一年過(guò)去了，深圳綜改不僅僅是在行政體制改革、社會(huì)體制改革、金融、教育等諸多領(lǐng)域舉措頻頻、成果顯著，更重要的是，在深圳特區(qū)建立30周年之際，帶有先行先試意味的綜改為老特區(qū)賦予了新內(nèi)涵。
　　去年5月6日，《深圳市綜合配套改革總體方案》獲國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)，和之前的天津?yàn)I海新區(qū)和上海浦東新區(qū)兩個(gè)綜改試驗(yàn)區(qū)在經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)域進(jìn)行改革試驗(yàn)不同的是，深圳把行政體制改革放在了六項(xiàng)突破之首，行政體制改革被看作是政治體制改革的突破口，這似乎意味著深圳將在敏感的政治體制改革領(lǐng)域再次先行先試。
　　就在國(guó)人目光聚焦在深圳綜改如何破題的時(shí)候，2009年6月5日凌晨，時(shí)任深圳市長(zhǎng)的許宗衡因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)被雙規(guī)。于是外界開(kāi)始擔(dān)心，深圳綜改會(huì)不會(huì)因此擱淺。但短短一個(gè)星期后，6月12日，王榮履新，深圳綜改的大幕很快拉開(kāi)。6月29日，《深圳市綜合配套改革實(shí)施方案(2009-2011)》便在深圳市委常委會(huì)審議通過(guò)。7月31日，深圳市召開(kāi)政府機(jī)構(gòu)改革動(dòng)員會(huì)議，公布《深圳市政府機(jī)構(gòu)改革方案》，“大部門(mén)制”是此次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)內(nèi)容。至此，深圳的綜合改革特別是廣為關(guān)注的行政體制改革正式破題。
　　一年過(guò)去了，深圳綜改不僅僅是在行政體制改革、社會(huì)體制改革、金融、教育等諸多領(lǐng)域舉措頻頻、成果顯著，更重要的是，在深圳特區(qū)建立30周年之際，帶有先行先試意味的綜改為老特區(qū)賦予了新內(nèi)涵。
　　
　　老特區(qū)的新任務(wù)
　　
　　眾所周知，深圳特區(qū)設(shè)立的初衷是為全國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革探索出一條路徑，但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制總是需要相應(yīng)的政治體制配套。所以在深圳的歷史上，也一直在不斷地進(jìn)行政治體制改革的嘗試，其中曾引起轟動(dòng)的包括1983年的蛇口工業(yè)區(qū)管委會(huì)民主直選改革，1988年提出的“行政主導(dǎo)＋立法委員會(huì)”的政改構(gòu)思等等。而綜改，不僅僅是深圳改革的再次嘗試，更有其深刻的時(shí)代背景。
　　在2007年12月25日的廣東省委十屆二次全會(huì)上，當(dāng)時(shí)到任僅一個(gè)月的省委書(shū)記汪洋高調(diào)提出“以新一輪思想大解放推動(dòng)新一輪大發(fā)展”。此后，廣東掀起了解放思想的熱潮。當(dāng)時(shí)曾提出，特區(qū)是個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，但是也要在政治體制改革、民主建設(shè)方面先行先試。不過(guò)也明確，并不是要搞“政治特區(qū)”，而是要在社會(huì)主義民主法治的具體實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制上率先探索，取得突破，積累經(jīng)驗(yàn)。2008年6月20日，《中共廣東省委、廣東省人民政府關(guān)于爭(zhēng)當(dāng)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀排頭兵的決定》經(jīng)多方征求意見(jiàn)后正式出臺(tái)。據(jù)悉，履任半年，中共中央政治局委員、廣東省委書(shū)記汪洋親自指導(dǎo)起草了這份指導(dǎo)廣東當(dāng)前和今后科學(xué)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。
　　中國(guó)的思想解放，自鄧小平1992年南巡講話之后，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域已經(jīng)基本沒(méi)有障礙。但是，當(dāng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)一輪輪的高速發(fā)展之后，有識(shí)之士開(kāi)始擔(dān)憂，沒(méi)有政治體制、社會(huì)體制等其它方面改革的同時(shí)跟進(jìn)，只有經(jīng)濟(jì)體制改革的單兵突進(jìn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)終會(huì)面臨瓶頸。2004年和2005年，中國(guó)思想界已經(jīng)在討論中國(guó)下一輪改革動(dòng)力的問(wèn)題，當(dāng)時(shí)南巡講話后啟動(dòng)的中國(guó)第二輪改革熱潮已經(jīng)接近尾聲，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力已經(jīng)在減弱，整個(gè)中國(guó)的社會(huì)問(wèn)題正接踵而來(lái)。于是，作為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的濫觴之地，廣東省再次站在了思想解放的前沿，特區(qū)深圳自然義不容辭。
　　2008年5月15日，深圳市政府在線公布《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于堅(jiān)持改革開(kāi)放推動(dòng)科學(xué)發(fā)展努力建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義示范市的若干意見(jiàn)》，并向廣大市民網(wǎng)民征求意見(jiàn)。5月22日，深圳市政府在線網(wǎng)站登出《深圳市近期改革綱要(征求意見(jiàn)稿)》，在5月26日之前向全社會(huì)征集意見(jiàn)。這兩個(gè)文件涵蓋了政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等各個(gè)方面。當(dāng)時(shí)曾掀起媒體關(guān)注深圳改革的熱潮，深圳的改革被認(rèn)為是中國(guó)改革“投石問(wèn)路”。
　　2009年深圳綜改總體方案獲批的時(shí)候，外界曾有疑惑，深圳本來(lái)就是特區(qū)，還要申請(qǐng)綜改實(shí)驗(yàn)區(qū)，似乎多此一舉，早在2006年，天津?yàn)I海新區(qū)和上海浦東新區(qū)獲批之后，天津、上海和深圳三地的學(xué)者便建立了三城論壇，共商改革大計(jì)，老特區(qū)深圳被理所當(dāng)然地視為同類�！吧钲诰C改獲批更大的意義在于形成上下聯(lián)動(dòng)。”有業(yè)內(nèi)人士這樣告訴記者。深圳綜改，不僅僅是深圳自己的改革，更有廣東省和中央在背后推動(dòng)。當(dāng)年深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行的種種改革之所以能成功，很大程度上得益于這場(chǎng)改革得到了上層的大力支持和推動(dòng)。
　　“深圳特區(qū)，當(dāng)年就是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域先行先試，現(xiàn)在就是要在行政體制改革方面先行先試。深圳的改革不僅僅是為了深圳的發(fā)展，更是為全國(guó)探索出一條適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的新的行政管理體制，為十八大探索一條新的路。深圳有最好的條件，不僅市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，非政府組織也非常發(fā)達(dá)，基層的管理治理領(lǐng)先。所謂五位一體的發(fā)展，深圳至少在三四個(gè)方面是領(lǐng)先全國(guó)的，具備系統(tǒng)化改革的條件，深圳有責(zé)任有義務(wù)為全國(guó)全黨在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)幾個(gè)方面探索適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的新的模式新的路子。”深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁如是說(shuō)。
　　馬敬仁告訴記者。深圳因?yàn)槭侵袊?guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的早發(fā)地，所以也先于內(nèi)地面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越成熟，越需要建立一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的政府，一個(gè)真正意義上的現(xiàn)代化政府。目前中國(guó)面臨幾個(gè)轉(zhuǎn)型，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，面臨增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。一個(gè)是社會(huì)角度，面臨從傳統(tǒng)社會(huì)到公民社會(huì)的轉(zhuǎn)型，現(xiàn)在深圳已經(jīng)非常明顯了，社會(huì)體制的轉(zhuǎn)型非常迅速。
　　還有一個(gè)是政府轉(zhuǎn)型，政府的功能需要由管制過(guò)渡到服務(wù)，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到―定程度必然有的客觀需求。這也給政府帶來(lái)壓力，政府就得不停地向前小跑，因?yàn)槟悴蛔�，社�?huì)會(huì)推著你走。“在深圳這種感受特別明顯。所以深圳的改革雖然有相當(dāng)?shù)淖枇Γ�但也有相�?dāng)自信，期待著深圳為全國(guó)做出積極貢獻(xiàn)，不管是新的領(lǐng)導(dǎo)班子還是老班子這個(gè)意識(shí)都很強(qiáng)�！�
　　
　　政府如何分權(quán)
　　
　　中國(guó)實(shí)行的是集權(quán)體制，而某種程度上，市場(chǎng)體制是分權(quán)化的，“行政體制改革的核心問(wèn)題就是在集權(quán)和分權(quán)之間找到制度需要的結(jié)合點(diǎn)�！瘪R敬仁說(shuō)。位列深圳綜改六項(xiàng)突破之首的行政體制改革，解決政府分權(quán)的問(wèn)題是關(guān)鍵。到底如何分權(quán)，各界卻意見(jiàn)不一。
　　馬敬仁一直堅(jiān)持“行政三分”，這樣的表述曾一度被解讀為西方國(guó)家的三權(quán)分立，對(duì)此馬敬仁極其不滿，認(rèn)為是一些人為了自身利益不被觸動(dòng)進(jìn)行的別有用心的有意誤讀。他告訴記者，行政三分是政府內(nèi)部的權(quán)力制約，旨在通過(guò)制度設(shè)計(jì)，在政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督功能的相互分離，以達(dá)到制約權(quán)力和規(guī)范權(quán)力運(yùn)作的目的，和三權(quán)分立完全不是一回事。行政三分的實(shí)質(zhì)就是一個(gè)分權(quán)的改革。早在2001年中編辦在深圳進(jìn)行公共行政改革試點(diǎn)的時(shí)候，就提出了“行政三分制”的改革思路，在黨在十六大和十七大報(bào)告中也曾有過(guò)建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約和協(xié)調(diào)的體制這樣的表述。大部門(mén)制正是行政三分的 組織形式之一。
　　深圳社科院院長(zhǎng)樂(lè)正則認(rèn)為，行政三分在具體施行過(guò)程中，容易造成扯皮現(xiàn)象，降低行政效率，出現(xiàn)公文旅行現(xiàn)象。
　　深圳市委政策研究室改革研究處處長(zhǎng)陳廣表示，現(xiàn)在深圳的行政體制改革借鑒了香港和新加坡模式，即使在香港和新加坡，政府內(nèi)部也不是絕對(duì)的行政三分，盡管決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能相對(duì)分離，但也不是決然分開(kāi)的，往往在一個(gè)部門(mén)內(nèi)部，同時(shí)存在決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)職能。
　　雖然各方意見(jiàn)不完全一致，但確定的一點(diǎn)是，政府權(quán)力需要制約和限制，行政體制改革的目標(biāo)是建立“小政府，大社會(huì)”。也正因此，深圳大部門(mén)制改革的啟動(dòng)非常迅速。從去年7月31日公布機(jī)構(gòu)改革方案起，短短一個(gè)月零8天，深圳的政府部門(mén)幾乎經(jīng)歷了一次脫胎換骨的“洗禮”――
　　80％的工作部門(mén)納入了整合范圍，市政府工作部門(mén)由原來(lái)的46個(gè)減為31個(gè)，涉及的600多項(xiàng)行政審批事務(wù)減少近200項(xiàng)。政府不再直接辦理的事務(wù)性職責(zé)共90項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上，“三定”方案中又減少內(nèi)設(shè)、下設(shè)及派出機(jī)構(gòu)151個(gè)，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)394名，減少人員編制492名。按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，改革后的市政府共設(shè)置7個(gè)委員會(huì)，“委”規(guī)定為承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能并監(jiān)督執(zhí)行的大部門(mén)。設(shè)置18個(gè)局，“局”規(guī)定為主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)。設(shè)置6個(gè)辦公室，“辦”規(guī)定為主要協(xié)助市長(zhǎng)辦理專門(mén)事項(xiàng)。
　　樂(lè)正告訴記者：大部門(mén)制的推動(dòng)很果斷，之前所有的操作過(guò)程，局長(zhǎng)們都不知道，直到方案公布那一天，才知道哪個(gè)局會(huì)合并。
　　政府分權(quán)，一層含義是內(nèi)部權(quán)力制約，還有一層含義是把過(guò)于集中的政府權(quán)力分出去。
　　大部門(mén)制改革之后，政府分出去了部分事務(wù)，這些事務(wù)則由社會(huì)組織承接。相應(yīng)地，這部分事務(wù)的管理權(quán)力也就分給了社會(huì)組織。很多年來(lái)，深圳一直致力于社會(huì)組織的培育，特別是綜改實(shí)施方案出臺(tái)后的這一年，深圳社會(huì)組織的力量迅速壯大起來(lái)。陳廣告訴記者，深圳正在通過(guò)創(chuàng)新登記管理制度、改進(jìn)監(jiān)督管理辦法，進(jìn)一步劃清市場(chǎng)、政府和社會(huì)組織的界限，探索構(gòu)建政府與社會(huì)組織之間的新型合作伙伴關(guān)系，努力形成提高社會(huì)自治能力的合力。把一些可以不用政府控制的事權(quán)下放到社會(huì)組織，這也是馬敬仁一直提倡的。社會(huì)領(lǐng)域的改革推進(jìn)在一定程度上保證了政府改革的推進(jìn)。
　　綜合開(kāi)發(fā)研究院副院長(zhǎng)郭萬(wàn)達(dá)告訴記者，很多社會(huì)領(lǐng)域的改革，深圳都可以做，也有這個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，深圳不缺錢(qián)，財(cái)政收入能支配的數(shù)額每年有800多億。在深圳。政府和市場(chǎng)的關(guān)系，比其它地方界定的可能更為準(zhǔn)確，和一些地方更多地依靠行政力量相比，深圳更多地依靠的是市場(chǎng)的力量。對(duì)政府改革他這樣表述：“用一句話總結(jié)，就是不斷削弱政府權(quán)力，把政府的一部分權(quán)力給法律，一部分權(quán)力給NGO，給協(xié)會(huì)，還有一部分權(quán)力給人民�！�
　　樂(lè)正說(shuō)：“現(xiàn)在一個(gè)基本思路是，只要是新的職權(quán)，盡量外包出去，像評(píng)獎(jiǎng)活動(dòng)，社區(qū)社工的一些事情，公共服務(wù)有些也可以購(gòu)買(mǎi)。一個(gè)原則就是能不由政府來(lái)做的都不由政府來(lái)做。像大型的會(huì)展，現(xiàn)在我們很多都是由政府來(lái)辦，國(guó)外都是NGO在做。市長(zhǎng)這個(gè)層面是愿意把權(quán)力外放的，下面的一些職能部門(mén)可能不愿意，但只要市長(zhǎng)力推，權(quán)力外放總是可以實(shí)現(xiàn)的�！�
　　
　　社會(huì)的力量
　　
　　雖然大部門(mén)制改革順利啟動(dòng)，但后續(xù)還有很多工作要做，比如精簡(jiǎn)下來(lái)的干部安置問(wèn)題。而這只是行政體制改革的開(kāi)始。行政體制改革的推進(jìn)肯定會(huì)阻力重重，即使在和市場(chǎng)的關(guān)系界定最為準(zhǔn)確的深圳，政府自身的改革也是個(gè)巨大的難題�！案母锔母镎撸�難度是相當(dāng)大的。一些當(dāng)年的改革者，目前已經(jīng)是既得利益者，他們希望享受改革成果。但從黨和國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益看，改革勢(shì)在必行，因?yàn)椴蛔鰞?nèi)部制約，腐敗和濫用權(quán)力會(huì)毀掉這個(gè)國(guó)家。近年查出了很多窩案，這不僅僅是這些人的問(wèn)題，更是體制問(wèn)題。深圳改革也是想探索一套新體系�！瘪R敬仁說(shuō)。
　　“改革肯定會(huì)觸動(dòng)利益，關(guān)鍵是看我們?nèi)绾卧趫?jiān)持改革方向的同時(shí)，平衡好各方利益，盡量減少改革對(duì)象的損失，將阻力降到最低，這樣才有利于改革的順利推進(jìn)�！标悘V說(shuō)。
　　改革需要推進(jìn)是共識(shí)，但如何推進(jìn)，卻還看不清路徑。改革不僅需要上層的支持和推動(dòng)，也需要當(dāng)?shù)氐挠職�。�?dāng)1987年12月1日，“中國(guó)第一拍”在深圳落槌的時(shí)候，這在當(dāng)時(shí)是冒了很大的政治風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)《憲法》對(duì)土地買(mǎi)賣(mài)是明文禁止的。但結(jié)果不僅盤(pán)活了特區(qū)土地，更打破了“禁區(qū)”，破天荒地將土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離，促成了《憲法》的重大修改。當(dāng)年的股份制改革壓力同樣巨大，特區(qū)發(fā)招股說(shuō)明書(shū)，黨報(bào)不敢登，因?yàn)楫?dāng)時(shí)看來(lái)這似乎是犯法的。巨大的改革勇氣和膽識(shí)，還有改革智慧和上層的政治資源，共同促成了深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的巨大成功。
　　只是當(dāng)改革步人深水區(qū)，當(dāng)曾經(jīng)的改革者成為被改革者，我們還有改革的熱情和勇氣嗎?
　　當(dāng)政府的力量不足以推動(dòng)改革迅速前行的時(shí)候，有―支力量不容忽視，那就是社會(huì)的力量。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的發(fā)展。民眾的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)迅速養(yǎng)成，公民社會(huì)的基礎(chǔ)已經(jīng)具備。社會(huì)力量對(duì)比，一個(gè)是公民的力量，一個(gè)是社會(huì)組織的力量。
　　“改革需要公眾參與，特別是事關(guān)公眾利益的改革，這也是減少阻力的一個(gè)方式，博弈出來(lái)的結(jié)果可能就是利益最大化，阻力最小化。我們有這個(gè)意識(shí)，很多改革措施在出臺(tái)前都廣泛征求意見(jiàn)，盡可能多地讓公眾參與其中。從現(xiàn)代行政管理學(xué)的角度考慮，公眾參與就是各方利益博弈、醞釀的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中可以調(diào)整各自的利益及利益預(yù)期，這種參與過(guò)程出來(lái)的改革，各方利益得到很好地平衡，也會(huì)弱化沖突�！标悘V說(shuō)。當(dāng)行政透明的時(shí)候，社會(huì)的力量會(huì)推動(dòng)政府往前走。

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