在當(dāng)代中國，法制與改革是法律工作者的重大課題。本文僅就法制在我國政治體制改革中的地位和作用作一探討。

　　一、法制化是政治體制改革的基本目標(biāo)和內(nèi)容

　　根據(jù)黨中央設(shè)計(jì)的政治體制改革總體方案，我國政治體制改革的主題是建設(shè)有中國特色的社會主義民主政治，它的長期目標(biāo)是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。政治體制改革方案之所以把“法制完備”與“高度民主”、“富有效率”、“充滿活力”并列作為有中國特色的社會主義政治體制的基本標(biāo)準(zhǔn)，把法制建設(shè)作為貫穿于我國政治體制改革全過程的基本內(nèi)容，乃是因?yàn)榉ㄖ婆c民主、效率和活力有著高度的內(nèi)在統(tǒng)一性。

　　(一)民主政治是法治政治

　　民主政治的基本原理，是一切權(quán)力屬于人民。但是，除了古代個(gè)別城邦國家實(shí)行直接民主制——公民都是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員并直接立法、執(zhí)法和司法以外，在現(xiàn)代國家， 特別是在我們這個(gè)有10億人口的大國，不可能實(shí)行由全體人民直接行使國家權(quán)力，直接管理國家。人民是通過定期選舉產(chǎn)生代表機(jī)關(guān)，再由代表機(jī)關(guān)組織政府和司法機(jī)關(guān)一道行使國家權(quán)力。這意味著在政治權(quán)力的持有和政治權(quán)力的行使之間存在著某種程度的分離。為了防止這種分離可能引起的失控——政治權(quán)力不是按照權(quán)力所有者的意志，而是憑著權(quán)力行使者的意志和情緒而運(yùn)行，特別是為了防止出現(xiàn)政治異化——政治權(quán)力在運(yùn)行過程中發(fā)生異變，從而權(quán)力的行使不利于權(quán)力所有者，必須制定法律，首先是一部憲法，嚴(yán)格規(guī)定國家代議機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍和行使職權(quán)的程序，并建立有效的法律監(jiān)督體系和制約機(jī)制，消除政治權(quán)力運(yùn)行不受監(jiān)督和制約的現(xiàn)象。這就是法治的實(shí)質(zhì)。

　　民主政治有一個(gè)最基本的要求：各政治主體必須依照既定的規(guī)則和程序從政(行使政治權(quán)利和權(quán)力)。政治是不同的政治主體為實(shí)現(xiàn)一定的利益而影響、控制或行使國家權(quán)力的活動(dòng)。由于各政治主體的利益不同，必然出現(xiàn)政治期望和政治目標(biāo)的重迭和沖突。按照既定的規(guī)則從政，可以創(chuàng)造一種公平競爭、和平共處、穩(wěn)定合作的局面。這正是民主的價(jià)值所在。隨著法治意識和法律技能的普遍提高，公民對規(guī)則的要求和對一切政治活動(dòng)必須具有“合法性”的要求會越來越強(qiáng)烈，更需要把政治納入法制的軌道。

　　民主政治是自由的政治和平等的政治。所謂“自由的”，是指各政治主體可以不受限制地表達(dá)他認(rèn)為是合理的，其他人和國家應(yīng)該采納的各種政見和決策建議。所謂“平等的”，是指在表達(dá)政見和提出決策建議方面，各政治主體具有同等的資格，同時(shí)每個(gè)人對他人的政見和建議有提出異議和否決的權(quán)利。這就是列寧所說的：“民主意味著在形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國家制度和管理國家的平等權(quán)利�！�(《列寧選集》第3卷第257頁。)這種自由和平等的政治為各種愿望和政見的接觸、交流、碰撞，各政治主體影響和參與決策提供了機(jī)會。但是，如果不遵循一定的規(guī)則和程序，人們就無法進(jìn)行愿望和政見的交流，更不可能在個(gè)人平等地自由地發(fā)言和討論的基礎(chǔ)上形成多數(shù)人的意志，并根據(jù)多數(shù)人的意志制定出法律和政策�！拔幕�大革命”那種無規(guī)則無秩序的“四大”曾經(jīng)如何毀壞平等自由的民主，人們是記憶猶新的。

　　民主政治的基本標(biāo)志，是政治過程開放和透明。政治開放，人民才有機(jī)會議政、參政和督政，把政治變成多數(shù)人的事業(yè)，并通過議政、參政和督政提高公民素質(zhì)。政治透明，人民才有機(jī)會了解國家的重大決策和法律是如何提出和制定的，從而提高對決策和法律的認(rèn)同度；
才有機(jī)會了解國家公務(wù)人員的政治品質(zhì)、政治態(tài)度、政治行為、政治實(shí)績，揭露官僚主義和腐敗現(xiàn)象，保障政治的民主和廉潔。政治開放和政治透明也有利于國家機(jī)關(guān)及其工作人員集思廣益，作出正確的決策。而只有用法律把政治過程制度化、程序化，才能真正實(shí)現(xiàn)政治開放和透明，保持參與渠道疏通無阻。

　　(二)高效的體制必需法制化

　　高效的(富有效率的)政治體制是能夠用較少的資源消耗取得同樣多的效果或用同樣的資源消耗取得較大效果的體制，即用盡可能少的機(jī)構(gòu)和人員、最低額的經(jīng)費(fèi)，取得最大政治效果的體制。

　　政治體制的效率取決于多種因素，其中法制化是一個(gè)基本因素。

　　高效的政治體制必須有規(guī)則和有秩序地運(yùn)行，否則不可避免地會出現(xiàn)“瞎指揮”和“瞎折騰”。在全部無效率的事情中，最無效率的莫過于“瞎折騰”。我國建國以來頻頻出現(xiàn)“瞎 折騰”，曾經(jīng)造成時(shí)間、財(cái)富、人力和信心的巨大損失，多次使我們國家和人民陷入危機(jī)。為確保政治體制有規(guī)則、有秩序和高效率地運(yùn)行，避免“瞎指揮”引起“瞎折騰”，必須排除人治，實(shí)行法治。

　　高效的政治體制需要政治體制的每個(gè)組成部分(系統(tǒng)—器官—細(xì)胞)都活躍起來，都發(fā)揮其功能。這里的一個(gè)不言而喻的前提是，各國家機(jī)構(gòu)和政治組織要有明確的職能規(guī)定和權(quán)責(zé)界限。首先是黨、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和其他社會組織之間的功能和權(quán)責(zé)要分明，其次是中央、地方、基層之間的職責(zé)權(quán)限要分明，做到政治體制內(nèi)部上下左右的職能劃分及相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)的配置科學(xué)化，并用法律固定下來。而我們卻長期忽視這一點(diǎn)�！拔覀兊狞h政機(jī)構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，長期缺少嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制，缺少對于每個(gè)機(jī)關(guān)乃至每個(gè)人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定，以至事無大小，往往 無章可循，絕大多數(shù)人往往不能獨(dú)立負(fù)責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題，只好成天忙于請示報(bào) 告，批轉(zhuǎn)文件。有些本位主義嚴(yán)重的人，甚至遇到責(zé)任互相推諉，遇到權(quán)利互相爭奪”。( 《鄧小平文選》第288頁)結(jié)果造成機(jī)構(gòu)臃腫，層次繁多，副職虛職充斥，官僚主義嚴(yán)重，政治信息不能得到及時(shí)、全面、準(zhǔn)確、迅速、靈活和有價(jià)值的接受、傳遞、處理和反饋。這是急需消除的弊端。

　　(三)法制是民主和效率的調(diào)節(jié)器

　　由社會主義政治體制的人民民主性質(zhì)和巨大的組織管理職能所決定，我國的政治體制應(yīng)當(dāng)是既民主又高效的，民主和效率是相輔相成的，但在政治生活中它們也會發(fā)生矛盾。例如， 在決策過程，如果政治決策是建立在充分發(fā)揚(yáng)民主、廣泛征求意見或由較多人參與的基礎(chǔ)上，就可以減少或避免決策失誤，并可以減少執(zhí)行過程中的阻力，從而提高決策的效率；
但是，如果事無巨細(xì)都要通過民主程序，由會議去決定，那就可能拖延決策，從而貽誤時(shí)機(jī)，甚至?xí)�出現(xiàn)決策代價(jià)超過決策本身，這就損害了政治效率。再如，實(shí)行國家權(quán)力間的制約，對于防止、查處或制裁濫用職權(quán)，以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)等腐敗現(xiàn)象，保護(hù)公民權(quán)利，維護(hù)民主和法制是十分必要的；
但是，如果不適當(dāng)?shù)貙?shí)行制約，必然造成權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部嚴(yán)重的磨擦和內(nèi)耗，從而削弱國家機(jī)關(guān)及其工作人員的效能。

　　民主與效率的矛盾主要是由于人們對政治體制的期望不同引起的。一般說來，公民傾向于要求民主，而政府機(jī)關(guān)則傾向于強(qiáng)調(diào)效率；
人大希望把更多的政務(wù)交給代表會議討論決定， 而政府則希望盡量減少甚至取消制約，由行政首長說了算；
參與政治的意識和能力較高的階 層(如知識分子階層)期望享有較多的議政和參政的權(quán)利，有較多的機(jī)會了解政治和制約政治 權(quán)力，而農(nóng)民和工人(特別是受教育的程度較低的農(nóng)民和工人)則往往有依賴思想，依賴長官 決策；
城市、發(fā)達(dá)地區(qū)與鄉(xiāng)村、落后地區(qū)的人們對民主和效率的要求相差也很大。由于民主 和效率存在著矛盾，人民對民主和效率的期望不同，在實(shí)踐中，很可能顧此失彼，或者片面 強(qiáng)調(diào)民主而忽視應(yīng)有的效率，或者片面強(qiáng)調(diào)效率而忽視必要的民主。無論出現(xiàn)哪種情況都會 損傷政治體制及其功能。因此，必須適當(dāng)?shù)卣{(diào)整民主和效率的關(guān)系。

　　調(diào)整民主和效率的關(guān)系的方法可能很多，法制可以說是最基本的方法。法制從一定的社會條件和目標(biāo)出發(fā)，通過規(guī)定各政治角色的權(quán)利和義務(wù)(或權(quán)力和責(zé)任)及政治活動(dòng)的程序，來調(diào)整民主與效率的關(guān)系。在現(xiàn)階段，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和對內(nèi)對外開放，要著重通過政治改革，建立有利于提高效率、增強(qiáng)活力和調(diào)動(dòng)各方面積極性的領(lǐng)導(dǎo)體制。這是政治體制改革的近期目標(biāo)。法制要圍繞著這個(gè)目標(biāo)調(diào)整民主和效率的關(guān)系。

　　(四)增強(qiáng)政治體制的活力有賴于法制

　　政治體制的活力有四個(gè)基本標(biāo)志：

　　1.承受能力，即政治體制經(jīng)得起各種困難或危機(jī)的考驗(yàn)而立于不敗之地的能力。這是一個(gè)政治體制有無活力的基本標(biāo)志。如果小規(guī)模的學(xué)潮、工潮，強(qiáng)度不高的政治地震，少數(shù)甚至個(gè)別政治家的升降，一種外來學(xué)說的傳播，國際上的一場風(fēng)暴，都足以構(gòu)成對一個(gè)政治體制的嚴(yán)重危險(xiǎn)，則該體制可能是缺乏活力的體制。

　　2.應(yīng)變能力，即政治體制隨著國內(nèi)社會和國際社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化、經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)換、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及文化觀念的演化而變化的能力。一個(gè)政治體制如果不能預(yù)測未來的政治發(fā)展和社會變遷，適應(yīng)世界發(fā)展趨勢，對外界業(yè)已發(fā)生的巨變熟視無賭，則其生機(jī)就將衰竭。

　　3.同化能力，即政治體制吐故納新，不斷充實(shí)能量，保持新陳代謝機(jī)制的能力。一個(gè)有活力的政治體制能夠不斷地對自己過時(shí)的制度實(shí)行揚(yáng)棄，同時(shí)能夠開放門戶，借鑒和同化外來的思想和制度，而不片面強(qiáng)調(diào)“國粹”。

　　4.自我完善能力，即政治體制及時(shí)發(fā)現(xiàn)自己的缺陷，并依靠自己的力量克服缺陷，不斷創(chuàng)新的能力。這也是一個(gè)政治體制充滿活力的關(guān)鍵因素。沒有這一能力，一個(gè)政治體制就要僵化；
而僵化的體制必將在革命中被新體制所取代，或者在外來的強(qiáng)大壓力下崩潰，或者需要付出沉重的代價(jià)才能變革。

　　政治體制活力的源泉在于公民、公務(wù)人員和政治領(lǐng)袖的信心、智慧、創(chuàng)造力和積極性。法制則是開發(fā)這些活力源泉，并使它們持久奔流的基本前提。通過把民主法律化和制度化，創(chuàng)造民眾享有盡可能廣泛的政治權(quán)利，人格和自由受到充分尊重和切實(shí)保護(hù)的法制環(huán)境，可以提高人民對政治體制的信任度、認(rèn)同感和責(zé)任心，養(yǎng)成民主意識、法治意識和社會連帶感情，從而鞏固政治體制的基礎(chǔ)，提高政治體制的承受能力。通過規(guī)定和實(shí)行以普遍、平等、自由為原則的選舉制度，以公平競爭和公開競爭為機(jī)制的公務(wù)員制度，以真理面前人人平等為宗旨的表達(dá)自由制度，可以產(chǎn)生出富有政治領(lǐng)導(dǎo)智慧和能力的政治家集團(tuán)；
可以保證優(yōu)秀人才脫穎而出，在國務(wù)活動(dòng)中各盡其才，可以保證各種政治思想、政治理論和政治意見不受限制地表達(dá)出來，又毫無例外地接受實(shí)踐的檢驗(yàn)，使公民、公務(wù)人員和政治領(lǐng)袖在各種思想的比較和競爭中發(fā)現(xiàn)新思想，并用適應(yīng)新環(huán)境的新思想代替舊思想，……從而增強(qiáng)政治體制的應(yīng)變能力、同化能力和自我完善的能力。

　　綜上所述，法制與民主、效率和活力有著高度的內(nèi)在統(tǒng)一性。所以，政治體制的民主化、 法制化、高效化和活化(與僵化相對)共同構(gòu)成政治體制改革的目標(biāo)和基本內(nèi)容，并且在改革 實(shí)踐中互相促進(jìn)。

　　二、法制是政治體制改革的保障

　　法制不僅是政治體制改革的目標(biāo)和內(nèi)容，而且也是政治體制改革的重要保障。

　　(一)政治體制改革只能在安定的社會環(huán)境中進(jìn)行，法制是維護(hù)社會安定的主要手段

　　我國的政治體制改革是在經(jīng)濟(jì)體制改革日益深化，國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，人民物質(zhì)文化生活明顯改善，全社會改革意識和改革熱情空前強(qiáng)烈的形勢下順理成章地提到全黨和全國人民日程上來的。但是，我們必須清楚地看到，現(xiàn)階段的政治體制改革，是在一個(gè)商品經(jīng)濟(jì)不很發(fā)達(dá)，封建主義影響根深蒂固，既缺乏民主傳統(tǒng)，又缺乏民主政治經(jīng)驗(yàn)的社會歷史環(huán)境中進(jìn)行的。政治體制改革面臨的困難、障礙、矛盾和沖突，比人們預(yù)料的要多得多。因此，在日趨成熟的政治體制改革的大背景中，還潛伏著許多不安定因素，而且在改革過程中還會產(chǎn)生出新的不安定因素。如不排除和制止這些不安定因素，政治體制改革就不可能比較順利而富有成效地進(jìn)行。

　　存在和再生不安定因素的原因是多方面的：一、各種刑事犯罪分子和國內(nèi)外敵對勢力一刻也不會放松搗亂破壞。二、政治體制改革將會觸動(dòng)某些人的既得利益，引起其中一些人的不滿甚至反抗，他們將會利用我們的失誤和困難、特別是與群眾眼前的切身利益有關(guān)的失誤和困難，制造事端。三、少數(shù)人打著改革的旗幟，鉆改革中制度不完善的空子，以改革謀私利。他們的行為不僅直接干擾和破壞改革，而且會使人民群眾對改革產(chǎn)生失望、懷疑甚至怨恨，從而削弱人民群眾對改革和繼續(xù)改革的心理支持。四、新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期產(chǎn)生的社會震動(dòng)使長期生活在舊體制之下并習(xí)以為常的人們產(chǎn)生某種心理失衡和價(jià)值判斷的裂痕。而這種失衡和裂痕往往是無政府主義的溫床。五、有些人把理想的或?yàn)跬邪畹拿裰髂Ｊ疆?dāng)作現(xiàn)階段的目標(biāo)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　加以宣傳鼓動(dòng)，使一部分對我國政治體制改革的長期性和復(fù)雜性認(rèn)識不足的青年人對改革的期望過高，要求過急，并試圖采取偏激方式表達(dá)他們的這種過高的期望值。六、新體制的不完善和運(yùn)行中的故障也會誘發(fā)個(gè)別不安定因素。

　　總之，政治體制改革過程中面臨的不安定因素甚多，其中有些不安定因素是改革陣痛中不可避免的，問題是要盡可能排除不安定因素，把不安定因素的影響和產(chǎn)生的阻力控制在最小范圍，降低到最低限度。否則，如鄧小平同志所說的：“如果沒有秩序，遇到這樣那樣的干擾，把我們的精力都消耗在那上面，改革就搞不成了�！�(《建設(shè)有中國特色的社會主義》 增訂本第156頁)社會主義法制是我們排除干擾，減少和消除不安定因素的基本手段。在政治體制改革的全過程，我們要運(yùn)用法制武器，打擊各種刑事犯罪分子，打擊敵視和破壞改革的國內(nèi)外敵對勢力和敵對分子，同時(shí)，還要善于通過法制手段，調(diào)整利益分化和利益沖突，以緩解和疏導(dǎo)矛盾；
教育人民群眾增強(qiáng)公民意識，明確公民的基本權(quán)利和義務(wù)以及個(gè)人對社會的責(zé)任，自覺地維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的局面，為改革創(chuàng)造良好的環(huán)境。

　　(二)以法為根據(jù)和先導(dǎo)是推進(jìn)政治體制改革的基本方法

　　法制在政治體制改革中的保障作用還表現(xiàn)為：現(xiàn)行憲法和政治立法為改革提供了法律依據(jù)：改革中的立法將引導(dǎo)政治體制改革合法而又有秩序地進(jìn)行。

　　我國的現(xiàn)行憲法是十一屆三中全會以后，在經(jīng)濟(jì)改革和政治改革取得初步成效的1982年通過的。憲法一方面確認(rèn)了改革的初步成果，另一方面預(yù)示和規(guī)定了繼續(xù)改革的原則和目標(biāo)。憲法序言宣布，要把我國建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會主義國家。第3條規(guī)定：“中央和地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”第5條規(guī)定：“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)……一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律�！钡�27條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義�！边@些關(guān)于社會主義民主、法治和效率的基本規(guī)定，指明了我國政治體制改革的基本走向，是我們進(jìn)行政治體制改革的最高法律依據(jù)和根本性法律保障。

　　在政治體制改革中，僅僅依靠這些原則性方向性規(guī)定還不夠，還要根據(jù)改革的進(jìn)程和需要，制定具體法律、法規(guī)或“特別法”，以推動(dòng)改革，指導(dǎo)改革。

　　政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革不同。從一定意義上說，經(jīng)濟(jì)體制改革中的模式轉(zhuǎn)換時(shí)期出現(xiàn)無規(guī)則真空現(xiàn)象可以由市場機(jī)制自動(dòng)填補(bǔ)或部分填補(bǔ)，價(jià)值規(guī)律能在一定程度上和一定范圍內(nèi)發(fā)揮調(diào)節(jié)功能。而政治體制改革是對國家領(lǐng)導(dǎo)體制、國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革，對國家權(quán)力的運(yùn)行范圍和方式的調(diào)整，涉及到國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)和整個(gè)社會的控制。因此，在新舊體制轉(zhuǎn)換時(shí)期，不能出現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行中斷和規(guī)則真空。這就要求在重大改革之前，制定出法律或試行條例或特別法，和改革一起推出，以使新舊體制順利銜接。

　　政治體制改革是在全國范圍內(nèi)的“改制”和“創(chuàng)制”活動(dòng)，牽動(dòng)方方面面，涉及千百萬人的職位和利益，必須自上而下，有導(dǎo)有序地推進(jìn)。所謂“自上而下、有導(dǎo)有序”，最重要的，是由中央設(shè)計(jì)改革的總體方案，確定改革的目標(biāo)、進(jìn)程、次序、興利除弊的基本內(nèi)容，并通過宣傳使廣大人民群眾特別是共產(chǎn)黨員和公務(wù)員心中有數(shù)、充分理解。在此基礎(chǔ)上，把總體方案分解為單項(xiàng)方案，并根據(jù)情況規(guī)范化為法律、法規(guī)或具有法的效力的指令——改 革規(guī)則�！案母镆�(guī)則”是改革時(shí)期的特別法。從中央到地方和基層，都必須在有關(guān)改革的法 律和指令范圍內(nèi)有領(lǐng)導(dǎo)地進(jìn)行，而不能另搞一套。否則，就會打亂改革的進(jìn)程。

　　政治體制改革是從試點(diǎn)開始，然后全面展開的。試點(diǎn)一開始并不創(chuàng)造“通則”，而是創(chuàng)造“例外”(即不同于現(xiàn)行體制的設(shè)置和規(guī)則)。這種“例外”在法律化為“通則”之前，不能直接推廣到全國。這是因?yàn)椋旱谝�，各地、各部門的情況和條件不同，要把局部的改革經(jīng)驗(yàn)變?yōu)槿珖�的模式，必須�?jīng)過可行性論證并上升為通則。第二，試點(diǎn)所創(chuàng)造的例外，即使非常可行，也只有轉(zhuǎn)化為法的規(guī)則，具有法的效力，才能起到指導(dǎo)和推動(dòng)全局改革的作用。

　　在政治體制改革中，以立法為先導(dǎo)，既有利于改革，也有利于法制。一方面，用法律指導(dǎo)和規(guī)范改革，使改革具有合法性和權(quán)威性，便于推進(jìn)改革。另一方面，可以避免或減少改革與法制的背離。在法律特別是憲法未作修改的時(shí)候，進(jìn)行背離法律或違憲的改革(如招聘縣長、鎮(zhèn)長、承包城市)，會損害法的尊嚴(yán)，削弱本來就很脆弱的法制結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，經(jīng)中央批準(zhǔn)，并在中央指導(dǎo)下的改革試點(diǎn)城市和單位可以不受現(xiàn)行法的嚴(yán)格限制。

　　為了充分發(fā)揮法制在改革中的先導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)總結(jié)改革時(shí)期立法的規(guī)律和特點(diǎn)。改革時(shí)期的立法具有探索性、試驗(yàn)性、超前性和導(dǎo)向性。由這些特點(diǎn)決定，我們要把握好改革法的制定時(shí)機(jī)，過早和過遲都不能起到先導(dǎo)作用；
要留有余地，宜粗不宜細(xì)；
在法的形式上要多樣化，暫時(shí)不宜制定為法律的，以試行條例的形式出現(xiàn)；
暫不宜由最高立法機(jī)關(guān)制定的，可由行政部門制定單行條例或規(guī)定。

　　(三)堅(jiān)持和完善基本的政治法律制度，政治體制改革才能沿著正確的方向進(jìn)行，達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)

　　政治體制所包括的制度分為基本制度和具體制度。基本制度是具體制度的基礎(chǔ)，具體制度是基本制度的體現(xiàn)和外在化。不過，由于受各種條件的限制，包括人們對基本制度和具體制度關(guān)系的認(rèn)識水平的限制，具體制度在表現(xiàn)基本制度時(shí)會出現(xiàn)偏差。

　　我國是人民民主專政的社會主義國家，基本政治制度是好的，但在具體制度上存在著一些重大缺陷。政治體制改革不是對我國基本政治制度進(jìn)行改革，而是對具體制度的改革。需要解決的是在具體制度上的缺陷，如權(quán)力過分集中，黨政不分，政務(wù)與事務(wù)不分，工作質(zhì)量和工作效率低下，官僚主義，有法不依，領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的變相終身制。政治體制改革的目的是通過改革，興利除弊，使社會主義基本政治制度的優(yōu)越性得以充分發(fā)揮。在這個(gè)意義上，政治體制改革是社會主義制度的自我完善和發(fā)展，而不是放棄社會主義基本制度另起爐灶。

　　就我看來，我國的基本政治制度，包括人民民主專政，社會主義道路，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作，馬克思列寧主義毛澤東思想的指導(dǎo)地位，人民代表大會制，民主集中制，政治協(xié)商原則，國家結(jié)構(gòu)的單一制，民族區(qū)域自治，各民族一律平等，法制統(tǒng)一，憲法至上，司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，獨(dú)立自主的對外政策，是中國人民長期奮斗的成果，也是理性化的政治經(jīng)驗(yàn)，是我們建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明的社會主義現(xiàn)代化國家的基本前提，也是國泰民安的根本保障。它們是寫入憲法的，已由憲法和其他基本法律權(quán)威化為我國的基本法律制度。堅(jiān)持并在改革中不斷完善這些基本制度，政治體制改革才能沿著正確的方向推進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)建設(shè)有中國特色的社會主義民主政治的偉大目標(biāo)。當(dāng)然，要想堅(jiān)持這些基本制度，必須對具體制度進(jìn)行改革，使它們充分體現(xiàn)基本制度的本質(zhì)，使之進(jìn)一步充實(shí)和完善。

　　(四)政治體制改革的成果只有用法的形式加以確認(rèn)，才能鞏固和推廣

　　法是由國家制定或認(rèn)可的社會規(guī)范，具有明示、肯定、系統(tǒng)、嚴(yán)密、統(tǒng)一、通行、可強(qiáng)制和可預(yù)測等特點(diǎn)。用法的形式確認(rèn)已經(jīng)進(jìn)行的改革，把改革中新形成的政治關(guān)系、政治規(guī)范和政治制度變?yōu)榉ǖ膬?nèi)容，是鞏固和推廣改革的成果的基本方法。這是歷史的經(jīng)驗(yàn)。

　　二千五百年前，雅典城邦進(jìn)行的政治改革，使雅典建立了民主政治，擺脫了社會危機(jī)，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和文化的繁榮昌盛，也使雅典成為當(dāng)時(shí)歐洲文化的中心，對人類歷史產(chǎn)生了巨大影響。雅典政治改革成功的主要經(jīng)驗(yàn)，是每一次重大改革之后或改革中都制定出一套法典，以法典的形式將各項(xiàng)改革成果固定下來，以法典的權(quán)威捍衛(wèi)和發(fā)展改革成果。

　　而我們前幾年進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革，之所以出現(xiàn)機(jī)構(gòu)和人員“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的循環(huán)往復(fù)現(xiàn)象，其癥結(jié)固然在于沒有抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)關(guān)鍵，但沒有及時(shí)制定和實(shí)施政府機(jī)構(gòu)設(shè)置法，控制人員膨脹的編制法和預(yù)算法，無疑也是一個(gè)極為重要的原因。

　　總之，法制既是政治體制改革的目標(biāo)和內(nèi)容，又是政治體制改革的保障。我們必須一手抓改革，一手抓法制，把法制建設(shè)貫穿于政治體制改革的全過程。用改革推進(jìn)法制化進(jìn)程；
用法制引導(dǎo)和保障改革。

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