在二十世紀世界上為數不多的試圖徹底回避市場經濟的國家中，中國無疑曾經是其中最執(zhí)著的之一。然而，自1978年中共十一屆三中全會決定在農村實行聯(lián)產計酬承包責任制、到1992年十四大正式宣布以市場經濟取代計劃經濟，再到中共十五大正式宣布并已在全國普遍展開對公有制進行重大的改造，市場經濟在中國的確立已是歷史的必然。

　　既然市場經濟在中國是不可逆轉的進程，中國人對市場經濟的選擇是義無反顧的選擇，那么，市場經濟在中國的確立就必然要求作出相應的政治體制改革與之相配套。否則，市場經濟在中國就可能半途而廢。與市場經濟相配套的政體改革在內容上是多方面的。其中，市場經濟在中國的確立要求在治國方式上實現由政策治國向制度治國的轉變卻是一項常常被忽略的重要內容。

　　處于由計劃經濟向市場經濟的轉變過程注定會同時在治國方式上經歷一場相應的深刻變革。這種變革的實質，是由領導者借助依照自己意志制定的政策治國轉向依靠經過正當程序產生的制度、法律來治國。政策治國是指在處理社會、經濟、政治等公共事務時主要以政策、而不是借助制度和法律為主要的施政手段，通常流行于非市場經濟的體制中。政策治國有其自身的利弊。其優(yōu)勢是使政府容易作出靈活的反應，而且執(zhí)行起來果斷、迅速、高效，不僅可以不受以往政策的約束，甚至可以輕而易舉地沖破任何現行的法律的羈拌。其缺陷是：法治厥如，法制薄弱，機構龐雜，行政裁量權過度，放則亂、收則死，政策決定可以任意更改，權大于法，以言代法，社會經濟上實行指標管理，用行政手段干預具體經濟活動，政治制度化程度低。由于權力不受制度約束，上級的政策易受到下級對策的抵制。所以，政策的手段一旦使用過度，彈性過大，政策變化過多過快，就會使人們失去對政策的信賴，導致政策失效，從而使政策治國失去其高效率的優(yōu)勢，這就造成政策與制度作為治國手段的雙重缺乏。政策治國的另一缺陷是由于缺少制度上的糾錯機制，一旦政策不對路，實施的效率越高，不良的后果便越發(fā)嚴重，以至難以彌補。如五、六十年代的人民公社化運動、大躍進、不節(jié)制生育等政策不僅在執(zhí)行中是高效的，而且后果是災難性的。由于政策治國下長官意志高于一切，并且有權對社會生活各個領域橫加干預，所以這種治國方式與中國正在實行的市場經濟是格格不入的。

　　政策治國的經濟基礎是計劃經濟，政治基礎是高度的中央集權。所以，政策治國的實踐不適合市場經濟的需要。比較適合市場經濟的治國之道是制度治國，即主要依靠制度和法律來治理國家。政策治國并不意味著完全排斥制度。制度治國也并不意味著完全不借助政策。只是在這兩種制度模式之下，政策與制度各自所扮演的角色不同，政策與制度的關系不同。

　　在政策治國的模式下，政策凌駕于法律和制度之上，并可根據前者的需要對后者作任意的修改。在制度治國的方式下，則實行的是程序政治，制度與法律高于政策，更高于長官意志。政府的行為及政策制定不得逾越制度和法律，且得遵守正當的法律程序。如果說，政策治國是人治的主要標志，那么制度治國則是法治的必然要求。如果說，在政策治國之下，制度與法律服從政策和長官意志，那么，在制度治國之下，政策和長官意志則必須服從法律。靠制度治國，權力受到制度和法律的約束，避免了長官意志的一意孤行，故不容易出錯，即使出錯，也可憑借制度的力量及時得到糾正。制度治國避免了政治權力對社會經濟生活的任意干預，且易保持政策的協(xié)調性與連續(xù)性，這就為市場經濟的發(fā)展提供了穩(wěn)定、適宜的政治制度環(huán)境。在制度治國的模式下，法律與制度高于政策，后者不得逾越前者為其劃定的界限。所以，可以說制度治國是市場經濟的必然要求。同時也可以發(fā)現，若以綜合效益來衡量，制度治國遠遠優(yōu)越于政策治國。

　　制度治國的核心內容是政府（管理經濟）行為的高度制度化，尤其是政府決策行為的高度制度化。與制度治國一樣，"制度化"與"法治"是一致的，制度化不僅要求法律制定的正規(guī)化和民主化，而且要求人們遵守和執(zhí)行這些法律規(guī)章。它涉及到授予某些政府機構以一定的功能和權威（如立法機關），又要求人們遵守這種權威。它把正式的決策擺在十分重要的地位以保證決策按照這種正式的程序持續(xù)地進行下去。憲法是實現政治制度化的主要手段之一。它可以授與或規(guī)定、限制（各級）政府的權力，及政府機構的活動原則，同時還規(guī)定社會的發(fā)展方向和目標，并以這種形式為政府提供合法性。政治制度化的程度是政治穩(wěn)定和安定的主要因素之一。

　　落實現代市場經濟下的行為規(guī)范是要在制度層次上創(chuàng)立一個經濟利益上中性的現代國家；
在經濟層面上，維持一個充分自由的私人領域。政府對各種具體的利益爭奪應保持中性的立場。政府必須提供規(guī)則以使市場得以運轉，保護財產權和經濟自由，以及對規(guī)則的有效執(zhí)行以維持穩(wěn)定的商業(yè)環(huán)境以增進投資的成功。同時，對經濟與效率方面的技術考慮應多于對意識形態(tài)和政治因素的考慮，應把技術問題與政治問題分開。現代市場經濟下的政府治國方式正是屬于技術領域的問題。所以，在這方面進行變革更應毫不猶豫。

　　在市場經濟中，國家與政府是經濟行為規(guī)則的制訂者、實施者和看護者、糾紛的仲裁者。有害的任意干預，政出多門，政策多變，封閉的政策制定過程增加腐敗和浪費的風險。發(fā)展國家特有的慢性病之一是，越缺少制度能力，越用政策代替制度。

　　在目前，中國向市場經濟的過渡要求政府發(fā)揮更大的組織、指導、協(xié)調作用。但政府在發(fā)展經濟中的重要性并不意味著要一味擴大政府的權力，加強對經濟事務諸領域的干預，而是盡力縮小政府干預的范圍，進一步實現國有企業(yè)的民營化和股份化，進一步向普通民眾開放經濟，通過憲法、法律和公平的司法切實保障公民的財產權利和經濟自由。

　　在現代市場經濟下的政府行為中，妨礙政府駕馭市場及管好經濟事務的關鍵是政府的制度能力，因此，管理經濟水平的改進取決于制度建設與制度創(chuàng)新，取決于由政策治國轉向制度治國的決心和效果。另一方面，注重制度必然要關心制度環(huán)境。沒有適宜的環(huán)境，制度不可能發(fā)生有效的作用。沒有制度，政策不可能得到有效的推行。制度化的前提是法律制訂的規(guī)范化和民主化，是法律對所有的官與民具有同等的約束力。制度治國要求政策制定者遵守法律規(guī)定的制度，要求決策體制和決策行為的制度化，并接受社會各界與輿論的廣泛監(jiān)督。制度化的目的是要通過治國方式的高度制度化來促進社會的現代化經濟發(fā)展。從宏觀層次上看，制度治國與法治、憲政高度相關，是現代民主政治在治國方式的具體體現。因此，向制度治國方式的轉變與向法治、民主、憲政的過渡是密不可分的。既然由非市場經濟向市場經濟的轉變是不可避免的，那么，在政府管理市場經濟的行為規(guī)范上由政策治國向制度治國的轉變也是不可避免的。所以，在治國方式上，實現由政策治國向制度治國的轉變，是建立市場經濟的必然要求，因而也是中國政治體制改革的應有之意。

　　在現代市場經濟下的政府行為中，妨礙政府駕馭市場及管好經濟事務的關鍵是政府的制度能力，因此，管理經濟水平的改進取決于制度建設與制度創(chuàng)新，取決于由政策治國轉向制度治國的決心和效果。另一方面，注重制度必然要關心制度環(huán)境。沒有適宜的環(huán)境，制度不可能發(fā)生有效的作用。沒有制度，政策不可能得到有效的推行。制度化的前提是法律制訂的規(guī)范化和民主化，是法律對所有的官與民具有同等的約束力。制度治國要求政策制定者遵守法律規(guī)定的制度，要求決策體制和決策行為的制度化，并接受社會各界與輿論的廣泛監(jiān)督。制度化的目的是要通過治國方式的高度制度化來促進社會的現代化經濟發(fā)展。從宏觀層次上看，制度治國與法治、憲政高度相關，是現代民主政治在治國方式的具體體現。因此，向制度治國方式的轉變與向法治、民主、憲政的過渡是密不可分的。既然由非市場經濟向市場經濟的轉變是不可避免的，那么，在政府管理市場經濟的行為規(guī)范上由政策治國向制度治國的轉變也是不可避免的。所以，在治國方式上，實現由政策治國向制度治國的轉變，是建立市場經濟的必然要求，因而也是中國政治體制改革的應有之意。

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