中國(guó)土地現(xiàn)狀解密:土地財(cái)政與地方政府
發(fā)布時(shí)間:2020-06-03 來(lái)源: 感悟愛(ài)情 點(diǎn)擊:
·中國(guó)土地政策改革課題組歷時(shí)兩年半,對(duì)廣東、江蘇、浙江、北京、四川、重慶、安徽、河南、陜西九。ㄊ校┻M(jìn)行翔實(shí)調(diào)查,形成了反映中國(guó)土地制度現(xiàn)狀的第一手實(shí)證研究報(bào)告
·調(diào)查發(fā)現(xiàn),政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)隱藏著巨大的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn),侵害農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益,危及整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展
·調(diào)查建議:必須改革“城鄉(xiāng)分割”的土地制度,減少政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷,實(shí)行土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”,確保農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城市化的權(quán)利
自1978年中國(guó)走上改革開(kāi)放之路以來(lái),土地在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重大轉(zhuǎn)型中扮演了極其重要的角色——它是中國(guó)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的關(guān)鍵保障;
它成為中國(guó)城市快速擴(kuò)張及工業(yè)高速發(fā)展的重要工具;
它關(guān)乎地方政府融資及財(cái)政和銀行部門(mén)的成長(zhǎng)與穩(wěn)定;
它被視為引發(fā)社會(huì)矛盾和權(quán)益糾紛的“導(dǎo)火線”——更進(jìn)一步講,它將作為中國(guó)解決“三農(nóng)”問(wèn)題和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的突破口。
自2003年至今,在兩年多的時(shí)間里,國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心組織長(zhǎng)期研究中國(guó)土地問(wèn)題的專(zhuān)家,組成“中國(guó)土地政策改革課題組”,進(jìn)行翔實(shí)的田野調(diào)查,形成了長(zhǎng)達(dá)16萬(wàn)余字的報(bào)告。
調(diào)查組旨在全面了解土地作為一種重要的生產(chǎn)要素,在國(guó)民經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)中的表現(xiàn)。調(diào)查地點(diǎn)既涵蓋了廣東、江蘇、浙江、北京等正在經(jīng)歷快速工業(yè)化和城市化的東部地區(qū)和大城市郊區(qū),也包括由“西部大開(kāi)發(fā)”激發(fā)起來(lái)的重慶、陜西等西部地區(qū),還有正在謀求崛起的河南、安徽等中部地區(qū)。
調(diào)查組發(fā)現(xiàn),盡管這些地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異和政策支持方式的不同,在土地市場(chǎng)發(fā)育、土地利用結(jié)構(gòu)、土地功能等方面存在差異,但它們?cè)谕恋刂贫燃捌鋯?wèn)題上的相似性要高于差異性——主要表現(xiàn)為:在城鄉(xiāng)分割的二元土地制度下,當(dāng)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地時(shí),政府壟斷著土地的一級(jí)市場(chǎng)。土地經(jīng)由政府一級(jí)市場(chǎng)的壟斷,介入國(guó)民經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的全過(guò)程。低價(jià)征用的土地成為高速城市化和工業(yè)化的驅(qū)動(dòng)器;
土地出讓收入成為地方政府財(cái)政收入和公共投資的重要來(lái)源;
土地抵押成為城市基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投資的主要融資工具。
但是,政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)并非一本萬(wàn)利,不僅損害了農(nóng)民的權(quán)益,有礙于社會(huì)穩(wěn)定,而且隱藏著巨大的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn),危及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
為此,必須改革土地制度,統(tǒng)一、平等地對(duì)待城市和農(nóng)村土地,采取穩(wěn)健的步驟整合城市和農(nóng)村的土地市場(chǎng),減少政府對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷,并從法律和制度上保障土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”,確保農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城市化的權(quán)利。
由于報(bào)告篇幅較長(zhǎng)且具有專(zhuān)業(yè)色彩,《財(cái)經(jīng)》征得作者許可,將三份報(bào)告改寫(xiě)為一篇,提取其核心事實(shí)和發(fā)現(xiàn)及其政策建議,以饗讀者。
本課題組主持人為李劍閣、蔣省三;
負(fù)責(zé)人為韓俊;
課題組長(zhǎng)劉守英;
參加調(diào)研成員有蔣省三、劉守英、葉劍平、周飛舟、王小映、李青、張嚴(yán)龍、張琳。本報(bào)告由蔣省三、劉守英撰寫(xiě),《財(cái)經(jīng)》記者常紅曉改寫(xiě)。
——編者
擴(kuò)張的城市,消失的土地
上世紀(jì)90年代的十年間,全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加2640萬(wàn)畝,其中81%的新增建設(shè)用地來(lái)自于對(duì)耕地的占用,被占耕地共有2138萬(wàn)畝
20世紀(jì)90年代中后期以來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)處在高速成長(zhǎng)階段,這依賴(lài)于工業(yè)化和城市化的“雙引擎”拉動(dòng)。
數(shù)據(jù)顯示,1998年至2003年,中國(guó)工業(yè)產(chǎn)值以及投資維持著9.83%和14.14%平均增長(zhǎng)率的高增長(zhǎng);
與此同時(shí),城市化率從1998年的30.42%提高到2003年的40.5%.
無(wú)論東、中、西部地區(qū),城市化主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)的城市外延擴(kuò)張。
浙江省規(guī)劃部門(mén)統(tǒng)計(jì),2000年至2004年五年間,城市面積擴(kuò)張平均每年達(dá)126.4平方公里,是前五年的3.4倍。以義烏市為例,1988年建市時(shí)只有11.05平方公里,2000年城市面積拓展為27平方公里,至2004年則沖至50平方公里。
陜西省咸陽(yáng)市1986年城市用地規(guī)模為18.5平方公里,到1998年已達(dá)48平方公里;
2004年第四次修訂的城市總體規(guī)劃里,城區(qū)用地規(guī)模則為100平方公里,控制面積500平方公里。
與高速城市擴(kuò)張并進(jìn)的是土地大面積“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。上世紀(jì)90年代的十年間,全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加2640萬(wàn)畝,其中81%的新增建設(shè)用地來(lái)自于對(duì)耕地的占用,共有2138萬(wàn)畝耕地被占用。
“十一五”期間,國(guó)民經(jīng)濟(jì)仍將保持快速、平穩(wěn)增長(zhǎng)勢(shì)頭,城市化和工業(yè)化的進(jìn)程還將處于較高的速度,未來(lái)五年新增建設(shè)用地總量超過(guò)90年代十年增長(zhǎng)水平的趨勢(shì)在所難免。如果再考慮退耕還林、退耕還牧還要減少耕地的因素,中央政府與地方政府在耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地上的矛盾將更加突出。
“后1999模式”:政府征地全程解析
協(xié)議征地時(shí),由用地單位和農(nóng)民討價(jià)還價(jià);
實(shí)施公告征地后,由國(guó)土部門(mén)代表政府直接去征地,農(nóng)民所得下降了
伴隨工業(yè)化和城市化的進(jìn)程,土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”本是題中應(yīng)有之義。但是,土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”
完全通過(guò)政府強(qiáng)制征用來(lái)完成,則是名副其實(shí)的“中國(guó)特色”。
所謂政府強(qiáng)制征用,是指在大多數(shù)省份,土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”主要通過(guò)政府高度壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。即集體農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地,一律只能通過(guò)政府征用。
從浙江省情況看,1999年至2002年全省批準(zhǔn)建設(shè)用地總面積為172.58萬(wàn)畝(含耕地113.57萬(wàn)畝),其中新征用農(nóng)村集體土地154.69萬(wàn)畝(其中耕地約為70%左右)。以紹興縣為例,大規(guī)模地征用國(guó)有土地是從1999年開(kāi)始的。從1999年至2003年,共征地6.1萬(wàn)畝;
在經(jīng)批準(zhǔn)使用的71892畝建設(shè)用地中,征用土地占75%.
在東部沿海省份,每個(gè)省的年均建設(shè)用地量都高達(dá)40至50萬(wàn)畝,征用土地占建設(shè)用地的比重高的到90%以上,低的也到了75%。
無(wú)論是東部地區(qū)將更多的土地用于發(fā)展工業(yè),還是中西部地區(qū)將更多的土地用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),原有的農(nóng)村土地?fù)碛姓吆妥罱K獲得土地的城市新使用者之間,并不進(jìn)行直接的談判和交易,地方政府壟斷著農(nóng)民集體土地從征地到供地的全過(guò)程。
在課題組所調(diào)查的地區(qū),一般由所在縣(市)的統(tǒng)一征地辦公室(下稱(chēng)統(tǒng)征辦)具體承擔(dān)被征土地的“統(tǒng)一申報(bào)、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一補(bǔ)償、統(tǒng)一報(bào)批和統(tǒng)一供地”。即只要涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,就要先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù),用地單位向國(guó)土行政主管部門(mén)提出用地申請(qǐng);
在初審后,由縣(市)統(tǒng)征辦通知被征地鎮(zhèn)(街道)、村的征地范圍和面積。被征地的鎮(zhèn)(街道)、村在接到通知后即通知土地承包者。
在征地通知發(fā)出后,由政府的統(tǒng)征辦實(shí)行統(tǒng)一征地,組織用地單位與被征地單位共同進(jìn)行實(shí)地勘丈,調(diào)查地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施情況,確定土地權(quán)屬,審查被征地村基本情況,商議征地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助方案,編制《征用土地方案》。
征用土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助方案經(jīng)縣政府批準(zhǔn)后,用地單位按編制的《征用土地方案》向國(guó)土行政主管部門(mén)支付征地費(fèi)用,再由統(tǒng)征辦按照征用土地補(bǔ)償方案向被征地單位、村民和其他權(quán)利人支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi),國(guó)土行政主管部門(mén)將建設(shè)用地交付建設(shè)單位。
據(jù)咸陽(yáng)秦都區(qū)國(guó)土局人士回憶,1998年10月30日以前,實(shí)施的是“協(xié)議征地”,也就是說(shuō),由用地者與所在村組直接見(jiàn)面,雙方協(xié)商確定土地出讓價(jià)格,國(guó)土部門(mén)在其中只起一個(gè)中介作用,那時(shí)農(nóng)民得到的還多一些。
1999年新《土地管理法》頒布以后,為了加強(qiáng)耕地保護(hù),實(shí)行用途管制,將土地審批權(quán)收歸國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府,“協(xié)議征地”原則上變成了“公告征地”。
所謂“公告征地”,即其一,由國(guó)土部門(mén)代表政府直接去征地,從此用地單位和農(nóng)民不再見(jiàn)面;
其二,政府和被征地農(nóng)民集體之間也沒(méi)有什么可協(xié)商的,政府就是把要征的耕地面積以及應(yīng)該給予農(nóng)民集體的補(bǔ)償告知他們而已;
其三,政府從農(nóng)民手中征得土地后,與用地單位簽訂供地協(xié)議。
從此,征地的過(guò)程,就變?yōu)檎鶕?jù)用地的需求,以《土地管理法》為依據(jù),從農(nóng)民那里合法、強(qiáng)制地獲得土地。由于農(nóng)民無(wú)法參與,很多地方政府給予被征土地補(bǔ)償時(shí),只是把青苗和地上附著物補(bǔ)償給農(nóng)民,而把土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)給村組集體,農(nóng)民最后能落到手上的減少了。
咸陽(yáng)市秦都區(qū)陳陽(yáng)鎮(zhèn)街道辦的農(nóng)民反映,1998年前采取協(xié)議征地時(shí),由用地單位和農(nóng)民討價(jià)還價(jià),一畝地還能得到8.4萬(wàn)元,其中有7.2萬(wàn)元可給到農(nóng)民;
實(shí)施公告征地后,農(nóng)民所得下降到只有六七萬(wàn)元。
失地以后
讓失地農(nóng)民分享土地增值勢(shì)在必行
對(duì)于中國(guó)農(nóng)民來(lái)說(shuō),無(wú)論城市化和工業(yè)化給他們的未來(lái)帶來(lái)什么,他們首先要面對(duì)的是失地。1999年至2002年,浙江全省被征地農(nóng)民人數(shù)達(dá)170萬(wàn)人;
1994年至2003年的十年間,陜西省累計(jì)失地農(nóng)民約98萬(wàn)人。
紹興縣柯橋街道的變遷提供了一幅農(nóng)民集體失地的活生生畫(huà)面。
這個(gè)街道原來(lái)是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),1991年時(shí)共有17個(gè)村,12812畝土地。1991年年底,柯橋開(kāi)發(fā)區(qū)啟動(dòng)。先是該鎮(zhèn)福東村的516畝地全部被征光,接著是另外三個(gè)村子的土地于1993年被全部征光。其中福年村在1991年時(shí)還有576畝土地,到1992年時(shí)就只有117畝,到1993年時(shí)也被征光;
紅建村1991年時(shí)有501畝土地,到1992年時(shí)僅剩21畝,到1993年完全被征光;
上謝橋村1991年時(shí)有362畝土地,1992年時(shí)還剩237畝,到1993年時(shí)也被征光。
隨著柯橋開(kāi)發(fā)區(qū)的延伸,企業(yè)和市場(chǎng)用地激增,其余13個(gè)村子的土地也被陸續(xù)征光。到2003年底,只有一個(gè)村還剩80多畝土地未被征用。
失地的背后是失權(quán)。按照現(xiàn)行法律規(guī)定,征用農(nóng)民的土地,最高只能以征地前三年該土地平均年產(chǎn)值的30倍補(bǔ)償。這意味著不管這些土地今后何種用途,價(jià)值如何,征用時(shí)只能按照農(nóng)村土地的原用途給予補(bǔ)償。
由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同,中西部地區(qū)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要低于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。
東部沿海地區(qū)等省的征用耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為:土地補(bǔ)償費(fèi)為被征用前三年平均年產(chǎn)值的八至十倍,安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。在經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的一些縣市,土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高也只有2.5萬(wàn)元左右,低的不到2萬(wàn)元。中西部地區(qū)對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,一半以上的失地農(nóng)民生活質(zhì)量明顯下降。
據(jù)西部某省農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)全省11個(gè)縣(區(qū))及432戶(hù)失地農(nóng)民生計(jì)狀況的調(diào)查,2000年—2003年全省建設(shè)用地平均每畝耕地補(bǔ)償2.077萬(wàn)元,其中,公路一般為每畝0.6萬(wàn)元,鐵路一般每畝0.82萬(wàn)元,其他項(xiàng)目一般為每畝3.5萬(wàn)元,經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)項(xiàng)目一般為每畝6.5萬(wàn)元。
更讓人吃驚的是,很多國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)工程的征地補(bǔ)償只相當(dāng)于農(nóng)民三到五年的人均收入。
該省2003年農(nóng)民人均收入為1675元,而公路項(xiàng)目的征地補(bǔ)償最高只有每畝6000元,僅相當(dāng)于農(nóng)民三年半的收入。鐵路項(xiàng)目每畝補(bǔ)償8200元,不足農(nóng)民人均年收入的五倍。
據(jù)該省農(nóng)辦的一次調(diào)查,在調(diào)查涉及的766名失地勞力中,有35.63%仍在以農(nóng)業(yè)為生,19.2%進(jìn)入非農(nóng)領(lǐng)域,18.9%的外出打工,還有26.2%的人賦閑在家。
如果依此比例計(jì)算,近十年來(lái)該省失地又失業(yè)的農(nóng)民高達(dá)25萬(wàn)人。這些人失去賴(lài)以生存的耕地,而得到的補(bǔ)償非常低,沒(méi)有正常的收入來(lái)源,這是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的潛在威脅。征地最為集中的省會(huì)城市,截至2003年底,全市被征用耕地17.78萬(wàn)畝,涉及155755戶(hù)、693680人。
其中,完全失地的有32906戶(hù)、119543人。
在東部地區(qū),由于土地價(jià)值顯化,農(nóng)民土地權(quán)益意識(shí)增強(qiáng),土地征用補(bǔ)償價(jià)與土地出讓價(jià)差懸殊,引發(fā)失地農(nóng)民的不滿(mǎn)和沖突。據(jù)浙江省國(guó)土廳信訪室統(tǒng)計(jì),2003年,農(nóng)民土地權(quán)益糾紛已成為全省群體性上訪之首位。
面對(duì)征地引發(fā)的群體性事件增加及社會(huì)矛盾激化,調(diào)查組也發(fā)現(xiàn),在東部一些地區(qū),政府在法律許可的范圍內(nèi)不斷做出變通和讓步,在這些地方性創(chuàng)新中,財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償受到農(nóng)民的歡迎。
最直接的辦法是,調(diào)高土地年產(chǎn)值的標(biāo)準(zhǔn)。東部各省的許多地方都開(kāi)始實(shí)行區(qū)片綜合價(jià)補(bǔ)償。浙江多個(gè)縣市在2003年后均上調(diào)了實(shí)際補(bǔ)償,達(dá)到平均每畝近3萬(wàn)元,超出1999年-2002年約2.3萬(wàn)元左右的均值;
在個(gè)別地區(qū),補(bǔ)償達(dá)到3.8萬(wàn)元-4.2萬(wàn)元/畝。
有些地方政府還設(shè)計(jì)了一些讓農(nóng)民集體受益的辦法,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
如給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地,由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等出租,租金收益以股份形式在村民中分配;
有的村集體通過(guò)舊村改造,增大農(nóng)民宅基地面積,讓農(nóng)民獲得房租收入,是最具實(shí)效的補(bǔ)償辦法。
浙江多個(gè)縣市在此方面頗有創(chuàng)新。在東部數(shù)省中,還出現(xiàn)了“以社保換土地”的辦法。
壟斷供地之弊
由于行政劃撥土地和協(xié)議出讓土地的非盈利性,能夠盈利的經(jīng)營(yíng)性用地供應(yīng)比重過(guò)低,政府壟斷土地征用和出讓并非一本萬(wàn)利
政府壟斷供地,受到傷害的不僅僅是農(nóng)民群體。
中國(guó)的建設(shè)用地供應(yīng),分為存量和增量?jī)刹糠。增量部分,主要通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的供應(yīng),即所謂“一級(jí)市場(chǎng)”;
存量部分即通過(guò)現(xiàn)有土地使用者之間的交易的供應(yīng),即所謂“二級(jí)市場(chǎng)”。
存量土地實(shí)際被現(xiàn)有土地使用者控制。中國(guó)改革之初至今,大量土地?zé)o償或低價(jià)供應(yīng)給國(guó)有企業(yè)或單位。這些使用者按規(guī)定補(bǔ)交一定的費(fèi)用,在上交土地增值收益后,可以以市場(chǎng)化出讓土地。因此,政府很難對(duì)“二級(jí)市場(chǎng)”上的土地實(shí)行壟斷。
而在“一級(jí)市場(chǎng)”上,由于建設(shè)用地本來(lái)是政府從農(nóng)民那里征來(lái)的,因此,政府很容易利用行政權(quán)力,對(duì)這類(lèi)土地實(shí)現(xiàn)供應(yīng)壟斷。
政府作為所有者出讓土地不外乎三種方式:或行政劃撥,或協(xié)議出讓?zhuān)蛘信膾斐鲎尅?/p>
行政劃撥主要針對(duì)公益性用地,基本無(wú)償;
協(xié)議出讓主要針對(duì)工業(yè)用地,采取半市場(chǎng)化方式;
招拍掛出讓則是針對(duì)商業(yè)等“四類(lèi)”經(jīng)營(yíng)性用地,實(shí)行完全的市場(chǎng)出讓?zhuān)瑑r(jià)高者得。
調(diào)查發(fā)現(xiàn),地區(qū)之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異,用地需求結(jié)構(gòu)不一,土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)較大差異。東部地區(qū)的政府供地主要為了保證高速工業(yè)化和城市化對(duì)土地的需求,土地的市場(chǎng)發(fā)育程度提高;
西部地區(qū)的政府供地主要用于保證重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和城市基礎(chǔ)設(shè)施用地,土地市場(chǎng)發(fā)育程度低。
——以東部某省為例,1996年-2003年新增318萬(wàn)畝建設(shè)用地,用于城鎮(zhèn)建設(shè)和工礦用地160萬(wàn)畝,占新增建設(shè)用地的50.2%,另外是35萬(wàn)畝交通建設(shè)用地和8萬(wàn)畝水利建設(shè)用地,分別占新增建設(shè)用地的10.9%和2.5%.其中,30%左右的工業(yè)用地以協(xié)議的方式供應(yīng),20%左右的商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地全部通過(guò)招拍掛方式供應(yīng)。
——以西部某省為例,1998年-2004年,全省公用設(shè)施、公共建筑和交通運(yùn)輸占地三項(xiàng)相加達(dá)到36%;
該省兩市以公共目的名義的供地占到45%以上。相比之下,工業(yè)用地比重偏低,全省1998年-2004年工礦和倉(cāng)儲(chǔ)用地占22.12%.
西部地區(qū)土地配置高度依賴(lài)行政手段,市場(chǎng)化程度極低。1998年-2004年,西部某省劃撥用地占批準(zhǔn)建設(shè)用地的比重高達(dá)45.1%.其中1999年-2002年,這一比重在50%以上,少數(shù)年份高達(dá)75.24%.1998年-2004年,全省共計(jì)協(xié)議出讓土地2887.5公頃,占此期間批準(zhǔn)用地總面積的39.57%,協(xié)議出讓土地占批準(zhǔn)建設(shè)用地的比重,由1999年的25.68%上升到2004年的46.68%.
在用于非公共目的的土地供應(yīng)上,通過(guò)協(xié)議這種半市場(chǎng)化方式出讓是其主要形式。甚至有的商業(yè)用地也是通過(guò)協(xié)議出讓供應(yīng)的。建設(shè)用地招拍掛從2001年才開(kāi)始,2003年有所推開(kāi)。
1998年-2004年,全省土地招拍掛面積僅占批準(zhǔn)用地面積的4.77%,期間除了2003年達(dá)到9.64%,2001年、2003年和2004年分別僅為0.45%、3.44%和1.96%.
盡管東、中、西部地區(qū)在土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)化程度上存在差異,但是,由于行政劃撥土地和協(xié)議出讓土地的非盈利性,能夠盈利的經(jīng)營(yíng)性用地供應(yīng)比重過(guò)低,政府壟斷土地征用和出讓并非一本萬(wàn)利。
僅從東部地區(qū)來(lái)看,第一,對(duì)公共建設(shè)用地,比如道路、綠化、科教文衛(wèi)用地等,政府通過(guò)劃撥方式貼本供地。行政劃撥占全省供應(yīng)土地總量接近50%.在浙江紹興縣、廣東佛山南海區(qū),公共建設(shè)用地比重約占45%左右,其中道路占15%,綠化占10%-15%,配套設(shè)施占10%-20%.這些建設(shè)用地都是以劃撥形式供應(yīng),政府財(cái)政要補(bǔ)貼大量資金。
如果趕上國(guó)家重點(diǎn)工程和鐵路建設(shè),倒貼更多。宣杭鐵路征地6500畝,浙贛鐵路征地16000畝,鐵道部給予的土地補(bǔ)償和安置費(fèi)每畝14000元,其中包括所有規(guī)費(fèi),比浙江省規(guī)定兩項(xiàng)最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每畝還少4000元。余杭區(qū)政府倒貼8600萬(wàn)元,杭州市政府倒貼5600萬(wàn)元,義烏市政府倒貼13億元。
第二,對(duì)工業(yè)用地,東部地區(qū)協(xié)議出讓的土地大約占全部建設(shè)用地的30%左右。為了招商引資,政府以相當(dāng)于土地的開(kāi)發(fā)成本甚至低于成本價(jià)供應(yīng),期冀未來(lái)從入園企業(yè)獲取稅收。
據(jù)浙江省統(tǒng)計(jì)局對(duì)全省國(guó)家級(jí)工業(yè)園區(qū)的調(diào)查,全省平均土地開(kāi)發(fā)成本每畝9.88萬(wàn)元,有些達(dá)每畝20萬(wàn)元,大部分工業(yè)園區(qū)由政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)或授權(quán)業(yè)主開(kāi)發(fā),工業(yè)用地出讓價(jià)格低于土地開(kāi)發(fā)成本,平均出讓價(jià)格每畝8.83萬(wàn)元,有近四分之一園區(qū)土地平均出讓價(jià)格不及開(kāi)發(fā)成本的一半。這種現(xiàn)象在上海、江蘇、廣東等地也普遍存在。
為了招商引資,各地競(jìng)相壓低工業(yè)用地價(jià)格,導(dǎo)致工業(yè)用地協(xié)議均價(jià)近年來(lái)一直處于下降之中。浙江有些縣市,從2000年到2003年,每平米工業(yè)用地協(xié)議價(jià)降了40元-50元。有的地方政府甚至出臺(tái)最高限價(jià)政策,以低于土地成本出讓。地區(qū)之間在招商引資上的競(jìng)爭(zhēng),直接演變成壓低土地價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)。
第三,對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地,政府通過(guò)招拍掛方式市場(chǎng)化出讓。經(jīng)營(yíng)性用地,主要是指商業(yè)、娛樂(lè)、旅游、商品住宅等各類(lèi)出讓土地。在東部大多數(shù)縣市,經(jīng)營(yíng)性用地所占比重為20.5%,其中7.5%的商業(yè)和服務(wù)業(yè)用地基本通過(guò)市場(chǎng)招拍掛方式供地,但13%的住宅用地中,近一半是以經(jīng)濟(jì)適用房用地的名義,通過(guò)半市場(chǎng)的方式供地,還有一半是作為房地產(chǎn)用地通過(guò)市場(chǎng)出讓。換句話說(shuō),經(jīng)營(yíng)性用地的市場(chǎng)化出讓比重只有15%左右。
在東部地區(qū)的一些縣市,近一半的公共建設(shè)用地通過(guò)政府貼本的行政性劃撥方式供應(yīng),近三分之一的工業(yè)用地通過(guò)協(xié)議方式以等于或低于土地成本價(jià)供應(yīng),這樣政府就將土地經(jīng)營(yíng)全部寄托在大約15%的經(jīng)營(yíng)性用地上。由于東部地區(qū)的土地市場(chǎng)價(jià)值較高,地方政府還可以用這15%的土地出讓收入彌補(bǔ)85%的土地出讓損失,勉強(qiáng)做到土地經(jīng)營(yíng)的賬面平衡。
西部地區(qū)的情形就更加嚴(yán)峻。行政劃撥或協(xié)議出讓的比例更高,兩者相加超過(guò)全部土地的90%以上。這些土地要么無(wú)償劃撥,要么按成本價(jià)出讓或低于成本價(jià)出讓?zhuān)挥胁坏?0%的土地是通過(guò)招拍掛出讓。這意味著地方政府要用不到10%的土地出讓收益,去彌補(bǔ)90%以上的土地出讓損失,顯然會(huì)給地方造成更大的財(cái)政壓力。
“土地儲(chǔ)備中心”功能異化
土地儲(chǔ)備中心在真正實(shí)施土地儲(chǔ)備時(shí),基本上是以征用集體土地為主,成為政府將土地“低進(jìn)高出”、實(shí)現(xiàn)利益最大化的工具
除了壟斷供地,政府的另一個(gè)做法是,通過(guò)儲(chǔ)備土地,成為土地的直接經(jīng)營(yíng)者。
政府儲(chǔ)備土地是中國(guó)國(guó)有企業(yè)制度改革和城鎮(zhèn)土地使用權(quán)制度改革的產(chǎn)物。1997年8月,杭州市在全國(guó)最早成立了土地儲(chǔ)備中心,其主要意圖是依靠銀行貸款和財(cái)政撥款,收購(gòu)破產(chǎn)或效益不高的國(guó)有企業(yè)的劃撥土地,盤(pán)活閑置、低效利用的土地,解決下崗職工的生計(jì)和出路,推動(dòng)企業(yè)改制。
1998年6月,國(guó)土資源部以?xún)?nèi)部通報(bào)的形式,向全國(guó)轉(zhuǎn)發(fā)了杭州等地的經(jīng)驗(yàn);
全國(guó)大小城市紛紛成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu),其目的已超越為國(guó)企改制盤(pán)活土地資產(chǎn),收儲(chǔ)范圍也擴(kuò)大到市區(qū)內(nèi)所有需要盤(pán)活的存量土地。2001年5月,國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(國(guó)發(fā)[2001]15號(hào)),強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持土地集中統(tǒng)一管理,確保城市政府對(duì)建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)”,要求“對(duì)已經(jīng)列入城市建設(shè)用地范圍的村鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地要按城鎮(zhèn)化要求,統(tǒng)一規(guī)劃、開(kāi)發(fā)”。
文件中特別提到,“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力,有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購(gòu)?fù)恋,金融機(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持!
這個(gè)通知得到地方政府的積極響應(yīng)。他們紛紛加大了土地的收儲(chǔ)力度,將征用農(nóng)民的集體土地納入儲(chǔ)備范圍,新征用地取代城區(qū)存量建設(shè)用地成為入儲(chǔ)的主要來(lái)源。
這些土地儲(chǔ)備中心一般由政府財(cái)政注資啟動(dòng),作為政府直屬的事業(yè)單位。其職能是,受政府委托從事土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備和出讓前的前期準(zhǔn)備工作,以及負(fù)責(zé)實(shí)施城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地征用和國(guó)有存量土地的收購(gòu)、前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備和出讓。
浙江省各地在1997年后就陸續(xù)建立起政府土地儲(chǔ)備制度。陜西省各地政府于2002年-2003年前后紛紛成立土地儲(chǔ)備中心,到目前為止,全省已有十個(gè)市、82個(gè)縣(區(qū))建立了專(zhuān)門(mén)的土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。2000年-2004年間,陜西省全省由土地儲(chǔ)備中心收購(gòu)儲(chǔ)備土地面積32763畝。
盡管各地的土地儲(chǔ)備中心列舉了可以收購(gòu)?fù)恋氐母鞣N來(lái)源,但在真正實(shí)施土地儲(chǔ)備時(shí),基本上是以征用集體土地為主,凸現(xiàn)土地儲(chǔ)備中心追求收益最大化的目的。
東部某縣土地儲(chǔ)備中心自1999年以來(lái)共儲(chǔ)備土地4873.3畝。其中收回國(guó)有建設(shè)用地1183.6畝,占儲(chǔ)備面積的24.3%;
征用集體建設(shè)用地74.5畝,占1.5%;
征用集體農(nóng)地3614.4畝,占74.2%.2001年前的土地儲(chǔ)備中,收購(gòu)(回)土地與征用農(nóng)地的比例為85.6∶14.4,到2002年,變?yōu)?1.7∶88.3.東部其他縣市的做法與該縣如出一轍。
西部某市土地儲(chǔ)備中心在2003年-2004年兩年間收購(gòu)儲(chǔ)備的土地中,有92.2%來(lái)自于集體土地,其中有87%屬于直接征用農(nóng)民集體土地,3.9%是集體存量建設(shè)用地,只有7.4%是國(guó)有劃撥土地,真正通過(guò)國(guó)有土地出讓儲(chǔ)備的只占0.8%.
在實(shí)際運(yùn)作中,土地儲(chǔ)備中心已完完全全成為一個(gè)土地經(jīng)營(yíng)的主體,成為政府將土地“低進(jìn)高出”、實(shí)現(xiàn)利益最大化的工具。這在東部和西部具有高度的一致性。
既然是在從事土地的經(jīng)營(yíng),土地儲(chǔ)備中心也要支付相關(guān)的費(fèi)用,包括:(1)土地取得費(fèi)用,主要用于對(duì)被收購(gòu)?fù)恋、房屋等?cái)產(chǎn)的補(bǔ)償。(2)政府有關(guān)稅費(fèi),主要有耕地占用稅、耕地開(kāi)墾費(fèi)、水利建設(shè)基金、上繳省財(cái)政的土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、城市建設(shè)配套費(fèi)、不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)及支付給政府土地管理部門(mén)的土地管理費(fèi)。一般情況下,在城市拓展區(qū)域內(nèi),農(nóng)地轉(zhuǎn)用時(shí)的政府稅費(fèi)每畝在7萬(wàn)至8萬(wàn)元左右。(3)土地開(kāi)發(fā)整理費(fèi)用,即從生地變熟地過(guò)程中發(fā)生的土地平整、通路、通電、通上下水、通訊等的開(kāi)發(fā)費(fèi)用。(4)
中介費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用等。一般情況下,這些費(fèi)用總計(jì)為每畝0.1萬(wàn)元左右。(5)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)費(fèi)用,按照土地收益的一定比例提取。其中土地收益在3000萬(wàn)元以上的,按2%提;
土地收益在3000萬(wàn)元以下的,按3%提取。這些費(fèi)用用于土地儲(chǔ)備中心的日常開(kāi)支。以上各項(xiàng)費(fèi)用合計(jì)每畝至少在15萬(wàn)元以上。
支付了上述土地成本后,接下來(lái)的工作就是把“生地”變成“熟地”,以盡可能增加土地的增值收益。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成立之前,城市存量土地的出讓幾乎全是未開(kāi)發(fā)的“生地”,不僅減少了政府土地收益,而且拆遷、配套等問(wèn)題給開(kāi)發(fā)商造成很大麻煩,延誤開(kāi)發(fā)周期。
成立儲(chǔ)備中心以后,進(jìn)入儲(chǔ)備的土地全部由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)進(jìn)行拆遷、平整、配套和出讓的前期準(zhǔn)備工作,甚至負(fù)責(zé)處理收購(gòu)?fù)恋氐膫鶛?quán)債務(wù)關(guān)系。據(jù)調(diào)查,在上海和浙江,土地儲(chǔ)備中心出讓的土地幾乎全是“熟地”。
最后一道工序就是政府收儲(chǔ)土地的招拍掛市場(chǎng)化出讓?zhuān)\求收益最大化。東部大多數(shù)實(shí)施土地儲(chǔ)備的縣市,入儲(chǔ)的土地全部通過(guò)招拍掛方式用于住宅和商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地,沒(méi)有一畝用于劃撥的公益用地,也沒(méi)有一畝用于協(xié)議的工業(yè)用地。因?yàn)閯潛苡玫卣N不起,協(xié)議用地又不賺錢(qián)。在這些地區(qū),經(jīng)營(yíng)性用地的出讓價(jià)格要比工業(yè)用地協(xié)議價(jià)平均高五倍以上。
儲(chǔ)備土地及市場(chǎng)化出讓?zhuān)蔑@了旨在保證政府土地收益最大化的真實(shí)目的。
在中西部地區(qū),由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高,對(duì)土地的需求遠(yuǎn)不如東部。到目前為止,西部某省各級(jí)政府土地儲(chǔ)備中心收購(gòu)儲(chǔ)備的土地大部分未實(shí)現(xiàn)供應(yīng)。該省32763畝土地儲(chǔ)備中,已經(jīng)供應(yīng)的土地有10220畝,占所有收購(gòu)儲(chǔ)備土地面積的34.2%,尚未供應(yīng)的土地有22543畝,占65.8%.由此可見(jiàn),政府土地儲(chǔ)備實(shí)現(xiàn)了土地漲價(jià)歸公,減少了桌下交易產(chǎn)生的權(quán)力尋租,增加了政府在商業(yè)及房地產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性用地的土地級(jí)差收益,為城市建設(shè)提供了重要資金來(lái)源。
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由于政府直接介入土地的經(jīng)營(yíng),容易造成用地的不公平,形成土地供求失衡,影響土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。
“土地財(cái)政”
土地財(cái)政的形成,既反映了現(xiàn)行征地制度所引發(fā)的政府牟利動(dòng)機(jī),也彰顯了現(xiàn)行財(cái)稅體制弊端,對(duì)地方政府行為造成的影響更不可小視
地方政府何以熱衷于土地征占?除了征地制度提供的便利,還有政府本身的利益動(dòng)機(jī)。
考察政府預(yù)算內(nèi)收入構(gòu)成可以發(fā)現(xiàn),在現(xiàn)行分稅制下,增值稅的75%上繳中央,25%留作地方。近年來(lái)增長(zhǎng)較快的所得稅也改為共享稅,這使得在東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),盡管財(cái)政收入大幅增長(zhǎng),但地方財(cái)政收入在總收入中的比重不高。在中西部地區(qū),由于地方稅收生成能力有限,地方政府的行政運(yùn)轉(zhuǎn)和工資支出主要靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn);陉兾魅≌w的財(cái)政狀況,在2000年前發(fā)放工資都很困難。
相比之下,由城市擴(kuò)張和土地占用帶來(lái)的稅收,主要是建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅、所得稅及耕地占用稅等,則全部由地方享有。為此,在地方政府選擇開(kāi)掘和擴(kuò)大能快速增長(zhǎng)財(cái)政收入的稅種征收渠道中,發(fā)展城市建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和土地征用成為首選。城市擴(kuò)張帶來(lái)的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展,近年來(lái)已成為地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)的支柱性收入。
在東部一些發(fā)達(dá)縣、市,由建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收,是地方稅收中增幅最大的兩大產(chǎn)業(yè),增幅高達(dá)50%至100%。這兩項(xiàng)稅收占到地方稅收的37%以上。
西部地區(qū)政府也選擇了城市擴(kuò)張,從建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中開(kāi)辟稅源,增加政府收入。2003年,西安市某區(qū)地方稅收貢獻(xiàn)最大的分別為:建筑業(yè)61%、房地產(chǎn)業(yè)11%、交通運(yùn)輸業(yè)7%。2003年建筑業(yè)創(chuàng)造的稅收將近1999年基數(shù)的6倍,房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收更是1999年的20倍。
更令人關(guān)注的是,土地出讓金已成為地方政府預(yù)算外收入的主要來(lái)源。
政府征收土地出讓金始于1989年。當(dāng)時(shí)規(guī)定,在進(jìn)行必要扣除后,土地出讓金實(shí)行中央與地方四六分成。但是,由于無(wú)法核實(shí)土地開(kāi)發(fā)的成本,中央所得實(shí)際很少。從1994年至今,土地出讓金不再上繳中央財(cái)政,全部留歸地方。從此,土地出讓金收入成為地方政府預(yù)算外收入的主要來(lái)源。
在發(fā)達(dá)地區(qū),土地出讓金數(shù)額巨大,成為地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來(lái)源。在土地嚴(yán)管之前的兩三年,東部一些縣市土地出讓金收入少則十多億元,多則近20億元,土地出讓金收入占預(yù)算外收入的比重高達(dá)60%以上。在2003年,東部某縣土地出讓收益19.2億元,占預(yù)算外收入的69.3%;
另一個(gè)地級(jí)市的土地出讓金收入為20億元,占預(yù)算外收入的58%;
一個(gè)以小商品集散地聞名的縣級(jí)市的土地出讓收入15億元,占預(yù)算外收入的60%.
在中西部地區(qū),預(yù)算外收入的增長(zhǎng)也主要來(lái)自于土地出讓收入和與土地相關(guān)收費(fèi)的增長(zhǎng)。
如西部某省,省、市、縣政府從土地收益的增長(zhǎng)中獲益。1998年至2004年11月,全省土地出讓金收入總額為32.58755億元。
土地收入除了增加政府預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入,各個(gè)部門(mén)可以借此征收土地規(guī)費(fèi),也提高了部門(mén)的積極性。
土地稅費(fèi)中政府各部門(mén)的收費(fèi)大體分三類(lèi):一是土地部門(mén)的收費(fèi),主要是耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi),還有管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、登報(bào)費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、折抵指標(biāo)費(fèi)等。二是財(cái)政部門(mén)的收費(fèi),如土地使用費(fèi)、土地租金。三是其他部門(mén)的收費(fèi),如農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等部門(mén),它們將收取土地從征用到出讓過(guò)程中與之搭得上邊的相關(guān)費(fèi)用。這些收費(fèi)十分龐雜、透明度低,難以查清,但數(shù)額不菲。
從調(diào)查各地財(cái)政狀況看,在一些縣市,除了難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)的土地收費(fèi),土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收就占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%,而出讓金凈收入又占政府預(yù)算外收入的60%以上。幾項(xiàng)加總,從土地上產(chǎn)生的收入占到地方財(cái)政收入的一半以上,發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。
土地財(cái)政的形成,既反映了現(xiàn)行征地制度所引發(fā)的政府牟利動(dòng)機(jī),也彰顯了現(xiàn)行財(cái)稅體制弊端,它對(duì)地方政府行為造成的影響更不可小視。
土地融資風(fēng)險(xiǎn)
在東、中、西部地區(qū)的城市擴(kuò)張中,儲(chǔ)備土地和政府信用抵押貸款成為政府城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要資金來(lái)源。這使政府財(cái)政和金融面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)與隱患
土地除了為地方政府創(chuàng)造“土地財(cái)政”,也成為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要來(lái)源。
調(diào)查組在東、中、西各省區(qū)的調(diào)查都發(fā)現(xiàn):在這一輪由政府主導(dǎo)的城市擴(kuò)張中,土地出讓收入和土地抵押貸款成為政府城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要來(lái)源。
據(jù)課題組對(duì)東部各省的調(diào)查,1998年以來(lái),為了推進(jìn)城市化和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),政府投入了巨額資金。政府的依托之一就是以土地出讓收入為主的預(yù)算外資金。在浙江某縣建新城投入的140億-150億元(每年的建設(shè)資金60億元左右)中,預(yù)算內(nèi)每年能提供的資金也就是1億-1.5億元,僅占2.65%;
預(yù)算外最大的一塊是土地出讓金收益,從1999年至今,一共約40億元,其中2003年的土地出讓金收益為19.2億元,占年度政府城市基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的32%.其他縣市的比例與此相似。
但是,盡管有巨大的土地出讓收入為城市建設(shè)提供資金,仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足城市建設(shè)資金的需求,其資金缺口就只能依靠土地融資。
為了從銀行融資,地方政府成立政府性公司作為融資的載體。這些政府性公司雖然名稱(chēng)各異,但基本使命卻完全相同:通過(guò)土地抵押等途徑,給城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資進(jìn)行融資貸款。
根據(jù)對(duì)土地使用權(quán)抵押登記臺(tái)賬的統(tǒng)計(jì),2003年和2004年1月至9月,浙江某縣各類(lèi)政府控股的投資公司共抵押土地15.75公頃,抵押貸款金額6.5億元。
另一種融資途徑是政府賦予土地儲(chǔ)備中心抵押貸款的權(quán)力。在東部各縣,一般由土地管理部門(mén)根據(jù)規(guī)劃確定的儲(chǔ)備土地的供應(yīng)用途、年限等,向本地土地儲(chǔ)備中心發(fā)放土地使用權(quán)證,以此作為向銀行申請(qǐng)土地抵押貸款的憑證。儲(chǔ)備土地抵押貸款的還款期限一般為一至二年,個(gè)別貸款項(xiàng)目為三至五年,最長(zhǎng)的達(dá)十年。
根據(jù)對(duì)東部某縣土地儲(chǔ)備中心的土地使用權(quán)抵押登記臺(tái)賬統(tǒng)計(jì),2004年1至9月該縣抵押儲(chǔ)備土地95.68公頃,抵押貸款金額11.6958億元。
在中西部,地方財(cái)政仍然沒(méi)有走出“吃飯財(cái)政”境地,預(yù)算內(nèi)的可支配財(cái)力“沒(méi)有任何用于基本建設(shè)支出”。在東部地區(qū)舉足輕重的土地出讓金,對(duì)中西部地區(qū)的貢獻(xiàn)卻并不大,大部分被用于平衡預(yù)算。在預(yù)算內(nèi)財(cái)政無(wú)力用于城市投資和土地出讓金無(wú)法依托的情況下,貸款成為西部地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體。
西部一些地方政府為了搞城市基礎(chǔ)投資,銀行貸款比例高達(dá)70%-80%.如某市2000年以來(lái)已經(jīng)完工和正在施工的15個(gè)項(xiàng)目,實(shí)際投資95308萬(wàn)元,其中,通過(guò)財(cái)政和部門(mén)撥款5471萬(wàn)元,僅占5.7%,國(guó)債和國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金6500萬(wàn)元,兩項(xiàng)占6.8%,余下的部分有73098萬(wàn)元資金通過(guò)銀行貸款,占76.7%.
和東部地區(qū)一樣,西部地區(qū)獲得銀行貸款也是通過(guò)土地抵押,而且主要?jiǎng)佑猛恋貎?chǔ)備中心儲(chǔ)備的土地作為抵押。根據(jù)課題組的調(diào)查,這主要發(fā)生在土地儲(chǔ)備中心成立以來(lái)的近兩三年中。
據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2004年9月30日,西部某省土地儲(chǔ)備中心利用儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押貸款的合同金額達(dá)33.476億元,實(shí)際貸款余額達(dá)19.4478億元。全省土地儲(chǔ)備抵押貸款主要集中在省會(huì)城市,全市土地儲(chǔ)備抵押貸款合同金額28.8億元,占全省的86.03%;
土地儲(chǔ)備抵押貸款余額達(dá)15.71億元,占全省的80.78%.
但與東部地區(qū)土地使用權(quán)抵押不一樣的是,土地收益權(quán)置押貸款是西部地方政府城市擴(kuò)張的主要貸款方式。
所謂“土地收益權(quán)置押貸款”,是以?xún)?chǔ)備土地經(jīng)公共性投資開(kāi)發(fā)后取得增值(收益而非不動(dòng)產(chǎn))為置押物設(shè)立擔(dān)保債權(quán)。這些抵押貸款的大多數(shù)項(xiàng)目的期限是15年,個(gè)別項(xiàng)目是五到十年。
這種以土地收益權(quán)置押貸款的風(fēng)險(xiǎn)極大,主要來(lái)自?xún)蓚(gè)方面:一是對(duì)這種土地收益權(quán)的質(zhì)押,在《擔(dān)保法》里沒(méi)有特別明確的規(guī)定,在法律上也存在不確定性;
另一方面,它完全依賴(lài)于置押人的信用。在辦理收益權(quán)置押時(shí),一般就是由貸款主體出具一份承諾書(shū),這樣做法律漏洞太大。另外,土地收益權(quán)置押還沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的登記部門(mén),可能造成重復(fù)質(zhì)押,這種情況銀行的權(quán)利就沒(méi)有辦法得到保證。
總之,在東、中、西部地區(qū)的城市擴(kuò)張中,以土地抵押的融資成為政府城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要資金來(lái)源。東部一些縣市數(shù)百億元的基礎(chǔ)投資資金中,有60%甚至70%來(lái)自于土地使用權(quán)抵押融資,中西部地區(qū)縣市由于財(cái)政資金更為困難,土地收入有限,土地融資的貸款更是成為絕對(duì)依托。
但是,以?xún)?chǔ)備土地和政府信用抵押貸款使政府財(cái)政和金融面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)與隱患,主要是政府背景貸款深受宏觀政策影響。土地儲(chǔ)備中心、開(kāi)發(fā)區(qū)和政府性公司這些依托政府信用的貸款主體,其還款能力還是取決于政府對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地的運(yùn)營(yíng)收入。這些貸款多以短期為主,一般為一至二年。當(dāng)土地出手順暢且行情看漲時(shí),政府可以通過(guò)豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款。但伴隨這一輪土地調(diào)控,一些地市已出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性用地招、拍、掛價(jià)格低于底價(jià)、政府土地出讓收入劇減的嚴(yán)峻局面,還貸風(fēng)險(xiǎn)增加。
西部地區(qū)以土地收益權(quán)質(zhì)押的貸款,由于依托于未來(lái)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高增長(zhǎng),因而風(fēng)險(xiǎn)更大。
政策建言
打破土地制度二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀,實(shí)行農(nóng)村集體土地和城市建設(shè)用地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”,讓農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化和城市化
通過(guò)對(duì)九。ㄊ校┑恼{(diào)查,調(diào)查組發(fā)現(xiàn),土地問(wèn)題已關(guān)聯(lián)國(guó)民經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的全過(guò)程,牽涉到方方面面的利益關(guān)系。土地問(wèn)題的解決也決不能孤立推進(jìn),而應(yīng)在保障權(quán)益、均衡利益和保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提下進(jìn)行。
為此,調(diào)查組提出了如下土地政策改革的建議。
第一,打破土地制度二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀,實(shí)行農(nóng)村集體土地和城市建設(shè)用地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。在政策上盡快結(jié)束因土地所有制不同就被賦予不同權(quán)利的二元結(jié)構(gòu),讓農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化和城市化,遏止地方利用行政區(qū)劃調(diào)整、村改居、新一輪的城市規(guī)劃修編等手段,變土地集體所有為土地國(guó)有,導(dǎo)致農(nóng)民的失地、失業(yè)、失權(quán)。
同時(shí),在《物權(quán)法》(草案)“所有權(quán)”中,增加“國(guó)家保護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)”的條款,確保農(nóng)民集體建設(shè)用地享有同國(guó)有建設(shè)用地相同的抵押、出租、轉(zhuǎn)讓之權(quán)利。盡快結(jié)束現(xiàn)行法律限定農(nóng)民宅基地“一戶(hù)一宅”、轉(zhuǎn)讓限于本村的半商品化狀況,賦予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人以完整的物權(quán)。
第二,逐步打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷,發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的作用。
一方面,對(duì)行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進(jìn)行嚴(yán)格限定,以減低稀缺土地的不經(jīng)濟(jì)利用;
建議對(duì)建設(shè)用地中用于公共建設(shè)的比重,尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場(chǎng)、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴(yán)格限定;
清理一些以公共利益目的為名實(shí)際上是進(jìn)行營(yíng)利性目的的劃撥用地。對(duì)公共目的用地,進(jìn)行按市場(chǎng)價(jià)賠償?shù)母母镌圏c(diǎn)。
另一方面,嘗試政府放棄對(duì)工業(yè)用地的壟斷供應(yīng),讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)。這樣既可以減輕政府的財(cái)政壓力,又有利于農(nóng)民分享土地級(jí)差收益,使稀缺的建設(shè)用地按市場(chǎng)價(jià)格配置到更有價(jià)值的領(lǐng)域。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的做法,值得推廣。
第三,確保農(nóng)民對(duì)土地有更充分的、有法律保障的權(quán)利。包括明確農(nóng)民對(duì)土地有排他性使用權(quán)和自由轉(zhuǎn)讓權(quán);
制定《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施細(xì)則,嚴(yán)格限定集體經(jīng)濟(jì)組織與各級(jí)政府以行政權(quán)侵犯農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)加強(qiáng)法制管理;
賦予農(nóng)民的承包地在30年承包期內(nèi)的抵押權(quán);
建立有效、準(zhǔn)確、可行的針對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的登記體系,確保被征地的賠償足額到達(dá)失地農(nóng)民手中。
第四,創(chuàng)立土地財(cái)產(chǎn)稅,讓地方政府真正從土地的交易和級(jí)差收益的上漲中獲得長(zhǎng)期而有保障的稅收。地方政府對(duì)建設(shè)用地的壟斷性賣(mài)地權(quán),是土地財(cái)政形成的根源。必須改變地方政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色;
在此基礎(chǔ)上,探索征收以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅,作為地方政府財(cái)政的一個(gè)可選來(lái)源。
建議將與土地財(cái)產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)由多個(gè)部門(mén)征收,改為只由稅務(wù)部門(mén)征收;
并把現(xiàn)行的各種土地稅費(fèi)合并為三個(gè)稅種:土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。為保證地方政府可獲得有保障的稅源,建議土地財(cái)產(chǎn)稅全部留給地方享用。
第五,明確政府土地儲(chǔ)備功能,限定收儲(chǔ)范圍,規(guī)范土地抵押貸款,防范政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和銀行金融風(fēng)險(xiǎn)。建議將政府儲(chǔ)備土地限定為存量土地,嚴(yán)禁將征用農(nóng)民集體土地納入收儲(chǔ)范圍。銀行放款的依據(jù)應(yīng)主要是作為抵押品的土地的評(píng)估價(jià)值,而不是政府背后的信用;
同時(shí)要減少政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資,建立多元化的城市公共投資和融資機(jī)制。
第六,謹(jǐn)慎對(duì)待“以社保換土地”的辦法,防止農(nóng)民失權(quán),也避免政府被拖入巨額的財(cái)政泥沼。
“以社保換土地”有兩個(gè)前提:一個(gè)是政府提供的社保能夠讓農(nóng)民覺(jué)得交出土地權(quán)利是值得的;
二是政府財(cái)政有足夠的能力來(lái)做這種置換。
事實(shí)上,這兩個(gè)前提在現(xiàn)實(shí)中都難以達(dá)到。
城市政府對(duì)城市職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)保障都面臨嚴(yán)重的資金缺口,他們根本上無(wú)力介入失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)保障,何況城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還處于等米下鍋的饑渴狀態(tài)。政府給失地農(nóng)民提供的養(yǎng)老和社會(huì)保障水平與失地農(nóng)民的預(yù)期相去甚遠(yuǎn),因?yàn)樗麄儷@得的僅僅是一個(gè)月200來(lái)元不夠糊口的保障,而失去的是賴(lài)以生存的土地以及不斷升值的土地權(quán)益。
因此,要冷靜對(duì)待“以社保換土地”的辦法,尤其防止一些地區(qū)以此名義剝奪農(nóng)民土地,給將來(lái)的政府留下巨額社保債務(wù)的后遺癥。
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