摘 要：本文詳細(xì)分析了新中國成立50多年來城市基層社會管理體制的變遷，即從單位制、街居制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變，就單位制形成的背景、發(fā)揮的功能、造成的后果、崩潰的原因，街居制演變的歷程、面臨的困境，社區(qū)制的主要特征、出現(xiàn)的原因、實(shí)踐的模式等方面做了重點(diǎn)闡述，并對社區(qū)制的今后發(fā)展提出了幾點(diǎn)思考。

　　關(guān)鍵詞：單位制/街居制/社區(qū)制

　　新中國成立后，我國在城市基層社會逐步建立了以“單位制”為主、以基層地區(qū)管理（“街居制”）為輔的管理體制。國家通過單位這一組織形式管理職工，通過街居體系管理社會閑散人員、民政救濟(jì)和社會優(yōu)撫對象等，從而實(shí)現(xiàn)了對城市全體社會成員的控制和整合，達(dá)到了社會穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的。但是，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型之后，單位制逐漸被打破，單位管理模式趨于失效。街居制也由于基層社會的巨大變化而面臨很多的現(xiàn)實(shí)難題，在管理上陷入困境。因此，城市基層社會迫切需要一種新的組織形態(tài)和管理體制來解決社會中出現(xiàn)的問題和各種矛盾，承擔(dān)起重新整合社會的功能。社區(qū)制的出現(xiàn)是一種必然要求，它改變了傳統(tǒng)的城市基層社會管理的理念和方法，必將在未來對我國城市社會的發(fā)展起到重大的作用。

　　一、單位制：走入歷史

　　單位制是新中國成立后社會管理的產(chǎn)物，單位是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而設(shè)立的一種特殊的組織形式，具有政治、經(jīng)濟(jì)與社會三位一體的功能，以行政性、封閉性、單一性為特征。單位制的形成具有歷史背景，在當(dāng)時(shí)起到了重要的社會整合作用，但也帶來了制度性的后果，造就了總體性社會和依賴性人格。在我國改革開放后，所有制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了變動，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，社會流動也迅速加劇，導(dǎo)致單位制漸漸走上崩潰的邊緣，失去歷史的舞臺。

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　　1、經(jīng)驗(yàn)的慣性。中國共產(chǎn)黨在實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)村包圍城市”奪取全國政權(quán)之后，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到城市，但是我們黨沒有城市社會管理的經(jīng)驗(yàn)。面對如何將廣大的人民群眾組織起來進(jìn)行社會主義建設(shè)的問題，我們黨只有從自己過去的軍事組織經(jīng)驗(yàn)中去尋找。在戰(zhàn)爭年代，我們黨形成了一套特殊的管理體制，即“公家人”管理，對以中共黨員為核心的公職人員，包括黨群團(tuán)體、軍隊(duì)、政治機(jī)構(gòu)和公營企事業(yè)中的成員，一律實(shí)行供給制，范圍擴(kuò)展到衣、食、住、行、學(xué)、生、老、病、死、傷殘等各方面，依照個人職務(wù)和資歷定出不同等級的供給標(biāo)準(zhǔn)。[①]這套管理體制使我們黨和軍隊(duì)保持了強(qiáng)大的戰(zhàn)斗力，取得了全國斗爭的勝利。新中國成立后，雖然將實(shí)行多年的供給制逐步改成了工資制，但“公家人”管理模式通過單位制度得到延續(xù)。不僅如此，在“大躍進(jìn)”時(shí)期，我們黨還將這一社會管理形式推廣至全國，在城市和農(nóng)村掀起人民公社運(yùn)動，試圖將所有的人都納入集生產(chǎn)、交換、分配和人民生活福利為一體的新型社會組織——人民公社內(nèi)。

　　2、現(xiàn)實(shí)的壓力。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨面臨著一個從晚清時(shí)期開始整個中國政治解體與社會解組相結(jié)合的“總體性危機(jī)”[②].一方面，晚清之后，中國陷入外強(qiáng)入侵與軍閥混戰(zhàn)連綿不絕的混亂境地，中央政權(quán)日漸式威，現(xiàn)代化的步伐步履唯艱；
另一方面，傳統(tǒng)的社會秩序遭到破壞，整個社會陷入前所未有的混亂局面，民眾的力量處于“一袋馬鈴薯”的狀態(tài)，不能完全凝聚起來。要結(jié)束混亂狀態(tài)，恢復(fù)社會秩序，使中國經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展步入正常軌道，首要的工作是將全社會組織起來，構(gòu)筑有效的組織體系，因而單位制度成為當(dāng)時(shí)選擇的最佳方式。

　　3、理想的要求。經(jīng)過百年的屈辱和戰(zhàn)亂，新生的中國滿目瘡痍，資源稀缺，人口又眾多。但是，為了急切證明社會主義的優(yōu)越性，早日進(jìn)入共產(chǎn)主義社會，背負(fù)著沉重的趕超壓力。因此，全國自上而下要一盤棋，要盡快擺脫落后的局面，要在盡可能短的時(shí)期內(nèi)建立自己的工業(yè)化體系，要快速發(fā)展，要趕上并超過發(fā)達(dá)國家的水平。這是我們的美好愿望，而要實(shí)現(xiàn)這一理想，必須要有強(qiáng)有力的動員機(jī)制和資源配置機(jī)制，將全國龐大的人口和有限的資源集中起來，所以對單位制的選擇成為理所當(dāng)然。

　　（二）單位制的功能。

　　從某種意義上說，單位制是為了應(yīng)付新中國成立后的嚴(yán)峻形勢，為了解決“總體性危機(jī)”而選擇的一套社會組織體系。對于當(dāng)時(shí)高度集權(quán)的政治體制的運(yùn)作，對于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施，對于整個社會秩序的整合，單位制從組織上提供了非常有效率的保證，發(fā)揮了重要的功能，其歷史意義不容否定。

　　1、政治動員。單位制度中的單位，其政治功能是十分突出的，每個單位（不論事業(yè)單位，還是企業(yè)單位）都有一定的行政級別，每個單位都是由干部和工人這兩大政治身份的人群組成，每個單位都作為行政體系中的一個“部件”而存在，每個單位通過設(shè)置健全的黨群組織作為政治動員的主導(dǎo)力量。因此，通過單位這一種高效率的政治動員機(jī)制，黨和政府可以運(yùn)用自上而下的行政手段，大規(guī)模地組織群眾投入各種政治運(yùn)動，以實(shí)現(xiàn)黨和政府的各項(xiàng)方針和政策。借助于高度行政化的單位組織，黨和政府的政治動員能力極強(qiáng)，黨和政府可以直接面對民眾，在戰(zhàn)略部署上可以做到全國人民步調(diào)一致的現(xiàn)實(shí)行動。

　　2、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國家控制了幾乎所有的資源，國家對資源的調(diào)控和配置是通過各類單位組織來進(jìn)行的。黨和政府通過編制單位錄屬關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使每一個基層單位都錄屬于自己的上級單位，使上級單位可以全面控制和支配下級單位，而上級單位又錄屬于中央和省市行政部門。因此，黨和政府可以通過上級單位對下級單位下達(dá)工作任務(wù)，調(diào)撥、分配人力、物力、財(cái)力等資源。單位制為國家集中稀缺的資源，投入現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵性領(lǐng)域，發(fā)揮了重要的作用，有效地保證了國家戰(zhàn)略意圖的順利實(shí)施，為我國工業(yè)化體系的快速建立奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　3、社會控制。毛澤東同志非常重視人民群眾的力量，強(qiáng)調(diào)將人民群眾組織起來，曾經(jīng)號召“……我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步組織起來。我們應(yīng)當(dāng)將全中國絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫無組織的狀態(tài)……”[③]單位制就應(yīng)映了這一要求，在新中國成立之初生產(chǎn)力水平很低的狀態(tài)下，通過“充分就業(yè)”、勞保福利、分配住房、子女入學(xué)等制度，實(shí)現(xiàn)了整個社會生活的高度組織化。全國人民幾乎都被納入了行政權(quán)力的控制范圍之內(nèi)，國家的觸角延伸到了全國的每一個角落和社會生活的每一個領(lǐng)域，整個社會實(shí)現(xiàn)了高度的整合。

　�。ㄈ�）單位制的后果

　　單位制在發(fā)揮歷史作用的過程中，也不可避免地產(chǎn)生了一系列后果，有學(xué)者稱之為“制度后果”[④].筆者以為，可以將單位制造成的后果概括為兩個方面：一是就整個社會而言，形成了“總體性社會”[⑤]；
二是就社會的個體而言，產(chǎn)生了依賴性人格。

　　1、總體性社會。孫立平等人指出，1949年后大陸建立起的是一個總體性社會，即一種結(jié)構(gòu)分化程度很低的社會。在這種社會中，國家對經(jīng)濟(jì)以及各種社會資源實(shí)行全面的壟斷，政治、經(jīng)濟(jì)和意識形態(tài)三個中心高度重疊，國家政權(quán)對社會實(shí)行全面控制。[⑥]而總體性社會的形成，是通過單位制這個組織中介而實(shí)現(xiàn)的。具體地說，首先，借助嚴(yán)密的單位組織系統(tǒng)，國家的動員能力極強(qiáng)，可以動員全國的人力物力資源，以達(dá)到某一經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國家發(fā)展目標(biāo)。其次，單位制的高度組織化，過去的“國家—民間精英—民眾”的三層結(jié)構(gòu)變?yōu)椤皣�家—民眾”的二層結(jié)構(gòu)，國家直接面對民眾，因而可以將各種訊息直接傳達(dá)到民眾手中，但民眾卻沒有有效的形式實(shí)現(xiàn)自下而上的溝通，社會秩序完全依賴國家控制的力度。再次，單位現(xiàn)象使得全部社會生活呈政治化、行政化趨向，社會的各個子系統(tǒng)缺乏獨(dú)立運(yùn)作的條件。由單位制而促成的總體性社會，克服了舊中國“一盤散沙”的總體性危機(jī)，但隨著中國社會轉(zhuǎn)型的到來，單位制的弊端逐步暴露出來，總體性社會也走到了盡頭。

　　2、依賴性人格。單位制通過資源壟斷和空間封閉，實(shí)現(xiàn)了單位成員對單位的高度依附，造就了單位成員的依賴性人格。首先，在單位制度下，國家控制的資源通過單位來調(diào)配。對于單位成員來說，單位是生活福利的唯一來源，不僅工資收入來自單位，而且諸如住房、副食品補(bǔ)貼、退休金、救濟(jì)金、醫(yī)療保障等等都來自于單位。由于體制外沒有自由流動資源，離開單位就等于失去一切。單位不僅控制著經(jīng)濟(jì)資源，還掌握著政治資源、社會資源。單位掌握著提干、入黨、出國進(jìn)修等機(jī)會；
單位是個人社會地位和身份合法性的界定者，沒有單位出具的證明，就不能登記結(jié)婚或申請離婚，就不能外出旅行，不能購買飛機(jī)票乃至投宿住店；
單位還解決職工及其子女的就業(yè)問題等。其次，單位制還限制了其成員的生活空間。一方面，單位通過提供各種福利設(shè)施，如學(xué)校、醫(yī)院、食堂、浴室等，滿足單位成員的基本需求。有的大單位還有專門的單位大院，單位人員朝夕生活在一起。這種單位內(nèi)部的自足性，大大降低了人們在單位外交往的可能性。另一方面，單位成員更沒有自由流動的空間，單位將每個人員牢牢地固定在每一個工作崗位上，“能進(jìn)不能出，能上不能下”，調(diào)動工作是非常困難的，整個社會流動是少之又少，因而每個單位成員的生活空間是相對穩(wěn)定和封閉的�？偲饋碚f，單位通過壟斷政治、經(jīng)濟(jì)、社會資源，形成了對單位成員的支配關(guān)系；
通過嚴(yán)格控制單位成員的社會自由流動，造成了單位成員空間的封閉。沒有自由流動的資源，缺乏自由流動的空間，單位成員只有全面依附單位，最終造就了依賴性的人格。

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　　改革開放以來，中國社會發(fā)生了劇烈的變遷，在從傳統(tǒng)的封閉的農(nóng)耕社會向現(xiàn)代的開放的工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程中，我國的所有制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了變化，社會流動越來越頻繁，尤其是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，取代了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這些都使得“單位制”失去了生存的土壤，不得不走向崩潰瓦解的地步。

　　1、所有制結(jié)構(gòu)的變動。改革以前，我國單一的公有制經(jīng)濟(jì)確保了把所有的職工都納入“單位制”之中。改革以后，這種單一的所有制結(jié)構(gòu)被打破，黨和政府從一開始承認(rèn)非公有制經(jīng)濟(jì)是社會主義經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充，到后來逐步鼓勵和支持非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且公有制經(jīng)濟(jì)本身也出現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)形式的多樣化。江澤民同志在中共十五大報(bào)告中提出：“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，是我國社會主義初級階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，非公有制經(jīng)濟(jì)是社會主義經(jīng)濟(jì)的重要組成部分�！狈枪�有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得體制外出現(xiàn)了自由流動資源，單位不再可能全面控制職工。

　　2、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制強(qiáng)調(diào)指令性計(jì)劃，管理經(jīng)濟(jì)和社會的手段主要是行政手段，使企事業(yè)單位成了政府的工具和附庸。1992年黨的十四大最終明確“我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制�！蹦壳�，我國已經(jīng)進(jìn)入全面建設(shè)和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新階段。市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)市場規(guī)律，效率至上。市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)行，帶來了我國國有企業(yè)以及政府事業(yè)單位的全面改革。國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，按照市場規(guī)律辦事，努力提高市場競爭力；
政府事業(yè)單位改革管理體制，提高工作效率，實(shí)現(xiàn)政企分開、政社分開以及事社分離。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過渡，使“單位制”的運(yùn)行基礎(chǔ)不復(fù)存在。

　　3、社會流動的加劇。改革開放以后，隨著流通體制、勞動人事、社會保障、戶籍等制度的改革，我國社會出現(xiàn)了前所未有的自由活動空間。在城鄉(xiāng)之間，原來附著于土地上的農(nóng)民大量流入城市，出現(xiàn)了全國規(guī)模的“民工潮”，僵硬的城鄉(xiāng)二元格局出現(xiàn)了松動。在單位之間，職員的流動已司空見慣，出現(xiàn)了大量國有企業(yè)職工流入外資企業(yè)，大量內(nèi)陸省份人才如教師、管理人員等流入沿海城市，單位幾乎不再有任何措施可以嚴(yán)格限制人員的流動。

　　二、街居制：身陷困境

　　前文已提到，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，我國對社會的管理以單位制管理為主，以基層地區(qū)管理為輔。地區(qū)管理主要是通過街道辦事處和居民委員會這兩個行政建制的組織來開展工作，通稱為街居制。街居體系經(jīng)歷了50多年的發(fā)展變化，但一直扮演著政府的“腳”的角色，簡單地被動地執(zhí)行上級下達(dá)的任務(wù)。在社會快速轉(zhuǎn)型的今天，街居制面臨著很多新的問題，越來越不符合城市社會發(fā)展的需要。

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　　新中國成立以來，我國街居制的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個階段：

　　1、創(chuàng)立階段。1949年新中國成立后，黨和國家的工作重點(diǎn)開始從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。為了加強(qiáng)城市政權(quán)和城市管理工作，全國很多城市都出現(xiàn)了街道一級組織和居委會組織。1950年3月，天津市按照居民居住狀況建立的居民委員會，揭開了我國城市居委會組織的歷史序幕。在1952年的國慶典禮上，毛澤東主席看到整齊有序的市民隊(duì)伍，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　對彭真同志感慨道：“還是把市民組織起來好！”隨后，彭真于1953年向中央提交了《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會組織和經(jīng)費(fèi)問題的報(bào)告》，該報(bào)告建議：“街道的居民委員會必須建立，它是群眾自治組織，不是政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織在下面的腿；
城市街道不屬于一級政權(quán)，但為了把很多不屬于工廠、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的無組織的街道居民組織起來，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，還需要設(shè)立市或區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)——街道辦事處�！痹�1954年第一屆全國人大四次會議上，制定并通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》。按照規(guī)定，街道辦事處的任務(wù)是：辦理市、市轄區(qū)人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會的工作，反映居民的意見和要求。居民委員會的任務(wù)是：辦理有關(guān)居民的公共福利事項(xiàng)，反映居民的意見和要求，動員居民響應(yīng)政府號召并遵守法律，領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作、調(diào)節(jié)居民間的糾紛等等。

　　2、膨脹階段。在1958年興起的大躍進(jìn)、人民公社運(yùn)動，使街道的機(jī)構(gòu)和職能迅速膨脹。以上海市五里橋街道為例，1960年，街道黨委成立，4月開始試辦城市人民公社，實(shí)行“政社合一”，實(shí)際上是黨、政、社高度合一，街區(qū)權(quán)力達(dá)到前所未有的高度集中，黨幾乎控制街道內(nèi)全部權(quán)力。當(dāng)時(shí)，街道內(nèi)的兩個派出所、兩個菜場、房管所、糧管所、地段醫(yī)院都接受街道黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。街道辦的組織機(jī)構(gòu)達(dá)到5個：分別負(fù)責(zé)秘書、文教衛(wèi)生、生產(chǎn)生活、油糧等，工作人員達(dá)到39人。人民公社作為一級政權(quán)組織，又是經(jīng)濟(jì)生活組織、社會生活組織，它在管轄的街道、里弄所在的街區(qū)里，全面實(shí)行基層行政管理，組織生產(chǎn)，負(fù)責(zé)司法、公安、衛(wèi)生、醫(yī)療、文化、教育以及社會福利、社會服務(wù)、社會救濟(jì)等職能，權(quán)力空前膨脹。但是，隨著大躍進(jìn)戰(zhàn)略的失敗，這種體制終究沒有維持多久。由于街道權(quán)力的迅速回落，促成了單位體制的出現(xiàn)。

　　3、曲折階段。1966年至1976年的“文化大革命”時(shí)期，街居體系遭到了嚴(yán)重破壞。在極左路線的影響下，有些居委會實(shí)行了軍事編制，有些居委會干部被當(dāng)成“當(dāng)權(quán)派”。隨著各級“革命委員會”的建立，街道辦事處改組為街道“革命委員會”，居委會也相繼改稱為“革命居民委員會”，主要任務(wù)是抓階級斗爭，嚴(yán)重背離了為民服務(wù)的方向。

　　4、恢復(fù)與發(fā)展階段。1978年黨的十一屆三中全會以后，街居體系得到恢復(fù)，并獲得快速發(fā)展。1979年，街道革命委員會被撤消。1980年，全國人大常委會重新公布了《城市街道辦事處條例》、《居民委員會組織條例》，街道辦事處、居民委員會的機(jī)構(gòu)和職能得以恢復(fù)。此后，街道辦事處和居委會都進(jìn)入了一個大發(fā)展的新階段。就街道辦事處而言，其發(fā)展表現(xiàn)為：一是工作對象大大拓寬，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，街道工作的對象擴(kuò)展到了轄區(qū)內(nèi)所有的居民和所有的單位；
二是工作任務(wù)大大拓展，隨著城市管理的改革和居民需求的多樣化，目前很多街道辦事處的任務(wù)已經(jīng)拓展到了100多項(xiàng)；
三是機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制大大擴(kuò)充，目前許多街道辦事處的人員達(dá)數(shù)十人乃至超過了100人，組織機(jī)構(gòu)也早已“科室化”了。就居委會而言，1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議通過并頒布了《城市居民委員會組織法》，居委會工作得到了很大發(fā)展，主要表現(xiàn)為：一是工作范圍進(jìn)一步拓寬，拓展到社區(qū)的方方面面，包括宣傳法律、法規(guī)和國家政策、維護(hù)居民的合法權(quán)益、辦理公共事務(wù)、調(diào)節(jié)民間糾紛等；
二是居民自治水平進(jìn)一步提高，現(xiàn)在已經(jīng)在條件成熟的社區(qū)開始了居委會直選的試點(diǎn)；
三是居委會動員居民和轄區(qū)單位普遍開展了便民利民的服務(wù)活動。

　　（二）街居制的現(xiàn)實(shí)困境

　　伴隨著改革的深入和社會的轉(zhuǎn)型，我國城市基層管理出現(xiàn)了很多新情況新問題，街居制面臨著不少現(xiàn)實(shí)難題，主要表現(xiàn)為職能超載、職權(quán)有限和角色尷尬。

　　1、職能超載。在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的進(jìn)程中，我國城市基層管理出現(xiàn)了很多新的領(lǐng)域，街居制的負(fù)載量越來越重。首先，單位制的瓦解導(dǎo)致單位職能的外移，要求街居來承接�，F(xiàn)代企業(yè)制度的建立、事業(yè)單位分類管理制度的推行以及機(jī)關(guān)單位后勤體制的改革，使得各單位將自己原來承擔(dān)的政治行政職能、社會職能剝離出來，回歸給政府和社會。在目前我國社會中間組織不發(fā)達(dá)的情況下，現(xiàn)有的比較成熟的街居體系幾乎成了唯一的接受主體。其次，隨著人口的老齡化、無單位歸屬人員以及外來人口的增多，給街居增添了更多的管理、服務(wù)工作。目前，中國已經(jīng)進(jìn)入了老齡化的社會，各街區(qū)的老齡人口尤其是離退休人員顯著增多，老年人口的活動空間基本上是家庭所在的街區(qū)，這就勢必要求每個街區(qū)都要為眾多的老年人提供良好的生活環(huán)境和生活條件，開展專門為老齡人服務(wù)的醫(yī)療保健、文化娛樂等項(xiàng)工作。改革開放以來，非公經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，“無單位歸屬人員”中除了原有的少數(shù)未就業(yè)的家庭婦女和個別的社會閑散人員外，增加了大量的個體戶和私營企業(yè)主、待業(yè)青年和失業(yè)下崗人員等。對這些不斷增加的“無單位歸屬人員”，街居組織要加強(qiáng)思想教育和社會管理工作，起到社會整合的作用。隨著城鄉(xiāng)社會流動的加劇，城市街區(qū)的外來人口越來越多。外來人口既給街區(qū)的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，也給街區(qū)的管理工作帶來了壓力。因此，目前街區(qū)的管理對象除了作為主體的正式居民外，也包括居住在本街區(qū)的非正式居民；
街區(qū)工作的內(nèi)容除了為正式居民提供管理和服務(wù)外，還需要對外來人口進(jìn)行管理和提供服務(wù)。再次，我國城市管理體制的改革，提出了管理重心的下移，由此帶來了原來實(shí)行“條條”管理的很多部門將任務(wù)下放到街區(qū)，給街區(qū)增加了很多新的管理內(nèi)容，如市場管理、園林綠化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理項(xiàng)目。綜上可見，我國目前的街居體系不僅承接了單位剝離出來的職能，還增加了很多新的管理領(lǐng)域；
不僅要承擔(dān)行政功能，還要承擔(dān)社會功能，甚至有些街區(qū)還承擔(dān)部分經(jīng)濟(jì)功能。街居體系的職能已經(jīng)大大超載，但仍不能滿足社會發(fā)展的需要。

　　2、職權(quán)有限。雖然街居體系承擔(dān)了原來單位外移的職能以及新出現(xiàn)新增加的工作任務(wù)，但街居的權(quán)力卻依舊十分有限。從街道辦事處來說，區(qū)級政府及各職能部門的“漏斗效應(yīng)”將大量的事務(wù)“漏”到街道一級，但街道辦事處卻沒有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力來承接這些事務(wù)，不僅在財(cái)政和人員編制上受制于上級政府，而且沒有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)和完全的行政管理權(quán)，只能受制于各職能部門的委托或充當(dāng)行政職能“傳遞者”的角色。由于“條塊分割”的存在，街道的能力是十分有限的。雖然許多城市管理的任務(wù)層層落實(shí)到街道，但由于街道沒有明確的職權(quán)，往往出現(xiàn)的情況就是“看得見，摸得著，管不了”，而條上各機(jī)構(gòu)雖有權(quán)管，但由于只對上級負(fù)責(zé)，造成“管得到的管不了，管得了的管不到”的局面。從居民委員會來說，其工作人員的津貼、辦公經(jīng)費(fèi)、活動開支等都是經(jīng)由街道下?lián)芸刂�，居委會一般沒有財(cái)務(wù)支配權(quán)，而街道可以擅自占有居委會的財(cái)產(chǎn)或收益，居委會的支出項(xiàng)目要由街道辦事處批準(zhǔn)。此外，有些街道實(shí)行給居委會編制的做法，進(jìn)一步加重了街道與居委會“上下級”關(guān)系的色彩，“指導(dǎo)”為虛，“命令”為實(shí)，居委會的工作相當(dāng)被動。

　　3、角色尷尬。職能超載，但職權(quán)又十分有限，使得街居的角色出現(xiàn)了尷尬。街居組織處于政府和居民之間，但從目前的情況來看，街居傾向于政府一邊，變成了政府的“腳”，只是被動地執(zhí)行市、區(qū)一級政府下派的任務(wù)。在這一點(diǎn)上，居委會的尷尬地位更加突出。居委會群眾性自治組織的地位實(shí)際上被虛化，居委會除了按照居民委員會組織法規(guī)定的日常工作外，還要承擔(dān)區(qū)、街道各部門交辦的名目繁多的工作任務(wù)，實(shí)際上居委會變成了各級黨委、政府部門工作的承受層、操作層和落實(shí)層，工作不堪重負(fù)，整日忙于應(yīng)付，“上邊一千條線，下面一根針”。這樣以來，居委會的自治功能得不到實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致居委會法律地位的懸空，不能體現(xiàn)居民的主體意識和參與意識，因而也就很難贏得居民的認(rèn)同。居委會對上過分依賴，而向下不能真正深入到居民中去，這種被動的局面長期下去將造成政府權(quán)威在基層支持資源的流失。尤其在出現(xiàn)物業(yè)公司、業(yè)主委員會等組織后，居委會的工作面臨著極大的挑戰(zhàn)。

　　三、社區(qū)制：浮出水面

　　在社會學(xué)史上，“社區(qū)”這個概念最初是由德國社會學(xué)家滕尼斯提出。在滕尼斯那里，“社區(qū)”這個概念表示由具有共同價(jià)值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、守望相助、富于人情味的社會共同體。在此之后，“社區(qū)”這一概念被各國學(xué)者加以引申和擴(kuò)展，但并未形成一個統(tǒng)一的范疇。在中國大陸，“社區(qū)”一詞在20世紀(jì)30年代被引進(jìn)，而作為一個廣泛使用的名詞始于1986年。當(dāng)時(shí)，民政部為推進(jìn)城市社會福利工作改革，爭取社會力量參與興辦社會福利事業(yè)，并將后者區(qū)別于民政部門代表國家辦的社會福利，就另起了一個名字，稱之為“社區(qū)服務(wù)”，由此引入了社區(qū)概念。1991年民政部為了開拓民政工作又提出“社區(qū)建設(shè)”的概念。1998年國務(wù)院的政府體制改革方案確定民政部在原基層政權(quán)建設(shè)司的基礎(chǔ)上設(shè)立基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，意在推動社區(qū)建設(shè)在全國的發(fā)展。2000年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見，由此帶來了社區(qū)建設(shè)在全國城市中轟轟烈烈地開展起來。但是，就目前的實(shí)際情況來看，各地對“社區(qū)”概念的理解并不十分清楚，因而在社區(qū)建設(shè)的具體實(shí)踐中存在很大的差異。社區(qū)建設(shè)的本身包含管理體制的改革，就本文關(guān)注的城市基層社會管理體制的變遷而言，從原來的單位制、街居制向社區(qū)制過渡，首先要在指導(dǎo)思想和理念上對“社區(qū)制”的本義有個清楚的認(rèn)識。

　�。ㄒ唬┥鐓^(qū)制的主要特征

　　社區(qū)制是對單位制、街居制的一種超越和重整，它不同于后兩者的主要特征體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1、從管理理念上來說，面向全體居民，以居民為主，以人為本，變管理為服務(wù)。社區(qū)制強(qiáng)調(diào)對人的關(guān)懷（不僅是物質(zhì)利益的關(guān)懷，還有精神文化、政治參與、生活交往等方面的關(guān)懷），關(guān)注與居民生活息息相關(guān)的日常事務(wù)。過去的單位制、街居制有很強(qiáng)的控制思想，限制人口流動，固定職工與單位之間的關(guān)系。社區(qū)制則以服務(wù)為核心，合理配置社區(qū)資源，解決社區(qū)問題，努力為社區(qū)居民營造一個環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和睦的人文居住環(huán)境，最終促成人與自然、社會的和諧發(fā)展。

　　2、從管理形式上來說，從強(qiáng)調(diào)行政控制到強(qiáng)調(diào)居民參與。不管是單位制，還是街居制，行政功能都非常突出，命令式的上下級科層色彩濃厚。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關(guān)系。市區(qū)政府、街道辦事處和居委會之間的互動關(guān)系也都按照行政命令模式運(yùn)行。而社區(qū)制則強(qiáng)調(diào)居民參與，要求社區(qū)發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)的實(shí)施以及社區(qū)事務(wù)的處理等都必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)。居民是社區(qū)的主體，是社區(qū)發(fā)展的始終動力源。

　　3、從管理目標(biāo)來說，改變政府管理的唯一主體地位，加強(qiáng)政府與社區(qū)的合作，達(dá)至善治（即良好的治理）。[⑦]我國過去在對基層社會的管理中，管理主體單一化，只能是政府。而在社區(qū)制中，社區(qū)管理主體的多元化是必然要求，除了國家（政府）主體之外，還須有社區(qū)自治組織以及專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)與社會工作機(jī)構(gòu)等。也就是說，政府的能力是有限的，要彌補(bǔ)政府的缺陷，就應(yīng)實(shí)行共同治理，把政府“管不了、也管不好”的社區(qū)事務(wù)交由社區(qū)自己管理。不僅如此，還要在政府與社區(qū)之間形成積極而有成效的合作關(guān)系，在社區(qū)管理的過程中，以善治為目標(biāo)，達(dá)至公共利益的最大化。

　�。ǘ�）社區(qū)制浮出的必然要求

　　1、社會整合的要求。在改革以前，國家通過以單位制為主、以街居制為輔的方式實(shí)現(xiàn)了對社會的超強(qiáng)整合，國家?guī)缀跞〈�了社會，在體制外幾乎不存在任何自由流動資源和自由活動空間，個人缺乏主體性的地位。改革以后，伴隨著社會的轉(zhuǎn)型，單位制逐步走向解體，“單位人”轉(zhuǎn)變成為“社會人”、“社區(qū)人”，人們越來越多地要靠市場和社區(qū)，而不再完全靠單位來解決生活需求問題。伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個體、私營從業(yè)人員等“無單位歸屬人員”以及流動人員越來越多。伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，我國下崗失業(yè)人員急劇增加，而且有進(jìn)一步增多的趨勢，他們與原單位幾乎沒有多少聯(lián)系。伴隨著人口的老齡化和“提前退休”政策的實(shí)施，各居民區(qū)的老年人口尤其是離退休人員顯著增多。這些新情況的出現(xiàn)，增加了城市基層管理的任務(wù)。原來的街居體系被動地承接這些工作，但由于前文所述的現(xiàn)實(shí)困境而無力承擔(dān)起社會整合的繁重任務(wù)。與此同時(shí)，在社會變遷的過程中，社會的力量也逐漸的發(fā)育和成長，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　國家不能再采取以前的方式，還把觸角滲透到社會的每一個領(lǐng)域。因此，面對社會發(fā)展中出現(xiàn)的新形勢新任務(wù)，要實(shí)現(xiàn)社會整合的目標(biāo)，在城市基層社會管理中采用社區(qū)制是必然的要求。通過社區(qū)制的管理，可以滿足社區(qū)居民的各種需要，解決社區(qū)中存在的問題，促進(jìn)居民之間的了解和交流，形成和諧的人際關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對社會利益的整體協(xié)調(diào)，推動個人和社會的發(fā)展。

　　2、人的全面發(fā)展的要求。改革開放20多年來，我國城鎮(zhèn)居民的收入水平和生活水平得到了極大提高，目前全國已達(dá)到總體性小康的水平。按照馬斯洛的層次需要理論，居民在生活水平提高后，就不會再滿足于吃飽穿暖，而要追求更高的生活質(zhì)量，追求生活的豐富多彩和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。黨的十六大報(bào)告提出了全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，不僅具有政治學(xué)意義、社會學(xué)意義，還具有人文意義。全面性小康社會的內(nèi)涵不僅包括物質(zhì)層面的，還包括政治的、文化的、自然生態(tài)的等內(nèi)容。馬克思主義認(rèn)為，社會發(fā)展的本質(zhì)是人的發(fā)展，促進(jìn)人的發(fā)展是社會主義的本質(zhì)要求。如果片面強(qiáng)調(diào)物的發(fā)展，結(jié)果只會出現(xiàn)異化的社會。人都居住在社區(qū)，是社區(qū)的主體，人的發(fā)展和社區(qū)緊密相連。要建設(shè)全面性小康社會，就需要從基礎(chǔ)設(shè)施到居住環(huán)境，從物質(zhì)文明到精神文明，從社區(qū)參與到政治民主，從社會秩序到人際關(guān)系等方面滿足人的全面發(fā)展的要求。顯然，原來的單位制和現(xiàn)存的街居制都限制了人的全面發(fā)展的要求，而社區(qū)制則是回歸人性、達(dá)到人的全面發(fā)展要求的制度設(shè)計(jì)。

　　3、黨的工作落腳點(diǎn)的要求。過去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，黨的落腳點(diǎn)主要在單位。往往出現(xiàn)的情況是，黨不僅發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，還直接從事行政事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會事務(wù)等工作，由此加大了黨的政治成本、經(jīng)濟(jì)成本和社會成本，社會矛盾的焦點(diǎn)都會向黨組織來訴求，無形中增添黨的風(fēng)險(xiǎn)。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，在城市基層社會管理中實(shí)行社區(qū)制，可以使基層黨組織從過去的很多行政負(fù)擔(dān)中解脫出來，使黨的工作真正面向社區(qū)，加強(qiáng)與社區(qū)的聯(lián)系，使黨可以集中精力從事社區(qū)工作，整合社區(qū)黨員，運(yùn)用黨的資源服務(wù)社區(qū)、幫助社區(qū)。如此以來，黨鞏固基層政權(quán)的重心從單位轉(zhuǎn)到社區(qū)，社區(qū)就成了黨的工作的落腳點(diǎn)，黨始終保持與群眾的血肉聯(lián)系，黨的執(zhí)政地位就可以得到鞏固。

　　（三）社區(qū)制實(shí)踐的具體模式

　　自20世紀(jì)90年代中后期開始，我國大中城市掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮，民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市設(shè)立了26個“全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”。通過幾年的實(shí)踐總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)概括，形成了幾種代表性的社區(qū)管理模式，本文重點(diǎn)介紹上海模式、沈陽模式和江漢模式的主要特征。

　　1、上海模式。上海在實(shí)行“兩級政府、三級管理”改革的過程中，將社區(qū)定位于街道范圍，構(gòu)筑了領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)相結(jié)合的街道社區(qū)管理體制。具體而言：

　　（1）社區(qū)管理領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)：由街道辦事處和城區(qū)管理委員會構(gòu)成。在“兩級政府，三級管理”體制下，街道辦事處成為一級管理的地位得到明確。隨著權(quán)力的下放，。街道辦事處具有以下權(quán)限：部分城區(qū)規(guī)劃的參與權(quán)、分級管理權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)。街道辦成為街道行政權(quán)力的中心，“以塊為主、條塊結(jié)合”。與此同時(shí)，為了有效地克服各塊分割，建立了由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環(huán)衛(wèi)所、工商所、街道醫(yī)院、房管辦、市容監(jiān)察分隊(duì)等單位參加的城區(qū)管理委員會。城區(qū)管委會定期召開例會，商量、協(xié)調(diào)、督查城區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)的各種事項(xiàng)，制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。城區(qū)管委會作為條與塊之間的中介，發(fā)揮著重要的行政協(xié)調(diào)功能，使條的專業(yè)管理與塊的綜合管理形成了有機(jī)的整體合力。

　　（2）社區(qū)管理執(zhí)行系統(tǒng)：由四個工作委員會構(gòu)成。上海模式在街道內(nèi)設(shè)定了四個委員會：市政管理委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社會治安綜合治理委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會。其具體分工是：市政管理委員會負(fù)責(zé)市容衛(wèi)生、市政建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、除害滅病、衛(wèi)生防疫、城市綠化。社區(qū)發(fā)展委員會負(fù)責(zé)社會保障、社區(qū)福利、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)文化、計(jì)劃生育、勞動就業(yè)、糧籍管理等與社區(qū)發(fā)展有關(guān)的工作。社會治安綜合管理委員會負(fù)責(zé)社會治安與司法行政。財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理委員會對街道財(cái)政負(fù)責(zé)預(yù)決算，對街道內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行工商、物價(jià)、稅收方面的行政管理，扶持和引導(dǎo)街道經(jīng)濟(jì)。以街道為中心組建委員會的組織創(chuàng)新，把相關(guān)部門和單位包容進(jìn)來，就使得街道在對日常事務(wù)的處理和協(xié)調(diào)中有了有形的依托。

　�。�3）社區(qū)管理支持系統(tǒng)：由轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、居民群眾及其自治性組織構(gòu)成。它們通過一定的組織形式，如社區(qū)委員會、社區(qū)事務(wù)咨詢會、協(xié)調(diào)委員會、居民委員會等，主要負(fù)責(zé)議事、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和咨詢，從而對社區(qū)管理提供有效的支持。上海模式還將居民委員會這一群眾性自治組織作為“四級網(wǎng)絡(luò)”，抓好居民委會干部的隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮居委會的作用，推動居民參與社區(qū)管理，維護(hù)社區(qū)治安穩(wěn)定，保障居民安居樂業(yè)。

　　2、沈陽模式。沈陽模式將社區(qū)定位于小于街道而大于居委會轄區(qū)的范圍上，在社區(qū)內(nèi)創(chuàng)造性地設(shè)立了社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會和社區(qū)（管理）委員會三個社區(qū)自治的主體組織。這套制度設(shè)計(jì)在全國產(chǎn)生了廣泛的影響，其具體內(nèi)容如下：

　�。�1）社區(qū)成員代表大會：即“決策層”，是社區(qū)最高的民主管理權(quán)力機(jī)構(gòu)。社區(qū)成員代表由社區(qū)居民、駐社區(qū)單位、團(tuán)體按一定比例推薦產(chǎn)生。?

　�。�2）社區(qū)議事協(xié)商委員會：即“議事層”，是社區(qū)成員代表大會推薦產(chǎn)生的議事協(xié)商機(jī)構(gòu)。成員由社區(qū)內(nèi)有聲望的知名人士、居民代表以及單位代表等人組成，主任一般由社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人兼任。議事協(xié)商委員會作為社區(qū)成員代表大會閉會期間的常設(shè)的義務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，定期召開會議，行使社區(qū)民主議事、民主監(jiān)督的職能。

　�。�3）社區(qū)（管理）委員會：即“執(zhí)行層”，是經(jīng)社區(qū)成員代表大會選舉產(chǎn)生的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。社區(qū)委員會設(shè)主任、副主任及委員若干名，一般3-6名。委員會是社區(qū)各項(xiàng)工作的實(shí)際組織者、實(shí)施者。

　　3、江漢模式。這是指武漢市江漢區(qū)社區(qū)制實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，它以主動轉(zhuǎn)變政府職能為核心特征。江漢區(qū)在學(xué)習(xí)借鑒沈陽模式的基礎(chǔ)上重新將社區(qū)定位為“小于街道、大于居委會”，通過民主協(xié)商和依法選舉，構(gòu)建了社區(qū)自治組織，即社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居委會和社區(qū)協(xié)商議事會（與沈陽模式不同的是，江漢模式?jīng)]有把社區(qū)協(xié)商議事會作為社區(qū)成員代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)），并明確提出社區(qū)自治的目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑選擇是轉(zhuǎn)變政府職能和培育社區(qū)自治。它的主要做法有：

　�。�1）理順社區(qū)居委會與街道、政府部門的關(guān)系，明確職責(zé)，保障社區(qū)居委會的自治性。明確居委會與街道辦事處的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，不是行政上下級的關(guān)系。重新界定街道各行政部門與社區(qū)組織的職責(zé)，街道負(fù)責(zé)行政管理，承擔(dān)行政任務(wù)；
而居委會負(fù)責(zé)社區(qū)自治，不再與街道簽?zāi)繕?biāo)責(zé)任狀，并有權(quán)拒絕不合理的行政攤派工作。同時(shí)還建立社區(qū)評議考核街道各職能部門的制度，并以此作為獎懲的主要依據(jù)。

　�。�2）政府職能部門面向社區(qū)，實(shí)現(xiàn)工作重心下移。區(qū)街政府部門要做到“五個到社區(qū)”，即工作人員配置到社區(qū)，工作任務(wù)落實(shí)到社區(qū)，服務(wù)承諾到社區(qū)，考評監(jiān)督到社區(qū)，工作經(jīng)費(fèi)劃撥到社區(qū)。

　�。�3）權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。包括兩種情況：一是區(qū)街政府部門需要社區(qū)居委會協(xié)助處理“與居民利益有關(guān)的”工作時(shí)，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，并征得社區(qū)組織同意后，區(qū)街政府部門必須同時(shí)為社區(qū)組織提供協(xié)助所需的權(quán)利和必要的經(jīng)費(fèi)；
二是區(qū)街政府部門做不好也做不了的社會服務(wù)性職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移時(shí)，必須同時(shí)轉(zhuǎn)移權(quán)利和工作經(jīng)費(fèi)，做到“誰辦事、誰用錢，誰負(fù)責(zé)、誰有權(quán)”，從而保證社區(qū)在協(xié)助工作時(shí)或在承接社會性服務(wù)職能時(shí)，做到“有職、有權(quán)、有錢”。

　　（4）責(zé)任到人、監(jiān)督到人。主要指為保證區(qū)街政府部門職能轉(zhuǎn)換到位，不走過場，根治過去那種“遇見好事?lián)屩�做，遇見麻煩事無人做，遇見責(zé)任‘踢皮球’”的頑癥，建立“責(zé)任到人、承諾到人和監(jiān)督到人”的實(shí)施機(jī)制。

　　通過這些措施，江漢區(qū)力圖建立一種行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制結(jié)合、行政功能與自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區(qū)治理模式。[⑧]

　　（四）問題與思考

　　社區(qū)制的實(shí)踐時(shí)間不長，還處于初步的探索階段，在理論和實(shí)踐上都還存在很多的問題，需要研究者和實(shí)踐工作者以更廣的視野做出更深的思考，不斷去完善社區(qū)制，使得社區(qū)制的管理方式能夠形成長效機(jī)制，推動社區(qū)持續(xù)發(fā)展，使居民的生活水平和生活質(zhì)量不斷提高，從而向全面性小康社會邁進(jìn)。為此，筆者作出以下三個問題的分析和思考。

　　1、社區(qū)制理論的兩大分野：行政化傾向、自治化傾向如何研判？

　　理論來源實(shí)踐，又指導(dǎo)實(shí)踐。隨著我國現(xiàn)代化的發(fā)展，原來管理城市基層社會的單位制和街居制已不能適應(yīng)形勢的需要，社區(qū)制應(yīng)映而出，但由于政治學(xué)、社會學(xué)兩大學(xué)科曾經(jīng)中斷很長時(shí)間以及其他原因，理論界對社區(qū)制建設(shè)的理論準(zhǔn)備并不是很充分。因此，從本土的經(jīng)驗(yàn)和西方的研究兩個視野出發(fā)，理論界對于社區(qū)制形成了兩種取向。第一類研究者主要從強(qiáng)化基層社會管理的角度出發(fā)，他們看到了在社會轉(zhuǎn)型后我國基層社會管理面臨著嚴(yán)峻的問題，把社區(qū)制看作加強(qiáng)政府對基層社會控制的一種替代的工具。他們認(rèn)為在單位制解體后街道辦事處實(shí)際上已承擔(dān)起一級行政政府的職能，卻沒有相應(yīng)的行政權(quán)力授予，權(quán)責(zé)不一致限制了街道辦事處在地區(qū)整合的能力。因此，他們主張的社區(qū)制思路主要是：政府權(quán)力重心下移，將社區(qū)內(nèi)各種社會組織、企事業(yè)單位、居民群眾等資源整合起來，在街道辦事處的引導(dǎo)下，共同推動社區(qū)發(fā)展。這里的社區(qū)制建設(shè)實(shí)際上是基層政權(quán)的重建。第二類研究者主要運(yùn)用西方的理論，從國家與社會的關(guān)系來研判社區(qū)制的建設(shè)。他們認(rèn)為在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，“大政府、小社會”的局面長期維持，政府是全能主義的政府，社會的力量非常薄弱。而在市場經(jīng)濟(jì)體制下，社會得到了成長的機(jī)會，但是政府權(quán)力依然過大，包攬公共事務(wù)過多，導(dǎo)致行政效率低下、缺乏社會認(rèn)同等問題，而社區(qū)也難以發(fā)育。為此，他們對于社區(qū)制的主要觀點(diǎn)是：建構(gòu)“小政府、大社會”模式，轉(zhuǎn)變政府職能，政府管理好本該自己管理的公共事務(wù)，把不該管的和管不好的交給社區(qū)自己管理。街道政府由對上負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)為服務(wù)于社區(qū)居民，充分培育社區(qū)內(nèi)的社會中介組織，走向社區(qū)自治。[⑨]這兩種在社區(qū)制研究上的理論分野，我們可以把它們概括為“行政化”傾向和“自治化”傾向，它們有各自的強(qiáng)調(diào)點(diǎn)，但實(shí)際上也都存在各自的缺陷�！靶姓�化”傾向采用的是“問題——應(yīng)對”思路，實(shí)用色彩濃厚，沒有考慮到社會發(fā)展的歷史和趨勢，因而難以解決好社區(qū)發(fā)展的長久動力問題；
而“自治化”傾向雖然從長遠(yuǎn)、宏觀的角度考慮，被大多數(shù)人所認(rèn)同，但完全從西方的理論出發(fā)，沒有認(rèn)識到我國的實(shí)際情況，自治的理想目標(biāo)在目前依然缺乏推動的主體和資源。筆者以為，從單位制、街居制向社區(qū)制過渡，最重要的是要解決好動力機(jī)制問題。從政府的角度來說，加強(qiáng)對基層社會的管理、控制與整合是現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)，但需要降低成本，需要贏得居民的認(rèn)同，建立合法性。從社會的角度來說，各種社會組織、居民群體等有參與民主管理的內(nèi)在需求。政府和社會形成社區(qū)制的動力來源，因而在向社區(qū)制變遷的過程中需要政府和社會的雙向啟動，不僅需要基層政權(quán)的重建，也需要基層社會的重構(gòu)。

　　2、社區(qū)制實(shí)踐的三種模式：行政型模式、自治型模式、混合型模式如何取舍？

　　社區(qū)制理論的兩大分野導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)了三種模式，即行政型、自治型和混合型。從國外的社區(qū)管理模式來看，也主要是這三種類型，行政型模式的特點(diǎn)是在政府部門中設(shè)立專門的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)；
自治型模式的特點(diǎn)在于政府行為與社區(qū)行為分離，政府的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃往往由有關(guān)部門專項(xiàng)撥款，通過社區(qū)的配合予以實(shí)施；
混合型模式的特點(diǎn)是政府對社區(qū)工作和社區(qū)建設(shè)加以規(guī)劃、指導(dǎo)、撥相當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)，但政府對社區(qū)的干預(yù)是寬松的，社區(qū)工作和建設(shè)以自治為主。從我國的社區(qū)制實(shí)踐來看，完全自治型模式?jīng)]有，上海模式屬于行政型，沈陽模式、江漢模式傾向于自治型，江漢模式還具有混合型的特征。我們不能簡單地評價(jià)這三種模式孰優(yōu)孰劣，因?yàn)槊總�模式在目前階段都有其存在的合理價(jià)值。就上海模式而言，行政型的特征似乎不符合現(xiàn)代社會發(fā)展的趨勢，因?yàn)閺?qiáng)大的行政力量使得社會力量非常微弱，因此，多數(shù)人不贊同這種模式。但是，我們要看到近幾年上海的社區(qū)建設(shè)日新月異，社區(qū)服務(wù)、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化等方面在政府的強(qiáng)勢推動下取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。為了建立長效機(jī)制，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　上海還開展了居委會的直選工作，將行政推動的外在機(jī)制和社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制結(jié)合起來。而就沈陽模式而言，雖然在制度設(shè)計(jì)上充分考慮社區(qū)自治的因素，但如何處理行政權(quán)力仍是個關(guān)鍵問題，并不能消除行政化傾向的擔(dān)憂。張明亮司長在沈陽模式專家聽證會上也指出要避免行政化傾向的問題，他說：“我非常擔(dān)心這個事，建立社區(qū)新體制，就是要體現(xiàn)社區(qū)自我管理，不是增加一個行政層次，不要最后弄得又是街道辦事處的辦事處。而且再掛很多牌子在那里。如果行政化傾向濃厚了，實(shí)際上是在街道和居委會之間又增加了一個層次，那就落后了�！盵⑩]他的擔(dān)心不是多余的，因?yàn)槔硐肽繕?biāo)與現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)是存在距離的，在價(jià)值取向上我們都接受社區(qū)自治的模式，但在實(shí)踐中卻往往強(qiáng)化了政府的權(quán)力，還是“政府辦社區(qū)”的局面。自治型模式是我們追求的應(yīng)然目標(biāo)，但目前的實(shí)然狀況都達(dá)不到，原因何在呢？第一個原因在于：要建構(gòu)“小政府、大社會”，可“社會”目前還“大”不起來。在社區(qū)中，除了成熟的政府組織以及居委會外，其他社會組織缺乏足夠的資源和權(quán)威，它們還沒有足夠的能力代替政府部門組織居民管理公共事務(wù)，居民也缺乏自組織的意識，社區(qū)參與程度低。第二個原因在于：政府部門仍舊掌握著過多的資源，仍然是社區(qū)管理最主要的主體，在沒有約束的情況下，要讓政府自己退出、將權(quán)力主動向社會分化是非常困難的。由于利益驅(qū)動，政府很容易看到它與社會之間的張力，而容易忽視兩者之間的合力。綜上而言，雖然實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治存在很多困難和問題，但社區(qū)自治仍應(yīng)成為我們堅(jiān)持的方向，因?yàn)樯鐓^(qū)自治的意義不僅僅是城市基層社會的管理，它已經(jīng)上升到在市場經(jīng)濟(jì)條件下建構(gòu)黨和政府合法性來源的政治高度，至于社區(qū)自治的路徑選擇，筆者以為可以考慮漸進(jìn)式的道路，以自治型模式為方向，當(dāng)然在目前一段時(shí)期內(nèi)行政型模式、混合型模式還有其生存的空間。

　　3、社區(qū)制涉及的四個板塊：政府、市場、社會、政黨的關(guān)系如何運(yùn)作？

　　西方社會學(xué)理論把整個社會分成三大板塊：政府、市場和社會，亦即第一部門、第二部門和第三部門。由于中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)與西方政黨不同，中國共產(chǎn)黨在社區(qū)中也扮演著重要的角色，因而形成了第四大板塊[11].四個板塊如何在社區(qū)中運(yùn)作，是關(guān)系到社區(qū)制能否成功以及社區(qū)持續(xù)發(fā)展的重要問題。筆者以為，社區(qū)領(lǐng)域內(nèi)的四大板塊應(yīng)該遵循各自的原則，加強(qiáng)相互間的合作關(guān)系，相互支持，消除矛盾與沖突，共同推動社區(qū)建設(shè)與發(fā)展。

　　政府的原則是追求公共利益最大化，維護(hù)社會公平。政府的權(quán)力屬于公權(quán)，公權(quán)來自人民，政府必須為人民的福祉著想，建立自己的合法性，而不能謀求自身利益的最大化。政府不再擔(dān)當(dāng)“運(yùn)動員”的角色后，必須做好“裁判員”的工作，構(gòu)建社會公平的制度基礎(chǔ)，這也是全面建設(shè)小康社會的必然要求，否則只能形成一個偏惠而非共享的社會，這樣的社會基礎(chǔ)是不穩(wěn)固的，政府的權(quán)威也會受到影響。此外，政府應(yīng)該認(rèn)識到自己的能力是有限的，有所為，有所不為。過去全能主義的政府帶來的結(jié)果是政府成本極高，但社會效率反而低下，政府要適應(yīng)自身角色的轉(zhuǎn)變，擺脫過去的慣習(xí)，處理好與其他領(lǐng)域主體的關(guān)系。

　　市場領(lǐng)域的主體是企業(yè)，企業(yè)以追求經(jīng)濟(jì)效益最大化為原則。在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，企業(yè)之間并非競爭的關(guān)系，而在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)之后，企業(yè)要按市場規(guī)律運(yùn)作，在競爭中求得生存。沒有經(jīng)濟(jì)效益，就沒有競爭力，就沒有生存的空間。市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰，毫不留情。政府不能再向以前干預(yù)企業(yè)的自主經(jīng)營，但也不是說政府對市場撒手不管，而是從宏觀的層面進(jìn)行調(diào)控，因?yàn)槭袌龃嬖谥�失靈的時(shí)候。

　　社會的原則是以民為本，關(guān)懷至上。政府和市場不能解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的所有問題，為了彌補(bǔ)政府缺陷和市場缺陷，需要社會的存在。在我國改革的過程中，出現(xiàn)了大量的由下崗失業(yè)人員等構(gòu)成的社會弱勢群體，他們不能被社會排斥，需要社會的關(guān)懷。在急劇的變遷過程中，人們的社會價(jià)值觀出現(xiàn)了嬗變，社會成員的疏離感加深，導(dǎo)致對政府、對市場、對他人的信任喪失，而要重建社會資本和社會規(guī)范，需要社會通過各種社團(tuán)組織加大社會成員的參與，形成互惠、信任、合作等規(guī)范。與此同時(shí)，隨著生活水平的提高，社會成員對生活質(zhì)量和內(nèi)容提出了更高的要求，需要社會來提供。社會與政府、市場之間的關(guān)系不是對立的，但社會要保持一定的獨(dú)立性和自主性，防止政府和市場的過度侵入。

　　中國共產(chǎn)黨在社區(qū)的地位是領(lǐng)導(dǎo)核心，其作用是總攬全局，協(xié)調(diào)各方。黨要超脫于具體的行政、經(jīng)濟(jì)等事務(wù)，站在更高的角度思考全局性的問題。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，黨在社區(qū)的工作是全新的，不僅要保證黨的理論、路線、方針、政策的落實(shí)，發(fā)揮政治核心的作用，還要做好群眾的思想政治工作，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，密切黨和群眾的聯(lián)系，加強(qiáng)黨的社會基礎(chǔ)�；鶎狱h組織工作的一個重要變化是要面向社會，在社會的舞臺上活動，參與社會，服務(wù)社會，關(guān)懷社會。黨在社區(qū)的功能要從過去的以革命或生產(chǎn)的動員與組織為軸心，轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣�關(guān)懷與利益協(xié)調(diào)為軸心。

　　作者單位：上海行政學(xué)院城市社會研究所

　　聯(lián)系地址：上海市虹漕南路200號（200233）

　　注釋：

　　[①]參見楊曉明等：《中國單位制度》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，1999年版。

　　[②]孫立平：《“自由流動資源”與“自由活動空間”》，《探索》，1993年第1期。

　　[③]毛澤東：《中國人民大團(tuán)結(jié)萬歲》，《毛澤東選集》（第五卷），人民出版社，1977年。

　　[④]李猛、周飛舟、李康：《單位：制度化組織的內(nèi)部機(jī)制》，《中國社會科學(xué)季刊》（香港），1996年秋季卷。

　　[⑤]參見孫立平等：《中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的中近期趨勢與隱患》，《戰(zhàn)略與管理》，1998年第5期。

　　[⑥]同⑤。

　　[⑦]參見俞可平主編：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版。

　　[⑧]參見陳偉東：《城市基層社會管理體制變遷：單位管理模式轉(zhuǎn)向社區(qū)治理模式——武漢市江漢區(qū)社區(qū)建設(shè)目標(biāo)模式、制度創(chuàng)新及可行性研究》，《理論月刊》，2000年第12期。

　　[⑨]參見朱健剛：《國家、權(quán)力與街區(qū)空間——當(dāng)代中國街區(qū)權(quán)力研究導(dǎo)論》，《中國社會科學(xué)季刊》，1999年夏季號。

　　[⑩]http://www.cn-tm.com/newpage125.htm.

　　[11]參見馬仲良：《城市社區(qū)自治是社會主義新型民主的生長點(diǎn)》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2001年第1期。

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