問題不在于政府能否使用慈善組織利用公信力募集的善款，而是政府只能跟慈善組織協(xié)商，而且提出詳細項目預算，由慈善組織議決，而不是“一切服從指揮，聽從命令政府叫你怎么做你就怎么做”。因為善款并非政府的“準稅收”，必須尊重捐贈人的意愿。
　　
　　7月11日，《參考消息》摘登路透社的一則消息稱，由于擔心中國大陸對四川地震捐款的管理“缺少透明度”，臺灣方面將暫不捐獻10多億新臺幣(約合3300萬美元)的賑災資金，正為這筆資金尋找“安全”的捐獻渠道。
　　臺灣“陸委會”副主任委員、發(fā)言人劉德勛向本刊記者證實，確有其事。劉德勛說，這筆善款掛在“陸委會”賬號底下，其中7億為臺灣地區(qū)政府捐款，近4億為民間捐款，由于一些捐款者提醒“陸委會”“不要只捐現(xiàn)金”，所以“現(xiàn)在就是等項目”，“希望能夠有一些具體協(xié)助的項目”。
　　汶川大地震后第二天，即5月14日，扁政府時代的臺灣“行政院”總辭，就在這一天，臺灣地區(qū)政府做出了巨資支援大陸抗災的決定，其中第一階段為8億新臺幣，包括政府動用第二預備金7億元的現(xiàn)金捐款，及價值1億元的物資。當日，“陸委會”公布捐款賬號，呼吁臺灣民眾踴躍捐款。
　　不過，募集來善款，如何轉(zhuǎn)捐給大陸卻讓“陸委會”頗費周折。
　　5?20后馬英九執(zhí)政，臺灣地區(qū)新政府上臺，兩岸關系趨緩，“陸委會”首先通過�；鶗�正式致函大陸海協(xié)會，詢問巨款捐獻路徑。6月11日，“江陳會”在北京舉行，兩會復談，海基會董事長江丙坤又向海協(xié)會會長陳云林口頭詢問此事。
　　“大陸那邊給了兩個窗口，紅十字總會和中華慈善總會，都是捐款的方式，我們就是轉(zhuǎn)賬而已，這樣，我們就覺得這兩個窗口不是那么適當�！眲⒌聞渍f，“江炳坤希望，因為臺灣有9?21地震的經(jīng)驗，是不是可以給一些具體的項目，讓我們10多億集中使用。”
　　
　　一開始，“陸委會”想捐助治理堰塞湖，并提出可以捐助治理山體滑坡、學校重建、醫(yī)療衛(wèi)生、心理援助等具體項目，但紅十字會和中華慈善總會均答復“沒有計劃，只收錢”。劉德勛說，既然一些捐款戶提醒“不要只捐現(xiàn)金”，“陸委會”必須遵守捐款人的意愿，“我們要面對很多捐款人”。臺灣出版協(xié)會一位友人向記者坦誠，這次她沒有向四川地震災區(qū)捐款就是因為擔心“透明度”問題。
　　而且，臺灣地區(qū)政府的錢，是臺灣納稅人的錢，“要接受‘立法院’監(jiān)督，就要有預結(jié)算的過程”。否則，如果“陸委會”直接把錢“轉(zhuǎn)賬”給大陸某個慈善機構，這筆錢最后用到哪個項目上不清楚，被“立法院”問起來“陸委會”答不出，質(zhì)詢場面就難堪了�！拔覀儸F(xiàn)在不講你透明不透明，我們只是說，如何給我一個具體項目，那就OK，回頭我們跟‘立法院’說，資金到點了。”劉德勛說。
　　雖然不是專業(yè)慈善機構，但在尊重捐款人意愿方面，“陸委會”很注意誠信。劉德勛告訴記者，有一位臺灣民眾想向“陸委會”捐8000多萬新臺幣，但他指定這筆錢只能用在刀刃上――校舍復建，原來10多億就等著項目一直沒動，“陸委會”一時無法跟大陸方面協(xié)調(diào)出具體項目來，到現(xiàn)在也不敢收他的錢。
　　“如果到時候，大陸方面提供不了這樣一個項目，我就沒辦法做到了(實現(xiàn)捐款意愿)，8000多萬我還要退給他�！眲⒌聞渍f，“否則，我就沒辦法對他負責了。”
　　現(xiàn)在，“陸委會”依然透過�；鶗�和海協(xié)會的磋商，積極尋找捐助項目，“項目確定了錢就走”。“陸委會”希望項目規(guī)劃中能夠涵蓋校舍復建，為的就是滿足上述“準捐贈人”的意愿。劉德勛詢問這位“準捐贈人”，如果臺灣援助一攬子項目里有校舍復建，他是否愿意捐獻，“他對這個還在考慮，他說可以，我才能收”。
　　至于暫緩轉(zhuǎn)捐的10多億善款，“具體用到哪里，捐款戶沒有意見，他們就是要求具體�！眲⒌聞捉榻B說，“你只要用在災區(qū)，就行了。”據(jù)悉，臺灣地區(qū)在四川地震發(fā)生后共捐獻了大約22億新臺幣，而“陸委會”“暫時擱置”這部分占近一半。
　　
　　善款淪為“二財政”?
　　
　　巧合的是，7月21日，記者在上海慈善基金會也聽到抗震救災善款“暫時不動”的消息，當然緣由跟臺灣“陸委會”風馬牛不相及，但從現(xiàn)代慈善精神來拷問，二者反映的恰是兩個向度――上海慈善基金會要等的是“政府統(tǒng)一規(guī)劃”。
　　截至7月21日，上海慈善基金會已經(jīng)募集善款4.22億元人民幣，其中7月初，上海慈善基金會已經(jīng)向公眾公布了1：22億善款的支配情況，資金到點，項目具體，其中包括3000萬元援建綿陽市綜合性社會福利機構，3800萬元重建江油市精神病醫(yī)院等項目。這份公告特別提及，“按照捐贈方的意愿”，3400萬元將用于新建或重建中小學校和職業(yè)學校。
　　上海市慈善基金會副會長郭開榮在上海媒體上介紹說，上海慈善基金會還成立了各個建設項目組，監(jiān)督資金使用情況和項目實施質(zhì)量，值得一提的是，捐贈人也派人參加項目組，“這樣可以有效地監(jiān)督善款使用情況，在使用資金時，將充分聽取捐贈者的意見�！�
　　遺憾的是，這個良好開端可能面臨中途夭折的危險，慈善的“自主權”有可能被公權力“綁架”，淪為“二財政”，即善款最后變?yōu)橛烧�府決策支配，正如一位慈善基金會工作人員所言：“一切服從指揮，聽從命令，政府叫你怎么做你就怎么做�！�
　　不久前，記者接到一位上海通過募集物資參與救災過程的義工的投訴，稱“對口援建都江堰的上海的公募基金籌集的錢被市政府收上去23億，6月20日之前的都被收掉，之后籌集的還能自己支配”。這位義工指出，現(xiàn)在正是推動全國上下認識到慈善本是獨立于政府公共服務之外的一項事業(yè)的最佳時機。
　　經(jīng)記者調(diào)查，這位義工的投訴目前并不能得到完全的證實。上海市政府并未“收掉”公募基金籌集的抗震救災善款，準確的表述應該是：上海市政府將這次負責籌集抗震救災善款的三大平臺――上海市民政局、上海市紅十字會和上海市慈善基金會納入“上海市對口支援都江堰市災后重建工作領導小組”(以下簡稱“領導小組”)，協(xié)調(diào)使用+募款平臺募集的20多億善款。
　　在“領導小組”成員中，上海市民政局局長馬伊里作為政府職能部門負責人名列其中，非政府公職人員有4位，上海市慈善基金會會副理事長、秘書長袁采和上海市紅十字會第一副會長馬強位列名單最后兩位。這個“領導小組”的組長是上海市長韓正，下設辦公室，是為上海市對口支援都江堰市災后重建指揮部，上海市政府副秘書長沙海林任辦公室主任、總指揮。
　　記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不只是三大募款平臺，很多并不接受“領導小組”領導的上海草根慈善組織，也主動對口支援都江堰，比如閘北區(qū)的“熱愛家園”就對口支援都江堰市龍池鎮(zhèn)云華村的災后重建，積極配合上海市政府對口支援都江堰的“重要部署”。
　　同樣與政府“同舟共濟”，但對比之下 卻呈現(xiàn)了這樣一個事實：號稱民間慈善組織的上海市慈善基金會和上海市紅十字會作為“領導小組”成員，既參與政府決策又接受政府領導，這兩個機構的“官方背景”再一次顯山露水。而“熱愛家園”等草根慈善組織，基本上按照自己的意愿選擇慈善行動，體現(xiàn)為獨立于體制之外的另一種向善力量。
　　在上海市紅十字會公開的抗震救災善款使用原則中，其中便明確“重點援助市政府對口支援地區(qū)”，即都江堰市。至于上海市民政局，作為市政府的職能部門，其募集的善款自然聽從政府統(tǒng)一安排而無需如此布告。雖然上海市慈善基金會沒有公開布告，但其余下的3億抗震救災善款基本上也會重點支援都江堰。
　　其實，重點支援都江堰本無可厚非，也可以與捐款人協(xié)商調(diào)整捐贈意向，但捐款人關心的是，這個決策是遵循捐款人的意愿還是遵循政府的意志，這一點作為一個慈善機構，上海市紅十字會深知其利害，它的第一條善款使用原則便是“尊重捐贈人意愿”，現(xiàn)在需要追問的是，做到了嗎?
　　
　　創(chuàng)新“官民協(xié)作”機制
　　
　　慈善組織在中國社會的出現(xiàn)乃是社會進步之成果。在服務上，慈善組織當然可以跟政府合作，但并不代表政府可以用公權力支配慈善組織募集的善款。
　　“公民社會是一個娛樂場，在這里人民自愿結(jié)合起來改進共同的利益�！惫�民社會一般是以民主參與、分享信息、權力下放的行為方式表現(xiàn)的。從這個意義上說，慈善組織的“自主權”可視為一個國家公民社會進程的晴雨表。
　　應該指出，慈善組織的“自主權”指向的正是捐獻人的意愿――公民自我改造社會生態(tài)、改善群體利益的努力。換言之，政府尊重慈善組織的“自主權”便是尊重捐獻人的意愿，這是幫助慈善組織樹立公信力。政府可以通過稅收這項強制性公權力吸納社會資源，但慈善組織募集社會資源的核心號召力便是公信力。
　　“這不是簡單的尊重慈善組織，這是一個機制性問題，是維護NGO機制公信力的大問題，如果政府不幫助NGO去維護公信力，社會資源匯聚不上來，最后損害的是社會整體利益�！敝袊�社會科學院研究員楊團對記者說，“NGO是用公信力收來的錢，不是用公權力，公信力就更重要。”
　　汶川大地震發(fā)生時，楊團正在臺灣考察學習，于是決定實地考察臺灣“9?21”抗震經(jīng)驗，她聞知的是，NGO的主動和全面參與，成了“9?21”抗震的標志、臺灣公民社會成熟的標志。從物資配給、心理咨詢、社會工作到政策構建、捐款監(jiān)督以及發(fā)起成立“9?21”抗震基金會，臺灣NGO的組織性、系統(tǒng)性、完善性和快速反應能力都超過了政府。
　　特別讓楊團眼睛為之一亮的是，臺灣NGO已經(jīng)做到“聚散有度、開合有節(jié)”，地震后7天，經(jīng)一位NGO律師提議，一個覆蓋全臺的NGO抗震聯(lián)盟的雛形鑄就。第14天，這個180家NGO參與、簡稱“全盟”的機構就拉開架勢正式辦公了。全盟是一個臨時性機構，沒有登記注冊，成立時就宣布工作做完就解散。大家議定的工作一是服務協(xié)調(diào)，二是捐款征信統(tǒng)計。尤其是后者，全盟在頭半年，每月發(fā)問卷給所有給災區(qū)捐款捐物的可查機構，不僅向NGO,也向政府機構發(fā)，同時在網(wǎng)上公布，半年后出了_一份翔實的捐款及其去向的監(jiān)督報告。當時，“全盟”的口頭禪是：“我們沒有公權力，但有公信力�！�
　　為了統(tǒng)合運用來自民間社會的巨額捐款以發(fā)揮最大效能，大約震后半個多月，1999年10月13日，“財團法人九二一震災重建基金會”簡稱9?21基金會以公立財團法人的形式被臺灣行政院批準設立。當時的辦公場所、行政費用與全盟一樣，都由各個民間基金會另行資助，項目資金來自社會捐贈以各種渠道轉(zhuǎn)贈給政府的140億元新臺幣。9?21基金會這部分巨款是從政府賬戶撥到基金會賬戶的，“用財團法人的機制，非常透明地使用這筆巨款”。于是，臺灣社會有了兩個相互配合的職能組織，一個管理巨額民間捐款的使用，一個做全社會包括政府投入的抗震資金的監(jiān)督。這兩個機構都是工作機構，全盟于震后兩年宣布解散，9?21基金會于今年6330日完成了歷史使命，亦宣告解散。
　　楊團告訴記者，9?21基金會其實是一個“官民協(xié)作平臺”，震后重建過程中的很多項目都是政府提出，基金會配合，不過基金會有自己的一套項目管理方式，有自己的設計與監(jiān)督，所以資金使用的效果要好于政府�！盎�金會理事會開會討論用款方針，通過后，執(zhí)行長就實施操作。”在楊團看來，問題不在于政府規(guī)劃的項目能否使用善款，而在于政府只能跟慈善組織協(xié)商，項目的實際操作與管理由慈善組織獨立運行，而不是政府決定一切，要求慈善組織給錢。
　　“基金會等民間組織的特點是，每一分錢都要用得清清楚楚，無論政府還是NGO都要開出單子來，如果哪些細項有疑問，基金會可以把這部分錢扣下來。”楊團說。不難看出，多了一個財團法人的機制，既是公信力建設，也讓政府在明明白白中使用善款，達到“舉全社會之力”的目的。
　　反觀上海，三個募款平臺雖然被納入“領導小組”旗下，但依然是各走各的路，“領導小組”項目決策后，上海市民政局對口的是四川省民政廳，上海市慈善基金會對口的是四川省慈善總會，上海市紅十字會對口的是四川省紅十字會，――“轉(zhuǎn)賬”過去，再由對口單位將基金層層撥付到項目。
　　嚴格來講，這并不是一個整合民間慈善力量與政府力量的機制，而是政府條塊分割體制下的慣性運作。特別是上海市民政局，作為一個政府部門，接受社會捐款，卻混同財政資金一樣使用，直接在政府內(nèi)部使用，雖然亦有審計部門追蹤審查，但如何開展公眾監(jiān)督，仍未有說法，難免遭受公眾質(zhì)疑。
　　從臺灣的經(jīng)驗出發(fā)，楊團的建議是，立特別法律，授權大災大難之后，立即啟動成立類似“9?21”抗震基金會這樣的社會資源統(tǒng)籌使用的機構，“就像國際法規(guī)定地震8級以上必須國門大開”。
　　特別法律規(guī)定基金會的指導原則，比如可以有政府代表，但是不能有政府官員承擔理事長、秘書長角色。參與的NGO不能只有慈善總會和紅十字會兩家，可以確立他們一家為牽頭單位，但不得排除其他機構。此外，基金會理事會成員必須包括律師、會計等專業(yè)人士，“因為你得把錢管好”。且外，其他全國性大型基金會代表，專家代表、災區(qū)代表、企業(yè)家代表等等都應入理事會參與決策，保證這個基金會是一個“非政府、非營利的社會各界共組的合作機制”。
　　“當大災難的時候，就像戰(zhàn)爭一樣，需要人人動員，而不是單單依靠政府。一種緊急狀態(tài)，就需要有特別法律，做到人人有責，就像打仗守土人人有責�！睏顖F說，特別法律可以號令全國，讓全社會自發(fā)地匯聚資源，并且高效透明地實施救災。救援結(jié)束，解散基金會，“開合有度”。

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