[摘要]從公民信息獲取權(quán)保障視角審視我國《檔案法》存在的問題，指出我國《檔案法》未明確規(guī)定公民享有獲取檔案信息的權(quán)利，對公民獲取檔案信息的目的進行不合理的限制，對公民可獲取的檔案信息的范圍界定不明確，并存在救濟制度及監(jiān)督機制缺失等問題。針對這些問題，提出我國《檔案法》應(yīng)明確賦予公民獲取檔案信息的權(quán)利，應(yīng)采用除外式明確界定公民可獲取的檔案信息的范圍及構(gòu)建檔案信息公開公益訴訟制度等修改建議。
　　[關(guān)鍵詞]檔案法 公民信息獲取權(quán) 檔案信息公開
　　[分類號]G270
　　
　　1 引 言
　　
　　今天的時代是權(quán)利的時代，從上海董銘案、天津張巖案、上海馬聘案、鄭州咪表案到云南“躲貓貓”事件、陜西“周老虎”事件無不說明今天的時代是一個公民私權(quán)利意識覺醒的時代。公民信息獲取權(quán)是公民所享有的一項重要的私權(quán)利，它是指公民依法享有的獲取政府信息的權(quán)利，早在1766年瑞典就制定了《出版自由法》明確賦予公民享有獲取政府信息的權(quán)利，自20世紀40年代一些國際法律文件確立該權(quán)利以來，世界各國都紛紛立法以保障公民獲取政府信息的權(quán)利。我國《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)在一定程度上為我國公民獲取政府信息權(quán)利保障提供了法律依據(jù)，但根據(jù)我國國務(wù)院《關(guān)于施行若干問題的意見》(國辦發(fā)[2008]36號)的規(guī)定，已經(jīng)移交檔案館及檔案工作機構(gòu)的政府信息的管理，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。故對公民獲取政府檔案信息權(quán)利保障應(yīng)由我國檔案法律法規(guī)進行規(guī)范，《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)作為唯一的一部檔案法律，是公民獲取檔案信息權(quán)利保障最為重要的依據(jù)，但我國《檔案法》制定于20世紀80年代，雖于1996年第一次進行修改，但在公民獲取檔案信息權(quán)利保護方面仍存有欠缺，國家檔案局已于2007年3月正式啟動對我國《檔案法》的第二輪修改調(diào)研工作。筆者認為，從公民信息獲取權(quán)保障視角審視我國《檔案法》存在的問題并提出相應(yīng)的修改建設(shè)，對于完善我國《檔案法》是非常重要且迫切的。
　　
　　2　公民信息獲取權(quán)保障視角下我國《檔案法》存在的問題
　　
　　2.1 未明確賦予公民享有獲取檔案信息的權(quán)利
　　任何權(quán)利要得到保障必須上升為法定權(quán)利，而我國現(xiàn)行《檔案法》末明確規(guī)定公民享有獲取檔案信息的權(quán)利�！稒n案法》第十九條第三款規(guī)定“中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案。”這里用的是“可以”，并非是“有權(quán)”，故《檔案法》并未明確賦予公民享有獲取檔案信息的權(quán)利，反而感覺公民利用已開放的檔案似乎是檔案保管部門對公民的一種恩賜。
　　
　　2.2 限制公民申請獲取檔案信息的目的
　　我國《檔案法》對公民申請獲取檔案館未開放檔案信息的目的進行了限定，根據(jù)我國《檔案法》第二十條的規(guī)定，公民若要獲取檔案館未開放的檔案以及有關(guān)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織保存的檔案必須是出于經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項工作的需要。因此，如果公民出于“休閑”或“好奇”的目的依法是不能申請獲取這些未開放的檔案或其他組織機構(gòu)所保存的檔案的。
　　
　　2.3 公民獲取檔案信息的范圍界定不明
　　公民獲取檔案信息的范圍包括開放檔案信息及應(yīng)申請公開的檔案信息，而根據(jù)文件的運行階段來看，我國的“檔案”既包括檔案館的檔案又包括檔案室的檔案，但我國檔案法律法規(guī)對于公民獲取檔案信息范圍的界定存在不少的問題：
　　首先。根據(jù)我國《檔案法》及其實施辦法的規(guī)定，只有檔案館有義務(wù)主動開放其館藏的檔案信息資源，檔案室是無需向社會公開政府檔案信息資源的，這也就意味著公民可獲取的開放檔案信息僅限于檔案館開放的檔案信息，如果公民想要獲取政府機構(gòu)檔案室的政府檔案信息資源，必須得到檔案保管單位的同意。我國檔案法律法規(guī)的這些規(guī)定導(dǎo)致了某些文件處于現(xiàn)行階段時，政府機構(gòu)依《條例》應(yīng)予以公開，但一旦文件移交給檔案室，政府機構(gòu)就將其封閉，公眾很難或無法獲取這些由檔案室保存的半現(xiàn)行文件。因此，機構(gòu)的檔案室也就成為政府機構(gòu)逃避政府信息公開的“避風(fēng)港”。實際中有些單位為了規(guī)避政府信息公開的義務(wù)，將一些文件提前向檔案室歸檔，以逃避政府信息公開的義務(wù)，這使得公眾原本有權(quán)獲取的檔案信息很難或無法獲取。
　　其次，我國《檔案法》在規(guī)定檔案館應(yīng)開放檔案的范圍時?用了一些不明確或模糊不清的概念，如《檔案法》第十九條規(guī)定，國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之曰起滿三十年向社會開放。經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年。該條中的“經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案”及“重大利益以及其他到期不宜開放的檔案”目前立法尚未有明確界定，實踐中對于哪些檔案屬可以少于三十年開放的經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化檔案及哪些檔案屬其他到期不宜開放的檔案在公眾和檔案機構(gòu)之間往往是存有認識上的分歧的。
　　而對于應(yīng)申請公開的檔案信息，根據(jù)我國《檔案法》及其實施辦法的規(guī)定，公民根據(jù)經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項工作的需要，可以按照有關(guān)規(guī)定，利用檔案館未開放的檔案以及有關(guān)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織保存的檔案，但必須經(jīng)保存該檔案的檔案館同意或檔案保存單位的同意。我國 檔案時不符合國家規(guī)定造成檔案泄密或檔案損壞的，即檔案館開放檔案要受縣級以上人民政府檔案行政管理部門的監(jiān)督，而對于不開放檔案的行為是沒有任何機構(gòu)進行監(jiān)督的。
　　
　　3　公民信息獲取權(quán)保障視角下完善我國《檔案法》的幾點建議
　　
　　筆者認為從保障公民獲取檔案信息權(quán)利的角度，我國《檔案法》應(yīng)做如下修改：
　　
　　3.1 明確規(guī)定公民享有獲取檔案的權(quán)利，包括獲取電子形式檔案的權(quán)利
　　筆者認為，檔案信息資源與其他政府信息資源一樣都屬公民所有，根據(jù)憲法的精神，公民應(yīng)享有獲取政府檔案信息資源的權(quán)利。因此，我國《檔案法》應(yīng)明確規(guī)定公民享有獲取檔案信息資源，包括電子形式檔案信息資源的權(quán)利。有學(xué)者建議應(yīng)在總則的第三條后加上“和依法利用檔案信息的權(quán)利�！惫P者認為還應(yīng)進一步明確，可在總則第三條后加上“和依法獲取檔案信息，包括電子形式檔案信息的權(quán)利�！�
　　
　　3.2 應(yīng)明確公民可獲取檔案信息(包括電子形式的檔案信息)的范圍
　　任何一個國家對于本國可供公民獲取的檔案信息資源的范圍都有明確的范圍界定，這樣可防止檔案機構(gòu)提供檔案信息資源獲取時濫用自由裁量權(quán)，如美國《信息自由法令》的適用范圍包括美國聯(lián)邦政府機構(gòu)任何形式的文件及檔案，故美國公民可獲取的美國國家檔案館檔案的范圍的依據(jù)便是美國《信息自由法令》的規(guī)定，凡不屬《信息自由法令》規(guī)定的九種例外的檔案信息，公民均有權(quán)獲取。
　　筆者認為，我國《檔案法》首先應(yīng)采取除外式明確規(guī)定公民不能獲取的檔案信息的范圍，該范圍應(yīng)與我國《條例》及《保密法》所規(guī)定的在一定期限內(nèi)不能公開的政府信息的類型及范圍保持一致，同時《檔案法》還應(yīng)明確規(guī)定凡屬除外范圍以外的政府檔案信息資源，公民均有權(quán)獲��；其次，應(yīng)明確規(guī)定行政機關(guān)檔案室也負有向社會公開不屬于不能公開范圍的政府檔案信息的義務(wù)；再者，對于公民申請獲取檔案館或檔案室的檔案信息，不能對其目的做任何限制，只要該檔案信息屬可以提供獲取的，不管公民出于何目的，都應(yīng)提供利用。另外，在確定我國公民可獲取的政府檔案信息范圍時，我國《檔案法》還應(yīng)建立“信息分離制度”，即如果某一檔案信息某一部分內(nèi)容涉及國家秘密、商業(yè)機密或個人隱私或其他依法不能向社會開放的內(nèi)容，但該檔案信息其他部分的內(nèi)容可向社會開放的，應(yīng)向社會開放可開放部分的檔案信息。這種“信息分離制度”可更有力地保障公民獲取檔案信息資源的權(quán)利，而且在今天電子文件時代這種制度的實施也是完全可行的，如我國外交部將待解密的檔案全部掃描生成電子檔案，對一份文件中部分不宜公開字段在計算機上進行原位置黑影遮蓋處理，避免一些重要文件僅因其中某句話或某一人名不能公開，致使整份文件不能開放的情況，解密開放程度也隨之大大提高。
　　
　　3.3 保持《檔案法》與《條例》、《保密法》之間的一致性
　　3.3.1 保持《檔案法》與《條例》之間的一致性 雖然從法律位階上看，《檔案法》屬法律，《條例》?行政法規(guī)，《檔案法》是《條例》的上位法，但《條例》是在今天政務(wù)信息公開大環(huán)境下制定的，它更符合時代的發(fā)展需求，更能體現(xiàn)人民民主原則。因此，《條例》所追求的信息公開理念應(yīng)是所有信息立法共同的追求。而《檔案法》制定于20世紀80年代，修改于20世紀90年代，其立法的價值取向趨于保守，注重的是對檔案的管理和保管，與今天所追求的信息公開理念相差甚遠。為此，雖然《條例》是《檔案法》的下位法，但我們需要通過修改《檔案法》來保持法制的統(tǒng)一，而《檔案法》與《條例》最大的矛盾之處在于：《條例》規(guī)定屬于主動公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開；而《檔案法》對國家檔案館保管的檔案規(guī)定了三十年的封閉期。因此，如果某一政府信息依《條例》規(guī)定在其形成之日起20日內(nèi)就已經(jīng)向社會公開，但如果成為檔案反而需經(jīng)過30年的封閉期方可再次向社會開放，這既不合常理，也純屬多此一舉。筆者認為，《檔案法》對于封閉期的規(guī)定只能適用于需保密的或其他依《條例》規(guī)定不宜向社會公開的政府檔案信息，而對于已經(jīng)公開的政府信息轉(zhuǎn)化成檔案后應(yīng)繼續(xù)保持其公開性，不應(yīng)再適用封閉期的規(guī)定。
　　3.3《2 保持《檔案法》與《保密法》之間的一致性 我國《檔案法》一方面規(guī)定保密檔案的管理和利用，密級的變更和解密，必須按照國家有關(guān)保密的法律和行政法規(guī)的規(guī)定辦理，但另一方面對于檔案封閉期的確定卻實行一刀切，不加區(qū)分地規(guī)定為30年。根據(jù)我國《保密法》的規(guī)定，國家秘密的密級分為絕密、機密、秘密三級，絕密的保密期限是30年，機密是20年，秘密是10年�？梢钥闯觯�我國《檔案法》的現(xiàn)行規(guī)定所有檔案的秘級均為最高密級的絕密。所以筆者認為我國《檔案法》對檔案封閉期的規(guī)定應(yīng)做區(qū)分：如果屬應(yīng)當(dāng)保密的檔案，封閉期應(yīng)與保密期一致，保密期滿就應(yīng)向公民開放，而對于其他涉及商業(yè)機密、個人隱私或其他不宜向社會公開的政府信息，封閉期應(yīng)視具體情況進行較為詳細的規(guī)定。
　　
　　3.4　應(yīng)明確規(guī)定檔案機構(gòu)的義務(wù)及未能履行義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任
　　網(wǎng)絡(luò)是公民獲取信息資源的主要方式，目前我國檔案機構(gòu)利用網(wǎng)絡(luò)提供檔案目錄及檔案信息供公眾獲取方面存在欠缺。為此，《檔案法》應(yīng)做出明確規(guī)定，將檔案機構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)提供檔案目錄及檔案信息全文供公眾獲取規(guī)定為檔案機構(gòu)應(yīng)履行的一項義務(wù)。筆者認為，檔案機構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)所公布的檔案目錄不應(yīng)僅限于向社會開放的檔案目錄，而應(yīng)包括所有館藏檔案的案卷級及文件級目錄，涉及國家秘密、商業(yè)機密、個人隱私的檔案除外，因為對于那些未涉及國家秘密、商業(yè)機密、個人隱私的檔案，雖然有些尚未能向社會開放，但公布這些檔案的目錄并不會造成任何損害，相反能更好地保障公民獲取檔案信息的權(quán)利，因為公眾通過這些電子檔案目錄能及時、便捷地了解某一檔案館是否有自己所需的檔案信息，能幫助公眾及時地獲取這些檔案信息。可以在《檔案法實施辦法》中對通過網(wǎng)絡(luò)公布的檔案目錄加以解釋，規(guī)定通過網(wǎng)絡(luò)公布的檔案目錄應(yīng)包括所有館藏檔案的案卷級、文件級目錄，涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的檔案除外。還應(yīng)在《檔案法實施辦法》中規(guī)定檔案館通過網(wǎng)絡(luò)向社會提供檔案目錄及檔案全文獲取的時間限定，即應(yīng)設(shè)定一個時限，規(guī)定檔案館必須在某一時限內(nèi)通過網(wǎng)絡(luò)提供檔案目錄及檔案全文供公眾獲取。另外，既然將通過網(wǎng)絡(luò)提供檔案目錄及電子文件信息利用是檔案機構(gòu)應(yīng)盡的義務(wù)，那么在法律責(zé)任部分就應(yīng)明確規(guī)定如果檔案機構(gòu)未能依法履行其義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，建議在《檔案法》及其實施辦法中增加有關(guān)此法律責(zé)任的規(guī)定。
　　
　　3.5 明確公民獲取檔案信息資源權(quán)利救濟制度
　　3.5.1 申訴制度 如果公民、法人或其他組織認為檔案館或檔案室在提供檔案信息資源方面有任何不當(dāng)行 為的，可以向該檔案館(局)館(局)長或其所在機構(gòu)的行政領(lǐng)導(dǎo)提起申訴，要求該檔案館(局)館(局)長或該行政領(lǐng)導(dǎo)對該行為進行審查。
　　3.5.2 行政復(fù)議或行政訴訟 如果上述第一種救濟途徑中檔案館(局)館(局)長或其所在機構(gòu)的行政領(lǐng)導(dǎo)逾期未給予答復(fù)或公民、法人或其他組織對答復(fù)不滿的，或公民、法人、其他組織認為檔案館或檔案室在提供電子文件信息資源的過程中侵犯其合法權(quán)益的，可直接提起行政復(fù)議或行政訴訟。我國《檔案法》應(yīng)特別明確規(guī)定對檔案館提起的行政復(fù)議或行政訴訟，行政復(fù)議的被申請人、行政訴訟的被告可以是檔案局也可以是檔案館。因為我國實行的是局館合一的管理體制，根據(jù)1993中央辦公廳《中央檔案館、國家檔案局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制方案》的規(guī)定，中央檔案館和國家檔案局合并成一個機構(gòu)(一套人馬)，兩塊牌子(中央檔案館、國家檔案局)，履行檔案保管、利用和全國檔案事業(yè)行政管理兩種職能，為黨中央和國務(wù)院直屬機構(gòu)、副部級單位，由中央辦公廳管理。地方各級檔案管理機構(gòu)按照中央一級檔案管理機構(gòu)改革的模式，省、市、縣檔案局和檔案館實行合并，同樣是一個機構(gòu)(一套人馬)，兩塊牌子(檔案局、檔案館)，履行本行政區(qū)域的檔案行政管理和檔案的保管利用兩種職能。因此，檔案局與檔案館實質(zhì)上是一個機構(gòu)，檔案館所實施的提供政府檔案信息資源的行為也應(yīng)視為是檔案局所實施的行為，故立法應(yīng)明確規(guī)定公民、法人或其他組織既可以檔案局為行政復(fù)議被申請人或行政訴訟的被告，也可以檔案館為行政復(fù)議的被申請人或行政訴訟的被告。
　　3.5.3 構(gòu)建公益訴訟制度 所謂公益訴訟(actiones pulicae populares)是相對于私益訴訟(actiones privatae)而言的。私益訴訟是指為了維護公民自己個人利益的訴訟；而公益訴訟則是指與自己沒有直接的利害關(guān)系，就是訴訟針對的行為損害的是社會公共利益而沒有直接損害原告的利益。
　　現(xiàn)代公益訴訟制度起源于美國，美國通過制定一系列的法律制度確定并促進其公益訴訟制度的發(fā)展，《信息自由法令》便是其中之一�！缎畔⒆杂煞�令》對政府信息公開訴訟的原告資格沒有任何限制，規(guī)定任何人均可對聯(lián)邦機構(gòu)提供政府信息的行為提起行政訴訟。因此，便有諸多的公民或公益機構(gòu)提起政府信息公開的公益訴訟案件，由此也大大地推動了美國政府機構(gòu)、檔案機構(gòu)信息的公開。但依我國現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定，只有直接利害關(guān)系人才能提起有關(guān)政府信息公開的行政訴訟。筆者認為，要確實保障我國公民獲取政府檔案信息的權(quán)利就應(yīng)完善我國現(xiàn)有的救濟制度，構(gòu)建公民獲取政府檔案信息資源中的公益訴訟制度。我國《檔案法》可從以下幾方面構(gòu)建其公益訴訟制度：①明確權(quán)利救濟人的范圍。我國《檔案法》應(yīng)明確有權(quán)對侵犯公民獲取政府檔案信息的行為提起行政訴訟權(quán)利救濟人不僅為直接利害關(guān)系人，而是任何公民、法人或其他組織。②設(shè)置必要的前置程序，避免訴權(quán)的濫用。公益訴訟的設(shè)立是為了給公共利益的保護提供救濟，但如果對公益訴訟不加限制，也可能會導(dǎo)致出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象�？蓪⑾驒n案館或檔案室提起申訴作為檔案信息公開的公益訴訟的前置程序。如果接到申訴的檔案館或行政機關(guān)逾期不予以答復(fù)或拒不履行職責(zé)時，公民、法人或其他組織再提起公益訴訟。這樣可以防止訴權(quán)的濫用，也有助于減少訴訟成本。③舉證責(zé)任倒置。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，在行政訴訟中適用舉證責(zé)任倒置原則，即由被告的行政機關(guān)對作出的具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。筆者認為，對于公民獲取政府檔案信息公益訴訟，同樣應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置原則，即應(yīng)由作為被告的機構(gòu)承擔(dān)舉證責(zé)任。
　　
　　3.6 明確檔案信息公開監(jiān)督主體
　　公民獲取檔案信息權(quán)利能否得到保障在一定程度上取決于檔案信息公開的程度，因此，要保障公民獲取檔案信息權(quán)利還必須加強對檔案信息公開的監(jiān)督。筆者認為，我國《檔案法》應(yīng)明確規(guī)定縣級以上人民政府的檔案行政管理機構(gòu)是檔案機構(gòu)檔案信息公開的監(jiān)督主體，檔案行政管理機構(gòu)每年應(yīng)對檔案機構(gòu)檔案信息公開工作進行檢查并應(yīng)將檢查的結(jié)果向社會公開，以監(jiān)督檔案信息公開工作。
　　
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