近年來，“維權”成為一個流行話語，但人們大多以為這只和個別案子、個人人相關。其實西方的民主法治就是維權活動的一個附產(chǎn)品。最近因為香港嘉利來集團財產(chǎn)受侵吞的案子，一些香港學者如郎咸平、劉夢熊等，喊出“港商維權”的標語。商業(yè)活動中一個合同一個合同的簽，交易成本太高，于是出現(xiàn)了格式合同。維權的事也是如此，從長遠來，成本最低也最高級的維權手段，就是參與和影響規(guī)則的制定。因為法律就是最初的那個格式合同。譬如稅法，一字一句的改動，可能就意味著幾十億財富將在不同人群之間易幟。又如電動車可否上路，直銷企業(yè)能不能合法？那些將受益和將受損的人，又如何能夠無動于衷，而我們的立法程序，又如何可以斷絕他們言路，將他們的焦慮或盼望置之門外呢？

　　我想起今年“兩會”期間，看到《中國新聞周刊》刊登一封讀者來信，題目是“人大代表勿當?shù)胤秸�府說客”。作者認為每年兩會，部分代表、委員的提案總帶著明顯的地方色彩，為地方當說客、爭利益。他認為這不對，因為“全國人大代表”就應該代表全國人民的共同利益，自覺站在全社會共同利益的立場上說話。

　　這種看法明顯帶著某種大公無私的烏托邦遺跡。令我又想起當初的法國大革命。雅各賓派執(zhí)政后，圣鞠斯特在1793年1月28日作一場激昂的演講，他和這位讀者的來信幾乎是同一口吻，他這樣說：“每個人都必須忘記他自己的利益和自尊，私人幸福和利益是對社會秩序的強暴。人民的利益要求你忘記你自己”。

　　在一些地方的基層選舉改革中，也出現(xiàn)類似的觀點。如宗族、宗教等民間勢力的存在，也被視為干擾選舉結果的負面力量。官員們認為某些選民不是從怎樣有利于地方的公共利益出發(fā)，而總是從自己的小圈子、小團體的利益出發(fā)去投票，他們認為這會破壞選舉公正和集體的利益。我去全國第一個進行鄉(xiāng)長直選的步云鄉(xiāng)調(diào)查時，有很多干部和村民都跟我表達過這種看法。

　　近年來，一些“檻外人”如大企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會團體和NGO組織等，開始或明或暗的出現(xiàn)在各種規(guī)則制定和政府立法的“檻內(nèi)”。如全國工商聯(lián)早些年在私有財產(chǎn)權修憲過程中的努力令人矚目。修憲是最高級的規(guī)則修改，也是民間維權的最高成就。再如微軟等軟件大企業(yè)在《計算機軟件保護條例》立法過程中的影響力，但那幾乎是幕后的。而安利、雅芳等直銷企業(yè)對擬出臺的《直銷條例》的積極參與，則幾乎是公開的。這方面外資企業(yè)總走在前面。圍繞直銷立法，也是企業(yè)界迄今為止一次最高級、最公開化的維權嘗試。去年5月18日，七家直銷巨頭的負責人聚首蘇州，召開“蘇州會議”。會上成立了一個臨時性的壓力集團——“關注中國直銷立法開放小組”。隨后這個小組和商務部舉行了四次討論。直銷條例的出臺被推遲后，今年1月12日，來自世界各地18家直銷公司又在北京舉行了首席執(zhí)行官的峰會，加快了影響中國直銷立法的態(tài)勢。

　　在政治學中，這些活動被叫做“立法游說”，也叫院外活動（Lobbying）。最早，英國的商人們就在議會的走廊（Lobby）里抓緊時間勸說議員，“游說”由此而得名。中國人對這種游說似乎有理由反感，因為鴉片戰(zhàn)爭就是一些英商成功游說的結果。經(jīng)過他們的苦口婆心，贊成對清開戰(zhàn)的議員比反對者多出了僅僅3票。

　　但在上述那種觀念背景下，個別利益集團主動影響立法、操縱規(guī)則的企圖，就具有了道德上被懷疑、被否定的可能。甚至在學術界，很多人也對西方國家各種利益集團對立法強大的影響力持批判態(tài)度。如一位著名的美國研究專家說，這種經(jīng)濟利益的介入導致了美國國會立法的“私有化”傾向。甚至有人直接將這種傾向稱之為“立法腐敗”。

　　但這種觀點也經(jīng)不起推敲，因為它默認了兩個假前提，第一，它像鴕鳥一樣否定社會是由不同的、甚至針鋒相對的利益群體構成的。它假裝勞資之間沒有利益沖突，或者地域之間、賣石灰的和賣面粉的之間、以及采用不同DVD技術標準的企業(yè)之間，全都沒有利益沖突。第二，它相信政府或立法機構有能力把握和遵循一個抽象的“共同利益”，并預設政府本身是一個超利益的集團。

　　其實兩百年前，美國憲法之父麥迪遜就在《聯(lián)邦黨人文集》中對社會的利益之爭作出了天才的闡述。不讓不同的利益發(fā)生聲音？絕不可能。讓所有的人消除利益沖突？絕不可能。依賴一個公正超然的立法者？絕不可能。唯一的辦法就是通過憲法體系的制衡，去容納和管理多元的利益。正如一份合同是談判出來的，一項法律也應該是辯論和游說出來的。

　　如果用政治上的左右概念來評估，很多人會以為容許利益集團的立法游說是代表大企業(yè)利益的右翼思路，這也是一種誤解。因為任何社會最強勢的利益集團，都從來不缺少影響制度的手段。社會上曾流傳一句話，叫做“想送禮都找不到門”。這話的意思是如果可以公開游說，最弱勢的群體也有機會。如果只能黑箱操作，那弱勢群體就連百分之一的機會都沒有了。

　　因此在資本主義的右翼保守時期，人們對立法游說恰恰都是否定的。美國最初接連三個總統(tǒng)，都對利益集團對政治帶來的分化深惡痛絕。幾乎只有麥迪遜一人這樣說，“我不相信天使，只相信三個魔鬼之間締結的合同”。1877年，佐治亞州甚至在它的憲法中明確規(guī)定“游說是一種犯罪行為”。只是后來因違背聯(lián)邦憲法而作廢了。在歐洲，直到19世紀末利益集團主動謀求立法利益的做法才開始被逐步接受。直到20世紀30年代末，英美等國出現(xiàn)了大規(guī)模的左翼勞工運動，這時麥迪遜的觀點才真正被認同。“利益集團”（interest groups），又稱院外集團或壓力集團。不再被人們看作對民主程序的顛覆和沖擊，而被認為是公民與國家之間的緩沖器。

　　上世紀5、60年代后，人們越來越正面評價利益集團的游說活動，并在西方通行的兩院制下，將其稱為國會的“第三院”。因為兩院都是根據(jù)地域產(chǎn)生的，只有這個通過游說活動間接影響立法的第三院，代表著各種超地域的社會集團。人們認識到一個多元主義的利益集團的格局，正是社會穩(wěn)定和民主制度的基石。因為它們致力于主導國家的制度和法律走向，但卻“并不圖謀組織政府”。各種社會利益集團使出渾身解數(shù)，影響議會和政府的立法程序，并樂此不疲的嘗到甜頭，誰還會對暴力革命和顛覆活動感興趣呢。這一點也能解釋為什么美國最強大的幾個工會組織，都清一色的反對共產(chǎn)主義。

　　也有人對立法游說中金錢力量的泛濫表達顧慮。越是大公司大老板就越有錢去游說。西方歷史上也不乏黑箱式的游說丑聞。這正是思考在中國初露端倪的利益集團院外活動時必須面臨的關鍵問題，即一方面如何管理院外活動并形成良好的游戲規(guī)則。如何抑制金錢影響的膨脹，并將院外的游說與黑箱“勾對”等腐敗手段區(qū)別開來。但同時這種限制也不能粗暴的剝奪人們通過游說伸張自己利益的權利，尤其是言論自由。人們有權自由地用自己的金錢去支持和擴散自己的觀點。因此美國最高法院曾幾度判定，對競選或游說活動的任何總額限制都是違憲的。

　　根據(jù)對西方經(jīng)驗的粗淺歸納，游說的發(fā)展，有下面6個方面是值得提及的。

　　首先是立法游說的公開化。自古以來，游說活動都不可能禁絕。中國先秦就有過蘇秦張儀這樣的超級說客。要么合法而公開，要么非法而黑箱。而越是黑箱，越是會放大強勢與弱勢群體之間的金錢差距。只有先承認多元的利益集團伸張自身利益的正當性，讓游說活動走到陽光下來，成為公共政治生活的一部分。然后才可能對其進行規(guī)范。如美國從1946年《聯(lián)邦游說管理法》開始，對游說活動進行了長期也是艱難的引導。核心的規(guī)則就是一切游說必須公開其活動，有義務對所有相關事實進行披露，以及禁止國會和政府人員在離職后一段時間從事相關游說活動。

　　其次，游說活動的公開除了防止丑聞外，還能促使游說的專業(yè)性發(fā)展。使游說活動的說服力從金錢優(yōu)勢向著理論優(yōu)勢和輿論優(yōu)勢慢慢轉(zhuǎn)移。金錢固然重要，但金錢的價值必須經(jīng)過轉(zhuǎn)化，就像律師在法庭上，要有本事把當事人的金錢優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為自己的法律優(yōu)勢和證據(jù)優(yōu)勢。這在某些技術標準的立法上顯得更突出。一位英國政治學者曾評論說，“今天美國的大多數(shù)重要法律，都得益于利益集團的專業(yè)貢獻”。如最近直銷條例的游說中，商務部之所以愿意與直銷企業(yè)對話，原因之一是因為這些國際直銷巨頭能夠拿出有分量的、專業(yè)的立法建議，他們于各國傳銷制度上的法律水準和商業(yè)經(jīng)驗，都是商務部欠缺的。而《計算機軟件保護條例》的背后，盡管有全世界最富有的公司進行游說，卻在出臺后遭遇國內(nèi)輿論界頑強的和更具說服力的反駁。最后成功的促使最高法院出臺司法解釋，對條例過分擴大侵犯范圍的內(nèi)容予以修正。

　　此外，自由的新聞輿論和民主的選舉制度是游說活動要借助的重要力量。除了勸說議員和動員選舉，利益集團的另一個手段是通過評議，引導公眾輿論產(chǎn)生出價值評判的壓力。一個突出的例子是美國的環(huán)保行動組織，他們從1970年開始根據(jù)每一位議員的投票記錄，定期公布“反對環(huán)�！钡淖h員名單。可以想象，這個名單上的人就這樣一年一年的變少了。這說明，新聞越自由，選舉越真實，院外活動的彈性空間和正面價值就越顯著。

　　第四，營利性的企業(yè)要和非營利性的游說組織分開。利益集團的游說，其實是商業(yè)結社的一種延伸。透過行業(yè)協(xié)會等非營利性組織（NPO）從事高級的維權活動，是對金錢利益的一種緩沖，對專業(yè)化的一種支持，也是公信力的基礎。因此以工商業(yè)利益集團為基礎的NPO、NGO的發(fā)展，是院外活動走向成熟的途徑�？梢哉f沒有非營利的游說組織，就沒有真正的立法游說。而我們目前，企業(yè)基本上都是直接參與規(guī)則的談判和游說，并把這種活動稱之為“政府公關”，甚至設有專門的政府公關部門。如1998年取締傳銷后留下的10家直銷試點企業(yè)，大都是靠這種直接的“公關”得到免死金牌的。這種直接模式對院外活動的發(fā)展、對企業(yè)和政府兩方面的公信力都是一種傷害。

　　第五就與司法制度有關。上世紀70年代之后，西方的院外活動從狹義上的針對議員的游說，開始向選舉、新聞和訴訟等綜合方式發(fā)展。因為英美國家的違憲審查制度和判例制度，使訴訟成為一種個案維權和規(guī)則爭奪相結合的方式。打贏一個官司，就可以創(chuàng)造一個判例，甚至推翻一條法律。我們目前的行政訴訟，法官是無權對行政法規(guī)或規(guī)章是否合法進行判定的。但“憲法司法化”的討論已成為近年來一個熱點。假如我們有權在行政訴訟中質(zhì)疑行政規(guī)章本身，那么訴訟就會成為企業(yè)參與規(guī)則競爭的高級維權方式。不能影響它的制定，就去促成它的修改或廢除。

　　最后一點跟立法模式也有關。院外活動在三權分立的國家最發(fā)達，而在中央集權的體制下則被更多的腐敗和黑箱操作所替代。因為中央集權模式下，行政立法權被控制在單一的政府部委手中，立法層次低和缺乏公開的辯論程序，使游說活動較多受制于行政權的專斷，容易滑向立法尋租。相反，立法層次越高，辯論過程越規(guī)范，決定權越分散，游說活動的空間就越大。你有可能收買法官，卻不大可能收買整個陪審團。同樣的道理，代議機構也是不可能被收買的。這就促使了不同利益集團之間公開、公平的游說競爭。近年來，我國政府主導型的立法，正向著人大主導型的立法轉(zhuǎn)變，這個趨勢有利于院外活動的健康成長。

　　在今天，“立法游說”剛剛浮出水面，未來勢必形成氣候。因為利益分殊總歸是社會現(xiàn)實，民主多元始終是大勢所趨。強勢群體有嘴巴，但弱勢群體有耳朵。不怕有人游說，只怕有人聽不見。

　　2005-4-15

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