臺灣政府“首長特支費(fèi)”存在制度方面的問題，在某種意義上說已經(jīng)是一個“不爭的事實(shí)”(或共識)。然而，對此問題,目前政治,司法與輿論方面是否存在什么盲點(diǎn)？或者說，這里所謂制度問題，究竟應(yīng)該在什么意義上來理解認(rèn)知與正確解讀？這無論在理論還是實(shí)踐上，都是一個值得深入思考與回答的課題！這不僅僅因?yàn)樗�是一個在當(dāng)下引致一場“特支費(fèi)”風(fēng)暴，繼之將可能關(guān)涉6500位政府官員行為合法與否等重大爭議問題；
同時，也是關(guān)系到現(xiàn)代行政立法的效力與政府官員循規(guī)依法行為，是否受到保障的法律制度原則議題。對此，應(yīng)該有制度法理上比較深入的解析與判斷。

　　對“首長特支費(fèi)”使用問題引發(fā)的爭議，一般比較普遍地認(rèn)為，是由于現(xiàn)行行政法規(guī)規(guī)范不明確不嚴(yán)格的制度問題所致！所以，提出修法與重新立“特別法”來徹底解套。當(dāng)然，這可以說是試圖從根本上化解問題沖突與爭議的一種途徑。但是，仍然存在一些問題需要理清：

　　“首長特支費(fèi)”既是一個原本立之有據(jù)的(既是鑒于政府首長官員之必要的社交公關(guān)與犒賞等實(shí)際支出所需；
又是防杜這類支出可能因無額度規(guī)范而難以控制，經(jīng)由行政立法統(tǒng)一設(shè)置的“首長特殊款項(xiàng)目”。)，但由于規(guī)范不夠明確或不嚴(yán)格(尤指無須票據(jù)憑證之特支費(fèi)部分的使用)，且明顯有可能導(dǎo)致行為者與相關(guān)法律如審計/會計法與個人所得稅法及財產(chǎn)申報制度規(guī)范等，相違背/相沖突的“陳規(guī)習(xí)例”，所以才會出現(xiàn)當(dāng)下問題。若就其責(zé)任而言，則主要應(yīng)由行政立法權(quán)者概括承受立法疏失責(zé)任(如果此“疏失”說可成立)，并加以立法解釋與采取緊急補(bǔ)救措施等，應(yīng)該說可以化解當(dāng)下即刻危機(jī)。因?yàn)�，從“首長特支費(fèi)”所關(guān)涉的面(據(jù)信達(dá)6500位現(xiàn)職官員之眾)，以及由于規(guī)范不嚴(yán)格/不明確，造成諸多差別與困擾，已經(jīng)和正在給這些官員造成損毀(臺北馬英九市長由于其處于的特殊政治地位，而成為首當(dāng)其沖受“折損者”。但這種遭遇未必不是一件好事，既可考驗(yàn)馬又可為眾人解困，更可能引致制度上的改造等等)。關(guān)鍵在如何避免政治勢力將其操弄成抹黑攻奸加深沖突對立之手段？！

　　那么，作為造成此一行政立法 暇疏失的責(zé)任者行政院，即應(yīng)該在第一時間作出解釋與說明，并采取果斷的行政立法等可能地緊急補(bǔ)救措施：如釋法修法并確認(rèn)立法疏失責(zé)任范圍；
或提交新的法規(guī)法案于立法院；
并宣示概括承受因法規(guī)制度疏失，造成行為者循規(guī)依法卻與國家相關(guān)法令沖突之可能性，以此排除可能陷眾人于不義不法之境地等情勢發(fā)生。

　　若繞不過司法這一關(guān)，還可以先行確認(rèn)立法責(zé)任，然后再呼請大法官會議釋法等緊急補(bǔ)救措施，以求使沖擊與困擾限制在最小程度與范圍，以免由此給政府系統(tǒng)與社會造成更大的困擾。而當(dāng)下司法審查檢視，則更應(yīng)該考慮到這一立法疏失的事實(shí)，和“法不罰眾”與平等對待處置的法理，以及政治與法律行為判斷所面臨的，可能因“法與法規(guī)自身沖突”所造成的，難以明斷之窘境及其可能帶來/造成的多重困擾(如政治上抹黑攻奸加劇化的負(fù)面效應(yīng)，與殃及無辜以及黑白不分甚至顛倒之可能等司法不當(dāng)/過當(dāng)問題。當(dāng)然正當(dāng)?shù)乃痉ㄕ{(diào)查應(yīng)是不可避免的。)等等。

　　由此而言，目前臺灣朝野擬議中的“特別立法”可能是面對以上“行政立法疏失”，而又可能給眾多官員帶來不必要困擾情勢下，有效且必須及時進(jìn)行的法律補(bǔ)救措施。而且，此一立法當(dāng)然與擬議中的諸多“陽光法案”立法關(guān)聯(lián)一體，遂始得構(gòu)成完整意義上的立法糾偏與制度建構(gòu)！ 謹(jǐn)此而論，“首長特支費(fèi)”又不僅僅是一個簡單的行政立法疏失問題，而是一個關(guān)聯(lián)著整個制度面的課題，需要進(jìn)行相關(guān)聯(lián)的法理與實(shí)踐探討！藉此理清問題，并給社會大眾與相關(guān)官員以合理合法的交代。

　　概括言之，有如下幾個方面層次的問題必須加以思考辨析與理清：

　　首先，“首長特支費(fèi)”因何而設(shè)立？而對其進(jìn)行區(qū)分規(guī)范的行政法規(guī)的立矩目的何在？原因如何？而造成如今的未明確與不嚴(yán)格之疏失根源何在？對此，需要強(qiáng)調(diào)的是，存在一個重要的法理問題，必須加以確認(rèn)：即在當(dāng)下討論“首長特支費(fèi)”爭議問題時，在法律意義上的認(rèn)知判斷與普遍的一般的認(rèn)知之間 ，明顯存在一個從根本上與法理判識截然不同的判斷！或者說這里明顯存在一種盲目的有違法律與法理的錯誤的認(rèn)知與判斷傾向！例如，行政系統(tǒng)的即刻改制更章，卻無明確地責(zé)任過失承擔(dān)與解釋宣示；
公眾與輿論界一邊倒的“制度問題意識”與歸咎指斥話語等。

　　換句話說，要理清和解決“首長特支費(fèi)”問題與爭議，首先必須搞清楚其行政規(guī)范本身是否具有確定的立法意圖，理據(jù)/緣由和規(guī)范內(nèi)容？因?yàn)樘热魪膶?shí)證分析的角度/觀點(diǎn)來看，行政立法規(guī)范的“首長特支費(fèi)”，似乎又是“有其明確目的，且其規(guī)范定義在特定的意義上是相對確切的”，所以才產(chǎn)生比較普遍地行為和存在“難道制度要陷奉公守法之人于不義與違法之境地？”的質(zhì)疑；
從法的確定性意義而言，“制度陷阱說”一般是難以成立的，即在法與不法之間，在是非黑白之間，是不允許也不能存在沖突的！對此，可以證之于以下分析：

　　若從問題癥結(jié)看，該行政法規(guī)規(guī)范的三種不同領(lǐng)取不需憑據(jù)的“一半首長特支費(fèi)”的方式(現(xiàn)金/支票/入個人帳戶)，且可以構(gòu)成對“首長特支費(fèi)”可任意自由支配之立法意圖/目的的明證：即它是一種不受法律檢查審視的事域(此因行政條例對其規(guī)范無可操作性)，因而是并無合法與不法問題之“陳規(guī)習(xí)例”。故而，從制度上說，可以視為等同“首長津貼或個人官方公關(guān)費(fèi)”等性質(zhì)，并無行為不法之法律認(rèn)定的空間與問題。

　　甚至某種意義上說，由于該等給付與處置權(quán)是行政法賦予首長官員的特權(quán)與職務(wù)待遇，受該法規(guī)之保障，并享有免稅等特殊待遇，更凸顯其“特支費(fèi)”之特殊性質(zhì)。因鑒此，當(dāng)事人即可依法“免責(zé)”，甚至也可拒絕有關(guān)司法對這一部分的調(diào)查。其理由即在于依法“首長”不必具實(shí)據(jù)之這一半，是屬法外之域(即可視為無關(guān)公私之自治權(quán)域)。故此，方能與其名目相符，稱得上是“特支費(fèi)”完全特殊的部分。如此一推論不能成立，則顯然問題主要出在這項(xiàng)行政立法規(guī)范本身的“不可操作性”（如具有“特支費(fèi)用于公務(wù)目的”條款，卻又不用提供任何票據(jù)證明。）和所由產(chǎn)生的與相關(guān)國家法律規(guī)范的沖突問題,等等。

　　由此可見，相關(guān)聯(lián)的這部分特支費(fèi)，是否違法與運(yùn)用不當(dāng)問題，與可能產(chǎn)生的差異問題等等，且是“假問題”(因?yàn)�，就法律意義上說，既然如此規(guī)范，則“現(xiàn)金/支票/入個人帳戶”等取款方式，三者應(yīng)視為同一，并構(gòu)成聯(lián)帶性可類比/比附之法律平衡對待之規(guī)范行為。)；
所由產(chǎn)生的“違法或與國家相關(guān)法律沖突”的可能問題等，且應(yīng)該歸為是國家行政立法者的責(zé)任，其負(fù)有解釋說明或修法改規(guī)，并需概括承受之法律責(zé)任。在行政立法者尚無作出此類行為之前，有關(guān)“首長特支費(fèi)”之特殊部分(這一半)的爭議，都可以視為法律與制度上雖具爭議，但并無各相關(guān)官員行為是否涉法之問題(僅就此部分并無規(guī)范而論)。更不可無限上綱，操弄成打擊抹黑政敵的政治手段。所以，不僅行政院要作出明確表態(tài)；
司法機(jī)關(guān)也必須明確將其與另一半“首長特支費(fèi)”相區(qū)隔；
而立法院更應(yīng)該通盤考量，作出整體配套立法的綜合規(guī)劃作為。并可采取非常立法與程序等法律補(bǔ)救措施。以理清并有效化解政治化法律制度爭議問題及其引致的制度性政治沖突危機(jī)。

　　22/11/06 黃永森（比利時）

　　28/11/2006修訂

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