)則，有關(guān)參議院在彈劾審判中適當(dāng)行為的規(guī)則（像任何法官或陪審員一樣，在審判結(jié)束前，應(yīng)當(dāng)禁止他們對(duì)審判作公開(kāi)評(píng)論，或與訴訟當(dāng)事人-白宮和眾議院彈劾官員進(jìn)行秘密交往），有關(guān)陪審團(tuán)的裁定形式規(guī)則（還應(yīng)包括事實(shí)調(diào)查結(jié)果，判決無(wú)罪或有罪的最低限度）。因?yàn)槿狈Ρ匾��?guī)則，參議院不時(shí)為援引下一程序規(guī)則而使審判中斷。這些停頓成為黨派之間爭(zhēng)論的理由，他們強(qiáng)調(diào)彈劾程序連最基本的法律正義要求都達(dá)不到。”[6]由此產(chǎn)生的法律程序問(wèn)題是：“應(yīng)當(dāng)遵守哪些程序規(guī)則，尤其是其舉證責(zé)任是否應(yīng)為排除合理懷疑的刑事舉證責(zé)任？在彈劾之前，參議院和眾議院是否應(yīng)當(dāng)采用旨在使彈劾過(guò)程更加符合法定程序要求的那些具體規(guī)則？”[7]所以有學(xué)者認(rèn)為，克林頓彈劾案是一場(chǎng)憲政危機(jī)，“這突出地表現(xiàn)在美國(guó)法律關(guān)于彈劾程序的規(guī)定和美國(guó)憲法關(guān)于彈劾條款定義的不確定性”。[8]

　　韓國(guó)憲法規(guī)定由國(guó)會(huì)決議彈劾訴訟,憲法裁判所進(jìn)行對(duì)公務(wù)員的彈劾審判(憲法第65條第1款,第111條第1款,憲法裁判所法第2條)。然而,總統(tǒng)彈劾審判案不僅沒(méi)有先例,且在現(xiàn)行法令中也沒(méi)有實(shí)際程序上的規(guī)定，“這里包括少數(shù)意見(jiàn)的公開(kāi)問(wèn)題，彈劾訴訟決議前對(duì)被訴訟人的告知以及賦予陳述意見(jiàn)機(jī)會(huì)等。彈劾訴訟決議的具體程序規(guī)定、彈劾訴訟的撤回條件及程序、彈劾訴訟事由的追加條件及程序、對(duì)導(dǎo)致權(quán)限行使停止的彈劾訴訟決議進(jìn)行一定的證據(jù)調(diào)查、防止彈劾訴訟權(quán)的濫用、體現(xiàn)彈劾訴訟制度宗旨的規(guī)定之引進(jìn)、關(guān)于被訴訟人出席的具體規(guī)定、對(duì)證人不出席時(shí)是否強(qiáng)制及有關(guān)程序的規(guī)定、被訴訟人在相關(guān)刑事訴訟中被確定為無(wú)罪時(shí)能否提出以相同事由為理由的彈劾審判的再審請(qǐng)求等�！盵9]

　　在中國(guó)，民國(guó)初年的《臨時(shí)約法》、《天壇憲法草案》也有關(guān)于彈劾權(quán)的規(guī)定。民國(guó)臨時(shí)約法規(guī)定：“對(duì)于臨時(shí)大總統(tǒng)認(rèn)為有謀叛行為時(shí)，得以總員五分之四以上之出席，出席員四分之三以上之可決彈劾之�！薄皩�(duì)于國(guó)務(wù)員認(rèn)為失職或違法時(shí)，得以總員四分之三以上之出席，出席員三分之二以上之可決彈劾之”。[10]與美國(guó)總統(tǒng)制彈劾權(quán)條款不同的是，《臨時(shí)約法》沒(méi)有規(guī)定參議院在對(duì)大總統(tǒng)進(jìn)行彈劾審判時(shí)，必須由最高司法機(jī)關(guān)主持，即參議院無(wú)權(quán)獨(dú)自完成對(duì)大總統(tǒng)的彈劾程序。這種規(guī)定簡(jiǎn)化了國(guó)會(huì)行使彈劾權(quán)的程序，便于國(guó)會(huì)輕易行使這一重要權(quán)力，造成總統(tǒng)在權(quán)力關(guān)系中的被動(dòng)局面。

　　1913年民國(guó)國(guó)會(huì)制定的《天壇憲法草案》中關(guān)于彈劾權(quán)的規(guī)定主要有三點(diǎn)。一是“眾議院認(rèn)為大總統(tǒng)副總統(tǒng)有謀叛行為時(shí)，得以議員總額四分之三以上，列席員三分之二以上之可決彈劾之”；
二是“眾議院對(duì)于國(guó)務(wù)員有違法行為時(shí)，得以列席員三分二以上之可決彈劾之”；
三是“參議院審判被彈劾之大總統(tǒng)副總統(tǒng)及國(guó)務(wù)員，非以列席員三分之二以上同意不得判決。判決大總統(tǒng)副總統(tǒng)有罪時(shí)，應(yīng)黜其職，其犯罪之處刑，由最高法院定之。判決國(guó)務(wù)員確有違法時(shí)，應(yīng)褫其職，并得奪其公權(quán)。”[11]對(duì)總統(tǒng)彈劾的出席人數(shù)與表決人數(shù)，也比《臨時(shí)約法》中“得以總員五分四以上之出席，出席員三分二以上之可決彈劾之”的標(biāo)準(zhǔn)放寬。關(guān)于彈劾國(guó)務(wù)員的出席人數(shù)與表決人數(shù)，《臨時(shí)約法》規(guī)定“參議院對(duì)于國(guó)務(wù)員認(rèn)為失職或違法時(shí)，得以總員四分之三以上之出席，出席員三分之二以上之可決彈劾之”，[12]但是《天壇憲法草案》竟然取消了出席標(biāo)準(zhǔn)，表決標(biāo)準(zhǔn)也放寬，這樣就大大方便議會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)員行使彈劾權(quán)。值得注意的是，兩部憲法性文件關(guān)于彈劾審判的程序與規(guī)則全是空白。

　　二、政治動(dòng)機(jī)與彈劾制度的啟動(dòng)

　　憲政史上一些著名的彈劾案件表明，彈劾制度的啟動(dòng)，往往以現(xiàn)實(shí)政治考慮居多，所以彈劾罪名也以政治性質(zhì)居多。

　　英國(guó)憲政史上著名的1640年斯特拉福彈劾案發(fā)生時(shí)，雖然下院議員們輪番揭發(fā)國(guó)王寵臣斯特拉福的罪行，但都是一些籠統(tǒng)的叛國(guó)罪之類，誰(shuí)也指不出他違反了哪些具體法律。最后議會(huì)下院只能通過(guò)《剝奪公權(quán)案》，以任何企圖篡改現(xiàn)存憲法和政府體制的行為都是叛國(guó)罪的名義，將期特拉福繩之以法。不難看出，議會(huì)彈劾絕對(duì)專制主義積極支持者斯特拉福的真實(shí)動(dòng)機(jī)，是希望借此削弱查理一世的專制統(tǒng)治力量。[13]

　　美國(guó)歷史上針對(duì)總統(tǒng)的彈劾程序啟動(dòng)共有4次。其中以1868年安德魯·約翰遜總統(tǒng)彈劾案、1998年克林頓總統(tǒng)彈劾案較有代表性，兩者都是在眾議院獲得通過(guò)之后，在參議院被否決。[14]安德魯·約翰遜被國(guó)會(huì)彈劾，表面原因是約翰遜蔑視國(guó)會(huì)權(quán)威，在國(guó)會(huì)通過(guò)一項(xiàng)否定總統(tǒng)對(duì)內(nèi)閣官員解職權(quán)的法律后，他仍然堅(jiān)持把陸軍部長(zhǎng)解職，激起眾議院的憤怒與不滿，以致于投票決定彈劾他。實(shí)際原因卻是總統(tǒng)與共和黨激進(jìn)派之間的政見(jiàn)之爭(zhēng)，在后者看來(lái)他對(duì)戰(zhàn)后南方各州過(guò)于仁慈。國(guó)會(huì)中的共和黨激進(jìn)派希望以彈劾的方式迫使約翰遜去職，改變其戰(zhàn)后重建計(jì)劃。正因?yàn)槿绱�，在隨后的參議院表決中，有7名共和黨人確信這些彈劾條款背后有著政治動(dòng)機(jī)，他們超越了黨派界限，投票支持判約翰遜無(wú)罪。[15]于是出現(xiàn)了35票對(duì)19票的投票結(jié)果，比定罪和罷免總統(tǒng)職務(wù)所需的2/3票數(shù)只少一票，這樣彈劾案在參議院表決未獲成功，約翰遜得以保住總統(tǒng)職位。

　　同樣地，有論者認(rèn)為克林頓彈劾案從一開(kāi)始就不是個(gè)人純粹隱私問(wèn)題，也不是純粹的法律問(wèn)題。兩黨在這場(chǎng)風(fēng)波中采取的立場(chǎng)主要出于黨派政治的動(dòng)機(jī)，而不是法律正義或者道德正義的動(dòng)機(jī)，即使后者并非一點(diǎn)也不存在。1998年11月間的形勢(shì)是，如果克林頓在即將來(lái)臨的議會(huì)中期選舉之前被逐出白宮，民主黨在選舉中將肯定要失去更多的席位。“將依法取代克林頓完成本屆任期的在任副總統(tǒng)戈?duì)柺欠衲軌驗(yàn)槊裰鼽h重整旗鼓是十分令人懷疑的”。在這種情形下,整個(gè)民主黨很可能會(huì)在美國(guó)政治歷史上進(jìn)入又一次低谷，共和黨會(huì)趁機(jī)穩(wěn)定在國(guó)會(huì)的多數(shù)控制,左右選民，并且極有可能在2000年秋季的總統(tǒng)大選中獲勝。[16]所以，“單獨(dú)來(lái)說(shuō),克林頓與萊溫斯基的關(guān)系是兩個(gè)成年人之間的隱私,它涉及道德和當(dāng)事人的家庭問(wèn)題,卻不是法律問(wèn)題,也不是政治問(wèn)題”。從這個(gè)意義上說(shuō),克林頓彈劾案是被黨派斗爭(zhēng)的機(jī)器制造出來(lái)的。[17] 因此，“約翰遜與克林頓這兩個(gè)彈劾案顯示，這種監(jiān)督權(quán)有時(shí)甚至可能被總統(tǒng)的政敵所濫用，連總統(tǒng)對(duì)議員的態(tài)度或性行為都可能成為彈劾的借口�！盵18]

　　2004年3月，韓國(guó)發(fā)生有史以來(lái)第一次國(guó)會(huì)彈劾總統(tǒng)案。彈劾理由是在野黨認(rèn)為總統(tǒng)盧武鉉在國(guó)會(huì)議員競(jìng)選活動(dòng)中，存在支持特定政黨的發(fā)言等違反選舉法嫌疑，以及親信腐敗等問(wèn)題。但是根本原因還是在野黨的選舉考量，“上面所說(shuō)的國(guó)會(huì)議員選舉是在野黨能否確保與原來(lái)一樣的多數(shù)席位，繼續(xù)掌握政局的主導(dǎo)權(quán)，還是作為第三大黨的執(zhí)政黨確保多數(shù)席位，使盧武鉉總統(tǒng)在余下的執(zhí)政期間得以履行總統(tǒng)選舉期間的公約的轉(zhuǎn)折點(diǎn)”。[19]這樣在野黨為實(shí)現(xiàn)繼續(xù)在國(guó)會(huì)中保持多數(shù)優(yōu)勢(shì)地位的目標(biāo)，決定對(duì)盧提出總統(tǒng)彈劾訴訟案,并在3月12日第246屆國(guó)會(huì)(臨時(shí)會(huì)議)第2次正式會(huì)議上以超過(guò)在職議員271名中2/3的193名贊成票通過(guò)。

　　其實(shí)在野黨的彈劾理由在法理上是站不住腳的。正如5月14日韓國(guó)憲法裁判所在駁回彈劾審判請(qǐng)求的判決書(shū)中指出，關(guān)于被訴訟人（盧武鉉）貶低現(xiàn)行選舉法的發(fā)言,裁判所判斷為總統(tǒng)將現(xiàn)行選舉法貶低為官權(quán)選舉時(shí)代的遺產(chǎn),不構(gòu)成對(duì)現(xiàn)行法的肯定的違反行為，“整體考慮上述發(fā)言的具體狀況,沒(méi)有背逆自由民主的基本秩序的積極意思,或不構(gòu)成將法制國(guó)家原理根本否定的重大的違反行為�！盵20]

　　從英、美、韓等國(guó)的實(shí)例中不難看出，彈劾案的提出以政治動(dòng)機(jī)考慮為多，或是國(guó)會(huì)多數(shù)黨與國(guó)家元首的政見(jiàn)之爭(zhēng)，或是在野黨出于競(jìng)選的需要，希望借此削弱執(zhí)政黨力量，謀求在國(guó)會(huì)中的多數(shù)優(yōu)勢(shì)地位。

　　三、制度變遷視野中的彈劾實(shí)踐

　　從制度變遷視野中觀察議會(huì)彈劾權(quán)在各國(guó)的歷史實(shí)踐，一些經(jīng)驗(yàn)得失非常值得總結(jié)。

　　第一，民主化起始階段彈劾權(quán)輕易使用的隨意性。

　　美國(guó)建國(guó)以后，眾議院提出的第一個(gè)彈劾議案是在1797年7月5日。彈劾對(duì)象是來(lái)自田納西州的參議員威廉·布朗特（William Blount）。通過(guò)他的一封密信內(nèi)容，指控他與英國(guó)密謀，策劃組織一支由印弟安人與邊境居民組成的遠(yuǎn)征隊(duì)，在英國(guó)艦隊(duì)的支持下，攻擊正在與英國(guó)交戰(zhàn)的西班牙在佛羅里達(dá)半島的領(lǐng)土。[21]關(guān)于這次彈劾案的合法性，有學(xué)者指出：“在眾議院的彈劾行動(dòng)中一個(gè)未經(jīng)解決的問(wèn)題是，布朗特的行為與他的官方身份之間的關(guān)系。顯然，作為參議員，他是不應(yīng)該被彈劾的，但是他在參議院的同事們，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　夸大了他的密謀計(jì)劃如果付諸實(shí)施的國(guó)際影響�！盵22]但是當(dāng)時(shí)的眾議院司法委員會(huì)主席，特地引用了英國(guó)的先例，認(rèn)為布朗特以一位普通公民的私人身份可以被彈劾。雖然最后布朗特未經(jīng)參議院的彈劾審判，但是在同年7月8日，參議院還是作出開(kāi)除布朗特參議員職務(wù)的決議。

　　在美國(guó)各州也是如此。作為一種州議會(huì)控制執(zhí)法行為的主要機(jī)制，彈劾權(quán)運(yùn)用相當(dāng)頻繁，在1776-1805年的三十年間，新澤西議會(huì)已發(fā)動(dòng)了9次彈劾，佛芒特6次，馬薩諸塞和賓夕法尼亞各4次，南卡羅來(lái)納和肯塔基各3次，田納西2次，喬治亞1次。與英國(guó)下院對(duì)內(nèi)閣的不信任表決不同，美國(guó)的聯(lián)邦和各州議會(huì)只基于官員行為來(lái)決定彈劾，且彈劾程序獨(dú)立于普通刑事訴訟，彈劾決定則不受法院的司法審查。[23]

　　在民初中國(guó)，本來(lái)彈劾權(quán)針對(duì)的僅僅是國(guó)務(wù)員的個(gè)人行為，與議會(huì)的不信任投票權(quán)（倒閣權(quán)）是兩回事，后者是針對(duì)內(nèi)閣的集體行為，如政府提出的施政綱領(lǐng)、政府聲明或其他法案。但是當(dāng)時(shí)造法者實(shí)際上將彈劾與不信任混為一談，把不信任投票的意義包含在彈劾之內(nèi)。[24]更重要的是民初議會(huì)在政治實(shí)踐中也確實(shí)將彈劾權(quán)作為不信任權(quán)行使，北京臨時(shí)參議院曾經(jīng)提出過(guò)彈劾全體國(guó)務(wù)員。[25]第一屆國(guó)會(huì)期間，一些議員更是針對(duì)政府施政行為紛紛提起彈劾案。1913年6月，國(guó)民黨籍參議員議員鄒魯以政府未經(jīng)國(guó)會(huì)同意，向五國(guó)銀行借款案為由，彈劾政府違法借款。此外，還有國(guó)民黨籍眾議員張華潤(rùn)等以政府向奧地利瑞記洋行借款案，未經(jīng)國(guó)會(huì)議決為由，提出彈劾案。共和黨籍眾議員何雯認(rèn)為“財(cái)政總長(zhǎng)周學(xué)熙擅行訂立，實(shí)屬違背約法，且簽字后又不交院追認(rèn)。”為此提出彈劾周學(xué)熙案。國(guó)民黨籍眾議員黃懋鑫彈劾國(guó)務(wù)總理趙秉鈞、周學(xué)熙案。理由與進(jìn)步黨籍眾議員李國(guó)珍相同。四個(gè)彈劾案俱通過(guò)。[26]在各黨的壓力下，國(guó)務(wù)總理趙秉鈞、財(cái)政總長(zhǎng)周學(xué)熙，宣告去職。國(guó)會(huì)在短暫存在的半年多時(shí)間里，不少議員問(wèn)政積極，僅眾議院就提出9件彈劾案。[27]一些地方議會(huì)也是如此。1913年4月，湖北省議會(huì)彈劾湖北高等審判廳審判長(zhǎng)易恩侯與檢察廳長(zhǎng)王鎮(zhèn)南不知潔已奉公，違法失職。指控罪狀包括賄賂破壞法律，任用私人，受賄擅放要犯，破壞選舉與私賣法官。王鎮(zhèn)南因而于6月初辭職，易則于6月中旬被免職。[28]江西省議會(huì)在1920年底，以省長(zhǎng)戚揚(yáng)侵吞公款、敗壞吏治、蔑視議會(huì)等罪名，以三讀會(huì)表決方式通過(guò)彈劾案。[29]

　　從制度變遷的視角來(lái)看，即使是西方發(fā)達(dá)民主國(guó)家美國(guó)，在其早期民主化階段，由于制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的缺失，彈劾權(quán)的輕易使用現(xiàn)象與處于民主轉(zhuǎn)型階段的中國(guó)民國(guó)初年是非常相似的，這從一個(gè)側(cè)面很好的說(shuō)明了民主政治建設(shè)的階段性特點(diǎn)。

　　第二，現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中彈劾權(quán)實(shí)際效果不容高估。

　　人們習(xí)慣上認(rèn)為，議會(huì)彈劾權(quán)理所當(dāng)然是一種非常有威力的制度，似乎一旦運(yùn)作起來(lái)，就能起到立桿見(jiàn)影的作用，但是彈劾實(shí)際效果卻很難高估，有時(shí)候甚至是事與愿違。

　　1998年克林頓彈劾就是一個(gè)明證。克氏的丑聞并沒(méi)有像一些共和黨人所希望的那樣，對(duì)國(guó)會(huì)中期選舉結(jié)果產(chǎn)生決定性的影響。反而，民主黨取得預(yù)期的成績(jī)，獲得了一次小規(guī)模的勝利，在眾議院增加了5個(gè)席位�！皣�(guó)會(huì)中的共和黨人發(fā)現(xiàn)他們自己處在嚴(yán)重的政治困境中。那些來(lái)自社會(huì)保守人士的核心選民要求彈劾并且不愿對(duì)不可饒恕的事情的處理打折扣，而當(dāng)時(shí)，廣大的公眾明顯地反對(duì)趕走總統(tǒng)。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的事情，三分之二的美國(guó)人也認(rèn)為國(guó)會(huì)議員應(yīng)該順從公眾意見(jiàn)的調(diào)查結(jié)果，而不是鑒于它們自己對(duì)彈劾的最佳判斷�！盵30]

　　此外，彈劾制度在實(shí)際中的運(yùn)用率和成功率都是相當(dāng)?shù)偷�。從歷史上看,英國(guó)除在彈劾制度創(chuàng)立的幾百年中成功地實(shí)施過(guò)兩次彈劾外,從1804年迄今,已將該制度束之高閣。自1800年到克林頓彈劾案發(fā)生的1998年,美國(guó)眾議院共處理過(guò)60余起彈劾案,其中只對(duì)14人提出了彈劾，最后只有7名法官被彈劾免職。[31]再如法國(guó),只有1972年對(duì)篷皮杜政府的彈劾獲得了必要的多數(shù)通過(guò),自1958年至1979年的24次彈劾案中,成功率僅為4%。因此有學(xué)者認(rèn)為可見(jiàn)彈劾案在政治實(shí)踐中所能發(fā)揮的監(jiān)督、制約作用,遠(yuǎn)不如當(dāng)初人們想象的那么“偉大”。[32]

　　第三，現(xiàn)代民主國(guó)家彈劾權(quán)慎重使用的務(wù)實(shí)選擇。

　　一般來(lái)說(shuō)，國(guó)會(huì)對(duì)于行政部門(mén)的權(quán)力制約，在總統(tǒng)制國(guó)家只有彈劾權(quán)最為重要，所以也就特別強(qiáng)調(diào)彈劾權(quán)的行使。但即使如此，在彈劾權(quán)使用較多的美國(guó)，人們也不贊成頻繁使用彈劾權(quán)，正如有學(xué)者在總結(jié)約翰遜總統(tǒng)彈劾案經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出：“如果成功的話，并作為一個(gè)先例被接受，那么將會(huì)改變?nèi)龣?quán)分立、制約與平衡的原則，使美國(guó)成為一個(gè)國(guó)會(huì)獨(dú)裁的國(guó)家�！盵33]而且，“這個(gè)彈劾案的失敗，雖然是對(duì)曲解憲法行為的永久性警告，但是更多的還是一種不祥之兆。此外，如果不是捍衛(wèi)總統(tǒng)的言論強(qiáng)有力與令人信服，從而影響了個(gè)別參議員，進(jìn)而可能改變了好幾位參議員的立場(chǎng)，那么美國(guó)政治史上一次最嚴(yán)重的悲劇發(fā)生將無(wú)法阻止。”[34]

　　法國(guó)自第三共和國(guó)以來(lái)，歷次憲法均有關(guān)于彈劾權(quán)的規(guī)定，即共和國(guó)總統(tǒng)應(yīng)對(duì)叛國(guó)罪負(fù)責(zé)，政府成員應(yīng)對(duì)在執(zhí)行職務(wù)時(shí)的犯罪行為及危害國(guó)家安全罪負(fù)刑事責(zé)任。由眾議院提出控告，交特別高等法院審判。但是議會(huì)行使彈劾權(quán)的難度呈逐漸加大的趨勢(shì)。1875年憲法規(guī)定，眾議院可對(duì)總統(tǒng)的叛國(guó)罪及部長(zhǎng)們的瀆職罪提出控告，由參議院組成特別高等法庭審判。1946年憲法規(guī)定，國(guó)民議會(huì)以無(wú)記名投票及議員總額（不包括指定參加起訴、偵查、審判的議員）的絕對(duì)多數(shù)通過(guò)，可控告總統(tǒng)和政府部長(zhǎng)，并移交由國(guó)民議會(huì)于每屆議會(huì)之始選舉組成的特別高等法院審理。1958年憲法則規(guī)定，兩院只能以議會(huì)組成人員的絕對(duì)多數(shù)作出相同的表決時(shí)，才能對(duì)總統(tǒng)的叛國(guó)罪及政府成員的瀆職罪和危害國(guó)家安全罪提出控告，然后移送特別高等法院審判。這種制度設(shè)計(jì)迫使法國(guó)議會(huì)謹(jǐn)慎行使彈劾權(quán)。自第三共和國(guó)以來(lái)，法國(guó)總統(tǒng)、總理還沒(méi)有一位受到過(guò)彈劾，政府成員受彈劾的也不多，僅在1920年，眾議院因約瑟夫卡約在戰(zhàn)時(shí)有通敵嫌疑，對(duì)其提出彈劾案，參議院審判有罪之后，處以3年監(jiān)禁，剝奪公民權(quán)10年。[35]

　　在彈劾制度的發(fā)源地英國(guó)，“但彈劾制在英國(guó)，久已廢弛不用，且自1805年以來(lái)，英國(guó)議會(huì)從無(wú)行使彈劾權(quán)之事；
蓋英國(guó)法庭的獨(dú)立，既足以為國(guó)務(wù)員犯罪的制裁，而自議會(huì)內(nèi)閣制實(shí)現(xiàn)以后，英國(guó)議會(huì)尚可投不信任票以為國(guó)務(wù)員犯罪或失職的制裁。”[36]從1805年以來(lái)，英國(guó)議會(huì)就不再使用彈劾權(quán)�？傊�，在議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家，由于內(nèi)閣制的逐漸完善，議會(huì)可以通過(guò)以不信任案的形式迫使內(nèi)閣辭職，以達(dá)到監(jiān)督政府的目的。而且這種方式與彈劾制度有異曲同工之妙，程序更加簡(jiǎn)便，所以彈劾權(quán)極少使用。

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　　[1] 戴維·米勒、韋農(nóng)·波格丹諾編《布萊克維爾政治學(xué)大百科全書(shū)》，鄧正來(lái)等譯，中國(guó)政治大學(xué)出版社，1992年，第370頁(yè)。

　　[2] 國(guó)內(nèi)關(guān)于彈劾制度的介紹，代表性論文有卞慕東《論西方憲政的彈劾制》（《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版）》1997年第2期）；
關(guān)于克林頓彈劾案的研究，代表性論文有趙軼峰《克林頓總統(tǒng)彈劾案中的權(quán)力和權(quán)利沖突》（《美國(guó)研究》2002年第4期）。

　　[3] 劉想樹(shù)：《美國(guó)總統(tǒng)彈劾制度與法治》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2000年第6期。

　　[4] 同上。

　　[5] 同上。

　　[6] 理查德A波斯納：《國(guó)家事務(wù)：對(duì)克林頓總統(tǒng)的調(diào)查、彈劾與審判》，彭安等譯，蔣兆康校，法律出版社，2001年，“引言”，第78-79頁(yè)。

　　[7] 同上，第7-8頁(yè)。

　　[8] 趙軼峰：《克林頓總統(tǒng)彈劾案中的權(quán)力和權(quán)利沖突》，《美國(guó)研究》2002年第4期。

　　[9] 羅勝福：《韓國(guó)的彈劾制度及盧總統(tǒng)彈劾審判案的主要爭(zhēng)議》，《當(dāng)代韓國(guó)》2004年夏季號(hào)。

　　[10] 《中華民國(guó)臨時(shí)約法》第19條第12款，轉(zhuǎn)引自王世杰、錢(qián)端升《比較憲法》之附錄。

　　[11] 《天壇憲法草案》第41、42、44條，轉(zhuǎn)引自胡春惠編《民國(guó)憲政運(yùn)動(dòng)》（臺(tái)北正中書(shū)局，1978年）第183-184頁(yè)。

　　[12] 《中華民國(guó)臨時(shí)約法》第19條。

　　[13] 斯特拉福彈劾案內(nèi)容參見(jiàn)程漢大《彈劾與英國(guó)憲政》，北京大學(xué)世界現(xiàn)代化進(jìn)程研究中心主編《現(xiàn)代化研究第3輯》，商務(wù)印書(shū)館，2005年，第332-333頁(yè)。

　　[14] 1843年約翰·泰勒總統(tǒng)彈劾案在眾議院提出討論但未通過(guò)。1974年理查德·尼克松總統(tǒng)彈劾案僅經(jīng)過(guò)眾議院司法委員會(huì)表決通過(guò)，尼克松就已宣布辭職。

　　[15] 施密特、謝利、巴迪斯：《美國(guó)政府與政治》，梅然譯，北京大學(xué)出版社，2005年，第284-285頁(yè)。

　　[16] 趙軼峰：《克林頓總統(tǒng)彈劾案中的權(quán)力和權(quán)利沖突》，《美國(guó)研究》2002年第4期。

　　[17] 同上。

　　[18] 趙心樹(shù)：《選舉的困境-民選制度及憲政改革批判》，四川人民出版社，2003年，第377頁(yè)。

　　[19] 羅勝福：《韓國(guó)的彈劾制度及盧總統(tǒng)彈劾審判案的主要爭(zhēng)議》，《當(dāng)代韓國(guó)》2004年夏季號(hào)。

　　[20] 同上。

　　[21] Irving brant, Impeachment: trials and errors, New York, Alfred.A.Knopf,1972, p24-26.

　　[22] 同上，p26.

　　[23] 張千帆：《西方憲政體系（上冊(cè)•美國(guó)憲法）》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001年，第577-578頁(yè)。

　　[24] 錢(qián)實(shí)甫：《北洋政府時(shí)期的政治制度上冊(cè)》，中華書(shū)局，1084年，第84頁(yè)。

　　[25] 1912年8月發(fā)生張振武案后，曾有參議員提議彈劾全體內(nèi)閣成員。國(guó)會(huì)成立后也是如此。如眾議院曾提出過(guò)彈劾國(guó)務(wù)員全體失職違法案。參見(jiàn)鄒魯《回顧錄卷一》（獨(dú)立出版社，民國(guó)33年），第62-65頁(yè)。

　　[26] 張玉法：《民國(guó)初年的國(guó)會(huì)》，《（臺(tái)北）中央研究院近代史研究所集刊第13期》，第143-145頁(yè)。

　　[27] 《眾議院議決案匯編》附編《質(zhì)問(wèn)書(shū)》、《眾議院未決案一覽表》。

　　[28] 蘇云峰：《湖北省咨議局與省議會(huì)，1909-1926》，《臺(tái)北中央研究院近代史研究集刊第7期》，第444頁(yè)。

　　[29] 呂芳上：《民國(guó)初年的江西省議會(huì)，1912-1924》，《（臺(tái)北）中央研究院近代史研究所集刊第18期》，第248-249頁(yè)。

　　[30] 蓋里 C 杰克布森：《1998年國(guó)會(huì)選舉中的彈劾政治》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2002年，孫哲主編《美國(guó)國(guó)會(huì)研究第1輯》，第219頁(yè)。

　　[31]WilliamH.Rehnquist,GrandInquests:TheHistoricImpeachmentsofJusticeSamuelChaseandPresidentAndrewJohn2son(NewYork:QuillWilliamMorrow,1992).AnnCoulter,HighCrimesandMisdemeanors:TheCaseagainstBillClinton(Washingtong,D.C.:RegneryPublishing,Inc.,1998).

　　[32] 卞慕東：《論西方憲政的彈劾制》。

　　[33] Irving brant, Impeachment: trials and errors, New York, Alfred.A.Knopf,1972, p4.

　　[34] 同上，p154.

　　[35] 洪波：《法國(guó)政治制度變遷-從大革命到第五共和國(guó)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1993年，第161-162頁(yè)。

　　[36] 王世杰，錢(qián)端升：《比較憲法》，商務(wù)印書(shū)館再版，1999年，第252頁(yè)。

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