「內(nèi)容提要」改革開放以來，中國經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制、從封閉型經(jīng)濟向開放型經(jīng)濟的兩個大轉(zhuǎn)型，這鑄就了中國經(jīng)濟的輝煌，也使中國進入了一個高社會風(fēng)險的發(fā)展階段。在這個大轉(zhuǎn)型過程中，隨著工業(yè)化、城市化、市場化進程的深化，中國農(nóng)村居民面臨的社會風(fēng)險已與城市居民面臨的社會風(fēng)險基本趨同，而農(nóng)村居民擁有的抗風(fēng)險機制卻遠遠弱于城市居民，以收入水平表征的抗風(fēng)險能力也遠不及城市居民。中國要實現(xiàn)全面小康的宏偉目標(biāo)，必需建立一套適合中國國情的社會政策體系以有效降低和化解社會風(fēng)險。在現(xiàn)有資源條件下，中國社會政策體系的建設(shè)只能有重點、分層次、逐步推進。綜合來看，中國農(nóng)民在抗御社會風(fēng)險方面處于明顯弱勢，中國建構(gòu)社會政策體系和實施社會政策過程中應(yīng)優(yōu)先考慮農(nóng)民的利益。

　　「關(guān)鍵詞」社會風(fēng)險/社會政策/轉(zhuǎn)型期

　　一、中國已進入高社會風(fēng)險的發(fā)展階段

　　以市場經(jīng)濟為路徑的工業(yè)化過程也是一個高風(fēng)險的社會。在各種風(fēng)險中，幾乎所有社會群體都不可避免地面臨著巨大社會風(fēng)險，降低和化解社會風(fēng)險依賴于國家的社會政策體系和社會的風(fēng)險共擔(dān)機制。

　　社會風(fēng)險主要包括工傷、失業(yè)、生病、因年邁而失去勞動力、因貧窮失去教育機會、兒童因失去父母而無法正常成長、公共衛(wèi)生危機及各種天災(zāi)人禍等。它導(dǎo)致一部分公民不能享有基本的生活條件，也失去平等的發(fā)展機會。社會政策的功能就是保障公民免除市場經(jīng)濟和工業(yè)化過程中的社會風(fēng)險，主要通過建立工傷保險、失業(yè)救助、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保障、義務(wù)教育、住房福利、最低生活保障和屬于公共政策體系的公共教育、公共衛(wèi)生體系等制度來保證。

　　改革開放以來，中國的經(jīng)濟發(fā)展伴隨著巨大的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會變遷。這種轉(zhuǎn)型打破了中國原有的社會平衡狀態(tài)，摧毀了一部分傳統(tǒng)體制下化解社會風(fēng)險的機制，致使社會風(fēng)險在不同地區(qū)、不同群體中以不同方向、不同速度積聚起來。當(dāng)前，中國整體上已進入一個高社會風(fēng)險的發(fā)展階段，其中有部分社會群體則進入高端社會風(fēng)險區(qū)。

　　中國進入高社會風(fēng)險的發(fā)展階段后，農(nóng)村居民和城市居民面臨共同的社會風(fēng)險，但享有的社會保障機制卻有天壤之別，這對于化解中國整體的社會風(fēng)險顯然是很不利的。中國應(yīng)當(dāng)充分借鑒歐洲福利國家的經(jīng)驗，逐步建立全面、可持續(xù)的社會政策體系，提高社會保障的覆蓋面，特別是向作為中國人口主體——農(nóng)民傾斜，加強對社會弱勢群體的保護，全面提高中國的社會安全度。

　　二、中國城市居民和農(nóng)村居民面臨的社會風(fēng)險

　　在以工業(yè)化、城市化和市場化為特點的現(xiàn)代化變遷和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，中國農(nóng)村居民面臨的社會風(fēng)險也從農(nóng)業(yè)社會性質(zhì)轉(zhuǎn)向了工業(yè)社會性質(zhì)，與城市居民面臨的社會風(fēng)險趨同。無論是在城市還是在農(nóng)村，又都有相對弱勢的群體，面臨著更高的社會風(fēng)險。

　　1。城市居民面臨的社會風(fēng)險

　　城市化伴隨著工業(yè)化，城市居民面臨的主要是工業(yè)社會的風(fēng)險，具體體現(xiàn)在工傷、失業(yè)、疾病、養(yǎng)老、住房、公共衛(wèi)生和教育等方面。在從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程中，城市居民從“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變，鐵飯碗被打破，大部分社會風(fēng)險從單位屬性轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣�或個體屬性，社會風(fēng)險的化解更多地依賴于整個社會的保障體系和抗風(fēng)險機制，或者個人參與的商業(yè)保險。

　　市場經(jīng)濟體制的建立和完善、開放型經(jīng)濟的發(fā)展，極大地解放了生產(chǎn)力，充分釋放了中國經(jīng)濟增長的潛力。但是，即使在作為社會中心的城市，也不是所有居民都均衡地享受到了經(jīng)濟發(fā)展帶來的好處和利益。事實上，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中，城市里出現(xiàn)了一個具有相當(dāng)規(guī)模的城鎮(zhèn)弱勢群體。除了原有的城鎮(zhèn)“三無人員”以外，城鎮(zhèn)弱勢群體主要包括下崗、失業(yè)、待業(yè)人員，效益欠佳企業(yè)的職工及部分離退休職工和他們的贍養(yǎng)人口。

　　城鎮(zhèn)弱勢群體由于收入微薄，而城市生活成本又相對較高，他們處于城市社會的邊緣，面臨的各種社會風(fēng)險都相當(dāng)高。而且，即使他們按照政策享有社會保障，但是在現(xiàn)實中由于種種原因并不能完全落實這種保障。城鎮(zhèn)弱勢群體應(yīng)是城市社會保障體系需要重點考慮的對象，不僅應(yīng)完善最低生活保障制度等社會保護機制，提高其抗御各種社會風(fēng)險的能力，而且還要加強再就業(yè)和教育培訓(xùn)等社會促進機制，使其能有機會從根本上改變自己的弱勢地位。

　　2.農(nóng)村居民面臨的社會風(fēng)險

　　在改革開放以前，中國農(nóng)村居民面臨的主要是農(nóng)業(yè)社會的社會風(fēng)險，但由于具有以集體經(jīng)濟為依托的共同分擔(dān)機制，個體風(fēng)險相對較小，同時傳統(tǒng)的靠子女贍養(yǎng)老人的家庭抗風(fēng)險機制仍發(fā)揮著巨大的作用，農(nóng)村居民很少面臨失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等社會風(fēng)險的重大挑戰(zhàn)。

　　改革開放以后，特別是隨著工業(yè)化、城市化、市場化步伐的加快，農(nóng)民面臨的社會風(fēng)險性質(zhì)發(fā)生了根本改變，由農(nóng)業(yè)社會的社會風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)楣�業(yè)化社會下的社會風(fēng)險。農(nóng)民開始同樣面臨工傷、失業(yè)等工業(yè)化風(fēng)險，卻沒有和城市里一樣的抗風(fēng)險機制。農(nóng)村的合作醫(yī)療制度也隨著集體經(jīng)濟的瓦解而解體，疾病重新成為農(nóng)民的重大社會風(fēng)險，市場化條件下高昂的醫(yī)療費用成為農(nóng)民潛在的巨大負擔(dān)，因病致貧的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。農(nóng)村居民子女?dāng)?shù)量減少、長期外出打工而收入低微等因素導(dǎo)致傳統(tǒng)的子女贍養(yǎng)老人體系有所削弱，而且因為老齡化現(xiàn)象等因素導(dǎo)致贍養(yǎng)負擔(dān)加重，農(nóng)村居民的養(yǎng)老風(fēng)險也在不斷積聚。集體經(jīng)濟的解體也使農(nóng)村失去了公共衛(wèi)生的資源，使農(nóng)村居民面臨大范圍的傳染病和地方病的威脅，公共衛(wèi)生狀況嚴(yán)重惡化。農(nóng)村的教育資源也遠不如城市，農(nóng)村孩子的教育機會往往因為貧困而被剝奪。

　　在中國農(nóng)村中，有一些群體面臨更大的社會風(fēng)險，其中失地農(nóng)民和農(nóng)民工尤其值得我們關(guān)注。隨著城市化進程加快，農(nóng)村集體土地大量被征用，失去賴以生存土地的農(nóng)民越來越多。土地對中國農(nóng)民具有特殊的意義，它是大多數(shù)中國農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，集多種功能于一身，是農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老的最基本、最可靠的保障。在現(xiàn)行的土地制度和政策安排下，農(nóng)民失去土地等于失去了生產(chǎn)資料，失去了收入來源和生活來源，加上他們知識結(jié)構(gòu)單一、綜合素質(zhì)低，缺乏應(yīng)對市場競爭的信心和能力，失地就意味著失業(yè)，這部分人群社會保障能力比較差，面臨巨大的社會風(fēng)險。失地農(nóng)民已經(jīng)成為“種田無地、上班無崗、社會保障無份”的新“三無”人員，他們面臨多重困難：法定征地補償不足以解決長遠生計；
缺乏穩(wěn)定、可靠的謀生渠道；
缺乏基本的社會保障；
從農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變需要經(jīng)過較長的心理適應(yīng)和磨合過程。我國快速城市化進程讓失地農(nóng)民數(shù)量越來越多，實際上把農(nóng)村隱性失業(yè)問題轉(zhuǎn)變成城市顯性失業(yè)問題。據(jù)統(tǒng)計，全國享受最低生活保障線的群體中，約有20％是失地農(nóng)民，有些城區(qū)高達80％以上，從而給城市就業(yè)和社會保障工作造成比較大的壓力。

　　另外，隨著改革開放的深入發(fā)展，大量的農(nóng)村勞動力進入城市和沿海發(fā)達地區(qū)務(wù)工是我國工業(yè)化、城市化、市場化和農(nóng)村現(xiàn)代化過程中的一個必然趨勢。農(nóng)民工群體的出現(xiàn)對中國城市和工業(yè)化地區(qū)的發(fā)展作出了重要貢獻。但由于農(nóng)民工自身受教育水平較低，又受到戶籍制度限制和其他各種“社會排斥”等，長期以來，他們的社會地位和社會身份沒有發(fā)生明顯改變�，F(xiàn)有的戶籍管理制度是農(nóng)民工所面臨的勞動就業(yè)、技能培訓(xùn)、義務(wù)教育、社會保障等方面差別與歧視的制度基礎(chǔ)，也是改革過程中迄今為止變化最小和最為緩慢的社會經(jīng)濟制度之一。城市農(nóng)民工在就業(yè)上受到職業(yè)、工種限制，還經(jīng)常強制性地被收取各種管理費；
在社會保障方面，城市職工普遍享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大保險，而城市農(nóng)民工則基本不享受這些保險待遇，用工單位很少為所雇傭的農(nóng)民工辦理社會保險，甚至就是保障人的生命健康的工傷保險，有的單位都不愿意辦；
觀念上的歧視也是很明顯的，城里人和農(nóng)村人“同工不同酬”的現(xiàn)象很普遍。

　　3.農(nóng)村居民面臨的社會風(fēng)險已與城市居民趨同

　　農(nóng)村居民與城市居民一樣，都面臨工業(yè)化社會帶來的各種社會風(fēng)險，包括工傷、失業(yè)、疾病、養(yǎng)老、教育、公共衛(wèi)生等多個方面。從社會風(fēng)險強度看，農(nóng)村居民在義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等方面的整體社會風(fēng)險比城市居民大，很可能會在較大范圍受到波及。由于農(nóng)民收入水平總體偏低，發(fā)生工傷或生大病、重病，對農(nóng)村居民的打擊都是難以承受的，農(nóng)村因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。失地農(nóng)民和農(nóng)民工是特別容易受到社會風(fēng)險打擊的群體，而且也是容易受到社會排斥和不公平待遇的群體。城市居民中，以下崗、失業(yè)人員、低收入職工、部分退休職工家庭為主體的弱勢群體，教育、住房等方面的條件較差，在面臨疾病、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面的社會風(fēng)險時，抗御能力較弱。

　　三、中國城市居民和農(nóng)村居民的抗風(fēng)險機制

　　中國當(dāng)前的社會保障機制主要是為抵御城市化、工業(yè)化過程中城市居民面臨的社會風(fēng)險設(shè)計的，這套抗風(fēng)險機制涵蓋工傷保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、公共衛(wèi)生體系、住房福利等領(lǐng)域，它覆蓋了城市居民的主體。由于戶籍制度的嚴(yán)格控制，農(nóng)村居民幾乎完全被排斥在國家社會保障體系之外。傳統(tǒng)體制下農(nóng)民賴以抵御社會風(fēng)險的集體經(jīng)濟分配制度、農(nóng)村合作醫(yī)療保健制度、集資辦學(xué)制度、“五保”制度等也因計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型而解體，農(nóng)村居民就此完全暴露在工業(yè)化社會風(fēng)險之下。

　　1.城市居民的抗風(fēng)險機制比較完善

　　根據(jù)中國國務(wù)院新聞辦公室2004年9月發(fā)布的《中國的社會保障狀況和政策》白皮書①，中國的社會保障體系包括社會保險、社會福利、優(yōu)撫安置、社會救助和住房保障等。社會保險是社會保障體系的核心部分，包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險。從這個報告的通篇內(nèi)容來看，這些社會保障制度主要是根據(jù)城市居民的特點來設(shè)計的。應(yīng)該說，當(dāng)前我國城市社會保障制度的框架已基本成型，正進入一個逐步健全和完善的階段。

　　中國的基本養(yǎng)老保險最初只覆蓋國有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)及其職工，從1999年開始逐漸擴大到外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)、其他城鎮(zhèn)企業(yè)、城鎮(zhèn)個體工商戶和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員。截至2003年底，全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達15506萬人，其中參保職工11646萬人。2003年，企業(yè)參保退休人員月平均基本養(yǎng)老金為621元。

　　我國1999年頒布的《失業(yè)保險條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及其職工必須參加失業(yè)保險。2003年底，全國參加失業(yè)保險人數(shù)達10373萬人，全年共為742萬失業(yè)人員提供了不同期限的失業(yè)保險待遇。失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)由各地方政府按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平確定。失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間患病，可領(lǐng)取醫(yī)療補助金；
在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間死亡，其遺屬可領(lǐng)取喪葬補助金和遺屬撫恤金；
在領(lǐng)取失業(yè)保險金期間還可享受職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補貼。同時，1998年以來，中國政府還建立了以國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障為內(nèi)容的“三條保障線”制度。從2001年開始，實行國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度向失業(yè)保險并軌，國有企業(yè)不再建立新的再就業(yè)服務(wù)中心。

　　在先行試點的基礎(chǔ)上，中國政府于1998年頒布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，在全國推進城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度改革。截至2003年底，全國參加基本醫(yī)療保險人數(shù)達10902萬人，其中參保職工7975萬人，退休人員2927萬人。基本醫(yī)療保險覆蓋城鎮(zhèn)所有用人單位和職工，包括所有機關(guān)、事業(yè)單位、各種類型企業(yè)、社會團體和民辦非企業(yè)單位的職工和退休人員。城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員也可以參加基本醫(yī)療保險。

　　中國政府還建立了職工的工傷預(yù)防、工傷補償和工傷康復(fù)相結(jié)合的工傷保險制度。2004年1月，國家頒布的《工傷保險條例》實施后，工傷保險的覆蓋范圍迅速擴大，截至2004年6月底，參加工傷保險的職工人數(shù)達4996萬人。國家于1988年開始在部分地區(qū)推行生育保險制度改革。2003年底，全國參加生育保險的職工有3655萬人；
2003年全年共有36萬名職工享受生育保險待遇。

　　1999年，中國政府頒布《城市居民最低生活保障條例》。條例規(guī)定：對持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕�活�?biāo)準(zhǔn)的，均可從當(dāng)?shù)卣�府獲得基本生活物質(zhì)幫助；
對無生活來源，無勞動能力，無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的城市居民，可按當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕�活保障�?biāo)準(zhǔn)全額救助。保障標(biāo)準(zhǔn)的制定主要依據(jù)城市居民的人均收入和人均生活消費水平、上年物價水平、生活消費物價指數(shù)、維持當(dāng)?shù)刈畹蜕�活水平所必需的費用、需要銜接的其他社會保障標(biāo)準(zhǔn)以及維持吃穿住等基本生存所需物品和未成年人義務(wù)教育費用等，(點擊此處閱讀下一頁)

　　同時還考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、本地符合最低生活保障條件人數(shù)以及財政承受能力等情況。城市居民最低生活保障資金由地方政府列入財政預(yù)算。對財政確有困難的地區(qū)，中央財政給予支持。截至2003年底，全國領(lǐng)取城市居民最低生活保障金的人數(shù)為2247萬人，月人均領(lǐng)取58元；
當(dāng)年全國各級政府財政支出最低生活保障資金156億元，其中中央政府對中西部困難地區(qū)補助92億元。

　　城鎮(zhèn)居民還根據(jù)自身條件享受不同層次的住房福利。1994年，住房公積金制度在城鎮(zhèn)全面推行。1999年，國家頒布《住房公積金管理條例》，并于2002年重新發(fā)布，使住房公積金制度逐步納入法制化和規(guī)范化軌道。住房公積金具有義務(wù)性、互助性和保障性特點，是中國政府為解決職工家庭住房問題的政策性融資渠道。住房公積金由國家機關(guān)、事業(yè)單位、各種類型企業(yè)、社會團體和民辦非企業(yè)單位及其在職職工各按職工工資的一定比例逐月繳存，歸職工個人所有。截至2003年底，全國建立住房公積金職工人數(shù)達6045萬人，累計歸集公積金5563億元，職工因購建住房和退休等支取1743億元，累計發(fā)放個人住房貸款2343億元，支持327萬戶職工家庭購建住房，為改善居民家庭住房條件發(fā)揮了重要作用。1998年，中國還確定發(fā)展經(jīng)濟適用住房，由政府提供政策優(yōu)惠，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對象和銷售價格，向符合條件的城鎮(zhèn)居民家庭出售或出租具有保障性質(zhì)的政策性商品住房。從1998年到2003年，經(jīng)濟適用住房竣工面積達4.77億平方米。1998年以來，中國政府還積極推進廉租住房制度建設(shè)，不斷完善廉租住房保障政策，以財政預(yù)算安排為主、多渠道籌措廉租住房資金，實行以住房租賃補貼為主，實物配租、租金核減為輔的多種保障方式，對住房面積和家庭收入在當(dāng)?shù)卣�府�?guī)定標(biāo)準(zhǔn)之下的家庭，根據(jù)一定程序給予安排，保障其基本要求。2003年，全國已有35個大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。

　　除了以上社會保險和住房福利制度逐步完善、覆蓋面進一步拓寬以外，中國城市的社會福利、優(yōu)撫安置、社會救助制度也比較完善，并得到較好地落實�？梢姡�大部分城市居民已經(jīng)基本具備抵御社會風(fēng)險的各種機制，城鎮(zhèn)弱勢群體也已被納入考慮。

　　2.農(nóng)村居民的抗風(fēng)險機制相當(dāng)薄弱

　　中國農(nóng)村人口占全國人口的大多數(shù)，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，正因為如此，雖然改革開放后農(nóng)民已被卷進市場經(jīng)濟和工業(yè)化浪潮、面臨與城市居民同樣的社會風(fēng)險，國家在農(nóng)村還只能實行與城鎮(zhèn)有別的社會保障辦法，農(nóng)民依然只能依靠家庭供養(yǎng)、自我保障、家族互助式的傳統(tǒng)保障機制來抵御和化解社會風(fēng)險。但是，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程的進行，農(nóng)村集體經(jīng)濟解體，失去了分散社會風(fēng)險的組織基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)，傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療保健和公共衛(wèi)生體系、由子女贍養(yǎng)老人、集資合作興辦教育以及“五�！钡葌鹘y(tǒng)抗風(fēng)險機制也都瓦解或削弱。城鄉(xiāng)二元分割體制又使農(nóng)村難以獲得更多的公共財政支持來化解風(fēng)險，農(nóng)村居民依靠傳統(tǒng)機制根本就無法抗御工業(yè)化帶來的社會風(fēng)險。

　　面對這些嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，國家也在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村社會救助制度等方面進行了新的探索和試點。上個世紀(jì)90年代以來，我國部分地區(qū)根據(jù)農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展實際，按照“個人繳費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持”的原則，建立了個人賬戶積累式的養(yǎng)老保險制度。2003年底，全國有1870個縣（市、區(qū)）不同程度地開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，5428萬人參保，積累基金259億元，198萬農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金。2004年，中國政府開始對農(nóng)村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度的試點：農(nóng)村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育夫婦，每人從年滿60周歲起享受年均不低于600元的獎勵扶助金，直到亡故為止，獎勵扶助金由中央和地方政府共同負擔(dān)。

　　另外，為保障農(nóng)民的基本醫(yī)療需求，減輕農(nóng)民生大病帶來的經(jīng)濟負擔(dān)，緩解因病致貧、因病返貧現(xiàn)象，國家從2002年開始嘗試重建以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，由政府組織、引導(dǎo)和支持，農(nóng)民自愿參加，政府、集體和個人多方籌資，在30個地區(qū)的310個縣（市）進行試點。截至2004年6月，覆蓋9504萬農(nóng)業(yè)人口，實際參加人數(shù)6899萬人；
共籌集資金30.2億元，其中地方各級財政補助11.1億元，中央財政對中西部地區(qū)補助3.9億元。

　　在社會救助方面，1994年國務(wù)院頒發(fā)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，規(guī)定對農(nóng)村村民中符合條件的老年人、殘疾人和未成年人實行保吃、保穿、保住、保醫(yī)和保葬（未成年人保義務(wù)教育）的五保供養(yǎng)。為解決部分生活不能自理五保老人的照料問題，各地相繼興辦敬老院，將這些人員集中供養(yǎng)，并逐步發(fā)展成為五保供養(yǎng)的一種重要形式。2003年底，全國實際五保供養(yǎng)人數(shù)為254.5萬人，敬老院2.4萬所，集中供養(yǎng)五保對象50.3萬人。在農(nóng)村低保方面，國家針對各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡和地區(qū)間財政經(jīng)濟狀況差異大的實際，鼓勵有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，其他地區(qū)則堅持“政府救助、社會互助、子女贍養(yǎng)、穩(wěn)定土地政策”的原則，建立特困戶基本生活救助制度。同時，對患病的農(nóng)村困難群體實行醫(yī)療救助。截至2003年底，全國享受最低生活保障和特困戶生活救助的農(nóng)村特困人數(shù)為1257萬人。

　　四、中國城市居民和農(nóng)村居民的抗風(fēng)險能力和社會風(fēng)險承受程度

　　改革開放以來，中國經(jīng)濟快速增長，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入都穩(wěn)步提高，但是在城鄉(xiāng)居民人均收入水平穩(wěn)步提高的同時城鄉(xiāng)居民收入差距卻越拉越大。這使得農(nóng)民在面臨與城市居民同樣的工業(yè)化社會風(fēng)險時，不僅沒有相應(yīng)抗風(fēng)險機制，而且與城市居民相比抗風(fēng)險能力要弱得多。由此可以看出，綜合評估中國城市居民和農(nóng)村居民面臨的社會風(fēng)險、擁有的抗風(fēng)險機制和具備的抗風(fēng)險能力，農(nóng)村居民處于明顯弱勢。

　　1.農(nóng)村居民的抗風(fēng)險能力比城市居民弱

　　農(nóng)村居民的抗風(fēng)險能力比城市居民弱，可以從城鄉(xiāng)收入分配和再分配差距不斷擴大的趨勢中看出。我們下面來考察城鄉(xiāng)居民人均收入水平差距、金融資產(chǎn)差距和社會保障差距這三個方面的城鄉(xiāng)收入分配差距。

　　從1978年至2002年，城鎮(zhèn)人均可支配收入從343.4元增加到7702.8元，按可比價格計算年均增長6.68％。同期，農(nóng)村人均純收入從133.6元增加到2475.6元，年均增加7.18％。在城鄉(xiāng)居民收入都不斷提高的同時，城鄉(xiāng)居民人均收入水平差距總體呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢，從1978年的2.57倍增加到2002年的3.11倍，平均差距為2.34倍，年均增長0.80％。不過，在這個過程中，城鄉(xiāng)居民收入差距也有一些反復(fù)（見圖1）。具體來說，中國城鄉(xiāng)居民人均收入水平差距經(jīng)歷了先縮小、后上升、再縮小、再上升的過程。從1978年到1984年，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革先行一步，農(nóng)村居民人均純收入迅速增加，而城市經(jīng)濟體制改革尚未全面展開，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長幅度不大，城鄉(xiāng)居民收入差距迅速縮小，達到了改革開放以來的最低點，由1978年的2.57倍下降至1984年的1.54倍。從1984年到1994年，城市經(jīng)濟體制改革全面展開，城鄉(xiāng)收入差距急劇擴大，由1984年的1.54倍上升至1994年的2.86倍，到達一個高點。從1994年到1997年，國家采取了一些提高農(nóng)村收入水平、縮小城鄉(xiāng)收入差距的措施，使得城鄉(xiāng)收入差距從1994年的2.86倍下降至1997年的2.47倍。但從1997年開始，城鄉(xiāng)收入差距重新擴大，并達到新的高點，由1998年的2.47倍擴大到2002年的3.11倍。②

　　隨著城鄉(xiāng)居民人均收入水平差距的擴大，城鄉(xiāng)居民金融資產(chǎn)的差距也在逐漸擴大，而且金融資產(chǎn)的差距更甚于收入的差距。在改革開放之初城鄉(xiāng)居民收入差距是收入分配差距的主要表現(xiàn)形式，隨著城鄉(xiāng)居民收入水平的不斷提高，居民多余的收入轉(zhuǎn)化為存款、債券與股票等金融資產(chǎn)，由于城鄉(xiāng)居民在收入水平以及在轉(zhuǎn)化金融資產(chǎn)能力與便利條件等方面的差異，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民金融資產(chǎn)差距持續(xù)擴大。據(jù)有關(guān)調(diào)查，城鄉(xiāng)居民總量金融資產(chǎn)差距由1980年的2.1倍上升到2000年的4.0倍。1980年城鄉(xiāng)居民金融資產(chǎn)總量之比小于收入之比，但到2000年，城鄉(xiāng)居民總量金融資產(chǎn)的差距明顯高于收入的差距。同期，城鄉(xiāng)居民人均金融資產(chǎn)差距更高，由1980年的9.5倍上升到2000年的11.1倍（見表1）。

　　資料來源：轉(zhuǎn)引自“中國改革與發(fā)展報告”專家組《中國財富報告——轉(zhuǎn)型期要素分配與收入分配》，上海遠東出版社2002年版，第183—184頁。

　　城鄉(xiāng)居民除了收入差距和金融資產(chǎn)差距外，在收入再分配或社會保障方面也存在相當(dāng)?shù)牟罹�，這點在前面分析抗風(fēng)險機制的時候已經(jīng)提到。事實上，城鄉(xiāng)居民的社會保障差距在原來傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下已經(jīng)存在，而改革開放以來城鄉(xiāng)居民社會保障方面的差距呈現(xiàn)愈加擴大之勢。建國之初，國家就通過頒布有關(guān)法規(guī)，在城鎮(zhèn)構(gòu)建了較為完備的社會保障體系，在養(yǎng)老、醫(yī)療和其他方面為城鎮(zhèn)職工提供了較好的保障。而在農(nóng)村則并不存在與城鎮(zhèn)相對應(yīng)的社會保障體系，國家在農(nóng)村推行的是以集體經(jīng)濟為依托和家庭保障為核心的社會保障體系，無論是保障水平還是保障范圍都大大低于城鎮(zhèn)的社會保障。改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，原先在計劃經(jīng)濟體制下的農(nóng)村社會保障制度的基礎(chǔ)趨于瓦解。隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深入在城鎮(zhèn)以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障等為主要內(nèi)容的社會保障體系在逐步完善。而農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展要緩慢得多。城鄉(xiāng)社會保障差距較原來傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下城鄉(xiāng)社會保障的差距更大。農(nóng)村居民與城市居民相比，抗風(fēng)險能力顯然要弱很多。

　　2.城市居民和農(nóng)村居民社會風(fēng)險承受程度的綜合評估

　　農(nóng)村居民與城市居民相比，面臨的社會風(fēng)險趨同、抗風(fēng)險機制卻相對貧乏而抗風(fēng)險能力又非常弱，這三種因素綜合在一起，可想而知，農(nóng)村居民承受的社會風(fēng)險壓力有多大（見表2）。

　　從表2可以看到，無論是個體還是整體，中國農(nóng)村都比城市承受了更大的社會風(fēng)險壓力。中國農(nóng)民面臨的社會風(fēng)險和擁有的抗風(fēng)險機制與能力之間的不對稱性，是中國建構(gòu)社會政策體系需要考慮的最大國情。

　　五、中國發(fā)展社會政策體系的基本理念

　　中國發(fā)展社會政策的基本理念應(yīng)是確保每個公民都具有平等的社會發(fā)展權(quán)利，這代表了現(xiàn)代條件下的社會公正和公平。從中國的國情來看，雖然完全實現(xiàn)這個目標(biāo)要經(jīng)歷一個很長的發(fā)展階段，但是它應(yīng)該是一個明確的發(fā)展目標(biāo)和指導(dǎo)社會政策發(fā)展的基本理念。

　　按照這個理念，現(xiàn)在城市居民和農(nóng)村居民面臨的社會風(fēng)險已相差不大，而城市居民的總體抗風(fēng)險能力要遠強于農(nóng)村居民，因此在社會政策體系的建設(shè)過程中，必須優(yōu)先考慮農(nóng)村居民的社會風(fēng)險和照顧他們的利益。

　　在考慮發(fā)展社會政策的同時，必須考慮到我國目前在資源有限的條件下，如何最有效地使用這些資源，以最大程度地降低和分散社會風(fēng)險。根據(jù)這個要求，就需要對公共政策領(lǐng)域和社會保障領(lǐng)域里的社會政策實施做出優(yōu)先順序排列，優(yōu)先考慮最迫切需要解決的社會政策項目。

　　在社會政策的對象上，應(yīng)該從過去的以城市居民為優(yōu)先的資源分配導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)村和農(nóng)民以及進城務(wù)工者為優(yōu)先的導(dǎo)向。集中資源，由中央政府為主來解決在社會風(fēng)險中的突出問題。

　　從目前農(nóng)村所存在的問題來看，我們認(rèn)為，需要優(yōu)先解決的是義務(wù)教育、就業(yè)和存在嚴(yán)重的傳染病和地方病地區(qū)的基本公共衛(wèi)生保障問題。義務(wù)教育保障的是公民的基本素質(zhì)，以提高他們的就業(yè)機會，減少各種風(fēng)險對他們造成的損害。就業(yè)保障的是公民的基本生活條件。在我國目前條件下，無論城鎮(zhèn)和農(nóng)村都存在著巨大的就業(yè)壓力。在農(nóng)村至少存在著1.5億勞動力的失業(yè)和半失業(yè)的問題。不解決就業(yè)問題，失業(yè)者也就失去了基本的生存條件，更不用說發(fā)展機會了。而在目前條件下幾乎無法對數(shù)量那么巨大的人群提供失業(yè)保障或最低生活保障。因此，擴大就業(yè)面成為社會政策中的一個關(guān)鍵問題。在我國，一些嚴(yán)重的傳染病和地方病嚴(yán)重地危害和威脅著人們的健康。這些問題不解決，不僅無法發(fā)展，而且人民群眾的生命安全也受到嚴(yán)重威脅，(點擊此處閱讀下一頁)

　　因此必須集中資源突出地解決這些問題。

　　公共政策領(lǐng)域中，有關(guān)社會政策的優(yōu)先排列順序為：義務(wù)教育、基本的公共衛(wèi)生、就業(yè)。在社會保障領(lǐng)域，我們建議的優(yōu)先順序為：最低生活保障與救助（應(yīng)從城鎮(zhèn)居民擴大到包括農(nóng)村在內(nèi)的全體居民）、醫(yī)療保障（城鎮(zhèn)的基本醫(yī)療保障和農(nóng)村的合作醫(yī)療）、失業(yè)保障（從城鎮(zhèn)居民逐步擴大到進城的務(wù)工者）、養(yǎng)老保障及住房保障。

　　對社會風(fēng)險的基本評估，和對社會政策實施的優(yōu)先排序，給了我們一個在目前條件下如何用好有限資源來最大地減少和分擔(dān)社會風(fēng)險，為人民群眾提供社會安全保障的路線圖。這是發(fā)展社會政策所必須做的一項基本工作。

　　注釋：

　�、僦腥A人民共和國勞動和社會保障部網(wǎng)站（http://www.molss.gov.cn/news/2004/0907c.htm）。這本白皮書分前言、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、社會福利、優(yōu)撫安置、社會救助、住房保障、農(nóng)村社會保障和結(jié)束語共12個部分。

　�、趧⑸缃�、徐艷：《城鄉(xiāng)居民收入分配差距形成原因及對策研究》，《財經(jīng)研究》2004年第5期。

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　　吳雪明，男（1977—）上海社會科學(xué)院世界經(jīng)濟研究所助理研究員；

　　周建明，男（1952—）上海社會科學(xué)院研究員，亞太研究所所長，博士

　　來源：《上海行政學(xué)院學(xué)報》2006年第3期

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