內(nèi)容摘要：如何處理司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系，不僅關(guān)系司法權(quán)擺脫行政權(quán)的干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)司法權(quán)獨(dú)立與司法公正，而且涉及以司法權(quán)制約行政權(quán)，以實(shí)現(xiàn)依法行政與法治政府建設(shè)的目標(biāo)。以檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督為突破口，構(gòu)建司法權(quán)與行政權(quán)之間的功能秩序，對(duì)全面依法治國(guó)意義重大，這就需要強(qiáng)化一種“檢察建議、行政公益訴訟”的二元監(jiān)督模式，以預(yù)防與減少行政機(jī)關(guān)的不作為或亂作為。而重視檢察官的客觀義務(wù)，實(shí)現(xiàn)檢察委員會(huì)與主任檢察官之間的職能劃分，并合理定位行政公益訴訟的受案范圍，則是檢察制度改革必須要回應(yīng)的時(shí)代主題。
　　關(guān)鍵詞：行政法律監(jiān)督 經(jīng)由國(guó)家的自由 行政公益訴訟 檢察建議
　　2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度�！�2015年1月29日最高人民檢察院出臺(tái)的《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉的意見》第30-31條指出：“建立對(duì)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為的監(jiān)督糾正制度。加強(qiáng)理論研究和實(shí)踐探索，從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機(jī)制等入手，逐步完善監(jiān)督的方式、手段和程序，對(duì)檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，及時(shí)提出建議并督促其糾正�！薄疤剿鹘�立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件，由于與公民、法人和其他社會(huì)組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟的，探索由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，保護(hù)公共利益。及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，逐步規(guī)范和完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的條件、范圍、程序、效力，推動(dòng)完善相關(guān)法律規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)力度�！� 〔1 〕這就提出了檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督的職責(zé)。但是，檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督尚不具有立法支撐，理論界對(duì)此的認(rèn)識(shí)也存在一定的分歧。筆者僅就檢察機(jī)關(guān)在行政法律監(jiān)督中的理論定位、檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督的法治意義和如何建構(gòu)我國(guó)行政法律監(jiān)督制度等問題作些探討。
　　一、檢察機(jī)關(guān)在行政法律監(jiān)督中的理論定位
　　就當(dāng)前受社會(huì)各界關(guān)注的司法改革而言，如何使司法權(quán)擺脫行政權(quán)的干涉而保持獨(dú)立，以及如何通過司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部改革，使司法權(quán)配置更為優(yōu)化，這已經(jīng)受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注，遺憾的是，如何強(qiáng)化以及實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督，這并沒有引起學(xué)界充分重視。作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督的職權(quán)長(zhǎng)期以來被界定為對(duì)職務(wù)犯罪的預(yù)防與偵查，對(duì)審判機(jī)關(guān)的審理程序與裁判結(jié)果行使抗訴權(quán)，那么，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法行為是否具有法律監(jiān)督權(quán)，這確實(shí)是《決定》提出的新問題，有從理論上予以解答的必要。
　　作為前提，在全面依法治國(guó)的時(shí)代背景下，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家公權(quán)力的合法化運(yùn)行，事關(guān)法治國(guó)家、法治政府建設(shè)的成效，是依法治國(guó)的關(guān)鍵。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的司法在社會(huì)發(fā)展中具有極其重要的作用，司法權(quán)的弱化會(huì)帶來行政權(quán)因缺乏有效制約而不作為或亂作為等踐踏法治的亂象。一如我們所知，法治政府是法治中國(guó)建設(shè)的重點(diǎn)，核心是規(guī)范與制約政府權(quán)力，提高運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾的能力，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開、政資分開、政社分開�！�2 〕而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，則需要正確思考檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督問題，強(qiáng)化一種“檢察建議、行政公益訴訟”的二元監(jiān)督模式，以預(yù)防與減少行政機(jī)關(guān)的不作為或亂作為。問題在于，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)行政法律監(jiān)督的職責(zé)，這是否具有理論與現(xiàn)實(shí)根據(jù)呢？
　　首先，檢察機(jī)關(guān)的行政法律監(jiān)督職責(zé)源自檢察官的客觀義務(wù)。檢察官的客觀義務(wù)在于守護(hù)法律的尊嚴(yán)與權(quán)威，擔(dān)負(fù)著“法律的守護(hù)人”的光榮使命。正如薩維尼所指出的：“檢察官應(yīng)擔(dān)當(dāng)法律守護(hù)人的光榮使命，追訴犯罪者，保護(hù)受壓迫者，并援助一切受國(guó)家照料的人民�！� 〔3 〕事實(shí)的確如此，自檢察制度誕生之日起，檢察官被就賦予了法律的守護(hù)人的使命，維護(hù)法律被客觀公正與有效實(shí)施，預(yù)防行政執(zhí)法怠惰，就成了檢察制度的創(chuàng)設(shè)目的。這正是檢察官與一般行政人員之間的本質(zhì)區(qū)別，對(duì)于一般行政人員來說，法律乃是其執(zhí)法依據(jù)，法律沒有規(guī)定其行使的職權(quán)不得行使；而檢察官的義務(wù)在于實(shí)現(xiàn)法的目的，并非依法行使即可完結(jié)。盡管學(xué)界在論述歐陸國(guó)家的檢察官的客觀義務(wù)時(shí)，主要是從《刑法》及《刑事訴訟法》實(shí)施角度展開，但其出發(fā)點(diǎn)乃是把檢察機(jī)關(guān)視為法律的守護(hù)人，以獨(dú)立于警察與法官。立足于這種客觀的義務(wù)，檢察機(jī)關(guān)是站在法律的守護(hù)人的立場(chǎng)上提起行政法律監(jiān)督，既不偏袒一般民眾或社會(huì)組織，也不遷就被提起行政法律監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)，而是完全服從于法律規(guī)定�！�4 〕
　　其實(shí)，檢察官的客觀義務(wù)與檢察機(jī)關(guān)之法律監(jiān)督制度是一脈相通的，都在于使法律在具體執(zhí)法實(shí)踐中得以有效實(shí)施，以發(fā)揮法律維護(hù)社會(huì)公益、保障公民基本權(quán)利的作用。這就是國(guó)家設(shè)立檢察制度的“利益”，也與現(xiàn)代行政訴訟的原則一致。從理論上分析，為了避免原告濫用訴訟和阻礙正常的行政決定的有效實(shí)施，現(xiàn)代行政訴訟理論確立了“沒有利益，就沒有訴訟”原則，我國(guó)傳統(tǒng)行政訴訟理論也采用這一標(biāo)準(zhǔn)，并主張就行政訴訟而言，因行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的行為，《行政訴訟法》賦予對(duì)具體行政行為具有利害關(guān)系的公民、法人或其他社會(huì)組織提起行政訴訟，以維護(hù)自己的合法權(quán)益。在這里，行政訴訟只是督促行政機(jī)關(guān)依法行政的司法救濟(jì)措施之一，在行政訴訟之外，也應(yīng)該有檢察機(jī)關(guān)行政法律監(jiān)督的制度空間，檢察行政法律監(jiān)督盡管是檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家，以司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，目的也在于督促行政機(jī)關(guān)依法維護(hù)公共利益，從而以民間與國(guó)家的合力確保法治政府建設(shè)的成效。
　　其次，檢察機(jī)關(guān)的行政法律監(jiān)督是現(xiàn)代客觀訴訟的題中之義�？陀^訴訟是指以保護(hù)國(guó)家和公共利益為宗旨的公益訴訟，是為了捍衛(wèi)法律及“公意”。比如，日本行政訴訟法學(xué)將機(jī)關(guān)訴訟和民眾訴訟稱為客觀訴訟，這也具有明確的法律依據(jù)。日本《行政案件訴訟法》第5條和第24條規(guī)定機(jī)關(guān)訴訟限于法律有規(guī)定者。根據(jù)日本《行政案件訴訟法》第5條，民眾訴訟是請(qǐng)求糾正國(guó)家機(jī)關(guān)或者公共團(tuán)體不符合法律的行為的訴訟，是不限于救濟(jì)起訴人自己權(quán)益的行政訴訟種類�？陀^訴訟制度是為了維護(hù)國(guó)家和公共利益，保證行政行為的合法性，保證行政法得到客觀和正確適用，因此有別于保護(hù)私人利益的主觀訴訟�！�5 〕依法行政需要司法監(jiān)督，行政訴訟就是這種司法監(jiān)督的重要維度，行政訴訟制度需要保護(hù)公共利益的客觀訴訟制度和保護(hù)私益（公民、法人與其他組織）的主觀訴訟制度并存，這才能更為全面地發(fā)揮司法監(jiān)督的職能。有學(xué)者指出，與我國(guó)傳統(tǒng)行政訴訟制度不同，當(dāng)代社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，出現(xiàn)了與個(gè)人私益無關(guān)的社會(huì)公共利益危機(jī)，如在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、國(guó)有資產(chǎn)流失等領(lǐng)域，侵害公共利益和公眾利益的現(xiàn)象廣泛存在。這是傳統(tǒng)的主觀訴訟制度所不能包容的，也無法由公民、法人或其他社會(huì)組織提起訴訟。相反，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，不僅是檢察官負(fù)擔(dān)其客觀義務(wù)的具體體現(xiàn)，而且與傳統(tǒng)行政訴訟制度不同，因此，可以促進(jìn)完善我國(guó)行政訴訟的客觀訴訟制度�！�6 〕

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