對(duì)推動(dòng)圖書(shū)館立法策略的思考_上海圖書(shū)館去看書(shū)流程
發(fā)布時(shí)間:2020-03-07 來(lái)源: 感悟愛(ài)情 點(diǎn)擊:
[摘要] 認(rèn)為業(yè)內(nèi)人士20多年來(lái)為制定圖書(shū)館法所做的諸多努力中,存在著立法策略的偏差:一是地方立法動(dòng)作緩慢、數(shù)量少,對(duì)現(xiàn)行地方立法的現(xiàn)實(shí)作用和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)不夠,可供國(guó)家制定統(tǒng)一圖書(shū)館法的經(jīng)驗(yàn)不足;二是社會(huì)參與不夠,特別是司法實(shí)踐部門(mén)對(duì)立法的需求不迫切。指出進(jìn)一步推動(dòng)圖書(shū)館立法的策略:一是加強(qiáng)地方立法,循序漸進(jìn)推動(dòng)國(guó)家立法;二是圖書(shū)館實(shí)踐與司法實(shí)踐相結(jié)合,以司法需要椎動(dòng)國(guó)家立法。
[關(guān)鍵詞] 圖書(shū)館法 立法策略 地方立法 司法實(shí)踐
[分類號(hào)] G250 D922.16
1、引 言
關(guān)于制定中國(guó)圖書(shū)館法的設(shè)想始于上個(gè)世紀(jì)80年代。2001年,郭鳳蓮等34名全國(guó)人大代表提出關(guān)于制定圖書(shū)館管理法的議案,使該部法律的立法前期準(zhǔn)備工作正式開(kāi)展起來(lái)。為此業(yè)內(nèi)人士進(jìn)行了大量的理論性探討和具體草擬稿的框架設(shè)計(jì),但是這些工作對(duì)該部法律的誕生所起的推動(dòng)作用似乎不大。2005年11月,在圖書(shū)館學(xué)會(huì)第七屆學(xué)術(shù)委員會(huì)成立大會(huì)上,文化部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)布消息,重新開(kāi)始《中華人民共和國(guó)圖書(shū)館法》的立法推動(dòng)工作,這對(duì)于期盼已久的圖書(shū)館界來(lái)說(shuō)是一次絕好的機(jī)遇。針對(duì)圖書(shū)館界20多年來(lái)為推動(dòng)圖書(shū)館法立法進(jìn)程而進(jìn)行的理論研究,學(xué)者們業(yè)已總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)和不足之處,這些都非常必要,有利于我們清理既往工作中的困惑和思路,為下一步的立法推動(dòng)工作提供借鑒。
2、圖書(shū)館立法策略之不足
反觀20多年來(lái)圖書(shū)館界關(guān)于立法的理論與實(shí)踐,筆者認(rèn)為尚欠有效的策略,未能積累可供立法者參考的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),使得立法條件成熟緩慢。因此,本文以立法策略為視角,著重分析既往立法推動(dòng)工作中存在的幾個(gè)問(wèn)題,并從立法規(guī)范和實(shí)踐層面進(jìn)行反思與研究,以為推動(dòng)圖書(shū)館立法工作盡一份力。
2.1 地方立法動(dòng)作遲緩、數(shù)量少
在20多年的圖書(shū)館立法推動(dòng)過(guò)程中,我們對(duì)制定國(guó)家法報(bào)以極大的熱忱,主要的論證與研究也圍繞這個(gè)目標(biāo)進(jìn)行。而我國(guó)立法機(jī)關(guān)多以先有實(shí)踐,后有立法的模式開(kāi)展立法活動(dòng),每部法律的出臺(tái)除滿足必要性和迫切性之外,還需要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累。這是因?yàn)椋菏紫,一些涉及地方?cái)政資源分配和體制改革的問(wèn)題,如果一開(kāi)始就由全國(guó)人大進(jìn)行新的制度安排,不僅推行難度大、效果差,而且風(fēng)險(xiǎn)較大。降低風(fēng)險(xiǎn)度的一個(gè)好方法,就是先由地方人大或政府在其行政區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行實(shí)驗(yàn),當(dāng)實(shí)踐證明該新制度安排具有可行性和普遍性后,再通過(guò)國(guó)家立法方式使其獲得法律地位,以法律的形式來(lái)推動(dòng)新制度的實(shí)施;其次,地方立法的民主參與更加直接和廣泛。為了保證地方立法的民主化、科學(xué)化,提高立法的質(zhì)量,各地方人大、政府建立了立法聽(tīng)證程序,為圖書(shū)館界提出立法建議與意見(jiàn)提供了直接參與的渠道,為立法機(jī)關(guān)收集、獲取可靠的地方立法信息和資料提供了來(lái)源途徑;再次,地方立法的特色就是制定有較強(qiáng)的針對(duì)性、具體性的法規(guī),是根據(jù)地方發(fā)展實(shí)際情況制定的務(wù)實(shí)的可行性法規(guī),在地方性法規(guī)中,地方人大會(huì)根據(jù)地方財(cái)政狀況為地方政府制定相應(yīng)的義務(wù)。
依照《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)的規(guī)定,能夠制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)有:為執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定,需要根據(jù)本行政區(qū)實(shí)際情況作出具體規(guī)定的事項(xiàng);屬于地方性事務(wù),需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng);除了《立法法》規(guī)定必須制定為法律事項(xiàng)以外的其他事項(xiàng),在法律尚未作出規(guī)定前,地方立法機(jī)構(gòu)可以制定地方性法規(guī)。
目前適用于全省或地市的圖書(shū)館地方性立法有8部,其中由省或市人大常委會(huì)制定的4部,分別是《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書(shū)館條例》(試行)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書(shū)館管理?xiàng)l例》、《湖北省公共圖書(shū)館條例》、《北京市圖書(shū)館條例》;由政府制定的4部,分別是《上海市公共圖書(shū)館管理辦法》、《廣西壯族自治區(qū)公共圖書(shū)館管理辦法》、《河南省公共圖書(shū)館管理辦法》、《浙江省公共圖書(shū)館管理辦法》。此外,正在著手制定圖書(shū)館地方性法規(guī)的還有江蘇省、廣州市。與擁有地方立法權(quán)的70多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、省會(huì)城市的數(shù)量相比,圖書(shū)館地方性法規(guī)的數(shù)量非常少。從制定上述8部地方性法規(guī)的時(shí)間跨度來(lái)計(jì)算,最早實(shí)施圖書(shū)館法的是上海市,至今已經(jīng)10年,顯然圖書(shū)館界在推動(dòng)地方立法工作方面能動(dòng)性不足,地方立法資源沒(méi)有得到充分的開(kāi)發(fā)與利用,緩慢的地方立法速度令人遺憾。
2.2 圖書(shū)館地方立法的作用還未能充分顯現(xiàn)
現(xiàn)行8部地方性立法在各省發(fā)揮著怎樣的作用?根據(jù)有關(guān)資料顯示,湖北省2005年全省財(cái)政向公共圖書(shū)館投入共計(jì)8190.8萬(wàn)元,省圖書(shū)館、武漢圖書(shū)館占全省總投入的34.6%,全省有65個(gè)圖書(shū)館全年購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)在5萬(wàn)元以下,其中5萬(wàn)元以下的有14個(gè)館;3萬(wàn)元以下的有18個(gè)館;2萬(wàn)元以下的有16個(gè)館;1萬(wàn)元的有10個(gè)館;不足1萬(wàn)元的有2個(gè)館;恩施市圖書(shū)館、十堰市少兒圖書(shū)館、石首市圖書(shū)館、房縣圖書(shū)館、云夢(mèng)縣圖書(shū)館購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)為零;內(nèi)蒙古自治區(qū)2004年全區(qū)公共圖書(shū)館共有購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)274萬(wàn)元,比上年增加7萬(wàn)元,增長(zhǎng)2.6%。自治區(qū)圖書(shū)館年購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)120萬(wàn)元,同上年持平;盟市級(jí)圖書(shū)館12個(gè),年購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)75萬(wàn)元,比上年增加24萬(wàn)元,增長(zhǎng)47%。旗縣級(jí)圖書(shū)館96個(gè),年購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)100萬(wàn)元,比上年增加3萬(wàn)元,增長(zhǎng)0.3%,年平均每館購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)只有10416元;2005年河南省圖書(shū)館全年購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)是200萬(wàn)元,50%的縣級(jí)圖書(shū)館全年沒(méi)有購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi);北京市2005年財(cái)政投入新增藏量購(gòu)置費(fèi)3690.9萬(wàn)元,全市共有25個(gè)公共圖書(shū)館,平均每館購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)為147.6萬(wàn)元。
上述4個(gè)省市已制定的地方性圖書(shū)館法中均規(guī)定,“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將公共圖書(shū)館的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和必需的設(shè)備費(fèi)用列入財(cái)政年度預(yù)算予以保證”。但是,對(duì)法規(guī)的執(zhí)行,北京市效果明顯,其他3省卻差強(qiáng)人意。地方立法創(chuàng)造出很多先進(jìn)的制度和做法,有效地填補(bǔ)了制度的空白,不僅是進(jìn)行了可貴的立法實(shí)驗(yàn),更重要的是應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造出先進(jìn)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。地方立法必須在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)法律和制度的完善,以進(jìn)一步發(fā)揮地方立法對(duì)國(guó)家法治建設(shè)的積極影響。如果地方性法規(guī)不能在地方得以貫徹落實(shí),又怎能保證國(guó)家立法在地方得到遵守?從目前對(duì)8個(gè)省市的地方性法規(guī)的實(shí)施研究或報(bào)道來(lái)看,僅僅停留在對(duì)比其制定內(nèi)容的相同與不同層面,針對(duì)是否解決了地區(qū)內(nèi)特性問(wèn)題和地區(qū)間共性問(wèn)題的研究沒(méi)有論及,其立法價(jià)值和社會(huì)效果的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)也不充分,尤其缺乏對(duì)地方制度不科學(xué)、不合理之處的改革意見(jiàn)和建議,不利于積累地方立法經(jīng)驗(yàn)和為國(guó)家立法提供有價(jià)值的參考意見(jiàn)。
2.3 缺乏權(quán)利主體一圖書(shū)館利用者的參與
《憲法》22條規(guī)定,“國(guó)家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書(shū)館博物館文化館和其他文化事業(yè),開(kāi)展群眾性的文化活動(dòng)”,圖書(shū)館接受國(guó)家的委托,圍繞著圖書(shū)館利用者的權(quán)利開(kāi)展各項(xiàng)工作。
在推動(dòng)圖書(shū)館立法進(jìn)程中缺少利用者參與的主要原因包 括幾個(gè)方面:首先,圖書(shū)館以自我為中心,過(guò)多地強(qiáng)調(diào)了圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)問(wèn)題、社會(huì)地位問(wèn)題、員工待遇問(wèn)題等,拉大了圖書(shū)館與利用者的距離,人們甚至懷疑圖書(shū)館立法努力的初衷其次,圖書(shū)館以管理者自居,管理意識(shí)重,服務(wù)意識(shí)淡,沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自己與利用者之間是以經(jīng)濟(jì)資源與文化資源為紐帶的共生關(guān)系;再次,一些圖書(shū)館制度和服務(wù)模式拒利用者于門(mén)外,戒備意識(shí)強(qiáng),接納意識(shí)差,造成行業(yè)自我封閉,難以建立公眾的信賴。近年來(lái),圖書(shū)館界已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題,加強(qiáng)了關(guān)于讀者權(quán)利保障方面的制度研究和探索,但是這僅僅是圖書(shū)館以代言人身份發(fā)表的“保護(hù)論”,仍然少有利用者積極參與,不能站在其立場(chǎng)上對(duì)圖書(shū)館缺少法律規(guī)制的狀況向國(guó)家提出迫切要求,甚至圖書(shū)館利用者的“麻木”、“冷漠”使立法者認(rèn)為社會(huì)公眾并不需要圖書(shū)館,也就不需要為圖書(shū)館立法,更增加了立法的難度。
立法就是為了平衡、協(xié)調(diào)社會(huì)資源和利益,是一場(chǎng)由眾多主體參與的力量博弈。圖書(shū)館法調(diào)整的是政府、圖書(shū)館、利用者及其他社會(huì)組織團(tuán)體等之間的關(guān)系,其中,利用者是圖書(shū)館法律關(guān)系中的終極權(quán)利主體。立法機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)、圖書(shū)館、利用者、企事業(yè)單位等都在立法過(guò)程發(fā)揮著影響,并成為中國(guó)立法背后不可忽視的力量。圖書(shū)館事業(yè)如果失去了利用者的理解和支持,就失去了發(fā)展的動(dòng)力之源。利用者對(duì)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的愿望是不是足以使立法者有信心和決心制定法律,關(guān)于這一點(diǎn)我們的認(rèn)識(shí)還不很清楚,但這正是今后圖書(shū)館立法研究中值得重視的問(wèn)題,圖書(shū)館應(yīng)積極尋求他們的支持,采取措施引導(dǎo)他們參與到立法推動(dòng)工作中來(lái)。
2.4 未能尋求司法與圖書(shū)館實(shí)踐的互動(dòng)
新中國(guó)成立后,國(guó)家先后制定了許多關(guān)于圖書(shū)館的政策,國(guó)家法律和行政部門(mén)制定的諸多規(guī)章中也涉及到與圖書(shū)館有關(guān)的內(nèi)容,地方性的法規(guī)有8部。上述法律、法規(guī)、規(guī)章的適用情況并不樂(lè)觀,蘊(yùn)含其中的潛在作用和功能并未有效發(fā)揮。主要表現(xiàn)是:
2.4.1 政府不依法辦事,損壞了社會(huì)信任體系 上面提到的湖北省、河南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)制定的圖書(shū)館地方性立法中雖然規(guī)定了各級(jí)人民政府要保證公共圖書(shū)館的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和必需的設(shè)備費(fèi)用,并且列入財(cái)政年度預(yù)算,根據(jù)地方財(cái)政發(fā)展情況逐年提高,但一些地方政府(尤其是縣級(jí)政府)以財(cái)政困難為由,無(wú)視法規(guī)中政府的義務(wù),沒(méi)有依法辦事,使法律形同虛設(shè)。
2.4.2 相關(guān)部門(mén)無(wú)視制度規(guī)定,導(dǎo)致國(guó)家管理的預(yù)期目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)1979年國(guó)家出版局發(fā)布了《關(guān)于征集圖書(shū)、雜志、報(bào)紙樣本的辦法》,但是現(xiàn)實(shí)中的呈繳情況卻相當(dāng)嚴(yán)峻,省級(jí)公共圖書(shū)館“繳送率能夠超過(guò)20%的,為數(shù)不多,相當(dāng)數(shù)量的省級(jí)圖書(shū)館的收繳率基本為零”。一些地方甚至出現(xiàn)了賣掉公共圖書(shū)館、出租圖書(shū)館設(shè)施等事件而無(wú)人問(wèn)津的情況。
制定出臺(tái)的法律、法規(guī)得不到貫徹執(zhí)行,立法者所確定的目標(biāo)就不能實(shí)現(xiàn),法調(diào)整社會(huì)秩序的作用就會(huì)失效,它就是一部“死”法,僅僅是文本而已。既然作為法律義務(wù)的承擔(dān)者――政府缺少自覺(jué)守法意識(shí),不履行職責(zé),那么借助司法的功能就是必需的。因?yàn)樵谏鐣?huì)中形成的組織力量、個(gè)人力量比起政治力量、經(jīng)濟(jì)力量而言,其作用力是十分有限的,司法權(quán)的介入有可能使較弱一方的力量有所抬升。
只要法律在社會(huì)糾紛的解決過(guò)程中被適用了,法律本身的功能與作用在這一社會(huì)關(guān)系當(dāng)中就得到了實(shí)現(xiàn)。同時(shí)由于司法活動(dòng)的指引和約束力量,更多的同類社會(huì)關(guān)系也因此而被引向依此規(guī)則行事,此時(shí),該規(guī)則就在更加廣泛的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了。圖書(shū)館法規(guī)的司法適用是將司法活動(dòng)與圖書(shū)館實(shí)踐會(huì)合,通過(guò)化解矛盾與沖突,既可以檢驗(yàn)現(xiàn)行立法和制度是否完善,現(xiàn)行的法律規(guī)范和司法程序能否滿足社會(huì)需要,也可以由此揭示法律的缺失和遺漏規(guī)則,從而為制定新的法律規(guī)范或制度提供司法范例。
3、推動(dòng)制定圖書(shū)館法的新策略
我國(guó)圖書(shū)館立法面臨復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境和一系列難題,在總結(jié)和學(xué)習(xí)既往專家學(xué)者經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,針對(duì)上述存在問(wèn)題,筆者認(rèn)為需要以新的立法策略來(lái)推動(dòng)新一輪圖書(shū)館立法。
3.1 圖書(shū)館立法的漸進(jìn)路向是以地方法治推動(dòng)國(guó)家法治
在國(guó)家法律空白或缺位時(shí),地方先行符合法治的要求和法治的精神,以地方立法保障地方法治建設(shè),是國(guó)家法冶漸進(jìn)性發(fā)展的一種體現(xiàn),客觀上能夠推動(dòng)整個(gè)國(guó)家法治化的進(jìn)程。
中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)可以組織統(tǒng)籌全國(guó)地方圖書(shū)館立法工作,聯(lián)系地方圖書(shū)館學(xué)會(huì),對(duì)各地立法資源和基礎(chǔ)性工作進(jìn)行摸底,考察經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地方立法機(jī)關(guān)的重視程度、先期理論研究工作和社會(huì)環(huán)境的支持情況等,分別列出推動(dòng)次序。對(duì)于條件成熟的,應(yīng)加大推動(dòng)力度,爭(zhēng)取先立;對(duì)于條件有待努力的,應(yīng)做好調(diào)查、研究、討論工作,做到有計(jì)劃、有步驟、團(tuán)結(jié)協(xié)作共同推動(dòng)地方立法。
針對(duì)地方立法不能得到落實(shí)的情況,各地圖書(shū)館界要積極與人大代表、政協(xié)委員加強(qiáng)聯(lián)系,爭(zhēng)取他們對(duì)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展中存在困難的關(guān)注,并以視察、執(zhí)法檢查等活動(dòng)了解地方政府對(duì)立法的執(zhí)行情況,從而有的放矢地提出要求政府整改的意見(jiàn)或建議。
3.2 引導(dǎo)與啟蒙利用者的權(quán)利意識(shí),爭(zhēng)取廣泛支持
“圖書(shū)館權(quán)利,從根本上說(shuō)是利用者的權(quán)利”。隨著“權(quán)利的時(shí)代”的到來(lái),圖書(shū)館要著力解決利用者對(duì)圖書(shū)館立法全然不知和無(wú)法參與兩個(gè)難題:一方面,圖書(shū)館可以成立讀者管理委員會(huì),針對(duì)文獻(xiàn)采購(gòu)方針、原則和計(jì)劃以及圖書(shū)館管理等事務(wù),吸引熱心讀者參加,使圖書(shū)館與利用者之間逐步消解不滿和緊張關(guān)系;另一方面,可以邀請(qǐng)讀者參加立法研討,宣傳立法中讀者權(quán)利的含義與意義,聽(tīng)取他們對(duì)立法的期望,促使其為圖書(shū)館立法獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策,使圖書(shū)館與利用者成為推動(dòng)立法的共同體。
3.3 注重發(fā)揮司法對(duì)立法的影響力
國(guó)家建構(gòu)了多種解決糾紛的機(jī)制,其中司法機(jī)制是最普遍、最重要的一環(huán)。自2002年陳興良起訴中國(guó)數(shù)字圖書(shū)館有限責(zé)任公司侵犯其著作權(quán)的訴訟起,類似案件日益增多,為此數(shù)字圖書(shū)館屢屢成為被告。在國(guó)際、國(guó)內(nèi)保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的背景下,來(lái)自于當(dāng)事人的訴請(qǐng)、行政的干預(yù)、立法的及時(shí)調(diào)整、司法的救濟(jì)等因素,共同營(yíng)造了一個(gè)催生《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》的環(huán)境。
在開(kāi)展新一輪推動(dòng)圖書(shū)館立法的工作中,我們?nèi)匀灰盟痉ń鉀Q紛爭(zhēng)的功能,為了積累司法案例圖書(shū)館不能怕當(dāng)被告,比如圖書(shū)館向讀者提供文獻(xiàn)復(fù)印被訴侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、被訴“亂罰款”、“限制外借”、“賣掉圖書(shū)館”等;也可以原告身份起訴不按照規(guī)定呈繳樣本者、長(zhǎng)期占用圖書(shū)不按時(shí)歸還者;還可以嘗試以代言人的身份(如果有讀者以其名義起訴則更好)起訴政府不作為,如未按照法的規(guī)定投入購(gòu)置圖書(shū)經(jīng)費(fèi)、要求政府新建圖書(shū)館等。盡管對(duì)此類訴訟的有效性爭(zhēng)議很大,失敗的可能性極大,但是,讓法院通過(guò)對(duì)案件的審理,審視立法承諾,在政府、立法權(quán)限與司法權(quán)限之間尋找到平衡點(diǎn),為政府施加一定的義務(wù)要求,是探索司法、推動(dòng)立法的可行性途徑。因?yàn)樗痉ɑ顒?dòng)就是適用法律的活動(dòng),在沒(méi)有法律可以被用來(lái)作為依據(jù)的情況下,司法只能依據(jù)憲法原則和公平原理進(jìn)行裁判,由此可能產(chǎn)生法官裁量權(quán)過(guò)大和司法裁判不統(tǒng)一的局面,它將會(huì)影響到公民對(duì)司法的信賴程度,也會(huì)影響我國(guó)司法的權(quán)威性。因此,立法成為司法的迫切需要。實(shí)踐中諸多立法的產(chǎn)生都?xì)v經(jīng)了司法的積極運(yùn)作,這種有意義的司法活動(dòng),使得立法者更加有信心和決心制定法律。
4、結(jié) 語(yǔ)
綜上,推動(dòng)圖書(shū)館立法需要實(shí)施新的策略,目的就是要讓圖書(shū)館立法有一個(gè)從地方到中央、從圖書(shū)館到利用者、從立法到司法的活躍環(huán)境。
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