經(jīng)過近一個世紀(jì)的經(jīng)營，特別是“9•11”事件之后，美國已經(jīng)有一套相當(dāng)完善的應(yīng)對危機體系。在機構(gòu)設(shè)置、立法和應(yīng)對預(yù)案、財政撥款等方面有一些值得借鑒的地方。 　　
　　美國應(yīng)對危機的機構(gòu)設(shè)置和立法
　　
　　一、機構(gòu)設(shè)置
　　當(dāng)代美國危機處理系統(tǒng)是以總統(tǒng)為核心，以國家安全委員會為決策中樞，國務(wù)院、國防部、司法部（及其下屬的聯(lián)邦調(diào)查局和移民局）等有關(guān)部委分工負責(zé)，中央情報局等跨部委獨立機構(gòu)負責(zé)協(xié)調(diào)，臨時性危機決策特別小組發(fā)揮關(guān)鍵作用，國會負責(zé)監(jiān)督的綜合性、動態(tài)組織體系。美國現(xiàn)行的危機處理系統(tǒng)是美國國家安全管理的一個重要組成部分。美國國家安全委員會（NSC）是美國國家安全與應(yīng)對危機的最高決策機構(gòu)。它的主要職責(zé)是在國家安全重大決策過程中協(xié)調(diào)軍事、外交和情報等各方的政策，協(xié)助總統(tǒng)做出決策。中央情報局（CIA）的主要職責(zé)是向總統(tǒng)和國家安全委員會提供有關(guān)危機的情報及對策建議，協(xié)調(diào)美國內(nèi)相關(guān)情報機構(gòu)的工作，在境外采取“隱蔽行動”，執(zhí)行特殊任務(wù)。中情局負責(zé)協(xié)調(diào)的其他情報機構(gòu)包括國防情報局、國家安全局、聯(lián)邦調(diào)查局、國務(wù)院情報與研究局、國家偵察局以及部門所屬情報機構(gòu)。聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)是1908年成立的，隸屬于美國司法部。它是美國國內(nèi)危機處理系統(tǒng)中的龍頭老大�！�9•11”事件之后，美國政府對聯(lián)邦調(diào)查局進行了較大規(guī)模的改革，把其工作重心由傳統(tǒng)的調(diào)查犯罪調(diào)整為預(yù)防大規(guī)模犯罪和恐怖主義，同時，在調(diào)查中擁有符合憲法規(guī)定得更多權(quán)力。
　　“9•11”之后，美國對整個危機管理系統(tǒng)進行了大規(guī)模的調(diào)整，其中最為突出的就是國土安全部（DHS）的成立。2002年6月7日，布什總統(tǒng)宣布將本土安全辦公室由跨部委協(xié)調(diào)單位升格為內(nèi)閣級大部，即“國土安全部”。美國海關(guān)、移民局、海岸警備隊、情報部門的一部分業(yè)務(wù)交由其統(tǒng)一指揮。
　　美國緊急事態(tài)管理局，作為美國應(yīng)急處理的常設(shè)機構(gòu)，又稱聯(lián)邦危機管理局或聯(lián)邦應(yīng)急中心，是一個直接向總統(tǒng)負責(zé)、報告并處理國家災(zāi)情的獨立政府機構(gòu)，并在處置緊急事態(tài)中能起到一定的協(xié)調(diào)作用。多年來該機構(gòu)已發(fā)展起一套“綜合應(yīng)急管理系統(tǒng)”，應(yīng)付各種類型和各種規(guī)模的天災(zāi)人禍，從火警、地震、颶風(fēng)、爆炸直至戰(zhàn)爭。
　　
　　二、應(yīng)對危機的法律基礎(chǔ)
　　美國應(yīng)急反應(yīng)機制的啟動納入法治化的軌道。美國現(xiàn)行的《全國緊急狀態(tài)法》于1976年經(jīng)國會通過。該法對緊急狀態(tài)的頒布程序、頒布方式、緊急狀態(tài)的期限以及緊急狀態(tài)期間的權(quán)力作了規(guī)定。該法規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)聯(lián)邦法規(guī)定的宣布緊急狀態(tài)的情況，總統(tǒng)有權(quán)宣布全國進入緊急狀態(tài)。在緊急狀態(tài)期間，總統(tǒng)可以為行使特別權(quán)利頒布一些法規(guī)。當(dāng)總統(tǒng)因國家安全、社會經(jīng)濟生活以及外交政策的執(zhí)行受到外國威脅而全部緊急狀態(tài)時，總統(tǒng)可以根據(jù)該法，對于外國或外國人有利害關(guān)系的外匯管制，國際支付以及貨幣、證券和財產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)移行使特別權(quán)利。
　　作為受恐怖主義威脅最多的國家之一，美國極為重視反恐怖主義法的制定。2001年10月25日，美國通過《反恐怖主義法》修正案，強調(diào)美國聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)力。該法案的主要內(nèi)容包括:允許執(zhí)法機構(gòu)監(jiān)聽恐怖嫌疑分子的電話并跟蹤其互聯(lián)網(wǎng)和電子郵件的使用;允許司法部門在提出犯罪指控和驅(qū)逐之前對犯罪嫌疑的外國人拘留7天;把庇護恐怖分子的行為定為犯罪;加強情報部門和犯罪調(diào)查機構(gòu)之間情報;給予財政部打擊洗錢活動的新權(quán)利;增加美國北部邊境的巡邏人員和入境口岸的移民官員;加大對恐怖犯罪的打擊與懲罰力度等。
　　
　　從美國處置兩大事件看美國應(yīng)對危機的能力
　　
　　一、處置“9•11”事件
　　2001年9月11日，美國紐約市著名的世界貿(mào)易中心雙子大廈和首都華盛頓附近的美國國防部所在地五角大樓先后遭到恐怖分子劫持的美國民航飛機撞擊，世貿(mào)中心大廈在撞擊后起火倒塌，五角大樓部分建筑倒塌，共3000多人喪生�！�9•11”事件不僅是有史以來最嚴(yán)重的恐怖襲擊事件，也是美國建國200多年以來除1812年美英戰(zhàn)爭外本土遭受的最具破壞性的打擊。面對“飛來橫禍”，聯(lián)邦政府一定程度上控制了危機的范圍和影響，整個處理過程收到了很好的效果。
　　最高領(lǐng)導(dǎo)人反應(yīng)快速準(zhǔn)確，決策者起到?jīng)Q定性作用。作為總統(tǒng)，布什在“9•11”事件發(fā)生后第一時間內(nèi)做出了快速準(zhǔn)確地反應(yīng)，為整個政府的危機處理奠定了良好的基礎(chǔ)。由于事發(fā)當(dāng)時總統(tǒng)布什不在首都華盛頓，所以作為聯(lián)邦政府的最高決策者之一的副總統(tǒng)切尼在最初的一段時間里的作用非常明顯。正是由于他在華盛頓協(xié)調(diào)指揮，才使得美國在最短時間內(nèi)對事件做出了恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，控制了混亂的局面。這也是美國政府運作機制中對權(quán)力順序和個人的作用安排比較明確的結(jié)果。
　　常設(shè)的危機處理專門機構(gòu)作用明顯，各級政府部門事前都有“危機預(yù)案”。在事件處理過程中，國家安全委員會作為國家安全問題最高決策咨詢機構(gòu)，從對事態(tài)的第一反應(yīng)到反恐怖戰(zhàn)略的制定，都發(fā)揮了“中樞神經(jīng)”的作用。政府各部門在布什還沒有回到華盛頓之前已自動實行了美國政府秘密的“政府連續(xù)性計劃”，該計劃明確規(guī)定了在國家出現(xiàn)緊急狀態(tài)的時候，哪些領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)被保護到白宮的地下室躲避，哪些內(nèi)閣成員應(yīng)當(dāng)被保護到別的安全地點，國會領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)被安排在哪里。不僅是美國聯(lián)邦政府，其他各級地方政府也都有一套危機處理預(yù)案。從紐約市政府到世貿(mào)大樓管理部門曾多次演練過危機預(yù)案。因此，在事發(fā)當(dāng)天上午世貿(mào)大樓內(nèi)人員撤離大樓時非常有秩序，沒有因為發(fā)生慌亂而導(dǎo)致更大的傷亡。
　　靈活調(diào)配資源，注重媒體管理。為了適應(yīng)新形勢，布什宣布成立國土安全辦公室，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原來分散在不同部門的國內(nèi)反恐工作；美國國防部在原有九大司令部之外成立了“北方司令部”，負責(zé)東西海岸的安全。國會不僅迅速通過《反恐怖法》，還撥款400億美元用于反恐怖和重建工作。同時，布什政府及時有效地利用媒體工具達到了多重目的。布什在危機爆發(fā)后1小時即發(fā)表了電視講話，3小時之后，發(fā)表第二次電視講話。當(dāng)晚回到白宮后，布什再次向全國發(fā)表了講話。媒體使美國民眾感到政府對危機正在采取積極的應(yīng)對行動，也使民眾的心理從遭受襲擊之后的恐懼、悲傷很快轉(zhuǎn)變?yōu)閷�恐怖分子的仇恨和團結(jié)反恐的激情。
　　盡管布什政府對“9•11”事件的應(yīng)急行動是比較成功的，但事件發(fā)生近8個月后，哥倫比亞廣播公司發(fā)表了一條消息:美國總統(tǒng)布什在處理有關(guān)恐怖分子襲擊美國的情報方面曾出現(xiàn)重大失誤，未采取任何事前預(yù)防措施，導(dǎo)致美國遭受重大損失。從中可以反映出:布什和有關(guān)部門對可能遭受恐怖襲擊的情報未予以重視;美國政府對風(fēng)險確認有偏差;各部門間還缺乏情報交流與分享，難以對危機有全面認識等問題。
　　
　　二、應(yīng)對“卡特里娜”颶風(fēng)襲擊
　　2005年8月25日，來自加勒比海的“卡特里娜”颶風(fēng)在美國登陸，8月29日襲擊墨西哥灣沿岸地區(qū)，給路易斯安那、密西西比和亞拉巴馬等州造成巨大破壞，整個受災(zāi)范圍幾乎與英國國土面積相當(dāng)，被認為是美國歷史上損失最大的自然災(zāi)害之一。面對這一歷史罕見的天災(zāi)，美國政府采取多項緊急措施，挽救生命，賑濟災(zāi)民，逐步展開災(zāi)后修復(fù)和重建工作。
　　迅速啟動應(yīng)急計劃。8月29日宣布路易斯安那和密西西比兩州為災(zāi)區(qū)以便動用聯(lián)邦資金，美國國土安全部分別于9月1日和21日宣布颶風(fēng)“卡特里娜”和“麗塔”為“全國性重大事件”，并正式啟動全國性應(yīng)急機制。根據(jù)美國《國家應(yīng)急計劃》，在州和地方政府無力獨自應(yīng)對重大突發(fā)事件和災(zāi)害時，由國土安全部發(fā)布“全國性重大事件”通告，并啟動聯(lián)邦應(yīng)急機制，統(tǒng)一部署人力物力，協(xié)調(diào)救災(zāi)搶險。
　　積極多樣的公共財政手段。美國國會于9月2日和9月8日先后批準(zhǔn)了總額為623億美元的救災(zāi)撥款。撥款19億美元補貼地方政府為受災(zāi)學(xué)生提供的教育費用；為受災(zāi)地區(qū)學(xué)生免去6個月助學(xué)貸款利息，利息減免總額達到了1億美元。美國勞工部9月2日宣布撥款5000萬美元，在密西西比州災(zāi)區(qū)創(chuàng)造1萬個災(zāi)后重建工作崗位，安置當(dāng)?shù)卦陲Z風(fēng)災(zāi)害中失業(yè)的人。布什提議建立失業(yè)工人賬戶，為每個尋找工作的災(zāi)民提供5000美元援助，用于職業(yè)培訓(xùn)、教育以及子女看護支出。9月7日，布什政府宣布受颶風(fēng)“卡特里娜”所害的家庭將收到價值2000美元的借記卡用于購買服裝和緊急的日用品，大約32萬張的借記卡總價值達6.4億美元。颶風(fēng)過后，墨西哥灣沿岸重災(zāi)區(qū)的居民都被轉(zhuǎn)移到了別的州，政府將承擔(dān)接納州花在災(zāi)民身上的醫(yī)療和看護費用。
　　盡管布什政府對救災(zāi)予以強大財力支持，但在處理這次危機的過程中，媒體的批評頗多，對其表現(xiàn)也不甚滿意，焦點主要集中在政府反應(yīng)過慢和各級政府相互推諉上。美國處理此次災(zāi)害主要是由地方政府負責(zé)的，而不是聯(lián)邦政府，不成立垂直的救災(zāi)體系。在美國，聯(lián)邦政府和地方政府的關(guān)系不是從屬關(guān)系，在很大程度上是一種合作關(guān)系，其應(yīng)對此種災(zāi)害的總特征為“行政首長領(lǐng)導(dǎo)，中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負責(zé)”。但地方政府的力量是很有限的，因此發(fā)生颶風(fēng)時聯(lián)邦政府就要起協(xié)調(diào)作用，雙方都必須隨時做好行動準(zhǔn)備，地方和中央應(yīng)該進行一些整合。但在這次救災(zāi)中，聯(lián)邦政府和地方政府都互相指責(zé)，對救災(zāi)不力，互相推卸責(zé)任的事情時有發(fā)生。
　　當(dāng)今社會，由于各種不確定因素的增多，使得各類突發(fā)事件呈逐步增多的趨勢。如何提高政府的危機管理能力和水平，已經(jīng)成為時下全球范圍的一個熱門話題。我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)國情，盡快建立健全國家各種應(yīng)急體系，以應(yīng)對重大危機事件的發(fā)生。
　　（作者單位：北京航空航天大學(xué)）
　�。ū疚呢�(zé)任編輯：季仰舒）

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