我國(guó)是人多地少的國(guó)家，大部分人口是農(nóng)業(yè)人口，均生活在農(nóng)村。而人類(lèi)賴(lài)以生存的最基本的生活資料又是來(lái)源于農(nóng)村土地。農(nóng)村土地資源只有在得到了科學(xué)保護(hù)管理與規(guī)劃的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。“人多地少”就證明“中國(guó)人的問(wèn)題要靠中國(guó)人去解決，中國(guó)人要靠自己的土地養(yǎng)活自己，而土地要靠健全的法律法規(guī)去保護(hù)”，我們以7%的世界耕地養(yǎng)活世界22%的人口實(shí)屬驚世奇跡。2004年國(guó)務(wù)院在下發(fā)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中強(qiáng)調(diào)“中國(guó)要實(shí)行世界上最嚴(yán)格的土地管理制度�！�
　　當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村集體土地管理面臨的兩個(gè)復(fù)雜問(wèn)題即面對(duì)農(nóng)民建房和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府違法用地的問(wèn)題，筆者根據(jù)自己十幾年來(lái)的工作實(shí)踐，試作如下探討：
　　
　　一、農(nóng)民住宅用地是農(nóng)村土地管理中最復(fù)雜的問(wèn)題
　　
　　1、農(nóng)宅管理不是哪一個(gè)地區(qū)的問(wèn)題，而是整個(gè)中國(guó)農(nóng)村工作面臨的最棘手的問(wèn)題。中央三令五申保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，《物權(quán)法》第六十六條亦規(guī)定，保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，《民法通則》中也對(duì)物權(quán)作了相關(guān)規(guī)定，但這必須是在合法前提條件下的財(cái)產(chǎn)才能受保護(hù)，而在違法占用的土地上的建筑，怎能合法化？怎能受保護(hù)？在《中華人民共和國(guó)土地管理法》中明確規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)或騙取批準(zhǔn)的建設(shè)非處即拆，是不能受到法律保護(hù)的。筆者個(gè)認(rèn)為法律、政策過(guò)于親民，有時(shí)會(huì)擾亂正常的執(zhí)法環(huán)境，如在2000年我省下發(fā)的《致全省農(nóng)民朋友的一封信》中提及“農(nóng)村居民建房除繳納5元工本費(fèi)外，不需交任何其他費(fèi)用�！边@讓農(nóng)民朋友確實(shí)減了負(fù)，但也不乏讓農(nóng)民朋友誤解，思想松懈，疏忽了一項(xiàng)稅費(fèi)，耕地占用稅，即農(nóng)民建房占用耕地應(yīng)當(dāng)繳納這項(xiàng)稅費(fèi)，進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批后并依規(guī)劃建房，后來(lái)有農(nóng)民朋友向省級(jí)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行核實(shí)，確實(shí)該繳納這項(xiàng)稅費(fèi)。這表明省級(jí)這封“信”措詞過(guò)于籠統(tǒng)，不夠透析。不繳納稅費(fèi)讓老百姓產(chǎn)生一個(gè)誤區(qū)，認(rèn)為國(guó)家現(xiàn)在再也不管農(nóng)民建房了，他們將可以隨意隨處建房，所以就出現(xiàn)這樣的建設(shè)畸形：在2001年以來(lái)我們國(guó)家不論在城市特別在農(nóng)村中大興土木，建大宅、豪宅的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)，面積明顯超過(guò)各地區(qū)的農(nóng)宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
　　2、還有一些不法房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商看準(zhǔn)農(nóng)村廉價(jià)的集體土地，就在城鄉(xiāng)結(jié)合部搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，近幾年建筑材料價(jià)格上漲、工價(jià)上漲造成建筑成本上的增加，導(dǎo)致地價(jià)房?jī)r(jià)飚升，房地產(chǎn)熱居高不下，形成一定的泡沫經(jīng)濟(jì)和通貨膨脹。
　　3、農(nóng)村集體土地違法建設(shè)失控及難以管理的另一個(gè)方面。筆者認(rèn)為是國(guó)土執(zhí)法部門(mén)的人員配置和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。自2005年國(guó)土體制改革垂直以來(lái)，作為最前沿最接近群眾的基層國(guó)土所，直接面對(duì)農(nóng)村，矛盾繁多、任務(wù)繁重，對(duì)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、保障農(nóng)民康居工程、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村至關(guān)重要。工作經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，縱觀(guān)全國(guó)中西部地區(qū)，普遍不如沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，大部分市縣對(duì)基層國(guó)土所的工作經(jīng)費(fèi)是自收自支。國(guó)土資源部早在2006年就出臺(tái)了六項(xiàng)措施，“支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，”其中一項(xiàng)指出“重點(diǎn)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所的建設(shè)�！惫P者認(rèn)為我國(guó)在國(guó)土所建設(shè)上還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)調(diào)研和完善。
　　4、在農(nóng)村集體土地管理中除了農(nóng)民建房難以管理外，還有一個(gè)“老大難”，那就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府違法用地現(xiàn)象。他們借招商引資或辦公益事業(yè)及民生工程之名違法建設(shè)，甚至還有的是“以租代征”，“光坐車(chē)不買(mǎi)票”或“先上車(chē)后買(mǎi)票”。從2005年起，國(guó)務(wù)院第15號(hào)令將正式施行，對(duì)土地違法實(shí)行衛(wèi)片督查，對(duì)官員實(shí)行問(wèn)責(zé)制，但至今效果仍甚微。
　　
　　二、如何避免建設(shè)無(wú)序無(wú)規(guī)劃
　　
　　建設(shè)無(wú)序無(wú)規(guī)劃這個(gè)問(wèn)題在中西部地區(qū)最為突出。黨的十六屆五中全會(huì)指出，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。2006年中央1號(hào)文件明確規(guī)定，新農(nóng)村建設(shè)包括“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”五個(gè)方面，要求“以人為本，從農(nóng)民最希望最迫切要求解決的那些生產(chǎn)生活中現(xiàn)實(shí)問(wèn)題入手”。通過(guò)分析這段文字我們可以知道，要符合社會(huì)主義新農(nóng)村的設(shè)想和要求，是離不開(kāi)科學(xué)而有前瞻性的土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃。近幾年我省乃至全國(guó)都在進(jìn)行一大舉措：節(jié)約集約用地，對(duì)土地進(jìn)行整理，整合資源。
　　1、對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行“騰籠換鳥(niǎo)”搞置換，對(duì)建設(shè)用地實(shí)行“增減掛”，遵行“地盡其利，地利共享”的原則，這是國(guó)家各級(jí)政府行政為民的最好驗(yàn)證，既可以集約用地，又可以推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程，同時(shí)增加了耕地面積。最終目的是為了改善生產(chǎn)、生活和生態(tài)、環(huán)境，確保土地資源的可持續(xù)利用。以上這些都離不開(kāi)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。國(guó)土資源部在2006年出臺(tái)的六項(xiàng)措施進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中有三項(xiàng)提出“要加強(qiáng)農(nóng)村用地規(guī)劃和管理，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃修編給予優(yōu)先安排，在土地利用年度計(jì)劃中也將合理安排新農(nóng)村建設(shè)用地，要積極推進(jìn)土地整理，相關(guān)經(jīng)費(fèi)向基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和土地整理重大項(xiàng)目工程傾斜，要提高新農(nóng)村建設(shè)的能力和水平�！蔽覀儾浑y看出，用地建設(shè)，規(guī)劃先行�！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第4條規(guī)定：“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地�！钡�36條第一款有規(guī)定“非農(nóng)建設(shè)必須節(jié)約使用土地可以利用荒地的不得占用耕地、可以利用劣地的不得占用好地”。分明強(qiáng)調(diào)沒(méi)有規(guī)劃就沒(méi)有節(jié)約，沒(méi)有節(jié)約就沒(méi)有新增耕地，這必然會(huì)畸形建設(shè)，形成惡性循環(huán)。
　　2、農(nóng)村的亂搭亂建無(wú)序無(wú)規(guī)劃建房，管理亂、臟、差必然給生態(tài)、環(huán)境帶來(lái)不利影響。曾任國(guó)家環(huán)保總局局長(zhǎng)的周立賢在全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查視頻會(huì)上指出：“中國(guó)土壤污染總體形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻，受污染耕地占耕地總面積的十分之一以上，多數(shù)集中在發(fā)達(dá)地區(qū)，不完全統(tǒng)計(jì)全國(guó)目前有1.5億畝耕地受污染。”現(xiàn)在土地違法用地現(xiàn)象“梯度西進(jìn)”，農(nóng)村建設(shè)及工業(yè)企業(yè)在農(nóng)村建設(shè)逐年增加，環(huán)保環(huán)評(píng)均不合規(guī)，污染物排放逐年增加，加重了土壤污染的比重。
　　3、從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃主要是從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度考慮，為公開(kāi)利益服務(wù)的，它是一種政府的公共管理行為。所以，我們國(guó)家在農(nóng)村集體土地管理與規(guī)劃的前瞻性和可操作性上有待加強(qiáng)，在規(guī)劃施行過(guò)程中明顯感到有的規(guī)劃區(qū)不科學(xué)，準(zhǔn)入條件不適合制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，規(guī)劃時(shí)間拖延太長(zhǎng)，影響了規(guī)劃的實(shí)施，目前中西部地區(qū)影響暫不明顯，而在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，不管在城市還是在農(nóng)村都曾經(jīng)歷“建設(shè)→規(guī)劃、拆遷→再建設(shè)”這樣的畸形發(fā)展。這樣大大的耗費(fèi)人力、物力、財(cái)力，是本末倒置，何不先行規(guī)劃，再批準(zhǔn)建設(shè)？筆者認(rèn)為我們國(guó)家“規(guī)劃低效論”、“規(guī)劃無(wú)用論”應(yīng)該加緊完善，增加這方面的法律法規(guī)，以促發(fā)展、保和諧。
　　
　　三、我國(guó)的農(nóng)村集體土地管理與規(guī)劃可以借鑒一些發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)做法
　　
　　1、在美國(guó)，土地資源的利用和規(guī)劃，其法律法規(guī)主要有兩大來(lái)源：（1）、依據(jù)聯(lián)邦憲法授權(quán)由聯(lián)邦、州或地方立法機(jī)構(gòu)通過(guò)的法律；（2）、州、郡、市政府所頒布的行政法規(guī)。實(shí)行“分區(qū)制”是美國(guó)各地方政府控制土地利用的最主要措施，它是土地利用規(guī)劃的重要基礎(chǔ)，通過(guò)土地分區(qū)和土地細(xì)分來(lái)控制和管理土地的使用。在農(nóng)村，美國(guó)同樣是重點(diǎn)保護(hù)基本農(nóng)田，防止城市的無(wú)限制蔓延。地方政府運(yùn)用土地利用規(guī)劃和《農(nóng)業(yè)分區(qū)條例》來(lái)管理和控制農(nóng)業(yè)地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)和使用。
　　2、在日本，1989年末，通過(guò)了《土地基本法》，該法的主要觀(guān)念是強(qiáng)調(diào)“土地的公共性”――即土地的適度利用，按照計(jì)劃使用土地，抑制土地投機(jī)及隨著土地增值稅負(fù)擔(dān)也應(yīng)適度增加等內(nèi)容。日本20多年前的“土地神話(huà)”現(xiàn)已成泡影。中國(guó)的土地調(diào)控應(yīng)以此為反面教材加以吸收和應(yīng)對(duì)。筆者認(rèn)為在我國(guó)實(shí)行土地管理為主，規(guī)劃及市場(chǎng)配置為輔的土地優(yōu)化配置策略，建立依法、依規(guī)劃的管理模式非常必要。
　　高舉法律法規(guī)之利劍，管好國(guó)土，讓權(quán)益與規(guī)劃在陽(yáng)光下并行。
　　
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　　責(zé)編：周蕾
　　

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