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徐勇,孟偉:農(nóng)民流動(dòng)、SARS與公民保障網(wǎng)絡(luò)

發(fā)布時(shí)間:2020-05-21 來(lái)源: 感悟愛(ài)情 點(diǎn)擊:

  

  2003年春夏,中國(guó)遭受SARS的攻擊。突發(fā)性的公共危機(jī)最能顯露常態(tài)生活中的體制性障礙,也最能反映在這一體制下不同人群的不同生命狀態(tài)和命運(yùn)。中國(guó)現(xiàn)有1億多離開(kāi)社區(qū)外出務(wù)工的農(nóng)民。面對(duì)SARS的攻擊,他們?cè)q如驚弓之鳥(niǎo),競(jìng)相逃散,因此成為政府在抗擊SARS中高度重視的人群。為什么在眾多人群中,農(nóng)民工成為驚弓之鳥(niǎo),他們的生存狀態(tài)與命運(yùn)與生活其中的體制及體制賦予的權(quán)益有什么關(guān)聯(lián),在經(jīng)歷了SARS這樣的公共性危機(jī)事件后,我們應(yīng)該建構(gòu)一個(gè)什么樣的公共保障網(wǎng)絡(luò)?這是本文所要解答的問(wèn)題!

  

  一、流動(dòng)中的農(nóng)民:SARS攻擊中的“驚弓之鳥(niǎo)”

  

  中國(guó)社會(huì)現(xiàn)正處于大規(guī)模、高頻率的流動(dòng)狀態(tài)之中,這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)充滿活力的源泉和結(jié)果。在流動(dòng)中的人群中,比例最大的是離開(kāi)鄉(xiāng)土社區(qū)外出務(wù)工的農(nóng)民。據(jù)統(tǒng)計(jì),近年來(lái),外出務(wù)工的農(nóng)民達(dá)1億以上,實(shí)際的數(shù)字根本無(wú)法統(tǒng)計(jì)。如果將這些農(nóng)民工乘坐的火車(chē)車(chē)廂連著擺,可以圍繞地球一周以上。正是這樣一個(gè)龐大的社會(huì)群體,面對(duì)SARS的攻擊,卻顯得特別的弱小和無(wú)力。在SARS的 攻擊下,他們一度猶如“驚弓之鳥(niǎo)”,競(jìng)相逃散,從而引起政府的高度重視。2003年4月中旬,在SARS向全國(guó)蔓延之際,國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于動(dòng)員北京等地高等學(xué)校學(xué)生、農(nóng)民工就地學(xué)習(xí)務(wù)工的緊急通知》,被視為邊緣人群的農(nóng)民工第一次與作為“天之驕子”的大學(xué)生相提并論。許多省也采取措施,勸阻農(nóng)民工暫不返鄉(xiāng)。即便如此,大量的農(nóng)民還是紛紛棄城返鄉(xiāng)。據(jù)全國(guó)防治非典指揮部統(tǒng)計(jì),四至五月,1億民工中返鄉(xiāng)的約有800萬(wàn)人。① 5月份,安徽省阜陽(yáng)火車(chē)站每天迎接返鄉(xiāng)民工1萬(wàn)多人。為此,全國(guó)防治非典指揮部專(zhuān)門(mén)下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)采取措施防止有非典型肺炎疫情城市農(nóng)民工返鄉(xiāng)的通知》。中央領(lǐng)導(dǎo)人也多次指出,在抗擊SARS中,農(nóng)民工是最需要關(guān)注的社會(huì)群體。5月6日,中央專(zhuān)門(mén)召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村非典型肺炎防治工作會(huì)議。 

  

  那么,為什么龐大的農(nóng)民工群體在受到SARS攻擊時(shí)格外的無(wú)助和無(wú)力而成為“驚弓之鳥(niǎo)”?

  

  我們將流動(dòng)中的農(nóng)民喻為“驚弓之鳥(niǎo)”,在于他們是缺乏組織性和體制性保護(hù)的群體,他們所棲息的“弓”稍有動(dòng)彈就可能使其落荒而逃。他們可以自由自在地在天空中飛翔,卻得不到相應(yīng)的庇護(hù),一旦遭遇狂風(fēng)驟雨,便處于生命的危機(jī)狀態(tài)。而這都與他們亦城亦鄉(xiāng)、非城非鄉(xiāng)、亦工亦農(nóng)、非工非農(nóng)的“農(nóng)民工”身份及其形成這一身份的體制相關(guān)。

  

  人是社會(huì)人,并處于組織網(wǎng)絡(luò)之中。正是這種組織網(wǎng)絡(luò)界定著人的身份,并為人的生活和命運(yùn)提供相應(yīng)的保護(hù)。在中國(guó),與人依存最直接的組織,由兩大網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成,一是城市單位,一是農(nóng)村村莊,由此而有城里人和鄉(xiāng)下人之分。而流動(dòng)中的農(nóng)民卻游離于這兩大網(wǎng)絡(luò)之外。他們的戶籍在農(nóng)村,并有其承包地,因此他們屬于農(nóng)民。但他們又離開(kāi)農(nóng)村村莊,常年在外務(wù)工,因此被稱之為農(nóng)民工。這種“兩棲人”的身份使他們處于組織網(wǎng)絡(luò)之外。他們戶籍在村,人卻不在村;
戶籍不在城,人卻在城,并經(jīng)常性地在城市與鄉(xiāng)村間流動(dòng)。所以,他們是一個(gè)國(guó)家行政組織和監(jiān)控難以企及的流動(dòng)性群體,也是難以享受到普遍性國(guó)家保護(hù)的群體。

  

  在當(dāng)代政治學(xué)大師吉登斯看來(lái),“只有在現(xiàn)代民族-國(guó)家中,國(guó)家機(jī)器的行政控制范圍才能與這種要求所需的領(lǐng)土邊界直接對(duì)應(yīng)起來(lái)!雹诙褡澹瓏(guó)家一般都以民主制度為基礎(chǔ),即居住在國(guó)家領(lǐng)土內(nèi)的國(guó)民都是平等的公民,享有平等的權(quán)利,也就是,國(guó)家要為公民提供普遍的無(wú)差別性的基本保護(hù),由此而有了社會(huì)保障的理念及相應(yīng)的制度安排。所謂保障(security),意味著穩(wěn)固牢靠、避免攻擊侵略和無(wú)憂無(wú)慮的狀態(tài),與社會(huì)安全密切相聯(lián)。①社會(huì)保障的目標(biāo)是保障個(gè)人免受因?yàn)樯婺芰Χ霈F(xiàn)的不確定的危險(xiǎn),使人獲得安全感、穩(wěn)定感。通過(guò)社會(huì)保障使人能夠維持基本的生存或者是有尊嚴(yán)的生活,體現(xiàn)著人作為人的基本權(quán)利!

  

  但是,人的權(quán)利總是由一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及相應(yīng)的體制所決定的。不同的身份地位使人的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度不同。我國(guó)是一個(gè)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的國(guó)家,以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面落后于以工商業(yè)為基礎(chǔ)的城市。特別是為了汲取資源,我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行“一國(guó)兩策,城鄉(xiāng)分治”的政策。城鄉(xiāng)居民不僅身份角色不同,而且處于不同的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)體系之中,享受著不同等的醫(yī)療衛(wèi)生資源。1990-2000年,占中國(guó)總?cè)丝?0-70%的農(nóng)村人口,只享受到32-33%的衛(wèi)生總費(fèi)用。農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)占全國(guó)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)的比重僅為32.72%。②在城市,市民的保障體系呈多重性,并屬于公共性保障。首先是工作單位保障,員工享受完全公費(fèi)醫(yī)療或醫(yī)療保險(xiǎn);
其次是個(gè)人投資的商業(yè)性的醫(yī)療保險(xiǎn);
再次是失業(yè)和退休人員享受的醫(yī)療保障;
第四是政府提供的特殊救濟(jì)?傊忻裉幵谝粋(gè)較為安全的穩(wěn)固的保障體系內(nèi)。農(nóng)村的情況則不同。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō),保障體系更具有私人性。首先,土地不僅是生產(chǎn)資料,而且是社會(huì)保障來(lái)源;
其次,農(nóng)民的收入有限,很難投資于商業(yè)性的醫(yī)療保險(xiǎn);
再次,農(nóng)民不存在失業(yè)和退休問(wèn)題,也不可能有失業(yè)和退休醫(yī)療保障;
第四,由于財(cái)力有限,鄉(xiāng)村政府無(wú)力提供公共醫(yī)療保障。正因?yàn)槿绱,我?guó)的大多數(shù)農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力還很弱。特別是近幾年,一方面,醫(yī)療市場(chǎng)化,其價(jià)格不斷上漲;
另一方面,農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩,價(jià)格不斷走低,加上農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增重,使農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)的能力進(jìn)一步降低。多數(shù)農(nóng)民的命運(yùn)是“吃得飽飯,讀不起書(shū),更看不起病”。一遇到重大疾病,對(duì)于許多人來(lái)說(shuō)可能就是滅頂之災(zāi)。也正因?yàn)槿绱,上億農(nóng)民道別“家中才有自由,才有九月九”的鄉(xiāng)村生活,外出務(wù)工,尋求生存之路。

  

  應(yīng)該說(shuō),外出務(wù)工的農(nóng)民的收入均有提高,但是,他們的身份使他們無(wú)法享受城市人一樣的保障權(quán)利。首先,在其工作單位,正式員工可以享受公共性醫(yī)療保障,而他們屬于非正式員工,盡管也參與企業(yè)利潤(rùn)的創(chuàng)造,卻不能享受相應(yīng)的保障。對(duì)他們來(lái)說(shuō),權(quán)利與義務(wù)是不對(duì)等的。其次,由于勞動(dòng)力的無(wú)限供給,外出務(wù)工人員的收入有限,很難有更多的收入用于購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn)。再次,由于缺乏工作保障,使他們處于不間斷的流動(dòng)狀態(tài)之中,也無(wú)法進(jìn)入穩(wěn)定的保障網(wǎng)絡(luò)。第四,他們?yōu)樗诘胤絼?chuàng)造了稅收,而依靠稅收建立起來(lái)的政府保障只服務(wù)于當(dāng)?shù)鼐用,戶籍不在該地的他們難以享受相應(yīng)的保障服務(wù)。如1999年9月頒布的《北京市外地來(lái)京人員衛(wèi)生防疫管理規(guī)定》第十六條規(guī)定:“外地來(lái)京人員發(fā)生疫情時(shí),疫情處理涉及到流行病學(xué)調(diào)查、疫點(diǎn)處理、應(yīng)急預(yù)防接種、病人隔離治療等費(fèi)用,由用工單位承擔(dān);
無(wú)用工單位的,由病人或其監(jiān)護(hù)人員承擔(dān)!薄

  

  正是兩種不同的保障體系,使不同的人群在SARS的攻擊下有著不同的命運(yùn)和態(tài)度。一個(gè)工作在完整單位體制下的病人,可以充分享受一切可能的治療手段,而不用擔(dān)心醫(yī)療費(fèi)用。該單位為此采取隔離措施所花費(fèi)上百萬(wàn)元,也與該病人毫無(wú)關(guān)聯(lián)。因?yàn)樗瞄_(kāi)支都屬于公共性的,而未造成他人直接經(jīng)濟(jì)損失,因而也不會(huì)造成他人對(duì)病人的抱怨。即便他人由此感染生病,也會(huì)得到相應(yīng)的公費(fèi)治療。這樣,由第一個(gè)病人引起的財(cái)政負(fù)擔(dān)都可以通過(guò)公共性開(kāi)支解決,與第一個(gè)病人無(wú)關(guān),該病人不僅能夠得到最好的治療,而且不會(huì)遭受因他人利益受損所帶來(lái)的社會(huì)性歧視。對(duì)于農(nóng)民工群體而言,其命運(yùn)就不同了。因?yàn),他們無(wú)法享受公共性醫(yī)療保障,僅憑個(gè)人收入無(wú)法支付高昂的醫(yī)療費(fèi)用。2003年4月30日,北京一名河南籍農(nóng)民工被懷疑是非典疑似病人進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察,兩周花費(fèi)5000元,本人不知道怎樣償還暫由他人墊付的這筆費(fèi)用。①面對(duì)SARS的攻擊,他們首先想到的是盡快逃離。北京一些醫(yī)院的農(nóng)民護(hù)工在疫情來(lái)臨之際紛紛離開(kāi),不能簡(jiǎn)單地加以道德譴責(zé),其中更有得病后無(wú)錢(qián)醫(yī)療的理性算計(jì)。這是受他們的生存經(jīng)驗(yàn)所支配的。即便逃離疫區(qū)后,他們還得承受更多的心理壓力。因?yàn),他們家鄉(xiāng)的人與他們一樣,都未納入公共性的保障體系。一旦傳染,醫(yī)療費(fèi)用得由自己支付。正是這種利益直接受損的連帶效應(yīng)使家鄉(xiāng)人對(duì)從疫區(qū)回來(lái)的農(nóng)民工充滿著戒備,甚至敵意。湖北省一位從疫區(qū)回鄉(xiāng)的農(nóng)民工因受不了這種社會(huì)歧視而自殺。至2003年6月10日,湖北省因SARS死亡的僅1人,而因SARS受到社會(huì)歧視死亡的也有1人。后者已不是自然性災(zāi)害,而是自然性災(zāi)害顯露的公民權(quán)益性問(wèn)題,其深刻的根源在于現(xiàn)行的體制性障礙。

  

  以上農(nóng)民工的命運(yùn)更多只是一種假定。事實(shí)上,在這次SARA攻擊下,農(nóng)民工的命運(yùn)得到空前的關(guān)注,享受到過(guò)去難以想象的保障和待遇。5月2日,國(guó)家衛(wèi)生部、財(cái)政部發(fā)出緊急通知,明確規(guī)定農(nóng)民工在城市務(wù)工患了SARS后一律實(shí)行免費(fèi)治療,包括伙食、住院費(fèi),使他們解除疑慮。加上農(nóng)民和城市困難人群,國(guó)家為此撥出20億元專(zhuān)項(xiàng)資金。國(guó)家還規(guī)定,使用農(nóng)民工的城市企業(yè)在疫情發(fā)生期間不能解雇農(nóng)民工。②5月下旬,衛(wèi)生部等6部委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村傳染性非典型肺炎防治工作指導(dǎo)意見(jiàn)》,其中明令,絕不能把非典型肺炎病人或疑似病人送回原籍或推向社會(huì),要安排專(zhuān)人每天詢問(wèn)農(nóng)民工的身體健康狀況。非典型肺炎疑似病人留驗(yàn)隔離期間的檢查和治療也一律免費(fèi)。③山西省是受SARS攻擊較嚴(yán)重的地區(qū),為了控制因農(nóng)民工流動(dòng)而導(dǎo)致非典疫情的反彈,6月初,山西省政府決定:在麥?zhǔn)掌陂g,給留在工地務(wù)工的農(nóng)民工每人增加400元工資;
6月1日至9月30日期間,工程完工后農(nóng)民工可就地休息,休息期間享受當(dāng)?shù)刈畹蜕畋U洗觯?br>對(duì)農(nóng)民工中確診的非典患者和疑似病人實(shí)行免費(fèi)治療。④為防止SARS的蔓延,中國(guó)政府利用龐大的計(jì)劃生育網(wǎng)絡(luò)首次實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村人口跨省流動(dòng)情況的全面調(diào)查,以供政府采取因應(yīng)措施。勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布了2003年1號(hào)通知,要求將農(nóng)民工納入統(tǒng)一的防治體系中進(jìn)行管理,改善農(nóng)民工的生產(chǎn)生活條件,為農(nóng)民工提供必要的勞動(dòng)保護(hù)條件和采取必要的防護(hù)措施。⑤正是這一系列得力舉措,一時(shí)競(jìng)相逃散的農(nóng)民工的躁動(dòng)不安得以緩解,未出現(xiàn)可怕的后果。

  

  為什么而在SARS的攻擊中,農(nóng)民工的命運(yùn)能夠得到如此空前的關(guān)注呢?除了一般原因外,還在于SARS這一疾病的傳染性特性:一是空氣傳播,具有非地域限制性,難以防范;
二是疾病機(jī)理和醫(yī)治的不確定性,風(fēng)險(xiǎn)性強(qiáng)。這種特性賦予“驚弓之鳥(niǎo)”以無(wú)主觀故意的攻擊性。也就是社會(huì)不關(guān)心農(nóng)民工,農(nóng)民工就會(huì)關(guān)心社會(huì),只是這種關(guān)心是對(duì)公共安全和公共衛(wèi)生的危害。他們?nèi)珞@弓之鳥(niǎo)競(jìng)相逃散,就有可能將病毒到處擴(kuò)散,影響到他人的生命安全。大規(guī)模流動(dòng)有可能帶來(lái)疫情的大面積擴(kuò)散,這是高度關(guān)注農(nóng)民工命運(yùn)的基本假定。

  

  人生來(lái)平等,卻無(wú)不在差別之中。SARS的攻擊卻將所有的人重新置于或還原于同等地位――每個(gè)人都可能受到SARS的攻擊,而不論你是富人,還是窮人;
不論你是城里人,還是外來(lái)的鄉(xiāng)下人。按照哈貝馬斯的說(shuō)法,“舉凡對(duì)所有公眾開(kāi)放的場(chǎng)合,我們都稱之為‘公共的’”。⑥流動(dòng)中的農(nóng)民已超越“三十畝地一頭牛,老婆孩子熱炕頭”的私人性,具有公共性身份。他們的命運(yùn)不再只是關(guān)涉本人,同時(shí)會(huì)關(guān)聯(lián)到他人和社會(huì)。他們第一次真正的與城市人一樣面臨著同樣的命運(yùn)和環(huán)境,其政治上的公民身份第一次有了社會(huì)地位上的“公民性”作為支撐。多年呼吁給農(nóng)民工以“國(guó)民待遇”竟然一時(shí)間成為現(xiàn)實(shí)。

  

  這是SARS攻擊后給我們的啟示。對(duì)此我們不能不感嘆自然性力量對(duì)社會(huì)失調(diào)的平衡作用。

  

中華民族是一個(gè)能夠戰(zhàn)勝各種災(zāi)難的偉大民族,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))但也有很大忘性。面對(duì)自然性力量對(duì)社會(huì)失衡的一時(shí)調(diào)整,我們不能不思考:農(nóng)民工在SARS攻擊時(shí)的“好運(yùn)”能持續(xù)多久?“國(guó)民待遇”是應(yīng)急之策,還是需要更進(jìn)一步,加以制度化?

  

  今日之中國(guó)正在成為一個(gè)人人命運(yùn)相關(guān)聯(lián)的流動(dòng)性的公共社會(huì),我們必須面對(duì)這一新的變化重新構(gòu)造保障體系,將臨時(shí)性的公共保障舉措制度化,讓農(nóng)民的“好運(yùn)”得以長(zhǎng)久。

  

  二、平均民權(quán):建構(gòu)覆蓋全民的公共保障網(wǎng)絡(luò)

  

  現(xiàn)代化是從各種先在的、命定的束縛中解放出來(lái)的過(guò)程,F(xiàn)代國(guó)家第一次賦予其國(guó)民以主權(quán)者地位。人民建立國(guó)家是為了更好地保護(hù)和擴(kuò)展自己的生命、財(cái)產(chǎn)和自由。資源的占有和福祉的享受,不再是少數(shù)人的特權(quán),而是全體公民不可剝奪的神圣權(quán)利。只有這樣的國(guó)家才是穩(wěn)定而又幸福的國(guó)家。我們要將SARS攻擊下的“驚弓之鳥(niǎo)”變?yōu)樽杂娠w翔而又無(wú)后顧之憂的展翅大鵬,便需要從平均民權(quán)的角度,建構(gòu)覆蓋全體公民的公共保障網(wǎng)絡(luò)。

  

  法定的權(quán)利是公民的保護(hù)神和社會(huì)的平穩(wěn)器。中國(guó)歷史上多少次農(nóng)民起義,結(jié)果都只是改朝換代,農(nóng)民并沒(méi)有獲得有法律保障的土地,國(guó)家也處于經(jīng)常性的動(dòng)蕩之中。只是到了百年前,孫中山第一次將“耕者有其田”提升到人民不可剝奪的神圣權(quán)利的層次,提出了“平均地權(quán)”的主張。經(jīng)過(guò)上百年的艱苦奮斗,這一主張正在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。2002年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第一次規(guī)定要賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。

  

  平均地權(quán),耕者有其田,穩(wěn)住了農(nóng)民。這是20世紀(jì)的偉大使命和成就。

  

  平均民權(quán),民者有其權(quán),再穩(wěn)住農(nóng)民。這是21世紀(jì)的偉大使命。其中就包含建構(gòu)能夠覆蓋全體公民的公共保障網(wǎng)絡(luò)。

  

  平均民權(quán),民者有其權(quán),不僅僅是建立制度,更重要的是將制度規(guī)定變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。我國(guó)憲法規(guī)定,中華人民共和國(guó)公民一律平等,享受平等的權(quán)利。但是,法律的平等不等于事實(shí)的平等。由于各方面原因,法律形式上的平等與事實(shí)上的不平等將長(zhǎng)期存在。同時(shí),公民權(quán)利也是一個(gè)發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程。進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái),包括享受一定水平的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利的權(quán)利,分享全部社會(huì)遺產(chǎn)的權(quán)利在內(nèi)的社會(huì)權(quán)利,成為公民權(quán)利的重要組成部分,也是衡量一個(gè)國(guó)家政治文明程度的重要尺度。因此,消除事實(shí)上的不平等,使每個(gè)人都能享受到現(xiàn)代化的成果,讓每個(gè)人都能有尊嚴(yán)的生活,是我們要長(zhǎng)期努力的任務(wù)。為達(dá)致這一目的,需要分析造成法律平等事實(shí)不平等的原因,提出的針對(duì)性的因應(yīng)措施。

  

  其一,消除造成城鄉(xiāng)差別的體制性障礙。城鄉(xiāng)差別是歷史形成的,同時(shí)又有治理體制的因素。1950年代,為了工業(yè)化積累,便于國(guó)家從農(nóng)村汲取資源,我國(guó)形成了以戶籍制及其相應(yīng)的勞動(dòng)就業(yè)、物質(zhì)供應(yīng)、社會(huì)保障等一系列機(jī)制構(gòu)成的城鄉(xiāng)壁壘,由此將一個(gè)國(guó)家的公民分割為兩個(gè)不同的部分,享受不同的待遇。這就是所謂的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。正是在這一二元結(jié)構(gòu)下,農(nóng)民工與城里人同樣工作卻無(wú)法享受同樣的待遇,特別是穩(wěn)定性的工作和生活保障。經(jīng)歷了數(shù)十年以后,我國(guó)已建立起完整的工業(yè)化體系,國(guó)家不必也不應(yīng)再向農(nóng)村汲取資源,消除造成城鄉(xiāng)差別的體制性障礙的條件日益成熟。為此,2002年召開(kāi)的中共十六大在黨的工作報(bào)告中提出,要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”。從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變。

  

  這一轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容之一就是消除由傳統(tǒng)二元體制造成的身份性差別,給予同樣的人以同樣待遇。最基本的待遇就是建構(gòu)起能夠覆蓋全體公民的公共保障網(wǎng)絡(luò),使每個(gè)人都能夠通過(guò)這一網(wǎng)絡(luò)獲得最基本的生命和生活保障。首先是農(nóng)民工所在的工作單位應(yīng)該同等地提供醫(yī)療保障。作為農(nóng)民工的雇傭者,追求的是利潤(rùn)最大化。由于有限資本和農(nóng)民工無(wú)限供給的矛盾,使得許多雇傭者單位盡可能壓縮對(duì)農(nóng)民工的保障,甚至連基本的生命安全措施也不提供。這就需要國(guó)家力量的干預(yù),因?yàn)檗r(nóng)民工也是國(guó)家的公民。其次,在農(nóng)民工工作的所在城市,農(nóng)民工可以根據(jù)其工作年限,享受政府提供的保障條件。因?yàn),農(nóng)民工所創(chuàng)造的價(jià)值已有相當(dāng)一部分進(jìn)入當(dāng)?shù)刎?cái)政。再次,要建立公共財(cái)政體系。公共財(cái)政的收入來(lái)源于全民,支付的對(duì)象也應(yīng)該是全民。在農(nóng)民上交的稅收中,除必要的行政管理外,應(yīng)該有相當(dāng)一部分用于農(nóng)民自己,建構(gòu)公共衛(wèi)生保障體系,F(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)稅收主要用于養(yǎng)政府公務(wù)人員,用于農(nóng)民自身的保障很少。這是需要通過(guò)深化農(nóng)村治理體制加以解決的。

  

  經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利需要政治權(quán)利作為保障。在逐步改革戶籍制度的過(guò)程中,應(yīng)該建立以工作地和居住地為主的利益表達(dá)和權(quán)益維護(hù)機(jī)制。在其工作單位,農(nóng)民工應(yīng)該與其他工作人員一樣建立和參加工會(huì)等組織。在其居住地,農(nóng)民工可以作為社區(qū)成員參與社區(qū)的公共事務(wù)管理。在浙江省寧波市,外來(lái)人員組織起來(lái)成立自己的組織,進(jìn)行自我管理,并向政府和公共管理機(jī)構(gòu)表達(dá)其意志,取得了很好成效。外來(lái)務(wù)工人員還可以代表自己的群體參加人大選舉,反映自己的利益要求。2003年,在外來(lái)人工最多的深圳市,外來(lái)女工陳彩瓊以“非選民”的身份當(dāng)選為區(qū)人大代表,引起很大反響。這一舉動(dòng)還需要制度化。如同年,武漢市人大常委會(huì)在有關(guān)換屆選舉工作的實(shí)施辦法中就明文規(guī)定,“外來(lái)人員在漢工作或居住一年以上,只須在原籍所在地取得相關(guān)證明,就可在其工作或居住地參加選舉。”①    

  

  其二,為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供必要的支持。現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差別的根本原因還是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后。這種落后狀態(tài)僅僅依靠農(nóng)村自身的發(fā)展在短時(shí)間是難以改變的。所以,我國(guó)現(xiàn)階段的小康社會(huì)還是低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康。進(jìn)入21世紀(jì),我國(guó)的奮斗目標(biāo)就是要全面建設(shè)小康社會(huì)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村。農(nóng)村的重點(diǎn)和難點(diǎn)又在于為廣大農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件提供必要的保障。這除了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以外,還需要加強(qiáng)中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,支持發(fā)展農(nóng)村的社會(huì)事業(yè)。因?yàn),教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)屬于公共性物品,農(nóng)民作為享受者不僅有利于農(nóng)民自己,而且有利于全社會(huì)。當(dāng)農(nóng)民能夠享受基本的生命保障時(shí),面對(duì)SARS之類(lèi)的公共性危機(jī)時(shí)才不會(huì)引起全社會(huì)性的恐慌。同時(shí),地方政府也要轉(zhuǎn)變職能,將主要工作和財(cái)力用于提供公共物品。農(nóng)村的基礎(chǔ)教育、基本衛(wèi)生不宜市場(chǎng)化,而應(yīng)該由政府主要負(fù)責(zé)。在動(dòng)員全社會(huì)的力量支持農(nóng)村教育和衛(wèi)生事業(yè)和同時(shí),充分挖掘農(nóng)村傳統(tǒng)的醫(yī)療資源。

  

  為了防治SARS之類(lèi)的不可預(yù)知的流行病,國(guó)家有必要建立由中央專(zhuān)項(xiàng)基金支撐的能夠覆蓋城鄉(xiāng)所有公民的流行病防治網(wǎng)絡(luò)。一旦出現(xiàn)類(lèi)似SARS這樣的流行病,即啟動(dòng)這一網(wǎng)絡(luò),使城鄉(xiāng)居民都可以接受這一網(wǎng)絡(luò)的保護(hù),而不致于引起全社會(huì)的恐慌。因?yàn),這種疫情和恐慌的蔓延,比保障網(wǎng)絡(luò)的建立和維護(hù)所需要費(fèi)用更多,特別是造成的損失更難以計(jì)算。建立這樣的網(wǎng)絡(luò)正是實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)權(quán)利相對(duì)應(yīng)的公共載體。

  

  (作者:徐勇 華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心主任、教授,博士生導(dǎo)師,孟偉 華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心博士生、深圳行政學(xué)院副教授)

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