李凡：動員式民主的實(shí)踐與發(fā)展
發(fā)布時間:2020-06-19 來源: 感恩親情 點(diǎn)擊： 
一、動員式民主：概念的由來
談到當(dāng)前中國的民主，就必須要了解中國的基層民主。實(shí)際上，中國目前基層民主的發(fā)展是中國當(dāng)前民主發(fā)展的主要內(nèi)容。從改革開放以來所出現(xiàn)的這個第二波的民主發(fā)展在中國的政治發(fā)展中有著非常重要的作用。
改革開放以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)體制的改革開放以及隨之而來的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，也引起了社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了變化和調(diào)整，整個社會出現(xiàn)了空前的變動和轉(zhuǎn)型，社會的自由度也大幅提高。在這樣的變化中，政府也必須進(jìn)行政權(quán)結(jié)構(gòu)和管理方式的調(diào)整。這種調(diào)整在基層首先通過村民自治的推行表現(xiàn)出來，隨后在城市的居民自治中得到進(jìn)一步的推廣。動員式民主的概念，正是主要來自這一政權(quán)結(jié)構(gòu)和管理方式的調(diào)整背景下的村民自治和居民自治的實(shí)踐與發(fā)展，并且隨著調(diào)整的發(fā)展也影響到了社會的其它方面。
中國90年代初開始全面實(shí)施的農(nóng)村村民自治及1999年開始實(shí)施的居民自治，是由政府沿用傳統(tǒng)的政治動員方式來推動實(shí)施的。中國共產(chǎn)黨在長期的革命時期中，運(yùn)用的主要的方式就是政治動員。正是成功地運(yùn)用了大規(guī)模的政治動員方式，通過嚴(yán)密的黨組織深入基層，廣泛地發(fā)動群眾，把軍事努力、建立政權(quán)和解決社會經(jīng)濟(jì)問題結(jié)合起來，從而贏得了革命的勝利。這種組織和動員方式是共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的中國革命取得勝利的一種主要方式。1949年建國后，黨仍然延續(xù)采用了這種大規(guī)模的政治動員方式來進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和完成政治任務(wù)。例如“大躍進(jìn)”、“大辦鋼鐵”、“鞍鋼憲法”等就是在經(jīng)濟(jì)上的做法，而歷次政治運(yùn)動，例如“反右”、“文化大革命”也同樣如此。改革開放以后，共產(chǎn)黨在推行經(jīng)濟(jì)及社會改革的時候也仍然多多少少沿襲了這種傳統(tǒng)的動員方式。從90年代開始，當(dāng)共產(chǎn)黨想要在中國的基層政治中推行改革并最終決定在基層實(shí)行民主的管理方式后，她采用的方式基本上仍然是傳統(tǒng)的政治動員的方式。從村民自治和居民自治推行中政府的行為來看，作為政治動員的主要方式的宣傳鼓動、組織控制、權(quán)威支配和群眾動員等這些一貫的做法，都被政府沿襲。因此對于這樣的民主方式，我們稱之為“動員式的民主”。
動員式民主的概念具備如下的幾個方面的內(nèi)容：1、政府（或黨）采用傳統(tǒng)的動員式的方式發(fā)動群眾進(jìn)行民主，也就是進(jìn)行投票；
2、在民主動員的過程中，政府是主動的，而群眾是被動的；
3、這種動員式的民主不具備完整法律體系的支撐，而基本上依靠的是政府的政策考慮，政府的政策是動員式民主的政治基礎(chǔ)，以至也是法律基礎(chǔ)；
4、在動員式民主進(jìn)行的過程中，政府既是政策的解釋者同時也是動員的執(zhí)行者；
5、動員式民主局限在社會的基層進(jìn)行，按照中國的法律，是在非政府層面進(jìn)行的，不涉及到政府的體制，這是一種有意的制度安排。
這個概念如果用具體的話來加以解釋的話，可以這樣來加以理解：所謂動員式的民主就是由共產(chǎn)黨主動發(fā)起的，而群眾是處于被動的被動員的狀態(tài)。群眾被共產(chǎn)黨動員起來以后去進(jìn)行民主的選舉和投票，而按照官方的解釋，選舉的候選人可以是非共產(chǎn)黨人，事實(shí)上選舉的結(jié)果很多是非黨人士當(dāng)選為村（居）委會的成員和主任。這個動員式的民主有法律的依據(jù)，例如村委會組織法和居委會組織法，但是基本上是立足于共產(chǎn)黨的政策，這個政策就是要由村民或居民來對社會的基層組織進(jìn)行管理，共產(chǎn)黨不想管基層所有的事情。但是在另外一個方面，共產(chǎn)黨同時要加強(qiáng)對地方基層的控制。因此法律是模糊的，而且是不足的，非體系化的，這樣便于依據(jù)政策的變化隨機(jī)應(yīng)變，臨時處置。因此，涉及到基層民主的法律既不完善，而且在一定程度上也不想完善。如果是真正的法治，則政策會失靈，影響到共產(chǎn)黨的體制。因此在動員式民主進(jìn)行的過程中，政府就一手當(dāng)運(yùn)動員，當(dāng)主角，一手當(dāng)裁判員。非常重要的一點(diǎn)是，這個動員式的民主只是在基層的非政府組織中進(jìn)行。因?yàn)楦鶕?jù)中國的憲法和有關(guān)的法律，農(nóng)村的村委會和城市的居委會都是群眾的自治組織，而不是政府組織。因此，動員式民主不涉及到政府的體制，不涉及政府的政策制定，也不涉及到政府的人事被動，因此這個民主無疑是一個非常有局限性的民主。
政府在推動村民自治及居民自治的動員性行為具體表現(xiàn)在兩個方面，一個方面是政府內(nèi)部的動員，一個方面是地方政府對民眾的動員。政府內(nèi)部的動員表現(xiàn)在：中央一級通過制定法律法規(guī)及相關(guān)的實(shí)施文件要求地方黨政部門配合民政部門推行村民自治和居民自治；
民政部門具體負(fù)責(zé)村民自治和居民自治的實(shí)踐及推廣工作，在推行的過程中民政部門采取了試點(diǎn)示范、檢查驗(yàn)收、樹立典型、經(jīng)驗(yàn)交流與推廣等方式來激勵和推動地方黨政部門實(shí)施村民自治和居民自治。政府對民眾的動員性表現(xiàn)在: 村民自治具體是由�。ㄗ灾螀^(qū)）、地級市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）來推動和實(shí)施的，其中省級是前提，縣級是關(guān)鍵，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則是具體負(fù)責(zé)實(shí)施的一級。居民自治在99年開始實(shí)施，由民政部在全國各地選擇試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)；
然后由中央發(fā)文，要求地方黨政部門配合民政部搞好社區(qū)建設(shè)，推行居民自治，進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督；
[1]在民政部門及各地政府的推動之下，居民社區(qū)選舉逐漸由點(diǎn)到面，由大城市向中小城市全面展開。
村民自治及居民自治所體現(xiàn)出來的動員性，除了政府的動員性外，還相應(yīng)的表現(xiàn)在村民及居民的行為上。由于這種民主是由政府自上而下的推動實(shí)施，主動授予的，因而無論是村民還是居民，在其早期的行為中都抱著一定的懷疑及觀望的態(tài)度。早期村民自治中村民的參與行為，是在政府的宣傳鼓動、組織控制、現(xiàn)金激勵、權(quán)威支配下一種被動的參與行為，居民在社區(qū)選舉中的投票行為也大多是如此。因此，在這種背景下群眾的參與行為，不是作為政治體系中發(fā)揮利益表達(dá)和利益綜合功能的參與者，而更多的是作為一種具有象征性參與含義的順從者角色。[2]雖然群眾的參與行為隨著選舉的推進(jìn)出現(xiàn)了越來越多的主動性，但是就整體的情況來看，群眾的順從者角色或者是被動員的角色仍然是居于主要的地位。
隨著村民自治的深入開展，在農(nóng)村的一些地區(qū)選舉中逐漸出現(xiàn)了民主的程序與規(guī)則。民政部在具體負(fù)責(zé)實(shí)施村民自治的過程中，逐漸將村民直接選舉村委會成員作為了實(shí)現(xiàn)村民自治的首要條件。在政府和群眾良好互動的過程中，在總結(jié)各地實(shí)踐和創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，政府逐漸確立了村民直選村委會的一些主要原則，包括選舉委員會由村民小組或村民代表推選產(chǎn)生、候選人由村民直接提名、候選人名單提前公布、預(yù)選產(chǎn)生正式候選人、實(shí)行一人一票的直接選舉、實(shí)行差額選舉、民主競爭、無記名投票，秘密劃票、當(dāng)場公布選舉結(jié)果等。這些程序和規(guī)則的確立，使選舉過程的自由、公開、平等和競爭精神得到體現(xiàn)，有效保障了村民的民主權(quán)利，激發(fā)了村民參與的熱情，使這種由政府自上而下推動的民主具有了現(xiàn)代意義上的民主的含義。[3]
在民主選舉的基礎(chǔ)上，民主決策、民主管理與民主監(jiān)督先后出現(xiàn)并與民主選舉一起構(gòu)成村民民主自治的主要內(nèi)容。在這個基礎(chǔ)上，實(shí)際上在基層組織中出現(xiàn)了類似于西方民主國家的政治結(jié)構(gòu)和政治過程。[4]這些也是動員式民主得以成立的最為重要的原因。在這樣的基礎(chǔ)上，盡管民主過程中的問題很多，也無法不承認(rèn)這里有很強(qiáng)的民主的因素。但是按照前邊所講的部分民主的看法，這是一種典型的部分民主的表現(xiàn)。
1998年修訂的《村委會組織法》在總結(jié)各地村委會選舉的有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對村委會選舉的程序作了一些比較明確的規(guī)定，并對村民代表大會、村務(wù)公開、村規(guī)民約也作了相應(yīng)的規(guī)定，使這些民主的程序和規(guī)則有了一些規(guī)范。1999年開始實(shí)施的居民自治，受村民自治的影響，在社區(qū)居委會選舉上也部分沿用了村民自治確立的程序和規(guī)則, 并且由于城市居民總體的教育文化水平比農(nóng)村要高，資訊也比較發(fā)達(dá)，還出現(xiàn)了一些制度和技術(shù)的創(chuàng)新。
但是我們也注意到了，無論是村民自治，還是居民自治，它們的推行都是在經(jīng)濟(jì)和社會變遷背景下，通過推行民主的內(nèi)容來進(jìn)行管理方式的調(diào)整。在村民自治實(shí)行的過程中，在部分相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人、政府官員的積極推動與支持之下，在人民群眾的積極參與、主動創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，在中外相關(guān)專家學(xué)者積極介入的背景下，村民自治及后來的居民自治逐漸向民主自治的方向推進(jìn)，構(gòu)成了事實(shí)上的中國民主化進(jìn)程的開端和起點(diǎn)。但是在由政府自上而下推動并居于主導(dǎo)地位的背景下，在民眾作為象征性參與的服從者角色背景下，在中國基層的特定的經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境下，動員式下的民主程序與規(guī)則仍然受到基層政府相當(dāng)大程度的控制，基層政府和群眾的沖突也由此顯現(xiàn)并有逐漸增加的趨勢。由此我們認(rèn)為，動員式民主的含義，一方面是指推動方式是沿用傳統(tǒng)的動員方式，但是其內(nèi)容，卻包含了現(xiàn)代意義上的民主的成分。通過傳統(tǒng)的動員方式，推行民主的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)是動員式民主含義的很好概括。動員式民主，雖然存在著諸多的局限性，但是卻在全國范圍內(nèi)啟動了基層選舉與有效參與的步伐，而其對中國民主的推進(jìn)，同樣具有十分重要的作用。
二、動員式民主的背景及目標(biāo)
要理解中國的動員式民主，就要理解為什么中國共產(chǎn)黨要由政府來主動推行民主，而且也就容易了解這種形式的民主能夠走向哪一個方向，以及能夠走多遠(yuǎn)。由于這種民主局限于基層，而且主要用于中國村民自治及居民自治的實(shí)踐，因此，對其產(chǎn)生的背景及目標(biāo)的分析也將分別從村民自治及居民自治產(chǎn)生的背景及目標(biāo)入手，在分析二者的基礎(chǔ)上歸納得出動員式民主的相關(guān)結(jié)論。村民自治與居民自治二者在這些方面既有相異之處，也有很多相同的地方，我們的分析是按照實(shí)施先后的順序，先分析村民自治，再分析居民自治，然后在綜合二者的基礎(chǔ)上得出一些相關(guān)的結(jié)論。
1、村民自治：背景及目標(biāo)[5]
民主本是一種權(quán)力制衡的手段，也是一種容納多元社會結(jié)構(gòu)下不同利益主體進(jìn)行利益表達(dá)與利益綜合的政治或社會結(jié)構(gòu)安排，或者至少是增強(qiáng)政治體系的回應(yīng)性和負(fù)責(zé)任性的一種結(jié)構(gòu)和過程安排。但是，以村民自治為依托的民主設(shè)計(jì)最初既不是為了權(quán)力的制衡，也不是為了給不同的利益主體提供一個利益表達(dá)和利益綜合的組織結(jié)構(gòu)，在增強(qiáng)政治體系的回應(yīng)性和負(fù)責(zé)任性方面的考慮，也可以說微乎其微，這在很大程度上是因?yàn)檫@是一種政府居于主導(dǎo)地位的動員式民主。村民自治是在政府的大力提倡下推動的。雖然村民自治的雛形是由農(nóng)村社會自發(fā)生長出現(xiàn)的，并被一些人譽(yù)為與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制同樣具有深遠(yuǎn)意義的農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造。[6]但是我們看到，如果沒有政府的介入和推動，村民自治很難在全國的范圍內(nèi)波浪式的推進(jìn)并最終確立。而政府之所以積極介入并推動村民自治在全國范圍內(nèi)的實(shí)施，離不開當(dāng)時的政治經(jīng)濟(jì)背景及政府在這種背景下希望通過推行村民自治實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。
中國的市場化改革首先是從農(nóng)村啟動的。1978年以來的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，80年代中期開始的農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織、私營經(jīng)濟(jì)組織及個體經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸多樣化，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)也由此逐漸趨于多樣化。[7]農(nóng)民和農(nóng)村社會逐步從政權(quán)中獨(dú)立出來，開始具有了自己獨(dú)立的利益，傳統(tǒng)的合行政管理和生產(chǎn)經(jīng)營管理為一體的人民公社體制因不適應(yīng)這種需要而瓦解。在經(jīng)濟(jì)和社會形勢變化的背景下，政府面臨著重建基層政權(quán)的任務(wù)，其中包括鄉(xiāng)村兩級政權(quán)的重建工作。在當(dāng)時的情況下，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)模式仍然是以縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級為依托的政府主導(dǎo)型發(fā)展模式，因而人民公社解體后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)的建設(shè)工作主要圍繞著強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理、經(jīng)濟(jì)管理及發(fā)展經(jīng)濟(jì)等職能而展開。[8]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同各種由縣下派的職能部門一起，承擔(dān)為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供規(guī)劃、引導(dǎo)、信息技術(shù)服務(wù)等功能。而對于村一級的組織建設(shè)，則存在著行政化與自治化的兩種爭論。當(dāng)時的政府實(shí)際上面臨著這兩種選擇，而從強(qiáng)化行政管理、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，似乎行政化的方向更有利于加強(qiáng)管理，更便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。同時因?yàn)橹袊默F(xiàn)代化是建立在剝奪農(nóng)民、由農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的基礎(chǔ)上的，若沒有對農(nóng)村強(qiáng)有力的管理，則很可能在農(nóng)村自治的基礎(chǔ)上產(chǎn)生農(nóng)民同國家政權(quán)的對抗，出現(xiàn)自治權(quán)力的異化。這是當(dāng)時實(shí)行村民自治的一種普遍擔(dān)心。[9]
但是在另一方面，各地村民委員會雛形的出現(xiàn)，彌補(bǔ)了因人民公社體制瓦解而帶來的管理的真空，客觀上起到了把農(nóng)民重新組織起來的作用，也得到了國家在憲法上的承認(rèn)，這是村民自治得以實(shí)行的前提條件。因?yàn)檫@在一定程度上反映了中共的高層就農(nóng)村實(shí)行村民自治達(dá)成了某種程度的共識。[10]正是在這種背景下，村民自治逐步走上了由政府推動的立法與實(shí)踐的道路。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
[11]而中共的高層之所以會就農(nóng)村實(shí)行自治達(dá)成共識，很大程度上來自實(shí)效與意識形態(tài)的平衡。就實(shí)效上來說，村民自治如同村級政權(quán)行政化一樣能起到重新組織農(nóng)村社會的作用，同時降低了組織的行政成本與經(jīng)濟(jì)成本。[12]就意識形態(tài)方面來說，則是中共群眾路線的延續(xù)。而群眾路線在這里又包括兩個方面的內(nèi)容：一是基層組織的建設(shè)要堅(jiān)持群眾路線,由于村民自治來源于人民群眾的創(chuàng)造，受到農(nóng)民的歡迎，因而應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民的意愿；
另一方面則是基層組織本身的組織方式要隱含群眾路線，村民自治與村委會直選，本身是一種 “制度化的群眾路線”。[13]這種制度化的群眾路線可以通過給予農(nóng)民部分權(quán)力來換取農(nóng)民對于國家政權(quán)的認(rèn)同，同時也可以改變干部的作風(fēng)，遏制基層官員的腐敗。[14]正是由于這種共識，村民自治才能在初期越過重重的障礙而得以推廣開來，并最終成為由上而下普遍接受的農(nóng)村基層組織方式。[15]
雖然高層就推行村民自治達(dá)成了一定程度的共識，但是同時也面臨著各種疑慮及反對的聲音。其中來自政府部門的反對包括三個方面：一個是來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 “不好開展工作”的反對；
另一個則是政府擔(dān)心失去以往的控制手段，自治權(quán)與行政權(quán)產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致農(nóng)村自治權(quán)的異化，成為農(nóng)村動亂的根源；
還有一個則是擔(dān)心農(nóng)村實(shí)行選舉的條件還不具備，農(nóng)民沒有民主的意識與民主的素質(zhì)，農(nóng)村選舉有由家族或黑金勢力操縱的危險。而來自黨的系統(tǒng)的反對則在于通過選舉的方式選舉產(chǎn)生村委會成員，如果選舉產(chǎn)生的村委會成員不是黨員的話，將會導(dǎo)致黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位的削弱。無疑，這些質(zhì)疑與反對的聲音是現(xiàn)實(shí)而有力的，正是因?yàn)檫@個原因，以彭真為首的支持村民自治的中央高層及具體負(fù)責(zé)推行的民政部門作了一些策略性的退讓，如將原本要作為正式法律推出的《村委會組織法》改為試行；
在推行的過程中先選擇一些試點(diǎn)，通過試點(diǎn)逐步產(chǎn)生示范效應(yīng)；
在爭取地方政府及黨的系統(tǒng)支持的基礎(chǔ)上先求面的推廣，再求質(zhì)的提高等。
在策略性退讓的基礎(chǔ)上，1987年《村民委員會組織法》（試行）頒布后，民政部開始于1988年起在各地選擇試點(diǎn)，推行村民自治。民政部在選擇試點(diǎn)推行的過程中逐步發(fā)現(xiàn)，推行村委會的直接民主選舉是實(shí)行村民自治的關(guān)鍵。通過推行直接的民主的選舉，通過一個比較自由而公平的選舉程序，選出農(nóng)村中的“能人”進(jìn)入村委會，不僅有利于強(qiáng)化基層組織，增強(qiáng)基層組織的社會凝聚力，有利于地方的穩(wěn)定；
也有利于通過能人當(dāng)政，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過這一點(diǎn)，民政部與地方政府達(dá)成了一致。[16]而通過“能人當(dāng)政”與群眾路線，村民自治部分調(diào)整了黨和國家與農(nóng)民的關(guān)系，緩和了干群矛盾，與黨的系統(tǒng)也暫時達(dá)成了一致。[17]正是在這個基礎(chǔ)上，村民自治出現(xiàn)了其早期的“蓬勃發(fā)展”的景象。而且在這種各方一致的背景下，政府是真心實(shí)意地推動選舉，動員村民積極投票，而村民經(jīng)過最初的懷疑及觀望之后，也積極參與到投票當(dāng)中來，而且也正是村民的積極參與，一個有所規(guī)范的民主選舉程序開始出現(xiàn)，并得到了地方政府的認(rèn)同，也得到民政部的積極倡導(dǎo)。中國動員式民主由此成型并在這種意義上達(dá)到了它的最高點(diǎn)。
2、居民自治：背景與目標(biāo)
居民自治從法律上來說與村民自治是同時起步的。1982年的憲法第111條在規(guī)定村民委員會為基層群眾性自治組織，村民委員會成員由村民選舉產(chǎn)生的同時，規(guī)定居民員會為基層群眾性自治組織，居民委員會成員由居民選舉產(chǎn)生。1989年全國人大常委會頒布了《居民委員會組織法》。但是實(shí)際上，直到1999年民政部在各地開展社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的時候，在一些地方進(jìn)行了居委會的直接選舉工作后，居民自治才開始逐漸在中國起步。這在很大程度上是因?yàn)橹袊某鞘忻媾R著與農(nóng)村不一樣的政治經(jīng)濟(jì)狀況。
中國城市的市場化改革比農(nóng)村起步要晚，當(dāng)農(nóng)村的人民公社隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行而解體的時候，城市的單位制還相當(dāng)?shù)氖⑿�。而單位制的一個很大的特點(diǎn)就是個人的政治、經(jīng)濟(jì)與社會生活都融入到單位中，居民居住的社區(qū)對居民來說只是一個居住和生活的場所，社區(qū)與居民沒有太多的利益關(guān)系，居民也就沒有如農(nóng)民那樣的動力參與到社區(qū)事務(wù)中來。民政部門要在城市中推行居民自治，首先面臨著居民積極性問題的挑戰(zhàn)。同時中央及政府部門對在城市中推行居民自治也抱著比在農(nóng)村推行村民自治更為謹(jǐn)慎的態(tài)度。在這種情況下，雖然居民自治在法律意義上與農(nóng)村同時起步，但是在實(shí)際的運(yùn)行中，居民自治一直未得真正實(shí)施。一直以來，居委會成員實(shí)際上是由街道指派，并充當(dāng)街道的腿，履行各種各樣由街道指派的任務(wù)。居民委員會成員的工作場所、工作經(jīng)費(fèi)及工作補(bǔ)貼也由上一級政府規(guī)定并撥付，居委會由此形成了對上級政府嚴(yán)重的依賴和實(shí)際上的對上級政府負(fù)責(zé)，在某種意義上就成了最低一級的政府，履行的是不折不扣的政府責(zé)任。居委會的群眾自治功能一直無從體現(xiàn)。
而到了1999年，政府之所以突然重提社區(qū)建設(shè)，并提及居民自治，其中一個很重要的原由是中央意識到在城市社會經(jīng)濟(jì)形勢變化的背景下，必須通過社區(qū)建設(shè)和強(qiáng)化基層組織將社區(qū)重新進(jìn)行整合。中央的思路主要是通過加強(qiáng)和完善社區(qū)黨組織的辦法來重新對社區(qū)加以控制，同時也提到要加強(qiáng)社區(qū)居委會建設(shè)，并由民政部來具體負(fù)責(zé)社區(qū)重建工作。[18]民政部在推行社區(qū)建設(shè)，負(fù)責(zé)社區(qū)居委會組織建設(shè)的過程中，已經(jīng)推行了10多年的村民自治不可避免地會對之產(chǎn)生影響：一個是觀念上的，即在農(nóng)村的基層都可以推行村民直接選舉的村民自治，那么在文化素質(zhì)和開放程度都要比農(nóng)村高的城市地區(qū)，也應(yīng)該是可以推行的，而且同樣的都有《憲法》和相關(guān)組織法的規(guī)定；
另外一個則是制度上，村民自治運(yùn)行10余年的結(jié)果是產(chǎn)生了一套有所規(guī)范的選舉程序和規(guī)則，而這些都是可以在居民自治中加以運(yùn)用的。
但是在實(shí)際的運(yùn)行中，地方政府并不強(qiáng)調(diào)居委會的直接選舉。地方政府的主要思路仍然是希望通過招聘、干部下派及選舉相結(jié)合的方法來改善居委會干部的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，使之趨于年輕化和知識化，從而達(dá)到強(qiáng)化居委會組織的效果。這實(shí)際上仍然是村民自治“選能人”思路的延續(xù)，而選舉，只不過是選拔能人的眾多方式中的一種。[19]同時，在另外一個方面，政府推行社區(qū)建設(shè)運(yùn)行機(jī)制是黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，民政部門牽頭，有關(guān)部門配合，社區(qū)居委會主辦，社會力量支持，居民廣泛參與。[20]在其中，居民的參與是一個很重要的因素。為了號召、鼓動和組織居民參與，政府希望通過部分引入民主的因素來增強(qiáng)居民的社區(qū)意識，引導(dǎo)居民積極參與社區(qū)活動，變政府號召居民參與為居民主動參與，這是政府推行居民自治的主要動力和目標(biāo)所在。[21]社區(qū)建設(shè)的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，不在于其民主的成分有多少，而在于其在社區(qū)服務(wù)、社會治安、安置就業(yè)、精神文明建設(shè)上的成績?nèi)绾�。通過民主的手段如果能夠提升這些成績，政府也是樂意而為的，但是不能脫離黨和政府的控制。
同時經(jīng)過了10多年的市場化經(jīng)濟(jì)改革，城市的單位制已經(jīng)受到了很大的沖擊，大量的單位人開始變成社會人，單位已經(jīng)失去了對個人政治和社會生活的控制。隨著城市化的進(jìn)程，大量的外來流動人口進(jìn)入城市，對城市的管理，特別是城市基層管理提出了新的挑戰(zhàn)。在應(yīng)對這個挑戰(zhàn)的過程中，地方政府實(shí)際上出現(xiàn)了兩種思路，一種是“試圖擴(kuò)大和調(diào)整政府內(nèi)部的組織力量，在利用行政機(jī)制上用力，恨不能在社區(qū)里再造出一個類似于過去那種全能的單位組織”。[22]具體表現(xiàn)在主張加強(qiáng)街道辦事處和居委會建設(shè)，權(quán)力下放，把街道建成一級政權(quán)，政府全面管理街區(qū)，而這是要有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ)的，如上海的“兩級政府、三級管理，四級落實(shí)”的管理模式就是這種情況的代表。而另外一種思路則是以國家和社會的分野作為預(yù)定假設(shè)，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力向社會分化，培育社會中介組織和市場組織，有計(jì)劃地構(gòu)建一種自治型社區(qū)實(shí)體，讓社會自己管理自己。[23]如“沈陽模式”，“江漢模式”就是這種傾向的代表。[24]在前一種思路下，居委會向行政化方向發(fā)展，成為街道的“腿”；
而在后一種思路下，居委會向自治化方向發(fā)展，實(shí)行民主自治。
由此我們看到，居民自治相對于村民自治來說，其背后的社會基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)既有相同之處，也有不一樣的地方。相同之處在于正是由于隨著經(jīng)濟(jì)改革而來的農(nóng)村和城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的變遷，使政府有意識的采用了一種不同于以往的基層管理方式。但是對村民自治來說，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的分化為村民自治的推行提供了一定的基礎(chǔ)，中央是推行村民自治的主要力量，但是由于基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級因?yàn)樾枰ㄟ^村委會來落實(shí)計(jì)劃生育、征收各種稅費(fèi)，因而需要對村委會加以控制，這樣就構(gòu)成了村民自治推行的直接阻力。而中央對于居委會的選舉則是持著極為審慎的態(tài)度，因?yàn)榫游瘯x舉的影響效果和波及范圍比村委會要大。居民自治的發(fā)展，實(shí)際上是由地方政府、專家學(xué)者、社區(qū)居民及取向開明的中高層干部共同推動來實(shí)現(xiàn)的。但是相對于村民自治來說，居民自治的發(fā)展，已經(jīng)同政府職能的轉(zhuǎn)變，國家和社會的分離等這些具有明顯現(xiàn)代意義的取向直接相聯(lián)系，而不只是中央的群眾路線的推動和延續(xù)。這說明，中國社會的發(fā)展，已經(jīng)到了社會體制和政治體制需要變革的關(guān)頭。
3、動員式民主的背景與目標(biāo)
1978年以后，中國在政治——經(jīng)濟(jì)發(fā)展上采取了一種經(jīng)濟(jì)增長和不平等現(xiàn)象同時存在的戰(zhàn)略，同時逐漸放棄了經(jīng)濟(jì)上的集體主義，而在政治上采取一種行政吸納政治的方式來滿足新興的政治、經(jīng)濟(jì)、知識精英參政要求，以求保持政權(quán)的穩(wěn)定，這是中國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方向。[25]除此之外，中國政府也沒有完全放棄過去那種動員式的政治參與模式。中央部分領(lǐng)導(dǎo)人仍然希望通過一種制度化的群眾路線的方式在基層給予群眾一個參政的渠道和空間，對群眾進(jìn)行政治社會化，以求穩(wěn)定基層，鞏固政權(quán)的群眾基礎(chǔ)。雖然這種想法因?yàn)榈胤秸鲗?dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、現(xiàn)代化過程中的對農(nóng)民的實(shí)際的經(jīng)濟(jì)剝奪和非民主的文化觀念的影響而受到諸多的阻撓。[26]但是我們看到，在農(nóng)村推行村民自治的過程中，通過中央和地方的互動而在“選能人”這一目標(biāo)下達(dá)成共識，這種動員式的民主最終具有了一定的執(zhí)行空間，在這種極為有限的空間下，中國動員式的民主出現(xiàn)了。[27]這種動員式民主在運(yùn)行中已經(jīng)具有了現(xiàn)代意義上的民主內(nèi)容，因而在事實(shí)上啟動了中國民主化的步伐。
這種動員式民主起先來自中央的推動，由于中央首先為之提供了合法性的支持，因此這種動員式民主才會出現(xiàn)并在全國范圍內(nèi)得到推廣，產(chǎn)生越來越大的影響。但是由于其保守性，特別是意識形態(tài)的保守性也是來自中央，就決定了當(dāng)這種動員式的民主超出了中央預(yù)料的范圍的時候，這種動員式的民主的發(fā)展空間也就相當(dāng)有限了。與此相對應(yīng)的是，地方政府卻對之有著不同的態(tài)度，如果說地方政府對這種動員式民主最初的反對主要是來自實(shí)際利益的考慮，那么地方政府對它隨后的支持也主要是來自實(shí)際利益的考慮。地方政府政治色彩及意識形態(tài)相對要淡薄一些，在面對基層的實(shí)際問題的時候，如果這種動員式的民主能夠作為一種手段解決基層的一些實(shí)際問題的時候，地方政府是愿意來推動這種動員式的民主進(jìn)一步向前發(fā)展的。[28]但是這種動員式的民主，無論是中央的最初設(shè)計(jì)，還是地方政府的接受執(zhí)行，都是從適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會形勢的變化所作的一種統(tǒng)治方式的調(diào)整。這種動員式的民主在政府的眼中是作為一種社會層面的自治方式而提出的，這種統(tǒng)治方式的調(diào)整，越來越具有一種國家與社會關(guān)系作一定調(diào)整的含義。
在國家與社會的博弈中，國家總是希望能夠?qū)崿F(xiàn)對社會全面而深入的統(tǒng)治。但是隨著經(jīng)濟(jì)自由化改革進(jìn)程的加快，國家的行政力量遍及社會各個角落、深入到每一個人的時代已經(jīng)一去不復(fù)返了。雖然如此，長期形成的慣性及國家的強(qiáng)大與社會的弱小的強(qiáng)烈對比，使政府并不愿意因此而放棄對社會的統(tǒng)治。原有行政化的控制方式在新的經(jīng)濟(jì)與社會背景下不能實(shí)現(xiàn)有效的動員，由此導(dǎo)致人們的政治冷漠，對國家政權(quán)的疏遠(yuǎn)，國家與社會的緊張關(guān)系，非正式組織的興起等一系列的問題。在這種背景下，國家迫切需要轉(zhuǎn)換一種新的統(tǒng)治方式，來實(shí)現(xiàn)對社會的有效控制。而有效的控制離不開有效的動員，有效的動員離不開有效的參與，有效的參與離不開給予人們一定的自主權(quán)和活動空間，離不開鼓勵人們積極參與。人們一旦積極參與起來，這個組織的組織性與凝聚力才會增強(qiáng)，如果國家能夠使這種組織置于自己有效的控制之下，那么國家就擁有了一種有效而強(qiáng)大的動員手段，從而實(shí)現(xiàn)對社會的有效統(tǒng)治。
無論是村民自治還是居民自治，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
都體現(xiàn)了在這種國家調(diào)整對社會統(tǒng)治方式的背景下所做的推動基層組織由行政化向自治化方向轉(zhuǎn)變的努力。村民自治和居民自治的本質(zhì)，不是自治組織與村民和居民在權(quán)利讓渡的基礎(chǔ)上達(dá)成的一種組織結(jié)構(gòu)安排，而是在國家向社會讓權(quán)的基礎(chǔ)上達(dá)成的一種組織結(jié)構(gòu)和制度安排。在這種組織結(jié)構(gòu)和制度安排下，政府給予社會極為有限的自治空間，這種自治空間，也就是給予個人一定的參與權(quán)，但是，作為社會群眾性的組織——村民委員會和社區(qū)居委會，則要控制在政府的手中。[29]基層組織更多的是要執(zhí)行黨和國家的政策，同時也在極為有限的范圍內(nèi)處理村內(nèi)或社區(qū)的內(nèi)部事情。政府在農(nóng)村給予群眾一定的民主選舉權(quán)與參與管理權(quán)，是希望通過這種方式選擇聽話的“能人”，以達(dá)到改善基層組織人員結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)基層組織凝聚力，保持基層穩(wěn)定，帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。而在城市，則除了選能人外，更多的是為了增強(qiáng)居民的自治意識，鼓動居民參與社區(qū)建設(shè)。這是政府在農(nóng)村和在城市基層推行這種動員式民主的主要目的和動力所在。
由于中國黨政合一的政治體制，中央在推行這種動員式民主的同時一直非常強(qiáng)調(diào)基層黨組織的建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)核心作用。實(shí)際上無論是村民自治還是居民自治，都是作為黨組織建設(shè)的補(bǔ)充而提出來的，中央始終是把基層黨組織的建設(shè)放在首位的。而且無論是在村民自治還是在居民自治的選舉中，政府都一直非常強(qiáng)調(diào)黨員的當(dāng)選，這一點(diǎn)在居民自治中尤為看重。這就說明，這種動員式的民主，實(shí)際上發(fā)展的空間是很小的。
三、動員式民主的實(shí)踐
我們把動員式民主在基層的實(shí)行過程分為三個階段進(jìn)行分析：1、動員式民主的啟動階段：在這個階段以村民自治早期的政府動員、群眾參與的試點(diǎn)為主要內(nèi)容；
2、動員式民主的發(fā)展階段：這個階段以村民自治的進(jìn)一步發(fā)展和居民自治的政府動員、群眾參與局面的出現(xiàn)為主要標(biāo)志；
3、動員式民主的困境階段：這個階段以村民自治的群眾依據(jù)《村委會組織法》和手中的選票同地方政府借助手中的組織資源和政治資源雙方?jīng)_突局面的出現(xiàn)為主要標(biāo)志。
在動員式民主的啟動階段，首先是由中央層面在取得共識的基礎(chǔ)上通過制定法律和相關(guān)的文件來推動地方政府實(shí)施村民自治。村民自治的啟動離不開中央一定程度的共識和一些中央領(lǐng)導(dǎo)人的大力推動。[30]在中央達(dá)成一定程度的共識的基礎(chǔ)上，民政部門作為具體負(fù)責(zé)實(shí)施村民自治的政府部門，在利用中央的首肯的基礎(chǔ)上聯(lián)合組織部門、地方人大、政府、紀(jì)檢等部門來推動村民自治的實(shí)施。在推行的過程中，以選舉為突破口，實(shí)行民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督，成為民政部門推行村民自治的主要思路。在早期村民自治的推行中，在村民自治受到地方的抵制程度相當(dāng)大的情況下，倡導(dǎo)推行村民自治的領(lǐng)導(dǎo)人及民政部門在推行的過程中先進(jìn)行試點(diǎn)，通過試點(diǎn)逐步產(chǎn)生示范效應(yīng)；
在試行的過程中先求面的推廣，再求質(zhì)的提高。在這個過程中，各省的實(shí)施情況表現(xiàn)出了相當(dāng)大的不平衡性，其中，福建省是因?qū)嵤╉樌容^突出的一個地區(qū)。同時，民政部門也通過聯(lián)合一些具有開創(chuàng)意識的地方官員在一些地區(qū)推動一個比較規(guī)范的選舉程序逐步得到實(shí)施，并通過示范效應(yīng)和交流學(xué)習(xí)來逐步擴(kuò)大這種影響。
在中央領(lǐng)導(dǎo)人的積極支持下和民政部門策略性行為的基礎(chǔ)上，在一些地方領(lǐng)導(dǎo)人的積極支持下，通過一個比較規(guī)范的選舉程序的推行，群眾的積極性逐步被調(diào)動起來。群眾開始由最初的懷疑觀望轉(zhuǎn)向積極參與，而民政部則逐步利用群眾的力量，以督促地方官員舉行高質(zhì)量的村民選舉。而實(shí)行一個高質(zhì)量的選舉所帶來的結(jié)果是農(nóng)村中的“能人”被選進(jìn)了村委會，增強(qiáng)了村組織的凝聚力，有助于地方的穩(wěn)定，帶動了地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[31]正因?yàn)檫@種結(jié)果，民政部擁有了越來越多的力量來證明村民自治推行的可行性和必要性，并決定在全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。
在動員式民主的發(fā)展階段，90年代末的時候村民自治的發(fā)展達(dá)到了高峰，一時之間對村民自治的歌頌達(dá)到了很高的高度，同時國際社會也開始贊揚(yáng)中國的村民自治，并以各種方式介入到村民自治中來。這個高峰階段的發(fā)展可以由幾個事件的出現(xiàn)作為代表：
第一、1998年村委會組織法進(jìn)行了修訂，由原來的草案修改成了正式的法律。這個法律將各地的試點(diǎn)所出現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)以法律的方式表達(dá)出來。尤其是這個新的法律肯定了在吉林出現(xiàn)的“海選”辦法，擴(kuò)大了選舉的范圍和選舉的自由度，使得操縱選舉比以前困難了。海選的推廣雖然并非是一個完善的選舉辦法，但是在當(dāng)時有助于推動村民的積極參與和使選舉過程較為公正一些。
第二、選舉在全國推廣。2001年廣東和云南將原來的村公所改為村委會，并進(jìn)行了選舉。這樣全國范圍內(nèi)的農(nóng)村都實(shí)行了選舉。[32]
第三、在村委會選舉的基礎(chǔ)上，在城市和村委會相當(dāng)?shù)娜罕娀鶎咏M織居委會也從90年代末開始了直接選舉的探索。
第四、出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉的案例。在村委會的直接選舉發(fā)展的直接影響下，一部分開明的領(lǐng)導(dǎo)者想再接再勵，將直接選舉從村引入到基層政府進(jìn)行。中央在當(dāng)時也有這樣的想法。因此有一些領(lǐng)導(dǎo)人試圖進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉的探討。就是在這樣的氣氛影響下，1998年12月四川省青神縣的南城鄉(xiāng)和遂寧市市中區(qū)的步云鄉(xiāng)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉的試驗(yàn)。這些試驗(yàn)也表明當(dāng)時的村民自治的發(fā)展達(dá)到了高峰并希望進(jìn)一步發(fā)展的要求。
具體的講，在這個蓬勃發(fā)展的過程中，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的變遷及民主選舉的推進(jìn)，農(nóng)民的權(quán)利意識不斷覺醒，民主素質(zhì)也得到提高，他們從一開始政府動員下的懷疑觀望發(fā)展到試探并積極參與，并在這個過程中進(jìn)行了積極主動的創(chuàng)新。村民的主動創(chuàng)新一部分得到政府的積極響應(yīng)，政府在村民主動創(chuàng)新的基礎(chǔ)上不斷改進(jìn)選舉的程序和規(guī)則，以確保選舉過程的公正、公開和透明，同時村民的一些其他的關(guān)于民主決策（村民代表大會和村民公投）、民主監(jiān)督（村務(wù)公開）、民主管理（村規(guī)民約）等方面的創(chuàng)新也得到民政部的肯定和提倡。民政部在農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的基礎(chǔ)上對之加以補(bǔ)充和完善并在全國各地推廣，從而為農(nóng)村民主自治的制度建設(shè)起到了積極的推動作用。特別是1998年《村委會組織法》的頒布，使村民自治試行10余年以來的選舉程序和規(guī)則的總結(jié)以及一些制度創(chuàng)新得到法律的保障，這也是政府與農(nóng)民良性互動基礎(chǔ)上的積極成果。就是在這樣的基礎(chǔ)上，全國很快全部實(shí)現(xiàn)了村委會的直接選舉，村民民主自治理論上在全國全面普及。
在村民自治取得一定的積極成果的基礎(chǔ)上，居民自治也開始隨著社區(qū)建設(shè)的推行而在一些大中城市得到提倡和推廣。1998年，山東省青島市四方區(qū)進(jìn)行了居委會直選的嘗試。1999年開始，按照民政部的部署，全國26個地方，開始了城市居民自治活動的試點(diǎn)。從2000年開始，沈陽、北京、上海、南京、杭州、武漢、合肥、西安、�？�、威海和青島等地也都試行了社區(qū)居委會的選舉改革，其中上海、南京等地進(jìn)行了直接選舉的嘗試，但是遇到了居民積極性不高、對選舉冷漠的僵局。2000年底開始到2001年11月間，廣西在南寧、柳州、桂林和武鳴縣等地進(jìn)行了比較大范圍的社區(qū)選舉試點(diǎn)，其中有20多例直選的案例，尤其是2001年7月在廣西南寧武鳴縣城區(qū)兩個鎮(zhèn)，全部8個社區(qū)都進(jìn)行了直接選舉。從而打破了城市社區(qū)居民直接選舉改革的僵局，為社區(qū)直接選舉開辟出新的發(fā)展思路。在這個基礎(chǔ)上，廣西在2002年又繼續(xù)推動選舉改革的擴(kuò)大，在全自治區(qū)推動直接選舉的改革，將社區(qū)居委會的選舉從大的中心城市擴(kuò)展到中小城市進(jìn)行，以至到縣城。[33]2002年，北京九道灣社區(qū)的居委會直接選舉得到媒體的廣泛報道，產(chǎn)生了較大的影響。2003年，北京、上海、武漢、哈爾濱、濟(jì)南、長沙、銀川、寧波等大中城市參加社區(qū)直選試點(diǎn)工作，寧波市海曙區(qū)成為第一個社區(qū)居民全面實(shí)行直選的行政區(qū)。中國社區(qū)直選逐漸由點(diǎn)到面，由大城市向中小城市展開，并向深層次推進(jìn)。
在具體社區(qū)直選的實(shí)踐中，總結(jié)起來看，不同類型的社區(qū)居民在社區(qū)直選中參與意識和積極性不一樣。一般來說，單一單位型的社區(qū)的居民參與積極性不高，而混合型、城鄉(xiāng)結(jié)合部散戶型、城鎮(zhèn)型城市社區(qū)、大城市藍(lán)領(lǐng)型及鄉(xiāng)鎮(zhèn)型社區(qū)的直選中由于“社會人”的大量出現(xiàn)，居民的參與意識和積極性要高一些。[34]同時由于城市居民的教育水平高，開放意識高，資訊發(fā)達(dá)，在選舉過程中各種各樣的競選活動、拉票及選舉辯論都超出了農(nóng)村的水平。與農(nóng)村相比，城市社區(qū)居民自治還出現(xiàn)了不同于農(nóng)村的新趨勢，即除了以選舉為突破口推行基層組織自治外，還積極嘗試在社區(qū)內(nèi)部管理及社區(qū)與政府關(guān)系方面進(jìn)行的管理體制的創(chuàng)新，如寧波海曙區(qū)的“議行分開，選聘分離”；
沈陽市進(jìn)行的社區(qū)對接人大制度的改革、江漢區(qū)進(jìn)行的社區(qū)評議政府等。這些管理體制的創(chuàng)新實(shí)際上是地方政府在面臨經(jīng)濟(jì)社會形勢變化的背景下所進(jìn)行的主動的政府管理體制的調(diào)整。這種調(diào)整的重點(diǎn)是政府職能的轉(zhuǎn)變，方向是在政府職能轉(zhuǎn)變的背景下重新構(gòu)建政府與社區(qū)的關(guān)系，推行社區(qū)自治。
第三個階段是中國基層民主發(fā)展的困難階段，許多地方出現(xiàn)了倒退或者是停滯。在村民自治和居民自治得到推廣及發(fā)展的同時，一些問題也逐漸顯露。這個困境包括了以下的幾個內(nèi)容：
第一、“鄉(xiāng)村關(guān)系”的矛盾沖突。是用行政化的方式來領(lǐng)導(dǎo)村，還是用自治的方式讓村民讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預(yù)村的事務(wù)，在村民自治討論之時就有很大的沖突。在村民自治實(shí)行之中，這種矛盾終于變成事實(shí)。村民自治就是一種地方自治，也就是村民要自己管理自己，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得隨意干預(yù)。但是在現(xiàn)實(shí)中，中國的壓力型政府到處出現(xiàn)，實(shí)際即是威權(quán)主義到處出現(xiàn)，自上而下的領(lǐng)導(dǎo)是常態(tài)，自治基本無法實(shí)行。這阻止了村民自治的持續(xù)發(fā)展。同時也沒有相關(guān)的自治的法律可以保證村自治，而政策的變動就是經(jīng)常性的了。
第二、“兩委關(guān)系”的矛盾沖突。這是指村委會和黨支部的矛盾。在村民自治中，黨支部大還是村委會大？這涉及到這村民自治中黨的地位的問題。經(jīng)過多次的討論之后，中央文件明確規(guī)定村委會要在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下工作。這樣就有將前邊講的鄉(xiāng)村關(guān)系牽扯進(jìn)來，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府（黨委）可以通過任命村中支部書記來實(shí)際上架空村委會。所以這個矛盾就決定了村民選舉產(chǎn)生的村委會的命運(yùn)。
第三、選舉制度和相關(guān)法律制度不健全。自從村委會的直接選舉開始以來，選舉制度的完善上做了一些很大的改進(jìn)，但是離一個真正公平、自由和民主的選舉制度的距離還非常遠(yuǎn)。這些包括：第一，沒有一個獨(dú)立的選舉委員會；
第二，缺少一個規(guī)范的選舉制度，各地的選舉規(guī)則都不一樣，大量使用代票和流動票箱，為操縱選舉留了很大的空間；
第三，由于沒有有效的措施加大對賄選問題治理的力度，賄選在一些地方很流行，嚴(yán)重地影響到選舉的公正性；
第四，涉及到選舉的法律制度基本沒有，由于選舉的法律缺失，影響到選舉糾紛無法進(jìn)行法律的訴訟。
具體的講，目前由村民自治而引發(fā)的農(nóng)村的矛盾比較多，沖突也比較大，并具體表現(xiàn)在“鄉(xiāng)村關(guān)系”和“兩委關(guān)系”之中。對于這些問題，近年來也進(jìn)行了一些制度的改革，如解決村委會和村支部關(guān)系的兩票制、一肩挑，還有解決鄉(xiāng)村關(guān)系而推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開，進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革等，但是效果并不明顯。[35]這是由農(nóng)村社會的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境所決定的。中國壓力型的基層政府運(yùn)作體制，自上而下的人事任命制度，以及1993年的分稅制改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在很大程度上依靠向農(nóng)民征收各種稅費(fèi)或賣集體所有的土地來維持，這些就驅(qū)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級加強(qiáng)了對村民自治的控制，通過控制使村委會充當(dāng)政府的腿，貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意圖，或者至少，不能充當(dāng)農(nóng)民利益的代言人，形成自治權(quán)同行政權(quán)的直接沖突。這種控制主要通過兩種途徑來實(shí)現(xiàn)：一個是通過對村委會選舉的控制來實(shí)現(xiàn)，由于村委會選舉是由政府主導(dǎo)進(jìn)行的，這就為一些地方基層政府操縱選舉和實(shí)現(xiàn)自己的意圖提供了方便。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委在村委會候選人的提名、競選和投票等各個選舉環(huán)節(jié)施加直接或間接的影響；
另外一種途徑則是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村支部、村支部對村委會的領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)，于是在一些村莊就出現(xiàn)了村委會和村支部兩個中心并立對峙的局面。更有甚者一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還直接違背《村委會組織法》的有關(guān)規(guī)定，否認(rèn)村民選舉的結(jié)果，隨意撤換村委會成員，或取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會主任和村委會其它干部，及實(shí)行村賬鄉(xiāng)管等。[36]在一些地方，已經(jīng)出現(xiàn)了地方政府，地方精英（村委會成員等）和地方開發(fā)公司等的三角政治聯(lián)盟，控制地方利益，控制地方的政治局面的現(xiàn)狀。
群眾面對這些基層政府的壓制和控制做法產(chǎn)生了很多的不滿，這些不滿又轉(zhuǎn)化為兩種行為：一種是消極的對選舉的冷漠和抵制，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
如在一些地方出現(xiàn)的村民在選舉活動中的棄權(quán)與冷漠等行為；
一種是在利益的驅(qū)動下，在了解相關(guān)法律法規(guī)和權(quán)利意識覺醒的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的各種維權(quán)性行為。這種維權(quán)性的行為一個方面表現(xiàn)在農(nóng)民在選舉過程中對選舉程序的各個細(xì)節(jié)的重視和堅(jiān)持，通過對選舉的細(xì)節(jié)的堅(jiān)持來使政府承諾的民主真正落到實(shí)處。如聞名各地的海選正是在農(nóng)民要求改變過去候選人提名被操縱的背景下所產(chǎn)生的群眾創(chuàng)新。
對選舉程序的細(xì)節(jié)的重視只是農(nóng)民維權(quán)行為的初步，但正是在這個過程中，農(nóng)民接受到了最初的民主實(shí)踐和民主訓(xùn)練。這個過程相伴隨的是農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒和民主素質(zhì)的提高。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)民的角色逐漸由過去的順從者向參與者轉(zhuǎn)變。[37]在農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上農(nóng)民的維權(quán)性行為也向更廣更深的層次推進(jìn)。這些維權(quán)性行為因?yàn)榫唧w情況的不同而表現(xiàn)出不同的行為模式：其一是農(nóng)民越級“上訪”，尋求省市一級或中央政府部門及媒體的支持，如2000年山東省棲霞市57名村委會主任和成員集體辭職事件。[38]后來參與這個活動的各地村委會成員很多都遇到了麻煩，有的被撤、有的被抓、有的流亡。這個事件在某種意義上可以被看作村民自治開始遇到困難，難以進(jìn)一步發(fā)展并表面化的象征。近些年來，村民因村委會選舉而上訪和上書的事例明顯增多。農(nóng)民希望通過上訪，借助中央部門的權(quán)威及有影響的媒體的輿論效應(yīng)來改變地方政府的違法違規(guī)行為，維護(hù)自己的權(quán)利，但是效果不大。
其二是農(nóng)民借助司法的手段來維護(hù)自己的權(quán)利，如2000年江蘇省淮安市王營鎮(zhèn)王莊村村委會主任狀告鎮(zhèn)政府以“工作需要”為由免去其村委會主任的違法行政行為。這種途徑是一種制度化的解決方式，并體現(xiàn)了法治的原則，但是由于中國司法體系諸多弊端及選舉等相關(guān)法規(guī)的缺失，這種途徑所能夠發(fā)揮的作用仍然極為有限。還有一種是農(nóng)民與人大代表相結(jié)合維護(hù)自己的權(quán)利，最終使地方政府在法律面前與村民合作。如2001-2002在湖北潛江市所發(fā)生的“潛江事件”，當(dāng)時媒體大量報道了潛江地方政府隨意撤換村委會成員的事情。[39]這個事情最終引起了民政部的關(guān)注，要求地方政府糾正錯誤。這種途徑在中國現(xiàn)行的政治體制下應(yīng)當(dāng)是一種比較好的制度化的解決渠道，但是需要與人大制度的改革，特別是人大代表選舉制度的改革相結(jié)合。但是仍然有許多的案例表明，利用司法手段的效果不大。例如，2004年濟(jì)南黨家莊鎮(zhèn)黨西村的選舉案，是地方政府支持的一派人用賄選的辦法買票當(dāng)選，而且證據(jù)確鑿，農(nóng)民依此告上法庭。即便得到民政部有關(guān)部門的支持，最后地方政府操縱法院，不受理這個案件，不了了之。[40]
其三是村民依據(jù)《村委會組織法》聯(lián)合起來通過法定的程序來罷免他們不滿意的村官。在許多地方都出現(xiàn)了村民要求罷免村委會主任和成員的事件，這些當(dāng)選的村委會成員選舉成功后不為村民服務(wù)，引起村民的不滿。村民的罷免有的成功了，例如濟(jì)南2003年殷家林和黨西村的罷免案，2002年湖北潛江董灘村的罷免案等。也有的則沒有成功，原因在于地方政府的阻撓。其中影響較大的是2005年廣東省番禺區(qū)太石村村民罷免村官這一事件。這一事件起初是由于經(jīng)濟(jì)的原因，是土地買賣出現(xiàn)的問題，但是隨著事件的發(fā)展，逐漸超出了經(jīng)濟(jì)的層面，太石村村民在這個過程中表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的制度意識和權(quán)利意識。這些意識與當(dāng)?shù)鼗鶎诱母邏盒袨楹痛中U作風(fēng)兩相對照，加上最后悄無聲息的結(jié)局，構(gòu)成村民自治中一些基層政府與群眾沖突的一個極具代表性的例子。
在農(nóng)民的維權(quán)行為與地方政府的控制和壓制的行為相互沖突的情況下，村民自治的群眾依據(jù)《村委會組織法》和手中的選票同一些基層政府借助手中的組織資源和政治權(quán)力相互沖突的局面已經(jīng)出現(xiàn)，并逐漸構(gòu)成自1998年《村委會組織法》頒布以來村民自治發(fā)展過程中的一個主要特征。在這種沖突的局面下，我們可以看到，在政府推行村民自治的時候，是在進(jìn)行一種管理方式的調(diào)整，在這種管理方式的調(diào)整過程中，治理的取向大于民主的取向。因此，一些地方政府利用手中的資源，控制選舉和法律途徑，借口要維持地方的穩(wěn)定，壓制了農(nóng)民的民主要求。
與村民自治推行過程中的沖突不斷相比，居民自治的推行相對要平靜許多。居民自治就目前來說還處于政府動員，群眾被動參與的階段。政府行為和群眾行為的沖突沒有村民自治明顯。這在很大程度上是由于居民自治和村民自治面臨著不一樣的政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境，因此也表現(xiàn)出同村民自治不一樣的發(fā)展態(tài)勢，具體原因可歸納為如下幾點(diǎn)：1、城市作為政治和經(jīng)濟(jì)的中心，政府對居民自治采取了一種更為謹(jǐn)慎的態(tài)度，對居民自治的控制也更為嚴(yán)格，在農(nóng)村出現(xiàn)的那種農(nóng)民和政府的沖突在城市中是不太可能的；
2、社區(qū)本身就目前來說對居民的吸引力仍然不大，社區(qū)只是居民居住和生活的場所，居民對社區(qū)的關(guān)注及參與意識相對農(nóng)村來說要低；
而農(nóng)村中農(nóng)民居住的場所也是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入的場所，農(nóng)村中以村為單位的基層組織與農(nóng)民的利益息息相關(guān)，農(nóng)民有強(qiáng)烈的利益驅(qū)動來參與，而農(nóng)民的積極參與則是突破地方的阻力，使村民選舉能夠持續(xù)下去的主要原因；
3、在中國城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)民不是一種職業(yè)而更多的是一種身份的安排，有于具有這一共同的身份，農(nóng)民往往能夠因共同的利益關(guān)系聯(lián)合起來構(gòu)成同基層政府的矛盾沖突，而居民的身份則要復(fù)雜得多，沒有農(nóng)民這樣以社區(qū)為單位的單一的同政府的利益沖突，這也是居民自治中政府和群眾的互動不明顯的一個很重要的原因。
就目前來看，在居民自治推行過程中也顯露出來一些問題，例如其中一個是選民登記上的問題，即對社區(qū)居民的身份認(rèn)證問題。如2005年的深圳非戶籍居民討選民資格的“江山事件”就是一例。[41]這是由于社區(qū)居民的身份資格問題比農(nóng)村社區(qū)要復(fù)雜，其主要原因來自于長久以來的戶籍制度和城鄉(xiāng)二元分割體制的影響。由此，在城市化的進(jìn)程中，保障外來人口的民主權(quán)利，推動城市平等化的努力，構(gòu)成社區(qū)居民民主自治的一個重要方面。[42]除此之外，在社區(qū)居委會選舉中，對居委會候選人產(chǎn)生上尤其是候選人的提名上的限制及其他選舉的程序上仍然存在著不少的問題，選舉制度仍然很不規(guī)范。同時街道與居委會關(guān)系的處理上也仍然存在著很大的弊端，居委會仍然需要接受來自街道的命令，自身的自治功能也受到很大的抑制。
從村民自治和居民自治的實(shí)踐和發(fā)展來看，無論是村民自治，還是居民自治，都是以選舉為突破口而逐漸開展開來的。在進(jìn)行村委會和居委會的選舉過程中，政府居于主導(dǎo)地位，在政府的主導(dǎo)和動員下，群眾參與投票，并在這個過程中逐漸接受民主的訓(xùn)練，培養(yǎng)民主的意識和素質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上將這種首先由政府啟動的民主進(jìn)一步向前推進(jìn)。這種動員式的民主在基層首先啟動了中國民主化的步伐，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。但是在另外一個方面，這種動員式民主又存在著相當(dāng)大的局限性，正是在局限性的主導(dǎo)下，村民自治和居民自治才會顯露出各種問題，并導(dǎo)致目前的困境的出現(xiàn)。
四、動員式民主的局限性分析
從動員式民主在基層的實(shí)踐與發(fā)展中我們可以看到動員式民主自身包含著相當(dāng)多的局限性，正是在這些局限性的主導(dǎo)下，動員式民主在基層的實(shí)踐與發(fā)展歷經(jīng)曲折并處于困境之中。這種局限性具體分析起來主要表現(xiàn)在：動員式民主目標(biāo)之間的沖突、目標(biāo)與手段的沖突和政府內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的沖突以及政策和法律之間的沖突。
1、 目標(biāo)之間的沖突
中國政府推行這種動員式民主總的目的是為了給農(nóng)民和居民一定的政治上的自由，也就是對地方事務(wù)的一定的參與權(quán)，同時政府仍然希望將村民委員會和居民委員會控制在自己的手中。經(jīng)過文化大革命的教訓(xùn)，中央一部分的高級領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為必須要給人民一定的權(quán)力，一定的自治權(quán)，在某個范圍內(nèi)老百姓可以決定自己的事務(wù)，不然權(quán)力高度集中會導(dǎo)致政治上的災(zāi)難。但是同時共產(chǎn)黨又要堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)一切，不準(zhǔn)備放棄權(quán)力。因此，這樣就構(gòu)成了這種有限民主——動員式民主的基本目標(biāo)。政府希望這種自治性的組織一方面要執(zhí)行黨和國家的政策，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面則能夠管理好內(nèi)部的公共事務(wù)，而政府也可以減少一些工作。政府希望通過這種方式，達(dá)到國家和社會合作的效果。在這種背景下，居委會和村委會這種基層組織實(shí)際上具有著行政性和自治性的雙重性質(zhì)。以居委會和村委會為例，這種雙重性集中表現(xiàn)在居委會干部和村委會干部的雙重角色上。居委會干部和村委會干部一方面是政府的“代理人”，其代理權(quán)來自基層政府，負(fù)責(zé)代辦基層政府交辦的所有任務(wù)，也就是“上級”的事務(wù)必須完成——這體現(xiàn)了國家的集權(quán)特點(diǎn)；
另一方面居委會干部和村委會干部又是社區(qū)和村的“當(dāng)家人”，在管理社區(qū)內(nèi)和村內(nèi)的內(nèi)部事務(wù)的同時還負(fù)責(zé)向基層政府反映居民和村民的意見、要求和建議，其權(quán)威則來自為居民和村民提供的服務(wù)。[43]由上而下的代理人角色與由下而上的當(dāng)家人角色之間不僅在權(quán)力來源上存在著沖突，而且政府和村民對其期盼也有差異：政府希望基層組織干部有效的貫徹落實(shí)政策，完成政府交辦的任務(wù)，而在農(nóng)村村民主要是希望基層組織干部能夠成為自身利益的代言人，而居民則主要希望基層組織干部能夠?yàn)樗麄兲峁┝己玫姆⻊?wù)。在這種情況下，如果國家和基層群眾的利益一致，還不至于發(fā)生沖突，但是一旦利益不一致，則政府和群眾的沖突是不可避免的。另外，從中國目前國家的特性來講，它的集權(quán)特點(diǎn)要求國家要滲透到社會的所有層面，而不是逐漸脫離社會。因此，在群眾的自治當(dāng)中，就必然遇到國家的強(qiáng)烈干預(yù)。所以村委會和居委會的自治實(shí)際上非常難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷的干預(yù)村委會的事務(wù)，從人員上看是可以撤換經(jīng)選舉產(chǎn)生的村委會成員，并且至少可以任命村的黨支部書記，再以村委會要接受黨支部領(lǐng)導(dǎo)為由，實(shí)際上仍然控制了村委會的權(quán)力，并貫徹自己的意圖。
居委會的情況就更是如此。在居委會改革的開始要求政府從居委會退出，讓居民自治，但是多年過去了，看到的結(jié)果是國家對社區(qū)的滲透和控制比以前還要強(qiáng)，各種國家機(jī)構(gòu)在居委會中都有“腿”，要求居委會完成國家的任務(wù)，居民自治基本上是空話。
2、 目標(biāo)與手段的沖突
動員式民主的沖突又集中體現(xiàn)在目標(biāo)與手段的沖突上。作為目標(biāo)，政府主要是進(jìn)行基層管理方式調(diào)整，以治理為導(dǎo)向。但是在這個過程中，由于政府采用的是民主的手段，提倡的是民主選舉，民主管理，民主決策和民主監(jiān)督，因而它一旦啟動，運(yùn)行起來便會有自己的規(guī)則，這便為一些地方政府所不接受，特別是和地方政府的利益發(fā)生沖突的時候，則一定會與政府的目的發(fā)生沖突。
這種沖突在動員式民主的早期或許還不明顯，因?yàn)槿罕妼x舉報有懷疑的態(tài)度，不相信政府會真的讓他們進(jìn)行自由的選舉。而在那個時候，政府為了取得群眾的信任，反復(fù)勸說群眾參加選舉，并進(jìn)行了政治動員。但是隨著動員式民主的推進(jìn)，隨著這種定期的選舉本身就是一種杠桿能夠不斷的推進(jìn)選舉制度完善，隨著基層社會矛盾的增加和群眾的積極參與，隨著社會開放程度的提高和信息交流速度的加快，特別是專家學(xué)者和國際社會的介入，加上一些具有開拓與創(chuàng)新精神的地方領(lǐng)導(dǎo)人的支持，一個比較規(guī)范的選舉程序和規(guī)則越來越得到提倡。[44]而一個比較規(guī)范的選舉程序和規(guī)則得到提倡和實(shí)施的后果則是居民和村民在與基層政府進(jìn)行操縱和反操縱的沖突中具有了比較有效的運(yùn)用手中的選票和相關(guān)的法規(guī)實(shí)現(xiàn)自己的意圖的可能性。特別是在農(nóng)村，隨著1998年《村委會組織法》的頒布，農(nóng)民有了法律的依據(jù)來對抗政府的操縱行為，維護(hù)自己的合法權(quán)益。目前農(nóng)村的選舉爭議越來越多，在這之中，相當(dāng)多在沖突是農(nóng)民和政府之間的。農(nóng)民告政府操縱選舉的案例也不斷發(fā)生。特別是當(dāng)一些基層政府和群眾的利益沖突的時候，政府為了達(dá)到自己的目的，利用其所擁有的組織資源和政治權(quán)力對選舉進(jìn)行操縱，而群眾為了實(shí)現(xiàn)自己的目的，則利用手中的選票和法規(guī)進(jìn)行反操縱。在這種操縱與反操縱的沖突中，有的時候政府可以贏取選舉的勝利，有的時候老百姓可以取得勝利。但是從總的情況看，由于政府手中所擁有的組織資源、資金資源、行政資源以及法律資源，大多數(shù)情況下政府容易取得勝利。
3、權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的沖突
由于中國黨政合一的政治體制，因此動員式民主過程中由于目的之間、目的與手段的沖突而來的政府和民眾進(jìn)行操縱和反操縱的沖突中，實(shí)際上又卷入了權(quán)力結(jié)構(gòu)的沖突。這個沖突集中表現(xiàn)在黨政部門之間的沖突。這又來自于中國政治體制下的“黨管干部”的原則。[45]按照黨管干部的原則，作為基層政權(quán)基礎(chǔ)的村委會和居委會的干部的任命權(quán)過去掌握在黨的組織部門手中。而如果推行村民直接選舉和社區(qū)直選，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
黨對基層組織干部的控制權(quán)就會受到一定的威脅和挑戰(zhàn)。在村民自治推行的早期，組織部的反對和擔(dān)憂就存在，但是由于早期政府的主導(dǎo)作用比較大，這種威脅和挑戰(zhàn)還不明顯。而且早期的實(shí)踐中也有一個相當(dāng)多的當(dāng)選的農(nóng)民是原來所預(yù)想的“能人”，因此組織部門的反對也不夠強(qiáng)有力。但是隨著越來越多的人在不符合黨的“組織意圖”的情況下當(dāng)選為村委會成員以后，隨著村支部和村委會的矛盾日益突出，組織部的反對也就越來越有力了。在居民自治中，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的沖突也同樣存在。在居委會的選舉中，如何體現(xiàn)并保證黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，如何保證黨員特別是黨支部書記當(dāng)選為居委會主任，仍然是地方政府在推行社區(qū)直選時的考慮重點(diǎn)，這就使得這種沖突在黨和政府的嚴(yán)格控制之下作為一種潛在的沖突包含在了政府推行居民自治的過程中。
除此之外，中央和地方政府同基層政府的沖突也是其中的一個重要方面。在政府向黨集權(quán)、地方向中央集權(quán)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)下，在科層制的政府組織結(jié)構(gòu)下，中央和地方政府對基層政府仍然擁有很強(qiáng)的控制力。在中央和地方政府的推動下，基層政府雖然不高興，但也不得不執(zhí)行來自上級的命令，推行這種動員式的民主。但是由于基層政府是直接面對基層的，同村委會和居委會這些基層組織有著密不可分的直接聯(lián)系，基層政府需要將居委會和村委會這種基層組織控制在自己的手中以便完成上級交辦的各種任務(wù)，同時實(shí)現(xiàn)自身的利益。在這種情況下，一些基層政府往往又通過各種手段操縱選舉，并直接干預(yù)基層事務(wù)。當(dāng)中央和地方政府認(rèn)為通過推行這種動員式的民主有助于穩(wěn)定農(nóng)村，遏制基層官員的腐敗，但許多基層政府則認(rèn)為中央和地方政府推行這種動員式的民主是不切實(shí)際的、超前的�；鶎诱鳛閴毫π驼w制的最末端，實(shí)際上承擔(dān)著來自上級的各種各樣的任務(wù)和責(zé)任，但是相應(yīng)的卻沒有執(zhí)行這些任務(wù)的權(quán)力、資金和有效的手段，這在很大程度上增加了基層政府對上級的不理解、不支持甚至反對。[46]但是這種沖突和矛盾又因?yàn)橹醒胝偷胤秸軓?qiáng)的控制力，以及中央政府和地方政府對基層政府一定程度上的容忍而受到了很大的抑制。
最近幾年來，由于在一些地方出現(xiàn)了地方的政治聯(lián)盟，也即是前邊所講到的地方政府、地方精英——自然包括村委會和居委會的成員和地方經(jīng)濟(jì)開發(fā)公司之間的利益結(jié)合，這種對地方政治的操縱就更明顯了�；诖�，就出現(xiàn)了中央政府、地方政府和農(nóng)民之間的三角關(guān)系。在地方利益和中央利益的矛盾中，地方政府會用各種方法維護(hù)地方利益，要中央服從他們的利益。只要不出大的問題，能夠維持住地方政治的穩(wěn)定，中央政府往往對地方政府的這種做法睜一只眼和閉一只眼。但是這樣做的結(jié)果無疑是犧牲了公平的民主的出現(xiàn)，犧牲了農(nóng)民的機(jī)會和利益。
4、政策和法律之間的沖突
其實(shí)政策和法律之間的沖突，就是共產(chǎn)黨在推行一個事情的時候，實(shí)際上是以政策為導(dǎo)向的，而不是以法律為出發(fā)點(diǎn)的。過去如此，現(xiàn)在從中國動員式民主的發(fā)展實(shí)踐來看也是如此。黨要實(shí)現(xiàn)一個目標(biāo)，要確定方向，然后就是具體的政策。中國的動員式民主在實(shí)踐中政府依靠的是黨的政策，也就是民主發(fā)展到什么程度，怎樣發(fā)展，依靠的是黨的意志。但是要推行民主的發(fā)展，也就是在動員的初期要靠政策，而要維持民主的持續(xù)發(fā)展，要靠法律，靠法治。但是在現(xiàn)實(shí)中，民主的發(fā)展會和黨的利益（大部分的時候是地方黨的利益）發(fā)生沖突，這要靠法律來解決。所謂的法律來解決，就是一要有法，二要依法，這才是法治。如果是法治，那么政策就要為法律讓步。實(shí)際上，這在現(xiàn)實(shí)中，就是黨和法律誰大的問題。
在動員式民主進(jìn)行的過程中，出現(xiàn)過幾次公開的和不公開的關(guān)于這個問題誰大的辯論。這些辯論決定了動員式民主發(fā)展的結(jié)果。實(shí)際上在農(nóng)村基層民主發(fā)展到最高潮的時候，這種辯論在地方和中央都出現(xiàn)了,從公開發(fā)表一些研究中可以看出來。在農(nóng)村中，依照村委會組織法的規(guī)定，當(dāng)選的村委會是全體村民選舉產(chǎn)生的，是村的權(quán)力機(jī)構(gòu)。因此依照這個法律的規(guī)定，村的黨支部應(yīng)該接受村委會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而不是凌駕于村委會之上。因?yàn)楦鶕?jù)權(quán)力授予的原則，全體村民選舉產(chǎn)生的村委會當(dāng)然擁有村的最高權(quán)力，而村的黨支部只是一少部分人，不能代表全體村民，也沒有全村人的授權(quán)。這樣的結(jié)果當(dāng)然不能為一些人所接受。最終中央認(rèn)為還是黨要領(lǐng)導(dǎo)村委會。中央出臺了農(nóng)村基層黨組織條例，按照條例的規(guī)定，村委會要接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。
在這樣的政策環(huán)境之下，不僅已有的法律在執(zhí)行的過程中會遇到很大的麻煩，而且所有的涉及到中國基層民主發(fā)展的所需要的，特別是涉及到選舉的程序的法律都無法進(jìn)一步完善,因?yàn)橥晟频姆蓵䴙榭刂七x舉制形成困難。于是在民主發(fā)展的這個重要領(lǐng)域中，法律基本是空白,也就可以理解了。[47]當(dāng)然沒有法律規(guī)定和條文，哪里來的法治呢？也就不可能有一個規(guī)范的選舉程序。
在這樣的背景條件下，或者出現(xiàn)了選舉出來的村委會，但加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命的黨支部，形成兩個中心；
或者是后來黨支部書記和村委會主任的“一肩挑”，出現(xiàn)一元化；
又或者是村支部書記的“兩票制”等都是為了解決黨支部比村委會大的問題而提出的解決辦法。但是這樣的格局，影響了基層民主的發(fā)展，也加大了基層選舉的爭議和沖突。
在由動員式民主如此之多的內(nèi)、外部沖突所構(gòu)成的局限性下，動員式民主發(fā)展的空間自然就是有限的。當(dāng)然這種有限的民主，也體現(xiàn)了中國目前民主發(fā)展的過渡性。
隨著動員式民主的推進(jìn)，在局限性的主導(dǎo)下，動員式民主目前處于困境之中。這種困境主要表現(xiàn)在如下幾個方面：
第一、制度創(chuàng)新的減少。在村民自治的推行過程中，出現(xiàn)了不少制度上的創(chuàng)新，如選舉制度中吉林梨樹縣的海選，安徽的組合競選制；
[48]山西河曲縣的兩票制，一肩挑；
[49]重大問題的村民公決制等。但是自從2003年以來，制度創(chuàng)新幾乎陷于停頓。居民自治從1999年推行以來，也出現(xiàn)了不少制度上的創(chuàng)新，如上海及寧波海曙區(qū)的選聘分離，江漢的社區(qū)評議政府，沈陽的人大對接社區(qū)，但是自從2003年以來，這些制度上的創(chuàng)新也趨于停頓。[50]
第二、投票率的下降。與制度創(chuàng)新減少相對應(yīng)的是，無論是村民自治還是居民自治，總體的投票率都在降低，群眾在參與中發(fā)現(xiàn)因政府的操縱而不能實(shí)現(xiàn)自己的意愿的時候，更多的選擇了用腳投票的方式來表示自己的不滿。
第三、在村民自治中群眾依據(jù)《村委會組織法》和手中的選票同政府借助手中的組織資源和政治權(quán)力相互沖突局面的出現(xiàn)，并且在這種沖突中群眾處于弱勢地位。如2005年山東省濟(jì)南市市中區(qū)黨西村賄選的例子就是其中的一個典型。在該案例中村民提供了存在賄選的證據(jù)，上級民政部門也確認(rèn)了賄選的存在，但由于地方政府的強(qiáng)硬態(tài)度，使得村民的證據(jù)和上級民政部門的確認(rèn)并不能改變因賄選而造成的結(jié)果。并且由于選舉法規(guī)的缺失和司法體系的弊端使得黨西村村民提出的要求市中區(qū)民政局履行法定職責(zé)的行政訴訟以及要求市中區(qū)民政局依法撤銷選舉結(jié)果的行政訴訟也以駁回和不受理而告終。
第四、賄選的增加。由于選舉的制度無法落實(shí)，各地出現(xiàn)的不少的賄選事件。但是政府有關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)無力處理這個問題，關(guān)于什么是賄選和怎樣處理賄選到目前為止沒有相關(guān)的制度規(guī)定。
面對動員式民主在基層的實(shí)踐與發(fā)展所處的困境，按照亨廷頓的關(guān)于政治參與與政治制度化水平的相互關(guān)系來看，這是由中國經(jīng)濟(jì)與社會變遷與政府動員而導(dǎo)致了群眾的參與需求日益擴(kuò)大，而民主的制度化水平偏低，因而無法吸納群眾的廣泛的參與需求而導(dǎo)致的政治的不穩(wěn)定。因此，進(jìn)一步提高動員式民主的制度化水平，滿足日益被動員起來的群眾的政治參與需求，是解決動員式民主目前困境的唯一選擇。
五、動員式民主的特點(diǎn)分析
通過對以村民自治和居民自治為主要內(nèi)容的動員式民主的概念、背景與目標(biāo)及局限性下的政府行為與群眾行為的分析，從動員式民主與民主化關(guān)系的角度出發(fā)，我們總結(jié)出這種動員式民主的四個主要的特點(diǎn)。
1、政府主導(dǎo)性
通過對村民自治及居民自治的背景和目標(biāo)的分析，我們看到無論是村民自治還是居民自治，都是政府面對社會和經(jīng)濟(jì)形勢變化所作的統(tǒng)治方式的調(diào)整，民主在這里更多的是作為一種手段。這種手段在農(nóng)村是為了選能人，而在城市則是為了調(diào)動居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性。政府推行這種動員式的民主只是希望給予村民和居民一定的參與空間，政府仍然希望將村民委員會和居民委員會這種基層組織控制在自己的手中，貫徹政府的政策和意圖，因此，在政府的主導(dǎo)下推行這種動員式的民主，給予群眾極為有限的自治空間和民主權(quán)利，就成了政府推行這種動員式民主的理所當(dāng)然的做法。
在政府的主導(dǎo)下，無論是村民自治還是居民自治，都表現(xiàn)出了濃重的政府動員的色彩。雖然無論是村民自治還是居民自治在推行的過程中都遭到了基層政府的諸多質(zhì)疑和抵制，但是從村民自治及居民自治的推行過程看，政府在其中擔(dān)當(dāng)了提供法律支持、進(jìn)行前期的宣傳動員、具體組織選舉工作、及負(fù)責(zé)爭議的處理等職能，可以說，由始至終，政府在這個過程中都處于絕對支配的地位。因?yàn)檫@種絕對支配的地位，在村民自治和居民自治的推行過程中，村民自治及居民自治的實(shí)施狀況，才在關(guān)鍵上取決于地方領(lǐng)導(dǎo)人，特別是地方關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度和支持程度，以及具體負(fù)責(zé)實(shí)施村民自治和居民自治的有作為的民政部門官員的積極性及策略性行為。[51]村民自治及居民自治在這個過程中由此具有了強(qiáng)烈的“人治”的色彩，而遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到一個正常的民主發(fā)展所依賴的法治基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。
也是在政府的主導(dǎo)性行為下，村民自治才能夠在全國范圍內(nèi)比較快的推廣開來。村民自治和居民自治在政府的主導(dǎo)下在全國范圍內(nèi)得到了推廣的同時，由于政府的主導(dǎo)性而導(dǎo)致的局限性也逐漸顯露。政府推行以村民自治和居民自治為主要內(nèi)容的動員式民主是為了實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)，而由于政府目標(biāo)本身就包含著沖突，加上政府推行這種動員式民主的目標(biāo)與手段之間也存在嚴(yán)重的沖突，這些沖突又因黨政合一的政治體制而卷入了權(quán)力結(jié)構(gòu)的沖突及地方政府和基層政府的沖突。在動員式民主本身包含著這些內(nèi)部沖突的情況下，其中的民主只是在政府主導(dǎo)下的極為有限的“鳥籠式的民主”，村民自治和居民自治民主自治的空間是極為有限的。
這種有限性在村民自治中能夠得到明顯的驗(yàn)證。自1998年《村委會組織法》實(shí)施以來，村民自治中的兩委關(guān)系及鄉(xiāng)村關(guān)系越來越明顯，并逐漸成為制約村民自治進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。解決兩委關(guān)系及鄉(xiāng)村關(guān)系的“制度創(chuàng)新”，仍然被嚴(yán)格限定在保證黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府控制的范圍內(nèi)。如解決兩委關(guān)系的兩票制，一肩挑，都是在這種雙重限定下的創(chuàng)新，但是由于這種創(chuàng)新并沒有突破動員式民主的局限性，因而所能夠起的作用也是極為有限，而解決鄉(xiāng)村關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開，更是流于形式。實(shí)際上村民自治是在政府的主導(dǎo)之下推動的，因此鄉(xiāng)村關(guān)系的解決才是其中的關(guān)鍵，兩委關(guān)系在很多情況下是由于鄉(xiāng)村關(guān)系沒有得到很好的解決造成的。而鄉(xiāng)村關(guān)系的解決之所以難以突破，則是因?yàn)檫@種動員式民主本身的局限性所造成的，如果不能突破這些局限性，不能解決這些由政府設(shè)定的內(nèi)部的各種沖突，這些沖突將會愈演愈烈，這一點(diǎn)可以從目前村民自治中越來越多的選舉糾紛中看出。
2、漸進(jìn)性
這種動員式的民主雖然由于政府的主導(dǎo)而存在諸多的局限，但是無可否認(rèn)的是它其中所包含的現(xiàn)代意義上的民主成分。這種民主是在政府主導(dǎo)的背景下由取向開明的政府官員、人民群眾、國際影響、專家學(xué)者及媒體等眾多因素共同推動而實(shí)現(xiàn)的。[52]在這個過程中集中顯示出了動員式民主發(fā)展的漸進(jìn)性道路的特征。這種漸進(jìn)性首先表現(xiàn)在它是由程序性民主發(fā)展而來的，具體來說，首先是從選舉的程序而來的。與程序性民主相關(guān)的是這種動員式的民主也是一種由地方基層發(fā)展而來的民主。由于地方政府的政治色彩淡薄，意識形態(tài)不濃，因此從程序的角度入手來推行民主才具有一定的發(fā)展空間。地方政府直接面對社會群眾，需要解決各種各樣的實(shí)際問題，在這個過程中，如果民主作為一種手段能夠解決一些問題，地方政府是有動力通過制度和政策的創(chuàng)新來推動的。雖然在中國特定的政治及經(jīng)濟(jì)體制的安排下，在一些地方政府支持和主動創(chuàng)新的基礎(chǔ)上取得的動員式民主的突破和創(chuàng)新。雖然基層政府在集權(quán)式的權(quán)力結(jié)構(gòu)下和科層制的組織結(jié)構(gòu)下所進(jìn)行的調(diào)和創(chuàng)新有很大的限度，但是也使村民自治和居民自治具有了一定的發(fā)展空間。
動員式民主是由程序、由基層發(fā)展而來的民主的同時，它也是由農(nóng)村、由社會發(fā)展而來的民主。這種動員式民主按照國家的看法它應(yīng)當(dāng)是一種社會層面的民主，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
因?yàn)樗窃趪艺{(diào)整社會統(tǒng)治方式的背景下進(jìn)行的，即由國家全面控制社會向給予社會一定的自治空間的背景下進(jìn)行的。一般來說，自治并不必然實(shí)行民主，自治也不必然導(dǎo)致民主，但是在非民主的政治體制下，在國家調(diào)整對社會統(tǒng)治方式的背景下，在政府希望通過民主實(shí)現(xiàn)自己的意圖的基礎(chǔ)上，實(shí)行這種自治與民主的結(jié)合就成了政府的唯一可行的選擇。在社會層面的自治加民主的模式下，政府一方面能夠達(dá)到自己的目標(biāo)，另一方面又將其限定在一定的范圍之內(nèi)，不至于對國家的政治體制構(gòu)成直接的沖擊。
3、不平衡性
動員式民主的不平衡性首先表現(xiàn)在農(nóng)村的發(fā)展要先于城市的發(fā)展。這在很大程度上是因?yàn)槌鞘凶鳛檎闻c經(jīng)濟(jì)的中心，也是政權(quán)賴以生存的核心，政府對城市的政治控制要比在農(nóng)村中嚴(yán)格很多。而民主制度不僅在價值觀上與中國主流的意識形態(tài)有著嚴(yán)重的沖突，而且作為一種新制度的運(yùn)用，對政府來說會承擔(dān)相當(dāng)大的風(fēng)險（社會混亂、合法性下降等），因此在城市推行動員式民主的阻力無疑要比在農(nóng)村大很多。同時由于中國市民社會的弱小，加上城市單位制的分割，嚴(yán)重的阻礙了利益的產(chǎn)生和聚合，城市民眾由此缺乏在這種動員式民主下的政治參與的動力。而政府對農(nóng)村的政治控制相對城市來說要寬松一些，同時由于沒有“單位”的分割，村級甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府對農(nóng)民的生活都有非常直接的、影響甚大的介入，而且其本身的組成與運(yùn)行好壞也與農(nóng)民的利益直接相關(guān)，因而農(nóng)民對介入政治生活的意愿非常強(qiáng)烈，這就為動員式民主在農(nóng)村的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。
因此雖然村民自治及居民自治的組織法先后于1987年、1989年頒布，但是村民自治從1990年起就開始在全國范圍內(nèi)實(shí)施，而居民自治則到了1999年在社區(qū)建設(shè)的背景下才由民政部、地方官員及專家學(xué)者的推動下在一些城市中通過試點(diǎn)的方式實(shí)施，到了2002年社區(qū)直選才開始得到中央的正式認(rèn)可。農(nóng)村的動員式民主在目前已經(jīng)發(fā)展到了群眾與政府進(jìn)行控制與反控制的沖突階段，雖然群眾在這個沖突中由于相關(guān)法規(guī)及自組織能力的缺乏處于劣勢的地位，但是這種沖突的確是在一些地方出現(xiàn)了，并且在有的地方群眾取得了暫時性的勝利。而城市的居民自治目前還只處于政府動員、群眾參與的階段。而且由于中央的保守態(tài)度，居民自治的推廣范圍與力度相對于村民自治來說要小得多，其所產(chǎn)生的影響也要比村民自治小得多。
在農(nóng)村和城市的內(nèi)部，動員式民主發(fā)展的態(tài)勢也是不平衡的。農(nóng)村村民自治的推行本身就經(jīng)歷了一個波浪形的發(fā)展態(tài)勢。在早期推行村民自治的時候，具體負(fù)責(zé)推行的民政部就是在中央部分領(lǐng)導(dǎo)人支持的基礎(chǔ)上通過先進(jìn)行試點(diǎn)示范的方式由點(diǎn)到面逐漸推展開來的。村民自治進(jìn)行得比較好的縣（如梨樹縣）或者�。ㄈ绺＝ǎ�，都離不開地方關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)人的支持或者民政部門有作為的官員的策略性行為。在村民自治實(shí)施過程中，從選舉上看，各地制定的選舉辦法和規(guī)則有相當(dāng)大的差別，各省選舉進(jìn)行得五花八門；
一些村莊實(shí)行了競爭性選舉，新選出的村委會也能正常發(fā)揮功能，而在另一些地方，選舉則缺乏競爭性，選出的村委會仍不能有效開展工作，干群關(guān)系依然緊張。全國現(xiàn)有的一百零一萬個村委會中，只有5％的村制定了比較完備的《村民自治章程》等規(guī)章。有許多因素影響著基層選舉在不同地區(qū)的成功或失敗。其中首要的因素是，有沒有真正支持村民自治的地方官員積極推動這一工作。到目前為止，在民政部的村民自治示范縣、示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、示范村等基層選舉相對成功的地方，都可以發(fā)現(xiàn)，基層選舉的成功或是由于地方黨政負(fù)責(zé)人對基層民主重視和支持，或是因?yàn)榈胤矫裾块T作了積極有效的指導(dǎo)。
居民自治也面臨同樣的情況，凡是進(jìn)行得比較好的區(qū)（如寧波海曙區(qū)）或者省份（如廣西），也同樣離不開地方關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)人的支持及民政部門有作為的官員的策略性行為。在政府的主導(dǎo)下，社區(qū)選舉中進(jìn)行得比較好的往往是那些“社會人”比較多的社區(qū)。在社會人比較多的社區(qū)，社區(qū)與居民的利益關(guān)系逐漸緊密，居民對社區(qū)的關(guān)注程度也比單一單位型的社區(qū)要大，居民在參與社區(qū)直選中所體現(xiàn)出來的社區(qū)意識和社區(qū)歸宿感也比較強(qiáng)。在以自治為取向的社區(qū)管理體制創(chuàng)新方面，走在前沿的社區(qū)同樣離不開市一級或區(qū)一級關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)人的支持。
4、由形式到實(shí)質(zhì)
無論是村民自治還是居民自治，不少觀察者都曾對其民主的真實(shí)性發(fā)出質(zhì)疑。確實(shí)，無論是考察政府的行為還是群眾的表現(xiàn)，我們都可以看到這種民主在很大程度上只是一種形式，很多地方政府并無動力也無興趣來推動，選舉中的流于形式在全國各地屢見不鮮。根據(jù)一些觀察，村民自治中的真實(shí)性不到5%，各地違反選舉程序和規(guī)則的事例更是不在少數(shù)。[53]而居民自治中選舉存在的流于形式也同樣是不在少數(shù)。根據(jù)這種觀察，對于這種動員式民主的實(shí)效及前景的疑問及悲觀的確是有其存在的理由。
但是通過對這種動員式民主的背景的考察，我們知道這種動員式的民主是在國家調(diào)整對社會的統(tǒng)治方式的背景下做出的，政府之所以要推動這種動員式民主，是因?yàn)檫@種動員式民主在經(jīng)濟(jì)和社會形勢變化的背景下能夠達(dá)到政府的目標(biāo)。雖然這種政府主導(dǎo)的動員式民主因內(nèi)部的沖突而具有諸多的局限性，但是同樣無可否認(rèn)的是通過推行這種動員式的民主選舉、民主管理、民主決策及民主監(jiān)督，已經(jīng)在逐漸地改變著政府的行為及群眾的行為。從群眾的行為看，特別是從農(nóng)民的行為看，經(jīng)過10多年的民主選舉的實(shí)踐，一些地方農(nóng)民的民主意識和民主素質(zhì)都有了相當(dāng)大程度的提高，并從最初的消極、不合作逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與，并通過各種途徑來爭取自己的合法權(quán)利。雖然這種動員式民主的推行在最初帶有相當(dāng)大的人治的色彩，并且?guī)в邢喈?dāng)大的不平衡性，但是它一旦運(yùn)行起來，便會具有自己的規(guī)則，這種規(guī)則與政府的本來意圖或許是相違背的，但是它已經(jīng)逐漸地改變了當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)環(huán)境。在已經(jīng)改變了的和還在繼續(xù)改變的政治生態(tài)環(huán)境下，這種動員式民主逐漸地由形式向?qū)嵸|(zhì)轉(zhuǎn)變。在東方國家，民主化過程往往就是一個由形式的權(quán)利到實(shí)質(zhì)內(nèi)容，由通過形式民主訓(xùn)練民眾，培養(yǎng)民主習(xí)慣到民眾運(yùn)用形式民主爭取權(quán)利的轉(zhuǎn)換過程。[54]
這種由形式向?qū)嵸|(zhì)的轉(zhuǎn)變并不僅限于通過完善相關(guān)法規(guī)及司法救濟(jì)渠道保障在村民自治或居民自治中推行自由公平的選舉，進(jìn)行村級事務(wù)或者社區(qū)事務(wù)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，而更多的是在推行這種動員式民主的過程中，通過改變當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)環(huán)境，通過民眾民主意識和素質(zhì)的提高和地方政府官員觀念的轉(zhuǎn)變來將這種社會的民主進(jìn)一步向基層政權(quán)一級推廣，通過制度的創(chuàng)新，來推動基層政權(quán)由非民主體制向民主體制轉(zhuǎn)變，并在這個過程中突破動員式民主的局限性。通過基層政權(quán)由非民主體制向民主體制的轉(zhuǎn)變，基層政府的行為將發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，政府對群眾的回應(yīng)性和負(fù)責(zé)任性都將大大增強(qiáng)，動員式民主的固有的局限性因?yàn)檎陨硇袨榈母淖円矊⒋蟠笙麥p，而困擾政府的兩委關(guān)系及鄉(xiāng)村關(guān)系也將得到根本的改善。
六、動員式民主的積極意義與轉(zhuǎn)軌
1、對動員式民主的質(zhì)疑
對于以上對動員式民主的分析，許多人會對動員式民主本身是否是民主產(chǎn)生懷疑，這是很有道理的。依照前邊所講的民主的定義來看，動員式民主毫無疑問不是自由民主，充其量也只是一種部分的選舉民主，類似于自由之家所講的那種選舉民主。從中國基層選舉的實(shí)踐來看，從國際觀察選舉的四個主要部分的構(gòu)成來看，在選舉委員會、規(guī)范的選舉程序、反賄選的辦法以及選舉的法律制度來看，都仍然離國際標(biāo)準(zhǔn)差得很遠(yuǎn)，也就是離一個規(guī)范的選舉差得很遠(yuǎn)。從目前的情況來看，持續(xù)的選舉發(fā)展已經(jīng)遇到了嚴(yán)重的阻礙，進(jìn)入了困境，能否持續(xù)發(fā)展已成疑問。這樣自然的就會提出這樣的問題，一個目標(biāo)不清楚、法治不健全、執(zhí)行有問題的選舉能被稱之為“民主”嗎，換句話說，這種動員式民主的“民主”能夠成立嗎？
其實(shí)，中國的這種動員式的民主的出現(xiàn)只是一種民主發(fā)展的過渡期所出現(xiàn)的現(xiàn)象。中國民主的發(fā)展，在90年代開始的時候，要從社會中起步并成長出來實(shí)際是不切實(shí)際的。因此在政府的推動下出現(xiàn)選舉，并且給了一定的空間來發(fā)展選舉，完善選舉的程序，對實(shí)際的民主發(fā)展其到了有益推動的作用。實(shí)際上，從中國的實(shí)踐來看，也正是這種動員式民主的出現(xiàn)帶動了后來民主在其它方面的發(fā)展。因此，在這個意義上看，動員式民主是中國民主發(fā)展的起步和契機(jī)。
由于動員式民主的目的并不是為了發(fā)展民主，而是轉(zhuǎn)變政府治理的方式，反過來是為了要加強(qiáng)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并且在實(shí)際的執(zhí)行之中，地方政府又要千方百計(jì)的加強(qiáng)對選舉的控制，因此許多地方是恢復(fù)了傳統(tǒng)的辦法，搞了“行政復(fù)歸”，村民自治在后退。隨著近年來地方政治聯(lián)盟的出現(xiàn)，這種動員式民主在一些地方在倒退，因此懷疑這種動員式民主的效果也是必然的了。確實(shí)，從動員式民主的實(shí)踐來看，政府的目的是要進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，但是面臨著中國社會經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展的局面，面對著民主全球化的潮流，又不得不讓民主在中國出現(xiàn)。因此真正的問題是，政府對推行民主是真心的嗎？其實(shí)，有些開明的官員認(rèn)為拋開民主的價值觀可以不談，即便是要從解決實(shí)際問題出發(fā)，也要進(jìn)行民主，因?yàn)槊裰髦辽偈莻�不壞的東西，可以解決中國面臨的一些實(shí)際問題。因此，可以不去考慮政府官員對于民主是否是真誠的，因?yàn)橹辽儆腥讼胍妹裰髯鳛橐环N工具來解決一些實(shí)際的問題，這在中國的這個基層民主的實(shí)踐中可以看出來。而這種態(tài)度就是從政府的層面來講的推行“民主”的原因。但是也有許多的政府（黨）領(lǐng)導(dǎo)，包括上層的和地方的，對發(fā)展民主不大熱衷，也沒有民主的價值觀，因此他們以各種辦法來防止民主選舉的擴(kuò)大，阻止民主的進(jìn)一步發(fā)展。但是要從解決實(shí)際中存在問題出發(fā)，特別是解決農(nóng)村基層政治問題出發(fā)，領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變是不可避免的，民主這個“工具”可以真正的有效的處理實(shí)際中存在的一些政治問題。而對于一些開明的政府官員來講，價值觀和工具都是好的“東西”。
2、動員式民主的積極意義和轉(zhuǎn)軌
動員式民主的積極意義有如下幾個方面。
第一，通過中國的民主試驗(yàn)，廣大的基層群眾嘗到了民主的好處。通過選舉，在一些地方農(nóng)民可以通過合法的方法，成為村委會的領(lǐng)導(dǎo)，或者是能人，或者是為了維權(quán)，都可以給農(nóng)民帶來實(shí)際的好處。嘗到了好處的農(nóng)民是不會輕易的放棄這個好處的。因此他們會繼續(xù)利用選舉的和村委會的平臺，維護(hù)民主的發(fā)展。在這樣的發(fā)展過程當(dāng)中，群眾的民主意識在覺醒，民主素質(zhì)在提高。他們在發(fā)現(xiàn)自身利益的基礎(chǔ)上逐漸聯(lián)合起來，通過動員式民主為他們提供的制度空間逐步開始了維護(hù)自身權(quán)益的抗?fàn)�。這種文明的抗?fàn)幭鄬τ诮诸^政治和暴力政治，體現(xiàn)出來的是中國幾千年來的政治文化的悄然轉(zhuǎn)軌，而民主的意識在逐漸的增長。
第二，一個和民主持續(xù)有關(guān)的規(guī)則和制度在建立起來。通過動員式民主20年來在全國范圍內(nèi)的大規(guī)模推行，動員式民主作為大眾參與的民主化實(shí)驗(yàn)，在基層普遍實(shí)行，并且在民主化實(shí)踐中建立起一系列民主規(guī)則和程序。在動員式民主各地實(shí)踐和創(chuàng)新并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，一個比較規(guī)范的選舉程序和規(guī)則已經(jīng)逐漸在村委會選舉和居委會選舉中得到提倡，并在一些地方得到了實(shí)行。同時，一些民主管理的規(guī)則和程序也在開始逐步建立起來。雖然選舉和管理制度化建設(shè)還要有很長的路要走，也離國際標(biāo)準(zhǔn)所差甚遠(yuǎn)，但是在一個傳統(tǒng)專制主義文化盛行國家，這些制度的創(chuàng)建也是很有意義的。
第三，從動員式民主外化為全民和國家民主。動員式民主在中國的發(fā)展過程中，它對中國社會的其它方面的影響是非常大的，也推動了其它方面的民主要求。在農(nóng)村民主進(jìn)行的過程中，從農(nóng)村的實(shí)踐中提出了這樣的要求：為什么農(nóng)村能夠進(jìn)行民主，而城市不能進(jìn)行呢？為什么社會組織可以進(jìn)行民主，而政府機(jī)構(gòu)不行呢？為什么黨外可以搞民主，而黨內(nèi)不可以呢？為什么基層能夠進(jìn)行民主，而高層和中央不能進(jìn)行呢？這些問題是自然而然產(chǎn)生的。這些問題的出現(xiàn)為民主在中國的全面進(jìn)行起了發(fā)酵的作用。
就是在這樣問題的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的民主試驗(yàn)開始了。沿著民主首先從選舉突破的邏輯，1998年在四川先后出現(xiàn)了比較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長公推公選的事例，同年底，四川青神縣南城鄉(xiāng)、遂寧市中區(qū)步云鄉(xiāng)先后進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的實(shí)驗(yàn)。隨后，全國各地出現(xiàn)了各種基層政權(quán)民主改革的嘗試與創(chuàng)新。包括1999年深圳大鵬鎮(zhèn)的“三票制”選舉鎮(zhèn)長，山西卓里鎮(zhèn)“兩票制”選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)；
2002年湖北楊集鎮(zhèn)的“兩推一選”鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長；
2003年4月至2004年2月，江蘇省宿遷市用“公推競選”辦法產(chǎn)生37名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長；
2003年8月，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
重慶市城口縣坪壩鎮(zhèn)進(jìn)行了選民直接選舉鎮(zhèn)長的試點(diǎn)；
2004年，云南紅河州石屏縣的7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長等。用“公推公選”的方式產(chǎn)生的縣一級政府也先后在四川和江蘇等地出現(xiàn)。
同樣是在這樣問題的基礎(chǔ)上，黨內(nèi)民主開始出現(xiàn)了。先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直接選舉，繼而是是農(nóng)村支部書記的“兩票制”和后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直接選舉和“兩票制”選舉，等等。這些選舉目前已經(jīng)在全國推開。而且最近一個時期以來，黨內(nèi)民主的呼聲越來越高。
實(shí)際上，雖然在法律上村民委員會和居民委員會不是國家法定的政權(quán)組織，動員式民主只是一種社會性的民主。但是由于村民委員會和居民委員會在事實(shí)上都承擔(dān)著大量的行政職能，并被自覺或不自覺地看作是國家政權(quán)的基礎(chǔ)，因此，這種基層組織的民主化不可避免地對國家整個社會政治體系及國家民主建設(shè)產(chǎn)生影響。村民自治中兩委關(guān)系中兩票制的推行，在促成黨組織自身的民主化，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和方法上提供了一種探索性的解決辦法，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的黨內(nèi)民主的改革中得到借鑒和實(shí)施。如1998年四川省巴中公推公選村黨支部書記到四川成都市新都區(qū)公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記以及民主測評、開放“三會”等一系列試驗(yàn)，展現(xiàn)了這種動員式民主對國家政治體系及國家民主建設(shè)清晰的影響邏輯。
在動員式民主產(chǎn)生影響的基礎(chǔ)上，群眾的維權(quán)式民主和地方政府的創(chuàng)新式民主也開始顯現(xiàn)并進(jìn)一步發(fā)展。動員式民主中群眾與政府反控制沖突中的維權(quán)行為直接構(gòu)成了群眾維權(quán)式民主的一個主要內(nèi)容。而地方政府創(chuàng)新式民主可以看成是動員式民主進(jìn)一步的向前發(fā)展。但是與動員式民主由中央啟動并為之提供政治支持和意識形態(tài)規(guī)范相比，地方政府創(chuàng)新式民主則是地方政府在社會經(jīng)濟(jì)形式變化的背景下，在中央和上級政府給與一定的制度創(chuàng)新空間的前提下，在面對地方實(shí)際問題的時候，由比較開明和致力于解決地方實(shí)際問題的地方官員來推動的。地方政府創(chuàng)新式民主與動員式民主相比，將民主進(jìn)一步從社會的層面推進(jìn)到了政府的層面，其中民主的傾向也更為明顯。這種地方政府創(chuàng)新式的民主是動員式民主的一個很大的突破。在地方政府創(chuàng)新式民主下，群眾的參與性質(zhì)發(fā)生了很大的改變，群眾參與的空間也要大了很多。如果說動員式民主在運(yùn)作的過程中政府還能有足夠的力量來控制，不會涉及到政府內(nèi)部的話，那么這種地方政府創(chuàng)新式的民主一旦有效運(yùn)作起來的話，則政府控制的難度要大得多，且會影響政府自身的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作過程。
而維權(quán)式民主的發(fā)展，則是在中國社會矛盾和沖突增多的背景下群眾通過民主的手段所進(jìn)行的主動維權(quán)行為。在維權(quán)式民主下，群眾在共同利益的基礎(chǔ)上，通過聯(lián)合進(jìn)行有組織、有步驟、有策略的維權(quán)行為，以求達(dá)到維護(hù)自身利益的目的。在維權(quán)行為中，群眾還逐步要求擴(kuò)大政治參與，進(jìn)行利益表達(dá)。這反映了中國的社會已經(jīng)發(fā)展到了同威權(quán)主義政治體制產(chǎn)生沖突的關(guān)頭。
中國民主發(fā)展的三種態(tài)勢如下圖所示：
圖1：
從中國民主發(fā)展的轉(zhuǎn)軌來看，也許中國基層的這種動員式民主的歷史意義已經(jīng)完成，它完成了民主的轉(zhuǎn)軌之后，就將中國民主的持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)給了其它類型的民主。從目前來看，動員式民主向地方政府創(chuàng)新式的民主與群眾維權(quán)式民主的轉(zhuǎn)軌帶動了中國民主的持續(xù)發(fā)展，從社會到政權(quán)、從政府主動到政府和群眾互動以及群眾主動。從中國基層民主的這三種態(tài)勢，我們可以看到，中國的政治體制，本身已經(jīng)蘊(yùn)含了變革的可能性以及必要性。雖然無論是從選舉民主還是自由民主的角度衡量，這種發(fā)展都還只是民主化一個非常有限的起步和開端。在中央的態(tài)度還不明朗的情況下，這三種態(tài)勢只是揭示了一個民主的可能。但是無論怎樣，可以說，中國的民主化已經(jīng)在進(jìn)行中了，不論它最終的走向如何，基層民主作為一種中國民主和政治改革發(fā)展的先鋒力量已經(jīng)存在了，而且還在繼續(xù)進(jìn)行之中。在中國民主這樣發(fā)展的態(tài)勢中，不管動員式民主有多大的局限，它起到了一個中國民主化過程中的點(diǎn)火作用。目前動員式民主仍然是中國民主實(shí)踐的主要內(nèi)容，他可能還會有進(jìn)一步發(fā)展的空間，也可能空間已經(jīng)不大。但是它的存在和實(shí)踐，也許仍然會繼續(xù)創(chuàng)造一些民主和政治改革的空間。因此，對動員式民主的了解和分析對于了解和掌握中國民主的發(fā)展是有很大的作用的，中國民主化發(fā)展的許多解釋因素存在于動員式民主之中。
注釋：
[1] 2000年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》的通知，被認(rèn)為是社區(qū)建設(shè)在全國正式開展的標(biāo)志。
[2] [美]加布里埃爾.A.阿爾蒙德，小G.賓厄姆.鮑威爾.比較政治學(xué)：體系、過程和政策.上海：上海譯文出版社，1987：131-144。
[3] [美]亨廷頓著.第三波：20世紀(jì)后期民主化浪潮.劉軍寧譯.上海：上海三聯(lián)書店，1998：4。
[4] 所謂的結(jié)構(gòu)是指民主的選舉基礎(chǔ)上產(chǎn)生的村民委員會，民主的決策及代議機(jī)構(gòu)——村民大會和村民代表大會、民主的監(jiān)督機(jī)構(gòu)——各種監(jiān)事會及理事會，及類似于全民公決的村民公決制度。所謂的過程是在這個過程中，逐漸出現(xiàn)了一個各方力量博弈的狀況，其中具有重要意義的是群眾運(yùn)用手中的選票和法律來同黨和政府的權(quán)力進(jìn)行控制和反控制的博弈過程。
[5] 根據(jù)中國政治決策規(guī)則和決策過程，我們把村民自治分為兩個大的發(fā)展階段，一是決策的階段，二是實(shí)行的階段。從80年代初至90年代初是決策階段。所有的問題都拿到桌面上進(jìn)行討論，結(jié)論是推動村民自治，并在1987年通過了《村委會組織法(草案)》。之后從1992年開始進(jìn)入實(shí)行階段。從1992年至今延續(xù)了決策階段的目標(biāo)，同時又在政府和農(nóng)民的互動的基礎(chǔ)上出現(xiàn)了一些新情況，中央、中央各部門及地方政府之間形式上取得了一致的意見，但是實(shí)際上由于政府和農(nóng)民之間的互動中出現(xiàn)了越來越多農(nóng)民主動的情況，加上國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)情況的變化，這種動員式民主的局限性越來越明顯。本節(jié)試圖探討的是1982年至1992年期間的背景與目標(biāo)，這個時期的目標(biāo)也是貫穿村民自治推行的整個過程中的主要目標(biāo)，它也決定了這種由政府自上而下的推動實(shí)施的動員式民主的局限性和最終的走向。
[6] 村民自治肇始于1980年春節(jié)前后廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村建立的第一個村民委員會。這個村委會是在人民公社體制解體而導(dǎo)致的鄉(xiāng)村管理缺位的背景下自發(fā)產(chǎn)生的，純粹由群眾自己組織選舉產(chǎn)生，村委會負(fù)責(zé)全村的公共事務(wù)，尤其是維護(hù)社會治安。
[7] 陸學(xué)藝.重新認(rèn)識農(nóng)民問題—十年來中國農(nóng)民的變化.社會學(xué)研究，1989（6）。在該文中，作者將農(nóng)民按職業(yè)劃分為8個階層：農(nóng)業(yè)勞動者階層（55-57%）、農(nóng)民工階層（24%）、雇工階層(4%)、農(nóng)民知識分子階層(1.5~2%)、個體勞動者和個體工商戶階層(5%)、私營企業(yè)主階層(0.1~0.2%)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者階層(3%)、農(nóng)村管理者階層(6%)。
[8]對于改革開放以來中國地方主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的探討，可參見榮敬本等.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革.北京：中央編譯出版社，1998。在該書中，我們可以看到中國的縣鄉(xiāng)兩級政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式實(shí)際上是在壓力型的體制下運(yùn)作的。即為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，為了完成上級下達(dá)的各種指標(biāo)，縣鄉(xiāng)兩級政府一方面向上級爭資源及政策，一方面則加強(qiáng)對本地經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)與干預(yù)，縣鄉(xiāng)兩級政府成為地方利益增長和保護(hù)的首要力量。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長的目標(biāo)，縣鄉(xiāng)兩級政府強(qiáng)化了職能部門的作用，鼓勵職能部門和地方官員開辦企業(yè)，即所謂的由政府“搭臺唱戲”，由政府的示范和引導(dǎo)開始啟動由計(jì)劃向市場的轉(zhuǎn)變，但同時這種發(fā)展如同建國以來的一樣，是建立在對農(nóng)村的剝奪的基礎(chǔ)上。
[9]各地在80年代出現(xiàn)了不少農(nóng)民同農(nóng)村干部沖突的事件，農(nóng)民抗糧抗豬，干部意志受到了農(nóng)民某種程度的抵制，而這種抵制同國家整個體制相關(guān)。王振耀.中國村民自治理論與實(shí)踐探索.北京：宗教文化出版社，2000：27。
在1987年《村委會組織法》（試行）通過的過程中，爭論的焦點(diǎn)集中在鄉(xiāng)村關(guān)系問題上，即鄉(xiāng)對村的指導(dǎo)關(guān)系會阻礙國家政策的實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級失去了村這條“腿”后難于開展工作。白益華.親歷村民委員會組織法制定.http://www.people.com.cn/GB/14576/28320/35193/35204/2641757.html。
[10]把村民自治寫入憲法，得益于彭真的大力倡導(dǎo)，以彭真為主的包括宋平、萬里、薄一波在內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)人對于村民自治的立法和實(shí)際的推動產(chǎn)生了重要的作用（白益華.親歷村民委員會組織法制定.http://www.people.com.cn/GB/14576/28320/35193/35204/2641757.html）。而彭真之所以大力推動這一基層民主形式，一方面來自他革命時期的經(jīng)歷�！芭碚鎸鶎舆x舉和村委會的熱衷可追溯到他在晉察冀邊區(qū)時候的經(jīng)歷。彭真在1941年給政治局的一份報告中，解釋了為什么要進(jìn)行地方選舉以及怎樣選舉，并且建議建立“區(qū)村代表會”來監(jiān)督選出來的干部。在彭來看來，選舉不僅與黨的統(tǒng)治相協(xié)調(diào)，它也是在統(tǒng)治尚未鞏固的地方加強(qiáng)黨的支配地位的很好的工具。換而言之，讓群眾參與的措施，不僅可以對黨的革命任務(wù)提供支持，也可以服務(wù)于建國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)�！懊裰鳌焙驼畽�(quán)力可以相得益彰�！保ɡ钸B江.在黨國中納入民主：中國的村民選舉.）；
而另一方面則是他在文化大革命期間的經(jīng)歷讓他意識到推行民主和法制的必要。（彭真.彭真文選.北京：人民出版社，1991）。文化大革命后，中共的領(lǐng)導(dǎo)人就不影響其領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)治地位的民主和法制的推進(jìn)達(dá)成了一定程度的共識，這也是80年代由中共上層啟動的政治改革得以推行的前提。1981年6月，中共中央在《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出，黨的目標(biāo)是要“在基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主”。村民自治正是在這一背景下完成了初步的實(shí)踐與立法工作。
[11] 具體來說是由民政部負(fù)責(zé)立法的起草與實(shí)施工作的。
[12] 行政成本來自過去對村干部由上而下的監(jiān)督變?yōu)榇迕裼上露系谋O(jiān)督，而且這種監(jiān)督比前一種監(jiān)督更為有效。而經(jīng)濟(jì)成本則由于實(shí)行村民自治，村干部的補(bǔ)貼則主要來自村里，而不是由國家財政開支。具體論述見王振耀.中國村民自治理論與實(shí)踐探索.北京：宗教文化出版社，2000：51。
[13]彭真：“為了貫徹群眾路線，還應(yīng)當(dāng)從組織上加以保證，把基層政權(quán)和基層組織建設(shè)好。基層政權(quán)，基層組織和基層干部，不僅要唯上，而且還要唯下，唯人民群眾，為人民群眾多辦實(shí)事，多提供各種服務(wù)，把唯上和唯下一定要很好的結(jié)合起來。”中國社區(qū)建設(shè)年鑒編委會.中國社區(qū)建設(shè)年鑒(2003).北京：中國社會出版社，2003：13。
[14] 有學(xué)者從“混合憲法”理論出發(fā)，提出中國政治的三分法，即相對于一般的國家/市民社會的二分法，提出上層（中央政府）、中層（地方政府和新興資本大戶）、下層（廣大掙錢謀生的老百姓）。從80年代初期中央政府推行村民自治的最初考慮出發(fā)，這種提法具有借鑒意義，即當(dāng)時的中央政府希望籍由村民自治來與群眾結(jié)盟制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村干部的行為，但是在實(shí)際中村民自治并沒有很好的起到這種作用，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。崔之元.“混合憲法”與對中國政治的三層分析//榮敬本等.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變.北京：中央編譯出版社，1998：183-197。
[15]村民自治首先是中央高層的一種主動選擇，沒有中央高層的支持與推動，村民自治是很難進(jìn)行下去的。
[16]所謂的能人，是指那些主持公道、為人正派、富有商品經(jīng)濟(jì)意識、敢于改革創(chuàng)新、熱心為村民辦事的優(yōu)秀人才，這些能人主要是由市場經(jīng)濟(jì)培育出來的。有學(xué)者后來對農(nóng)民在選舉中的投票取向與理性行為的調(diào)查研究也證明了村民投票中的能人取向。肖唐鏢.多維視角中的村民直選——對十五個村委會選舉的觀察研究.北京：中國社會科學(xué)出版社，2001：61-63。
[17] 之所以說是暫時的，是因?yàn)樵缙谠圏c(diǎn)的范圍小，地方政府與農(nóng)民的沖突還不明顯，也沒有太大的影響到黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。
[18] 從中共高層領(lǐng)導(dǎo)人的談話中可以看出，對于社區(qū)組織建設(shè)中央的思路是以社區(qū)黨組織為核心的社區(qū)組織建設(shè)，社區(qū)黨組織是社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)居委會在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
履行好自己的職能，管理好社區(qū)日常事務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，同時引導(dǎo)和動員社區(qū)社團(tuán)組織和其他社區(qū)中介組織參與社區(qū)建設(shè)。中國社區(qū)建設(shè)年鑒編委會.中國社區(qū)建設(shè)年鑒(2003).北京：中國社會出版社，2003：3-32。
[19] 比如江蘇南京市白下區(qū)淮海路街道游府西街的由全體居民直選聘用的外來人員作為本社區(qū)居委會成員的例子。李凡.中國基層民主發(fā)展報告》（2000-2001）.東方出版社，2002：275-276。
[20]中國社區(qū)建設(shè)年鑒編委會.中國社區(qū)建設(shè)年鑒(2003).北京：中國社會出版社，2003：23。
[21]“加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)，構(gòu)建新的社區(qū)管理體制，把社區(qū)居民最大限度的組織起來，建設(shè)社區(qū)，服務(wù)社區(qū)，讓社區(qū)居民自己管理自己的事情，是我們黨在新時期加強(qiáng)城市管理和服務(wù)的新途徑，也是黨的群眾路線在城市工作中的新發(fā)展”。中國社區(qū)建設(shè)年鑒編委會.中國社區(qū)建設(shè)年鑒(2003).北京：中國社會出版社，2003：24。
[22]中國社區(qū)建設(shè)年鑒編委會.中國社區(qū)建設(shè)年鑒(2003).北京：中國社會出版社，2003：735。
[23]中國社區(qū)建設(shè)年鑒編委會.中國社區(qū)建設(shè)年鑒(2003).北京：中國社會出版社，2003：766。
[24] 朱新民.中國大陸城市基層民主研究.臺北：財團(tuán)法人兩岸交流遠(yuǎn)景基金會，2002：63-68。
[25]行政吸納政治包括兩個方面：一方面吸納精英或精英集團(tuán)進(jìn)入決策機(jī)構(gòu)，另一方面廣泛的咨詢公眾的意見，并自主的建設(shè)意識形態(tài)，加強(qiáng)黨的建設(shè)，調(diào)整國家與社會的關(guān)系�？禃怨�.中國的道路(自印本，2003)。
[26]中國的傳統(tǒng)的民主觀念不是“讓民做主”，而是“為民做主”，包括中國共產(chǎn)黨的群眾路線，實(shí)際上也是“為民做主”的思想，而不是讓民做主的思想，主動權(quán)和最終決定權(quán)是在官員的手中，而不是在民眾的手中。
[27]這種選能人帶有一定的行政吸納政治的成分，但是又不同于行政吸納政治。因?yàn)檫@是政府發(fā)動群眾參與，通過一個民主的程序與規(guī)則與群眾一起選能人，并設(shè)立村民大會、村民代表大會及各種理事會、監(jiān)事會來對能人進(jìn)行監(jiān)督和制約，這與行政吸納政治的結(jié)構(gòu)和過程是不一樣的。
[28] 比如，在農(nóng)村，省、市、縣級政府之所以有動力來推動村民自治，進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，是因?yàn)橥菩忻裰鬟x舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，特別是民主選舉，起到了穩(wěn)定農(nóng)村的作用。李連江，熊景明.政府主導(dǎo)的村民自治邁向民主選舉.二十一世紀(jì).1998,12(50)。
[29]通過民政部官員意味深長的講話可以看出這種自治空間的范圍：“我們所要進(jìn)行的是居民自治，而不是社區(qū)自治�！�
[30] 1981年6月，中共中央在《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出，黨的目標(biāo)是要“在基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主”。1982年憲法第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定�！�1983年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中提出：“村民委員會是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。村民委員會主任、副主任和委員要由村民選舉產(chǎn)生。各地在建鄉(xiāng)中可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制訂村民委員會工作簡則，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再制訂全國統(tǒng)一的村民委員會組織條例�！�
[31]肖唐鏢，邱新有，唐曉騰等.多維視角中的村民直選——對十五個村委會選舉的觀察研究.北京：中國社會科學(xué)出版社，2001：61-63。
[32] 這個全國范圍內(nèi)的直接選舉在一定程度上是名義上的。實(shí)際上許多地方仍然有代表或者少數(shù)人代替大多數(shù)人選舉的現(xiàn)象，有的地方甚至可能連選舉都沒有，但這不影響村委會選舉在全國的推廣。
[33]李凡.中國基層民主發(fā)展報告2003.北京：法律出版社，2004：13。
[34]李凡.中國基層民主發(fā)展報告2003.北京：法律出版社，2004：25-36。
[35]李凡.中國基層民主發(fā)展報告2002.西安：西北大學(xué)出版社，2003：105-122。
[36]李凡.中國基層民主發(fā)展報告2002.西安：西北大學(xué)出版社，2003：144-146。
[37]邁克爾.羅斯金，羅伯特.科德等.政治科學(xué).北京：華夏出版社，2001：133。
[38]李凡.中國基層民主發(fā)展報告2002.西安：西北大學(xué)出版社，2003：447-460。
[39]李凡.中國基層民主發(fā)展報告2003.北京：法律出版社，2004：374-408。
[40] 具體參見：趙冠軍，程萬軍.黨西村：這里的“賄選”明晃晃.公益時報，2005-5-25；
趙冠軍.被舉報者調(diào)查舉報者：黨西村兩任村委會玩起“公章官司”.公益時報，2005-10-12；
趙冠軍.山東濟(jì)南黨西村公章官司再立新案.公益時報，2005-11-2；
趙冠軍.黨西村選舉之訴凸現(xiàn)法律缺失 本報邀請專家學(xué)者和律師進(jìn)行了研討.公益時報，2005-12-21。
[41]李凡.中國基層民主發(fā)展報告2005.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2006：247-255。
[42]徐湘林.漸進(jìn)政治改革中的政黨、政府與社會.北京：中信出版社，2004：175。
[43]徐勇.村干部的雙重角色：代理人與當(dāng)家人.二十一世紀(jì).2002,10(7)。
[44]王振耀，白鋼，王仲田.中國村民自治前沿.北京：中國社會科學(xué)出版社，2000：74-83。
[45]謝慶奎，燕繼榮，楊鳳春：中國大陸政府與政治.臺北：五南圖書出版公司，1999：465。
[46]榮敬本，崔之元，王栓正，高新軍，何增科，楊雪冬等.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革.北京：中央編譯出版社，1998。
[47] 有關(guān)中國基層民主中的法律缺失問題，可以參考我所寫的：《中國基層民主法治報告2005》中宏觀分析一章。對于這個問題到目前為止，還是我的這一篇文章是講得比較詳細(xì)的。
[48] 海選參見：王振耀，白鋼，王仲田.中國村民自治前沿.北京：中國社會科學(xué)出版社，2000：315-357；
組合競選制參見：李凡.中國基層民主發(fā)展報告2003.北京：法律出版社，2004：247-260。
[49]李凡.中國基層民主發(fā)展報告2002.西安：西北大學(xué)出版社，2003：105-122。
[50] 寧波選聘分離參見：李凡.中國基層民主發(fā)展報告2003.北京：法律出版社，2004：428-446，沈陽的社區(qū)評議政府及人大對接社區(qū)參見：李凡.中國基層民主發(fā)展報告2004.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2005：249-291。
[51]如吉林省梨樹縣的村民自治的成就離不開其中的關(guān)鍵人物縣委常委、副縣長費(fèi)允成，而沈陽在社區(qū)建設(shè)中率先進(jìn)行社區(qū)的定位，社區(qū)與政府關(guān)系的調(diào)整及社區(qū)選舉的嘗試則離不開當(dāng)時的沈陽市市長慕綏新的開明意識和積極支持，廣西居民自治中社區(qū)直選的大面積推廣則離不開廣西民政廳基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處處長鄧敏杰的大力推動。
[52] 在中國村民自治的推行中，國際因素的影響不可忽視。例如聯(lián)合國、歐盟、美國、加拿大等都對中國的基層民主發(fā)生了興趣，并通過不同的渠道給與了中國基層民主的發(fā)展一定的經(jīng)濟(jì)的支持。外國NGOs在90年代中前期已開始介入中國的村民選舉與自治活動。在這些NGOs中，最為主要的是卡特中心（Carter Center ）、美國共和研究所（International Republic Institute）和福特基金會（Ford Foundation ）等，這些NGOs主要從技術(shù)和資金支持的角度入手來推動。具體活動包括：觀摩選舉；
提供法律與程序的建議；
幫助收集選舉數(shù)據(jù)；
提供和參與培訓(xùn)項(xiàng)目等。郎友興.外國非政府組織與村民選舉.浙江學(xué)刊.2004(4)。此外，在中國村民自治的推行過程中，大量的國外的專家學(xué)者及媒體也對中國村民自治的發(fā)展做了大量的研究和報道，其作用也不可忽視。
[53]如根據(jù)潛江市人大代表姚立法對潛江地區(qū)的調(diào)查，全市329個村，95%以上的村在村委會選舉上存在各種各樣的違規(guī)操作。李凡.中國基層民主發(fā)展報告2002.西安：西北大學(xué)出版社，2003：374-381。
[54]徐勇.草根民主的崛起：價值與限度//張明亮.村民自治論叢（第一輯）.北京：中國社會出版社，2001：24。
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