劉玉照,田青:新制度是如何落實(shí)的?*
發(fā)布時(shí)間:2020-06-19 來(lái)源: 感恩親情 點(diǎn)擊:
提要:改革開(kāi)放30年,中國(guó)社會(huì)制度發(fā)生了翻天覆地的變化,在這個(gè)過(guò)程中,比較常見(jiàn)的現(xiàn)象是,一項(xiàng)“自下而上”經(jīng)過(guò)“變通”機(jī)制被創(chuàng)造出來(lái)的新的制度安排,或者直接由中央或某級(jí)地方政府進(jìn)行的制度創(chuàng)新,往往要經(jīng)過(guò)一系列大規(guī)模的改革或改制運(yùn)動(dòng)“自上而下”推廣下去之后,才能最終由“文本”變?yōu)椤艾F(xiàn)實(shí)”。本文通過(guò)對(duì)筆者在過(guò)去10年中所觀察的“改革”運(yùn)動(dòng)中3個(gè)案例的討論分析,利用“通變”這一概念,分“形式績(jī)效”和“實(shí)質(zhì)績(jī)效”的達(dá)成兩個(gè)階段,詳細(xì)探討這一現(xiàn)象中所蘊(yùn)含的制度變遷的具體機(jī)制和過(guò)程。
關(guān)鍵詞:制度變遷;
通變;
形式績(jī)效;
實(shí)質(zhì)績(jī)效
*本文是國(guó)家社科基金重大招標(biāo)課題《新時(shí)期社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)》(05的階段性成果,本研究同時(shí)受到上海市高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地基金資助。本文的初稿曾先后在臺(tái)灣政治大學(xué)選舉研究中心主辦的“中國(guó)大陸城市基層治理”研討會(huì)(2007年11月)和中山大學(xué)公共管理與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)新研究基地主辦的第五屆組織社會(huì)學(xué)實(shí)證研究工作坊“城鄉(xiāng)基層政府與社會(huì)組織研究”(2008年7月)上宣讀,并先后在北京大學(xué)深圳研究生院(2008年10月)和香港科技大學(xué)社會(huì)科學(xué)部(2008年11月)進(jìn)行公開(kāi)演講。感謝斯坦福大學(xué)周雪光教授、北京大學(xué)劉世定教授、臺(tái)灣政治大學(xué)湯京平教授、香港科技大學(xué)吳曉剛教授、孫秀林博士、中山大學(xué)的張永宏博士和其他與會(huì)學(xué)者的評(píng)議和修改建議。文中仍存在的問(wèn)題則完全由作者負(fù)責(zé)。
改革開(kāi)放30年,中國(guó)社會(huì)制度發(fā)生了翻天覆地的變化。關(guān)于中國(guó)社會(huì)制度變遷的過(guò)程和機(jī)制,一直是國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)話題,也是學(xué)術(shù)界在總結(jié)“中國(guó)模式”時(shí)面臨的難點(diǎn)之一。在過(guò)去的研究中,人們?cè)?jīng)討論過(guò)一個(gè)新的社會(huì)制度是如何沿著“自下而上”的路徑,通過(guò)“變通”的機(jī)制被創(chuàng)造出來(lái)(制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組,1997),但是對(duì)于一個(gè)新的制度如何沿著“自上而下”的路徑被逐步落實(shí),卻沒(méi)有進(jìn)行很好的討論。
在過(guò)去的30年中,我們經(jīng)?吹降默F(xiàn)象是,一項(xiàng)“自下而上”經(jīng)過(guò)“變通”機(jī)制被創(chuàng)造出來(lái)的新制度,或者直接由中央或某級(jí)地方政府進(jìn)行的制度創(chuàng)新,往往要經(jīng)過(guò)一系列大規(guī)模的改革或改制運(yùn)動(dòng)“自上而下”推廣下去,具有強(qiáng)制、逐級(jí)檢查、形式主義等特征。而學(xué)者們對(duì)此也詬病很多,認(rèn)為政府搞的這些運(yùn)動(dòng)都是形式主義,沒(méi)有實(shí)效。但是,我們往往忽略的一個(gè)事實(shí)是:在一次次大規(guī)模的改革或改制運(yùn)動(dòng)后,經(jīng)過(guò)幾個(gè)月、幾年的“消化”過(guò)程,甚至再重復(fù)兩到三次這樣的運(yùn)動(dòng)之后,一個(gè)新的制度便會(huì)在不知不覺(jué)中被全部或者部分地落實(shí)了。①「當(dāng)然,也有大量的制度被有意或無(wú)意地忽視或懸置,最后變成一紙空文。本文探討的是那些被全部或部分落實(shí)的新的制度安排“落實(shí)”的過(guò)程和機(jī)制,對(duì)于為什么有些新的制度安排被忽視或懸置,本文將暫不討論」
對(duì)于這種制度變遷過(guò)程中所呈現(xiàn)出來(lái)的新機(jī)制,本文稱之為“通變”,本文擬通過(guò)筆者在過(guò)去10年中所觀察過(guò)的改革運(yùn)動(dòng)中的3個(gè)案例來(lái)呈現(xiàn)這一機(jī)制發(fā)揮作用的具體過(guò)程。
一、“變通”與“通變”及其“合法性”機(jī)制
1997年,由劉世定、孫立平等人組成的“制度與結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組最早提出“變通”概念的時(shí)候,“變通”所示既是一種制度運(yùn)作的方式,也是一種制度變遷的方式(制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組,1997)。后來(lái)孫立平、郭于華、應(yīng)星等人對(duì)“變通”概念的進(jìn)一步使用,很大程度上都是延續(xù)了“變通”作為一種制度運(yùn)作方式的含義(孫立平、郭于華,2000;
應(yīng)星,2001),即在制度實(shí)施中,執(zhí)行者在未得到制度決定者的正式準(zhǔn)許、未改變制度的正式程序的情況下,自行做出改變?cè)贫戎械哪承┎糠值臎Q策,從而推行一套經(jīng)過(guò)改變的制度安排。“變通”后的制度與原制度保持著形式上的一致;
這種形式上的一致,有時(shí)包含明確的操作性內(nèi)容,有時(shí)則僅采用和原制度相同的話語(yǔ)系統(tǒng),并受與這套話語(yǔ)相聯(lián)系的意識(shí)形態(tài)等因素的約束(制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組,1997)。
對(duì)于作為制度變遷方式的“變通”,既有研究更多地強(qiáng)調(diào)的是一種“自下而上”的制度創(chuàng)新過(guò)程,是一種新的非正式的制度安排,通過(guò)實(shí)際績(jī)效的取得而獲得合法性,最后變?yōu)樾碌恼街贫,即“變通”的基本特征是在?shí)施中自行改變某些制度安排,形成準(zhǔn)正式制度;
這種準(zhǔn)正式制度,通過(guò)“正式化程度的提升”和“變通的擴(kuò)散”兩個(gè)環(huán)節(jié),最終實(shí)現(xiàn)正式制度的變遷(制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組,1997)。也就是說(shuō),在這里,如果我們把制度的實(shí)際變遷過(guò)程稱為“變”,而把制度合法性的獲得稱為“通”,那么,這種制度變遷實(shí)際上就是一個(gè)“先變后通”的過(guò)程。
本文所要關(guān)注的現(xiàn)象是一個(gè)已經(jīng)獲得上級(jí)政府的認(rèn)可,合法性已經(jīng)確立,或者說(shuō)已經(jīng)“通”的新的制度安排是如何被逐步落實(shí)的?經(jīng)過(guò)“變通”獲得合法性的新的制度安排,往往還要經(jīng)歷一個(gè)大規(guī)模的推廣和實(shí)施過(guò)程之后,最終才能被整個(gè)社會(huì)所接受,才能變?yōu)橐粋(gè)真正有效的制度安排,或者說(shuō)變?yōu)檎嬲纳鐣?huì)事實(shí)。從制度變遷的角度來(lái)講,這個(gè)過(guò)程與前一階段的制度變遷過(guò)程是不一樣的,前者是在沒(méi)有明確目標(biāo)的情況下“,摸著石頭過(guò)河”,經(jīng)過(guò)不斷的試錯(cuò),最后形成一種新的制度安排,并通過(guò)實(shí)際績(jī)效來(lái)獲得合法性。而對(duì)于后一過(guò)程來(lái)講,制度變遷的方向和目標(biāo)已經(jīng)基本確定,關(guān)鍵是如何適應(yīng)不同地區(qū)的具體情況,進(jìn)一步細(xì)化制度安排的具體內(nèi)容,并通過(guò)不斷的結(jié)構(gòu)調(diào)整,最終把制度由“條文”變?yōu)椤艾F(xiàn)實(shí)”。如果我們把前者稱為“變通”,在某種意義上表明制度變遷的過(guò)程是“先變后通”的話,那么本文提出“通變”的概念則為了進(jìn)一步凸現(xiàn)后一過(guò)程中的“先通后變”特征。
因?yàn)槲覀冃姓w制獨(dú)特的運(yùn)作特征,當(dāng)一項(xiàng)新的制度安排被“自上而下”強(qiáng)制實(shí)施時(shí),作為下級(jí)的地方政府,形式上是不能拒絕的;
并且由于我們大部分的“改革”都是以運(yùn)動(dòng)的形式來(lái)實(shí)施的,因此作為下級(jí)的地方政府必須在指定的時(shí)間內(nèi)把制度落實(shí)好。當(dāng)然,由于各個(gè)地區(qū)差異很大,一項(xiàng)制度的落實(shí)往往需要比較長(zhǎng)的時(shí)間,并且需要在某種程度上對(duì)制度本身進(jìn)行修正。所以,在運(yùn)動(dòng)中的這種“落實(shí)”往往是形式的,僅僅實(shí)現(xiàn)了“形式績(jī)效”。但是,一種新的制度安排一旦付諸實(shí)施,往往是不可能回頭的。因此,雖然這種落實(shí)僅僅是“形式”上的,但是,除了其中的一部分被有意或無(wú)意地遺忘掉、或者忽視掉之外,大部分最終還是要實(shí)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)績(jī)效”的。
對(duì)于本文關(guān)注的這個(gè)現(xiàn)象,美國(guó)組織社會(huì)學(xué)的新制度主義做過(guò)大量的研究,比如帕梅拉。托爾波特和林恩。朱克(Tolbert Zucker,1983)
關(guān)于美國(guó)公務(wù)員制度改革的研究,勞倫。B.埃德?tīng)柭‥delman,1990)關(guān)于非工會(huì)雇員正式申訴程序建立的研究,弗蘭克。杜賓、約翰。R.薩頓等(Dobbinet al .,1993)關(guān)于企業(yè)內(nèi)部晉升制度建立的研究,德克。M.索恩關(guān)于公司中財(cái)務(wù)總裁的興起的研究(Zorn,2004),周雪光(Zhou,1993)關(guān)于專業(yè)許可證制度建立的研究等。他們關(guān)注的核心問(wèn)題都是一項(xiàng)新的組織形式或制度安排是如何被社會(huì)廣泛接受的。他們強(qiáng)調(diào)的是在這個(gè)過(guò)程中法律環(huán)境改變所產(chǎn)生的影響以及“合法化”機(jī)制的作用。雖然這些研究都在不同程度上強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)制、模仿和社會(huì)期待三種合法化機(jī)制的作用,但是由于美國(guó)“弱勢(shì)”的聯(lián)邦政府執(zhí)行力很弱,“管理組織做法的公共政策幾乎不采取直接命令的形式”(Dobbin et al .,1993),因此嚴(yán)格意義的“強(qiáng)制”機(jī)制并不明顯;
也正因此,幾乎所有的研究都把組織層面相關(guān)正式制度安排的出現(xiàn)作為新制度得以落實(shí)的標(biāo)志,并進(jìn)一步探討是哪些因素影響了這些組織是否建立這項(xiàng)制度安排。
在中國(guó)改革開(kāi)放過(guò)程中,新制度的實(shí)施在某種程度上也帶有美國(guó)新制度主義學(xué)者所揭示的特征。雖然中國(guó)的改革是在中央集權(quán)的政治體制下進(jìn)行的,但是對(duì)于絕大部分改革來(lái)講,中央政府一般很少采取“一刀切”的強(qiáng)制命令的方式,而往往是只提供“政策性”的引導(dǎo),讓地方政府結(jié)合本地實(shí)際情況貫徹實(shí)施。與美國(guó)社會(huì)不同的是,中國(guó)的改革往往不是由企業(yè)和組織自己來(lái)選擇和決定的,而是在地方政府發(fā)起的一輪輪改制“運(yùn)動(dòng)”中完成的。從這個(gè)意義上講,雖然地方政府擁有發(fā)動(dòng)改制“運(yùn)動(dòng)”的某種程度的“自主性”,可以選擇在什么時(shí)候,或是否發(fā)動(dòng)某種“改制”運(yùn)動(dòng),但是作為制度接受者的更下一級(jí)政府或企業(yè),他們幾乎沒(méi)有太多的選擇自由,因?yàn)樾碌闹贫劝才磐褪且谝粋(gè)相對(duì)短的時(shí)間內(nèi)由中央或某一級(jí)地方政府“強(qiáng)制”推行下去。當(dāng)然,由于運(yùn)動(dòng)式“強(qiáng)制”的影響,大部分改革的結(jié)果,在組織層面可能很容易就建立了相關(guān)的正式安排,但是這種安排往往是形式上的,是一種“形式績(jī)效”,距離一個(gè)制度真正的實(shí)施還有比較遠(yuǎn)的距離。本文的目的就是通過(guò)深入的個(gè)案研究來(lái)進(jìn)一步探討一個(gè)制度的“形式績(jī)效”是如何達(dá)成的?實(shí)現(xiàn)了“形式績(jī)效”的制度安排又是如何進(jìn)一步被“落實(shí)”的?
與新制度主義的研究不同,本文重點(diǎn)關(guān)注的不是影響制度實(shí)施的要素,而是制度實(shí)施的過(guò)程。也就是說(shuō),本文研究的重點(diǎn)不是發(fā)現(xiàn)合法化機(jī)制是否發(fā)揮作用,也不是合法化機(jī)制通過(guò)哪些要素來(lái)發(fā)揮作用,而是探討在中國(guó)獨(dú)特的體制運(yùn)作背景下,合法化機(jī)制是如何發(fā)揮作用的?從制度變遷的角度來(lái)看,它發(fā)揮作用的過(guò)程會(huì)呈現(xiàn)出什么樣的特征?
本文將首先對(duì)3個(gè)案例做一個(gè)簡(jiǎn)單的介紹,然后分為“形式績(jī)效”的達(dá)成與“形式績(jī)效”向“實(shí)質(zhì)績(jī)效”轉(zhuǎn)化兩個(gè)階段來(lái)看作為制度變遷方式的“通變”到底是如何發(fā)揮作用的。
二、案例介紹
本文的3個(gè)案例是筆者從1997年開(kāi)始,在先后開(kāi)展的3項(xiàng)研究中陸續(xù)收集和整理的。其中,清黃鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的案例的調(diào)查從1997年7月開(kāi)始,至2000年10月結(jié)束,先后進(jìn)行了6次田野調(diào)查,收集相關(guān)村居、企業(yè)案例30余個(gè),進(jìn)行深度訪談70余人次。淀村村委會(huì)選舉的案例的調(diào)查于2000年4月間展開(kāi),也先后進(jìn)行了6次田野工作,對(duì)100多人做了深度訪談。在以上兩個(gè)調(diào)查結(jié)束之后,筆者與調(diào)查對(duì)象一直保持比較密切的聯(lián)系,通過(guò)電話調(diào)查,追蹤相關(guān)案例的后續(xù)進(jìn)展。2003年筆者之一帶領(lǐng)學(xué)生全程參與了上海市2個(gè)居委會(huì)的直選,2004年對(duì)3個(gè)居委會(huì)的直選和直選后的運(yùn)行進(jìn)行了調(diào)查,2006年又全程參與了4個(gè)居委會(huì)的直選過(guò)程,先后訪談居民和社區(qū)積極分子、居委會(huì)干部50余人次。下面我們首先交待一下幾個(gè)案例的基本情況。
。ㄒ唬稗Z轟烈烈”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制
清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制從1995年成立村居集團(tuán)開(kāi)始。1996年5月,該鎮(zhèn)所屬的天橋區(qū)黨委書記帶領(lǐng)該鎮(zhèn)村居書記和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)共80多人,去諸城學(xué)習(xí)企業(yè)改制的經(jīng)驗(yàn),回來(lái)后,進(jìn)行了“抓六帶三十”①「即從當(dāng)時(shí)的企業(yè)中選擇了36家企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn),其中6家為重點(diǎn)改制企業(yè)」的試點(diǎn),1997年7月份,區(qū)黨委提出了“大干七八九,企改攻堅(jiān)戰(zhàn)”的口號(hào),轟轟烈烈的改制運(yùn)動(dòng)全面展開(kāi)(參見(jiàn)中共清黃鎮(zhèn)委員會(huì)、清黃鎮(zhèn)人民政府,1997a )。
1997年7月1日,清黃鎮(zhèn)召開(kāi)全鎮(zhèn)黨員大會(huì),進(jìn)行企業(yè)改制總動(dòng)員,企業(yè)改制成為全鎮(zhèn)的中心工作。從區(qū)、鎮(zhèn)、辦、村到企業(yè)都成立企業(yè)改制領(lǐng)導(dǎo)小組。全鎮(zhèn)上下停休一切周末和節(jié)假日,主管領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行每日一碰頭,每周一調(diào)度,負(fù)責(zé)干部到所承包單位直接上班。當(dāng)時(shí)的口號(hào)是改制的形式可以多種多樣,但不改是不行的。經(jīng)過(guò)3個(gè)月的大會(huì)戰(zhàn),改制工作“基本完成”。據(jù)當(dāng)時(shí)總結(jié)報(bào)告稱:清黃鎮(zhèn)時(shí)有鎮(zhèn)、村居企業(yè)614家,截至1997年9月底,共有557家企業(yè)進(jìn)行了不同形式的改制(中共清黃鎮(zhèn)委員會(huì)、清黃鎮(zhèn)人民政府,1997b ,1997c )。
1998年,鎮(zhèn)直屬的BY集團(tuán)開(kāi)始運(yùn)作,全面接管所有鎮(zhèn)(處)屬企業(yè)及鎮(zhèn)屬經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),經(jīng)營(yíng)鎮(zhèn)屬房產(chǎn)、地產(chǎn),并對(duì)鎮(zhèn)政府實(shí)行資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)總承包,對(duì)所有下屬企業(yè)實(shí)行“二次產(chǎn)改”,完成“賣(送)瓤租殼”①「“賣瓤租殼”,指把機(jī)器設(shè)備和原材料等賣給企業(yè)或改制后的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人,把土地和廠房實(shí)行出租:“送瓤租殼”則是把設(shè)備和原材料等直接送給企業(yè)或者企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人」企業(yè)97家,對(duì)150余家企業(yè)進(jìn)行了股份制、股份合作制和私營(yíng)企業(yè)變更登記和注冊(cè),對(duì)下屬10余家集團(tuán)公司進(jìn)行了“集團(tuán)公司改股”的嘗試,取得了較好的效果,各項(xiàng)配套改革日趨完善(中共清黃鎮(zhèn)委員會(huì)、清黃鎮(zhèn)人民政府,1998a ,1998b ,1998c )。
。ǘ┙鯌K烈的村委會(huì)選舉
河北省白洋淀淀村的選舉②「該村的選舉是河北省保定市推行全市范圍內(nèi)村委會(huì)直選的一個(gè)個(gè)案,由于在這次調(diào)查中,我們重點(diǎn)關(guān)注了村級(jí)層面的資料,對(duì)于全鎮(zhèn)和全市直選的推行情況并不是很了解,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
因此,對(duì)于本案例的分析主要集中在鄉(xiāng)村個(gè)案的層面上」從1993年開(kāi)始,于1993年、1996年先后進(jìn)行過(guò)兩屆黨支部選舉。2000年2月24日,新一輪村委會(huì)選舉開(kāi)始。為了競(jìng)選成功,該村最大的兩個(gè)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人都冒著企業(yè)倒閉的風(fēng)險(xiǎn),承諾斥巨資修路。③「按照當(dāng)時(shí)落選一方的說(shuō)法,他們當(dāng)時(shí)競(jìng)爭(zhēng)修路的目的就是為了搞垮競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的企業(yè):“老實(shí)說(shuō),我三弟弟為什么修這條路,我三弟弟和我說(shuō),我修這個(gè)南路拿出10萬(wàn),我不至于破產(chǎn),李溫要是拿出50萬(wàn)修北路,他就要破產(chǎn)”(摘自筆者田野筆記20000413ZP對(duì)淀村一民間精英的訪談)」第一輪海選產(chǎn)生了村委會(huì)成員的候選人,當(dāng)時(shí)的6名候選人正好分為兩派。在正式選舉時(shí),第一輪投票,6名候選人得票都沒(méi)有過(guò)半數(shù)。第二輪投票結(jié)束后還沒(méi)有統(tǒng)計(jì)結(jié)果,選票箱就被人燒毀了。第三輪投票采取了異常嚴(yán)格的程序,全村800多選民先后集中到該村中心小學(xué)門口,在3架錄像機(jī)的全程監(jiān)控下參加了選舉。選舉結(jié)束后,現(xiàn)場(chǎng)唱票,最后的結(jié)果是該村最大企業(yè)的老板李溫④「為了保護(hù)當(dāng)事人的利益,按照慣例,我們對(duì)人名和地名作了技術(shù)處理」當(dāng)選為村委會(huì)主任。
選舉之后,該村舉行了大規(guī)模的修路募捐活動(dòng),把困擾該村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活十幾年的出淀道路修通了。通過(guò)這次修路活動(dòng),李溫進(jìn)一步打擊了反對(duì)派的力量,穩(wěn)固了自己在村內(nèi)的政治地位,使得他的反對(duì)派中的一些核心成員幾乎產(chǎn)生了舉家搬離該村的想法;
但是到2003年再次選舉時(shí),紛爭(zhēng)重起,2000年選舉中的賄選、修改入黨信息等情況全被揭發(fā)出來(lái),包括兩委全部成員和退休老書記在內(nèi)的15名黨員被開(kāi)除黨籍。
。ㄈ釤狒[鬧的居委會(huì)選舉
與競(jìng)爭(zhēng)近乎慘烈的淀村村委會(huì)選舉相比,上海的居委會(huì)選舉要平和很多,雖然從民主的角度來(lái)看,實(shí)際的內(nèi)涵并不多,但是單純從形式和參與投票的場(chǎng)面來(lái)講,無(wú)疑是十分壯觀的。對(duì)于很多居委會(huì)來(lái)講,直選幾乎成了他們幾個(gè)月當(dāng)中最重要的工作。
上海的居委會(huì)直選從1999年開(kāi)始,首先在3個(gè)居委會(huì)試行。2000年,試行直選擴(kuò)大到53個(gè)居委會(huì),占當(dāng)年全市參加換屆選舉居委會(huì)總數(shù)的117%.2003年,直選開(kāi)始大面積推行,計(jì)劃比例擴(kuò)大至15%-20%,同時(shí)實(shí)行了屬地化和居委會(huì)成員不拿工資的制度。最后,由于各個(gè)區(qū)縣和街道競(jìng)相推行直選,直選比例超過(guò)了30%.在這次選舉中,大部分居委會(huì)都嚴(yán)格遵循了選舉的基本程序:宣傳發(fā)動(dòng)與選民登記、民主提名初步候選人、醞釀協(xié)商確定正式候選人、正式選舉、總結(jié)歸檔等。
這次選舉不但動(dòng)員了社區(qū)中所有可以動(dòng)員的力量,而且選舉過(guò)程中的每一步都是在上級(jí)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)中完成的。2006年,直選比例進(jìn)一步擴(kuò)大,在進(jìn)一步屬地化的同時(shí),強(qiáng)調(diào)了專職人員的比例和一肩挑制度。①「指村居書記和主任由一個(gè)人擔(dān)任,參見(jiàn)《關(guān)于提倡居(村)黨組織書記和居(村)委會(huì)主任由1人擔(dān)任的通知》(中共上海市委組織部、上海市民政局,2006)」
在這些選舉中,對(duì)民主的理解更多地被直選比例、登記率和投票率等數(shù)字呈現(xiàn)出來(lái)。雖然按照一般的規(guī)定,居委會(huì)選舉只要達(dá)到50%的登記率與50%的參選率即可,但是在很多街道和村居的實(shí)際選舉中,這一要求被提高了,要達(dá)到85%的登記率和95%的參選率(黃榮貴,2004),為了達(dá)到這些指標(biāo),很多居委會(huì)干部可以說(shuō)把能動(dòng)員的力量和能想到的手段都使出來(lái)了。在我們調(diào)查期間,不但平時(shí)并不是很熱鬧的居委會(huì)一下子人滿為患了,而且單單為了找到能夠召開(kāi)各個(gè)環(huán)節(jié)大會(huì)的場(chǎng)地,各個(gè)居委會(huì)可以說(shuō)想盡了辦法,在周末或者節(jié)假日,幾乎把駐區(qū)企業(yè)、學(xué)校的禮堂和教室都給占用了。
三、“形式績(jī)效”的達(dá)成:行政強(qiáng)制下的“選擇性”完成
在本文的3個(gè)案例中,無(wú)論是清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、淀村的村委會(huì)選舉,還是上海的居委會(huì)選舉,從形式上講都是非常成功的。清黃鎮(zhèn)的兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制規(guī)模都很大,涉及的村居企業(yè)也很多,并且經(jīng)過(guò)兩次改制后,大部分村居企業(yè)都變更了集體企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照,從鎮(zhèn)政府的統(tǒng)計(jì)和總結(jié)報(bào)告來(lái)看,改制是成功的。淀村的村委會(huì)選舉,作為單一的個(gè)案,如果從選舉規(guī)則的落實(shí)來(lái)看,無(wú)疑也是十分到位的。上海市的居委會(huì)選舉,從形式上來(lái)講,幾乎是3個(gè)個(gè)案當(dāng)中最成功的,從兩次選舉來(lái)看,幾乎每一個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo),從直選的比例到選民的登記率和參選率,以及候選人的支持率都是非常高的,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了最初的預(yù)期。
在這里,我們首先要看一下,這樣一系列的改革或改制運(yùn)動(dòng),其“形式績(jī)效”到底是如何實(shí)現(xiàn)的?在實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中會(huì)受到哪些因素的影響?表現(xiàn)出什么樣的特征?
。ㄒ唬┼l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制:選擇性學(xué)習(xí)
在中國(guó)的“改制”運(yùn)動(dòng)案例當(dāng)中,有些是在中央政策還不是很明確的情況下,地方政府響應(yīng)中央的號(hào)召而進(jìn)行的“創(chuàng)新”行為。1997年清黃鎮(zhèn)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制時(shí),改制運(yùn)動(dòng)本身雖然已經(jīng)成為地方政府的一種時(shí)尚,改制的方向也基本明確為“私有制”,但是當(dāng)時(shí)的中央文件還沒(méi)有明確說(shuō)明。
對(duì)于這次改制,無(wú)論從作為發(fā)動(dòng)者的區(qū)、鎮(zhèn)政府,還是作為直接實(shí)施改制的村居、企業(yè),對(duì)于企業(yè)改制到底如何實(shí)施,尤其是最核心的“私有化”問(wèn)題,到底能夠做到什么程度,大家心里面都沒(méi)有底。在這種情況下,他們采取的做法是選擇到一些已經(jīng)在某種程度上得到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人或者輿論媒體認(rèn)可的地方去求經(jīng)學(xué)習(xí)。比如,他們?cè)?jīng)帶領(lǐng)村居和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)數(shù)十人的代表團(tuán),先后到山東諸城、遼寧大連、天津大邱莊等地參觀學(xué)習(xí),并采取現(xiàn)場(chǎng)動(dòng)員會(huì)的形式,要求下屬的村居企業(yè)必須行動(dòng)起來(lái),完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的硬任務(wù),但是對(duì)于怎么改,則完全由下屬村居和企業(yè)自己來(lái)決定。在他們的改制文件中,根據(jù)其他地方的經(jīng)驗(yàn),先后總結(jié)提出了12種改制方式,①「根據(jù)清黃鎮(zhèn)1995年3月31日出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)改革的實(shí)施意見(jiàn)》,企業(yè)改制的形式包括股份合作制、有限責(zé)任公司、村級(jí)企業(yè)化管理、先出售后改制、外資嫁接、兼并、租賃、拍賣和出讓產(chǎn)權(quán)、破產(chǎn)、公有民營(yíng)私營(yíng)、建立商業(yè)街和工業(yè)園(區(qū))、一村多制一企多制等12種形式,后來(lái)負(fù)責(zé)改制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村居企業(yè)干部在改制過(guò)程中,一直講有12種形式,但是到1997年改制的時(shí)候,對(duì)于12種形式的理解已經(jīng)發(fā)生了很大的變化,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了這12種形式的范疇(參見(jiàn)中共清黃鎮(zhèn)委員會(huì)、清黃鎮(zhèn)人民政府,1995,1997b )」供下屬村居企業(yè)選擇,他們當(dāng)時(shí)的口號(hào)是:改制的形式可以多種多樣,但是不改是不行的。①「在本文的調(diào)查中,這個(gè)口號(hào)被相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在不同的場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào),參見(jiàn)田野筆記97085CLCL 對(duì)清黃鎮(zhèn)辦事處書記的訪談,970806XQ對(duì)清黃鎮(zhèn)黨委書記的訪談,980717LJQ 對(duì)清黃鎮(zhèn)企業(yè)改制辦公室主任的訪談等」此間,很多下屬村居和企業(yè)也紛紛帶領(lǐng)自己的班子成員到全國(guó)各地進(jìn)行參觀學(xué)習(xí),力圖從別人的經(jīng)驗(yàn)中找到既適合自己村居的實(shí)際,又能在改制運(yùn)動(dòng)中體現(xiàn)自己特色的方案來(lái)。
在改制運(yùn)動(dòng)的攻堅(jiān)階段,區(qū)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)最重要的事情不是為每個(gè)下屬村居企業(yè)制定政策方針,而是不停地把某些村居和企業(yè)在改制中提出的企業(yè)改制方案作為典型材料印發(fā)給其他村居和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人,以便他們據(jù)自己的情況去模仿和學(xué)習(xí)。他們先后召開(kāi)了多次現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì),并不斷地進(jìn)行檢查和督促,目的就在于讓所有的村居和企業(yè)都行動(dòng)起來(lái),把不同村居、企業(yè)的改制經(jīng)驗(yàn)及時(shí)地傳達(dá)到其他村居和企業(yè),與村居、企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人一起為該企業(yè)量身定做適合他們的改制方案。
按照1997年底的《北園鎮(zhèn)企業(yè)改制總結(jié)》,最后,全鎮(zhèn)557家改制企業(yè)形成了股份合作制、股份制、出售、“賣瓤租殼”和“送瓤租殼”、資產(chǎn)租賃、企業(yè)兼并、拍賣破產(chǎn)、摘掉“紅帽子”、其他形式的改制和村居集團(tuán)公司的改制等10種不同的改制形式(中共清黃鎮(zhèn)委員會(huì)、清黃鎮(zhèn)人民政府,1997b )。但是,僅僅根據(jù)他們印發(fā)的15個(gè)企業(yè)、19個(gè)村居改制的典型材料來(lái)看,其實(shí)每個(gè)村居和企業(yè)的改制方案都不一樣,在某種程度上可以說(shuō)是“一企一制”或者“一村一制”。
在這個(gè)過(guò)程中,我們可以看到,區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為改制的推動(dòng)者,最重要的事情不是告訴下級(jí)如何改制,而是為下屬村居、企業(yè)啟動(dòng)改制提供合法性,并督促他們行動(dòng)起來(lái),至于最后形成什么樣的改制方案,在很大程度上則是由村居和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)各自的實(shí)際情況,不停地進(jìn)行“選擇性學(xué)習(xí)”和模仿的結(jié)果。
。ǘ┐逦瘯(huì)選舉:選擇性闡釋
與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制運(yùn)動(dòng)不同。自從1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施以來(lái),在村委會(huì)選舉的案例當(dāng)中,新制度的合法性已經(jīng)確立,并且對(duì)于選舉當(dāng)中的一系列制度及其操作性的安排,也都有了比較明確的規(guī)定。但是由于鄉(xiāng)村社會(huì)行政運(yùn)作的“非文本化”特征,在制度實(shí)施的初期,無(wú)論是作為推行這個(gè)運(yùn)動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,還是在實(shí)際中執(zhí)行這個(gè)制度的村莊領(lǐng)導(dǎo)、精英和一般的民眾,對(duì)于這些制度安排本身并沒(méi)有太清晰的認(rèn)識(shí)。根據(jù)筆者2000年的調(diào)查,在淀村第一次進(jìn)行村委會(huì)選舉的時(shí)候,廣大村民除了最樸素的當(dāng)家作主觀念之外,對(duì)于其他的事情幾乎一無(wú)所知,尤其是“海選”作為一種全新的選舉規(guī)則,在村莊選舉的初期,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都是不了解的。
在實(shí)施的過(guò)程中,雖然《村民委員會(huì)組織法》已經(jīng)頒布實(shí)施了,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都有相應(yīng)的文本文件,但是在沒(méi)有影響到當(dāng)事人具體利益的時(shí)候,是沒(méi)有人去認(rèn)真研讀這些文件的。并且,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推廣和實(shí)施這項(xiàng)改制措施時(shí),基本上依賴的也是會(huì)議傳達(dá)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的電話或口頭傳達(dá)。于此,不但很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的傳達(dá)是很不全面的,而且作為執(zhí)行方的村莊領(lǐng)導(dǎo)人,在接受和理解這些規(guī)則的時(shí)候,也會(huì)把自己的很多主觀意志強(qiáng)加到相應(yīng)的規(guī)則上面,且會(huì)遺漏和誤解很多規(guī)則和規(guī)定,還會(huì)根據(jù)自己的利益故意曲解某些規(guī)則和規(guī)定。甚至有時(shí)候,即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)布了正式文件,文件中把細(xì)節(jié)都講清楚了,一般村莊領(lǐng)導(dǎo)和村民們?cè)趫?zhí)行的過(guò)程中也不會(huì)認(rèn)真學(xué)習(xí)文件,大都是在執(zhí)行過(guò)程中遇到問(wèn)題了,才會(huì)進(jìn)一步向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)咨詢,或者再進(jìn)一步到文件中尋找解決問(wèn)題的辦法;
而且,這種咨詢和學(xué)習(xí)往往也都是應(yīng)急性的,只要把火燎眉毛的問(wèn)題解決了就行,至于其他的內(nèi)容還要等遇到新問(wèn)題的時(shí)候再去咨詢和學(xué)習(xí)。
在這個(gè)過(guò)程中,我們看到制度運(yùn)作的邏輯呈現(xiàn)出的是一種“選擇性闡釋”的過(guò)程。無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在面對(duì)村領(lǐng)導(dǎo)時(shí),還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)村民時(shí),大家對(duì)于新規(guī)則的解釋往往都帶有很大的隨意性和選擇性,往往會(huì)根據(jù)當(dāng)時(shí)的需要選擇對(duì)自己有利的說(shuō)法,而把對(duì)自己不利的規(guī)則和解釋盡量地忽略或隱藏起來(lái)。但是,由于關(guān)于村委會(huì)選舉已經(jīng)有了比較明確的文本規(guī)定,并且在競(jìng)爭(zhēng)比較激烈的情況下,片面地、甚至是錯(cuò)誤地“闡釋”往往會(huì)在各方反復(fù)博弈中不斷得到質(zhì)疑和修正。也就是說(shuō),競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果,往往會(huì)讓各方最后把所有的規(guī)則細(xì)節(jié)都一點(diǎn)一點(diǎn)地搞清楚,從而形成一個(gè)近乎是嚴(yán)格和完美的規(guī)則實(shí)施過(guò)程,至少實(shí)現(xiàn)了程序上的合法性。
在本文的案例中,在選舉之初,人們對(duì)于什么是海選,如何進(jìn)行海選,甚至包括哪些人擁有選舉權(quán)等問(wèn)題都不是很清楚。比如在這次選舉之初,由于并沒(méi)有明確規(guī)定不能使用流動(dòng)票箱,對(duì)于一個(gè)人最多可以代替幾個(gè)人投票,是否需要委托書等問(wèn)題都沒(méi)有很明確的說(shuō)法,因此前兩輪的正式投票都是采用流動(dòng)票箱,并且存在大量的代投票問(wèn)題。后來(lái),參加競(jìng)選的一方意識(shí)到了這個(gè)規(guī)則中的漏洞,在預(yù)計(jì)選舉結(jié)果可能對(duì)自己不利的情況下,以選舉不公正為由,搶奪并燒毀了票箱。在最后的投票中,不但流動(dòng)票箱取消了,代投票問(wèn)題嚴(yán)格了,甚至整個(gè)選舉過(guò)程都被置于廣大村民和三架攝像機(jī)的全程監(jiān)控之下。雖然整個(gè)選舉的結(jié)果,由于受到修路事件的干擾而在某種程度上有些意外,但是選舉作為一個(gè)新的制度安排,無(wú)疑在程序上得到了很好的貫徹和落實(shí)。
(三)居委會(huì)選舉:選擇性執(zhí)行
居委會(huì)選舉,不但選舉的規(guī)則更加明確了,而且它所依托的“街—居”制行政體系的運(yùn)作要比村委會(huì)的“鎮(zhèn)—村”體制嚴(yán)密得多,運(yùn)作中的“文本化”程度、參與選舉的成員對(duì)文本規(guī)則的把握能力也要高很多。
在這種情況下,參與居委會(huì)選舉的各方,不但對(duì)于規(guī)則的學(xué)習(xí)已經(jīng)沒(méi)有太多的選擇,而且對(duì)于規(guī)則進(jìn)行闡釋的選擇性空間也已經(jīng)很小了,如此情景中,是否規(guī)則就會(huì)原原本本地得到落實(shí)呢?
在2003年上海的居委會(huì)選舉中,區(qū)和街道政府對(duì)于選舉的形式、日程,包括每個(gè)步驟的具體要求,都做了明文規(guī)定,有些還以格式文本的形式下達(dá)到了相關(guān)的居委會(huì)。在執(zhí)行的過(guò)程中,往往選舉每進(jìn)行一步,區(qū)和街道政府都會(huì)組織專門的培訓(xùn),進(jìn)行同步指導(dǎo)。在選舉期間,居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)還要三天兩頭到街道去開(kāi)會(huì),接受選舉的培訓(xùn),(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
回來(lái)再詳細(xì)布置每一步工作如何開(kāi)展,應(yīng)該達(dá)到哪些指標(biāo)要求。在這種情況下,好像居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)除了嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)命令與文件內(nèi)容之外,已經(jīng)沒(méi)有多少可以改變的空間了。并且在最后的總結(jié)中,我們也確實(shí)可以看到,不但各個(gè)區(qū)縣直選率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)預(yù)期,而且每個(gè)居委會(huì)當(dāng)中的選民登記率、投票率也很高,委托投票、秘密劃票間等規(guī)定也都得到了很好的執(zhí)行,但是為什么很多學(xué)者卻還是認(rèn)為這樣的選舉流于形式呢(參見(jiàn)張樂(lè)天主編,2004)?
實(shí)際上,在居委會(huì)的選舉中,雖然關(guān)于選舉的形式、選民登記率、投票率、委托投票、秘密劃票間等都做了明確的規(guī)定,但是在實(shí)際的執(zhí)行中,并不需要百分之百的達(dá)到所有這些指標(biāo),尤其是一些在實(shí)際執(zhí)行中比較難以監(jiān)督的環(huán)節(jié)和指標(biāo)。在2003年的選舉當(dāng)中,每個(gè)區(qū)、街道實(shí)行直選的比例幾乎是確定的,并且只能多,不能少,在這種情況下,被指定進(jìn)行直選的居委會(huì),就不能選擇實(shí)行代表選舉,但是在實(shí)際的執(zhí)行中,大部分直選都變成了戶代表選舉,當(dāng)然,這里的戶代表選舉不是每戶選擇一個(gè)代表,代表家里的所有有投票權(quán)的人投1張票,而是家里有幾個(gè)有投票權(quán)的公民,他們就代表他們投幾張票,最后統(tǒng)計(jì)的結(jié)果還是直選,而不是戶代表選舉。還有在投票率和代投票數(shù)兩個(gè)規(guī)則之間,由于投票率是一個(gè)比較剛性的指標(biāo),不但要達(dá)標(biāo),而且還要超額完成,而每人最多代投2張,并且必須有正式委托書的規(guī)定卻是可以變通的,于是在實(shí)際執(zhí)行中,不但一個(gè)人代投4-5張票的現(xiàn)象非常普遍,而且最多的甚至可以代投20多張。①「按照我們對(duì)一個(gè)小區(qū)選舉現(xiàn)場(chǎng)的觀察,在30分鐘內(nèi)來(lái)參加投票的10位選民中,有2位選民手中拿了1張選民證,2名手中持了3張,剩下的6位選民,均分別替4位以上的選民投票,最多的竟然達(dá)到26張,一人代投票數(shù)占該小區(qū)全部選票的近5%!當(dāng)問(wèn)及“您是代誰(shuí)投票”時(shí),兩位老人均回答:“代自己的老伴投票,一家人來(lái)一個(gè)就可以了”;
接受25位選民“委托”投票的老人回答:“阿拉是這個(gè)樓的樓小組長(zhǎng),樓里的人說(shuō)沒(méi)時(shí)間,都信任我,讓我替他們投了”(羅秋香,2008)」
當(dāng)然,有了這些實(shí)際上不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象,并不意味著選舉形式上的不成功,這里面很重要的原因有兩個(gè):一個(gè)是,實(shí)際上不達(dá)標(biāo)的指標(biāo)往往都是只有在現(xiàn)場(chǎng)觀察才能發(fā)覺(jué),而在最后的匯總報(bào)告中是看不出來(lái)的,因此只要當(dāng)事人沒(méi)有意見(jiàn),上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)完全可以睜一只眼閉一只眼。另一個(gè)更重要的原因在于我們的行政考核特征。按照目前的行政邏輯,選舉中的先進(jìn)并不是所有的指標(biāo)都要達(dá)標(biāo),而是在不出現(xiàn)漏洞的情況下,在某個(gè)方面要做出亮點(diǎn)和特色。那么,什么是選舉中的亮點(diǎn)和特色呢?那就是要在選舉規(guī)定的十幾個(gè)指標(biāo)中,把某個(gè)指標(biāo)或者某幾個(gè)指標(biāo)做漂亮。比如有的街道會(huì)把直選的比例提得很高,有的居委會(huì)把選民登記率或投票率提得很高,這樣就會(huì)起到“一俊遮百丑”的效果。甚至我們前面提到的直選和委托投票中存在的問(wèn)題,幾乎成了選舉中的普遍現(xiàn)象。因此,如果某個(gè)居委會(huì)在實(shí)際執(zhí)行中確實(shí)做到了直選,或者在投票率不是很高的情況下控制住了“代投”現(xiàn)象,也會(huì)成為他們當(dāng)先進(jìn)的重要理由。
這樣就產(chǎn)生了一個(gè)現(xiàn)象,那就是選舉的結(jié)果,所有居委會(huì)形式上都是成功的,但是每個(gè)居委會(huì)成功的理由卻是不一樣的。雖然規(guī)則制定的很嚴(yán)格,并且每個(gè)居委會(huì)好像也在嚴(yán)格地執(zhí)行著這些規(guī)定,但是每個(gè)居委會(huì)在執(zhí)行過(guò)程中都是有選擇的,他們會(huì)選擇那些他們比較容易執(zhí)行,同時(shí)又可以做出“亮點(diǎn)和特色”的指標(biāo)來(lái)執(zhí)行,而有意地去忽略那些他們認(rèn)為幾乎沒(méi)有辦法執(zhí)行,或者說(shuō)很難執(zhí)行的指標(biāo)。在上級(jí)面前,他們也會(huì)有意識(shí)地去渲染那些執(zhí)行得比較好的指標(biāo),從而讓大家忽視甚至遺忘那些執(zhí)行得不好的指標(biāo)。當(dāng)然,對(duì)于這些事情,其上級(jí)往往也是心知肚明,但是只要他的下級(jí)給了一個(gè)看似合理的理由,其上級(jí)也樂(lè)得把這些理由匯總一下,再呈報(bào)給他的上級(jí)去交差。
(四)影響“形式績(jī)效”達(dá)成的主要因素
根據(jù)本文研究的3個(gè)案例,我們發(fā)現(xiàn),“形式績(jī)效”的達(dá)成,往往是在行政強(qiáng)制下通過(guò)一系列“選擇性”過(guò)程完成的。在規(guī)則不是很明確的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制中,參與改制的村居和企業(yè)可以通過(guò)“選擇性學(xué)習(xí)”選擇適合自己的“新制度”形式。而在“非文本化”特征比較明顯的鄉(xiāng)村社會(huì),明確的村委會(huì)選舉規(guī)則是通過(guò)不斷競(jìng)爭(zhēng)中的“選擇性闡釋”而被廣大村民逐漸理解和接受的。在運(yùn)作相對(duì)嚴(yán)密的“街—居”體制中,居委會(huì)選舉的規(guī)則則是通過(guò)一種“選擇性”執(zhí)行的過(guò)程而順利完成的。在這個(gè)過(guò)程中,有如下幾個(gè)影響因素是非常重要的。
一是制度本身的合法性程度和完善程度。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制中,不但作為改制目標(biāo)的“私有制”在一定程度上還是可做不可說(shuō)的;
而且,無(wú)論是作為改制運(yùn)動(dòng)推動(dòng)者的區(qū)鎮(zhèn)政府,還是作為改制運(yùn)動(dòng)主要執(zhí)行者的村居和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人,對(duì)于如何私有化都不是很清楚。在這種情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制是一個(gè)制度實(shí)施過(guò)程,更是一次集體的制度創(chuàng)新,當(dāng)然這個(gè)創(chuàng)新不是一個(gè)自下而上的漸進(jìn)改革,而是在行政高壓下進(jìn)行的一次大規(guī)模的制度移植,這個(gè)大規(guī)模的移植過(guò)程,是通過(guò)集體性的“選擇性學(xué)習(xí)”來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在村委會(huì)和居委會(huì)的選舉當(dāng)中,選舉的規(guī)則已經(jīng)很清楚了,作為制度實(shí)施者的村居精英們能做的也就是如何理解和執(zhí)行了。
二是行政體系的運(yùn)作特征。在村委會(huì)和居委會(huì)的選舉當(dāng)中,雖然有待落實(shí)的“新制度”都是明確的,但是由于鄉(xiāng)村社會(huì)的“鎮(zhèn)—村”體制與城市社會(huì)的“街—居”體制的運(yùn)作特征不同,它們?cè)趯?shí)際的執(zhí)行過(guò)程中也是不一樣的。可以這么講,在鄉(xiāng)村社會(huì),如果沒(méi)有村落內(nèi)部的激烈競(jìng)爭(zhēng),可能選舉結(jié)束之后,參與選舉的廣大村民,甚至包括村落內(nèi)部的精英們,還搞不清楚選舉到底是怎么回事,因?yàn)樗械闹贫仍诼鋵?shí)的過(guò)程中都是通過(guò)“非文本化”的途徑,由參與者根據(jù)自己的需要和理解部分地傳達(dá)和闡釋的。在這個(gè)過(guò)程中,對(duì)于制度本身的認(rèn)識(shí),在不同的制度參與者之間存在著高度的信息不對(duì)稱,這只能通過(guò)選舉過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng),通過(guò)不同參與者之間的“闡釋”競(jìng)爭(zhēng)來(lái)彌補(bǔ)。而對(duì)于居委會(huì)選舉來(lái)講,制度的傳達(dá)幾乎沒(méi)有太大的問(wèn)題,因此不同制度參與者之間對(duì)于規(guī)則本身的信息不對(duì)稱問(wèn)題也不明顯,重要的是他們會(huì)選擇哪些規(guī)則去認(rèn)真執(zhí)行,而把哪些規(guī)則有意地忽略或者規(guī)避掉。
三是制度執(zhí)行者的主動(dòng)性與自由余地。在本文的3個(gè)案例當(dāng)中,發(fā)動(dòng)改制運(yùn)動(dòng)的上級(jí)機(jī)關(guān)都是非常積極主動(dòng)的,但是作為制度執(zhí)行者的中層參與者,在不同案例中的主動(dòng)性是很不一樣的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制中,作為制度實(shí)施者的村居和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo),他們表面上是在地方政府的推動(dòng)下被迫改制,但是實(shí)際上,在改制之前,他們對(duì)于這些集體企業(yè)已經(jīng)形成了非正式的占有權(quán);
并且,這種非正式的占有權(quán)已經(jīng)侵害了地方政府的利益,地方政府推動(dòng)改制很重要的動(dòng)力就來(lái)自要擺脫由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)拖欠上交而形成的財(cái)政負(fù)擔(dān),以及需要他們承擔(dān)連帶責(zé)任而形成的債務(wù)負(fù)擔(dān)。改制過(guò)程實(shí)際上也是這些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人把他們的非正式占有權(quán)“制度化”的過(guò)程,是他們與地方政府之間的一個(gè)交易(劉玉照,2005)。在這個(gè)過(guò)程中,村居和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人具有非常明顯的優(yōu)勢(shì)。
在1997年的改制中,他們不但可以選擇企業(yè)改制的形式,甚至可以選擇僅僅走走形式,等把所有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移之后,再在“二次改制”時(shí)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改制。①「在這個(gè)過(guò)程中,地方政府擁有的約束能力已經(jīng)非常有限了。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn),他們有效的威脅有兩個(gè):一個(gè)是針對(duì)典型的集體企業(yè),通過(guò)組織手段來(lái)解決,把企業(yè)的廠長(zhǎng)經(jīng)理撤職;
另一個(gè)是針對(duì)紅帽子企業(yè),利用《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》,把企業(yè)所有資產(chǎn)沒(méi)收。實(shí)際上,這兩種手段都是地方政府迫不得已才會(huì)采取的,并且?guī)缀跏恰俺芬粋(gè)經(jīng)理,垮一個(gè)企業(yè)”」而在村莊選舉當(dāng)中,對(duì)于那些想通過(guò)選舉保持或者奪取領(lǐng)導(dǎo)位置的精英來(lái)講,雖然他們可以通過(guò)各種手段來(lái)動(dòng)員村民,甚至在某種意義上可以采取賄選的方式,但是,他們的選舉只能在既有規(guī)則的指導(dǎo)下進(jìn)行。雖然他們可以在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手沒(méi)有警覺(jué)的情況下,把選擇規(guī)則向?qū)ψ约河欣姆较蜻M(jìn)行闡釋,但是一旦對(duì)手也明白了如此行為的意義,闡釋者只能遵守這些規(guī)則。在居委會(huì)的選舉中,由于廣大居民參與的積極性并不是很高,因此表面上看來(lái),作為制度執(zhí)行者的居委會(huì)干部和樓組長(zhǎng)們能夠造假的空間是很大的,但是由于“街—居”體制運(yùn)作的規(guī)范化特征,他們能夠做的也就是選擇性地執(zhí)行某些規(guī)定,并做出特色,然后“一俊遮百丑”,使得其他的一些規(guī)定可以“折扣”后履行,或者實(shí)際上不履行。
四、從“形式績(jī)效”到“實(shí)質(zhì)績(jī)效”
經(jīng)過(guò)了第一輪的運(yùn)動(dòng)式“改革”,本文的3個(gè)案例在形式上都取得了很大的成功。按照美國(guó)新制度主義學(xué)派幾項(xiàng)實(shí)證研究的標(biāo)準(zhǔn),這些制度在基層組織的層面都已經(jīng)落實(shí)了。按照本文的說(shuō)法,這些制度不但在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門“通”了,而且在基層組織的層面也“通”了。清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制,經(jīng)過(guò)了3個(gè)月的大會(huì)戰(zhàn),已經(jīng)“基本完成”。淀村的選舉也取得了圓滿的成功,整個(gè)選舉過(guò)程不但程序合法、邏輯嚴(yán)密、投票率高,而且選舉結(jié)果也得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村黨支部和村民的接受和認(rèn)可。上海市的居委會(huì)選舉更是成績(jī)卓著,在2003年的選舉中,除了總體的直選比例從最初的20%擴(kuò)大到了最后的33%,而且?guī)缀趺總(gè)小區(qū)的參與率和投票率都達(dá)到了80%以上。
但是這種形式上的成功是否就意味著新的制度被真正落實(shí)了呢?
答案當(dāng)然是否定的。正如前面已經(jīng)說(shuō)過(guò)的,在清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制中,據(jù)1998年暑假的調(diào)查發(fā)現(xiàn),改制的結(jié)果并不樂(lè)觀,按照鎮(zhèn)政府改制的最初目的,除了政績(jī)效應(yīng)以外,實(shí)質(zhì)的甩包袱①「指地方政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)承擔(dān)連帶責(zé)任而形成的債務(wù)負(fù)擔(dān),包括企業(yè)欠銀行的貸款和欠交易伙伴的款(參見(jiàn)劉玉照,2005)」和增加財(cái)政收入的目的都沒(méi)有達(dá)到。淀村的村委會(huì)選舉,僅從2000年選舉中競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度和程序的嚴(yán)密程度來(lái)看,可能很多人會(huì)認(rèn)為這次選舉是非常成功的,但是有兩個(gè)事實(shí)我們卻始終不能忽略,那就是當(dāng)年當(dāng)選的村委會(huì)主任并不是大多數(shù)村民認(rèn)為最適合的人選,這一點(diǎn)不但廣大村民都清楚,而且參選的當(dāng)事人也很清楚,并一點(diǎn)也不避諱。當(dāng)2003年再一輪選舉開(kāi)始時(shí),上一次選舉中的陳年老賬全部被翻出來(lái),導(dǎo)致15名黨員全部被開(kāi)除黨籍。2003年上海的居委會(huì)選舉②「對(duì)于這次選舉,復(fù)旦大學(xué)的張樂(lè)天與上海大學(xué)的李友梅曾聯(lián)合組織復(fù)旦大學(xué)、上海大學(xué)與華東師范大學(xué)的十幾名老師進(jìn)行多點(diǎn)跟蹤研究,并在2004年7月召開(kāi)“居民委員會(huì)直選理論研討會(huì)”,與會(huì)的學(xué)者與街道和村居領(lǐng)導(dǎo)們發(fā)生了嚴(yán)重分歧,學(xué)者們對(duì)于這次選舉普遍持否定態(tài)度,而地方政府的官員們做得很辛苦,對(duì)學(xué)者們的指責(zé)很難接受」就更明顯了,除了當(dāng)時(shí)執(zhí)行選舉的街道和居委會(huì)干部表面上認(rèn)為選舉很成功之外,從實(shí)質(zhì)民主的角度來(lái)看,很少有人會(huì)認(rèn)為這次選舉是成功的。
那么是否這些“形式績(jī)效”對(duì)于制度變遷沒(méi)有任何效果呢?答案當(dāng)然也是否定的。在本文的3個(gè)案例當(dāng)中,除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的實(shí)質(zhì)績(jī)效經(jīng)過(guò)后續(xù)幾年的消化基本已經(jīng)達(dá)成之外,村委會(huì)的選舉和居委會(huì)的選舉對(duì)于基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)際上也產(chǎn)生了很大的影響,這其中也包含了某些在“實(shí)質(zhì)民主”方面的進(jìn)展。本文下面將結(jié)合這3個(gè)案例,對(duì)在“形式績(jī)效”的達(dá)成過(guò)程中,以及“形式績(jī)效”達(dá)成后,后續(xù)“變”的過(guò)程對(duì)“實(shí)質(zhì)績(jī)效”達(dá)成的作用做進(jìn)一步的分析。
(一)教育、喚起與操練:認(rèn)知結(jié)構(gòu)的改變
一個(gè)新的制度安排得以落實(shí),首先要求相關(guān)當(dāng)事人知曉和熟悉這個(gè)安排。實(shí)際上,對(duì)于大部分制度變遷來(lái)講,在大規(guī)模的“改制”運(yùn)動(dòng)進(jìn)行之前,相關(guān)當(dāng)事人對(duì)于制度本身并不清楚,對(duì)于新制度可能產(chǎn)生的效果知道的也很少,包括制度變遷中擔(dān)負(fù)著制度實(shí)施任務(wù)的地方政府官員和即將遵守新制度的絕大部分社會(huì)成員。
在很多情況下,我們?cè)趯?duì)制度變遷運(yùn)動(dòng)中的“形式主義”嗤之以鼻的時(shí)候,實(shí)際上在某種意義上忽略了這種形式主義所承載的教育意義。
其實(shí)往往就是這種形式主義的“改革”運(yùn)動(dòng),改變了我們大部分社會(huì)成員的認(rèn)知結(jié)構(gòu),起到了教育、喚起和操練的作用。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制初期,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居的領(lǐng)導(dǎo)與企業(yè)負(fù)責(zé)人根本搞不清楚股份合作制、股份制、公司制、租賃制等等制度形態(tài)的本質(zhì)內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)差異,但是既然改制運(yùn)動(dòng)來(lái)了,并且要求他們必須改,這個(gè)時(shí)候,他們就不得不去學(xué)習(xí)和理解這些制度,并從中選擇出對(duì)自己有利的制度形式。在改制的過(guò)程中,他們中的很多人實(shí)際上隨時(shí)在關(guān)注形勢(shì)的變化,并不斷打聽(tīng)和權(quán)衡不同的制度形式與組織形態(tài)的利弊得失。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn),他們中的有些人表面上對(duì)這些東西糊里糊涂,實(shí)際上在一些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)上清楚得很。
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在村委會(huì)和居委會(huì)選舉的時(shí)候,很多村居領(lǐng)導(dǎo)和一般的村民、居民,也搞不清楚直選、海選、代表選舉等形式的區(qū)別,對(duì)于秘密劃票間、委托投票、包含法、屬地化等具體的要求和安排更是搞不清楚,但是經(jīng)過(guò)一輪選舉之后,大部分以“積極分子”的角色參加過(guò)選舉的人,再講起這些專有名詞,往往都頭頭是道,甚至讓我們這些號(hào)稱專家的人都會(huì)感到吃驚。
認(rèn)知結(jié)構(gòu)的改變往往是制度變遷的第一步。當(dāng)事者首先被一套套文本和程序化的“教育”裹挾著去理解這些制度安排,再進(jìn)一步地明確這些制度安排可能產(chǎn)生的社會(huì)效果,以及對(duì)他們個(gè)人生活產(chǎn)生的影響;
與此同時(shí),也調(diào)動(dòng)了他們自身的經(jīng)驗(yàn)知識(shí),在進(jìn)行新的相關(guān)決策時(shí),會(huì)隨時(shí)把這些新制度納入到自己理性選擇的“備選方案集”中。當(dāng)事者正是在這樣的選舉“操練”中,逐步改變了原有的相關(guān)“經(jīng)驗(yàn)”知識(shí)和認(rèn)知結(jié)構(gòu),而逐漸靠近、甚至創(chuàng)造性地推進(jìn)著制度變遷的軌跡。
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新的制度安排不但改變了當(dāng)事者的認(rèn)知結(jié)構(gòu),同時(shí),新的制度安排還會(huì)改變當(dāng)事者的博弈結(jié)構(gòu),使得原來(lái)一些既得利益集團(tuán)在某種程度上喪失優(yōu)勢(shì),而給某些新的利益群體以機(jī)會(huì)。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制過(guò)程中,由于地方政府急于完成改制,把企業(yè)轉(zhuǎn)讓出手,那些平時(shí)與政府關(guān)系并不是很好,經(jīng)營(yíng)狀況也不是很好,至少在公開(kāi)的帳面上沒(méi)有多少凈資產(chǎn)和盈利的企業(yè)就會(huì)因此成為首選目標(biāo)而占據(jù)“脫鉤”的優(yōu)勢(shì)。相反,原來(lái)那些一直經(jīng)營(yíng)狀況很好,賬面盈利和凈資產(chǎn)都很多,并且與政府關(guān)系還不錯(cuò)的企業(yè)反而成了改制的難點(diǎn),因?yàn)橘I家沒(méi)有辦法在短時(shí)期內(nèi)把這么大規(guī)模的企業(yè)給“吃下”,或者讓他們付出如此大的代價(jià)來(lái)購(gòu)買企業(yè),他們也不情愿。①「在改制過(guò)程中,因?yàn)橛行┢髽I(yè)的規(guī)模太大,如果進(jìn)行改制,需要企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人出很大的一筆錢才能實(shí)施,但是很多企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人即使有足夠的資金,并且地方政府官員也確信他有足夠的資金,他也不敢出手。原因就在于,一旦他們出了手,就證明他們?cè)诩w企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的位子上多拿了錢(按照當(dāng)時(shí)集體企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的收入管理辦法,他們的所得應(yīng)是非常有限的)。在這種情況下,地方政府領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)在非正式的場(chǎng)合(比如在飯桌上),鼓勵(lì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人大膽出資購(gòu)買企業(yè),并且口頭承諾,即使他們出的錢超出了其收入,地方政府也不會(huì)追究他們的責(zé)任」
在淀村的選舉中,由于原來(lái)一直是黨員選舉,一般村民沒(méi)有機(jī)會(huì)參與黨支部和村委會(huì)的選舉,所以那些在村內(nèi)政治精英中支持率比較高的人能夠當(dāng)選,但是這次選舉規(guī)則的改變,使得那些家族規(guī)模龐大,在村民中人際關(guān)系比較廣的人獲得了優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然,由于修路事件的介入,人頭的優(yōu)勢(shì)又受到了經(jīng)濟(jì)實(shí)力大小的修正,最后家族勢(shì)力大,同時(shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)比較好,能夠拿出錢修路的候選人獲得了成功(劉玉照,2004,2006)。
在上海市的居委會(huì)選舉中,本來(lái)一直處于優(yōu)勢(shì)地位的現(xiàn)任居委會(huì)干部,很多人在選舉中遇到了屬地化政策的限制,沒(méi)有辦法繼續(xù)參與她/他一直工作的居委會(huì)選舉。同時(shí),一些原來(lái)在居委會(huì)工作中一直比較活躍的樓組長(zhǎng),在這次屬地化政策的惠顧下,也擁有了入主居委會(huì)的機(jī)會(huì)。這樣一種博弈結(jié)構(gòu)的改變,不但直接體現(xiàn)在2003年的選舉過(guò)程中間,而且改變了人們對(duì)2006年新一輪選舉的預(yù)期。
(三)正式制度的確立與合法化壓力
經(jīng)過(guò)運(yùn)動(dòng)式“改制”后確立的新的制度安排,雖然在大部分情況下都是一種形式主義的安排,并且在相關(guān)的制度和結(jié)構(gòu)沒(méi)有發(fā)生變化的情況下,新制度發(fā)揮作用的空間往往也很小,一些相關(guān)人員甚至根本就沒(méi)有把新制度本身當(dāng)作一回事;
但是在中國(guó)目前的環(huán)境下,一旦一個(gè)新的制度安排被確立下來(lái),它可能在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)被人有意或者無(wú)意地忽視或遺忘,但是重新改回到原有制度安排的可能性卻極小。在這種情況下,新的形式主義的制度安排,往往會(huì)產(chǎn)生一種無(wú)形的“合法化”壓力,迫使當(dāng)事者調(diào)整自己的行為方式,來(lái)適應(yīng)新的制度安排。并且,一旦一個(gè)新的制度被確立下來(lái),它往往就會(huì)成為新一輪制度變遷的基礎(chǔ)和起點(diǎn),更新的制度安排往往要以此為起點(diǎn)來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì),這反過(guò)來(lái)也會(huì)強(qiáng)化制度本身的效應(yīng)。實(shí)際上,在很多新制度的落實(shí)過(guò)程中,一些地方政府官員已經(jīng)根據(jù)新制度的合理邏輯,預(yù)感到了這種壓力,并在實(shí)施過(guò)程中對(duì)相應(yīng)的安排作了調(diào)整。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的案例當(dāng)中,本來(lái)當(dāng)?shù)卣闹频淖钪苯幽康氖窃诋?dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下,把集體企業(yè)的包袱甩出去,擺脫債務(wù)危機(jī)和財(cái)政危機(jī),但是當(dāng)筆者的朋友在調(diào)查過(guò)程中向當(dāng)?shù)卣賳T講起浙江企業(yè)改制的經(jīng)驗(yàn)時(shí),卻引起了他們的高度警惕。當(dāng)時(shí)筆者的朋友是這樣提醒當(dāng)?shù)卣賳T的:當(dāng)年浙江企業(yè)改制時(shí),地方政府通過(guò)出售企業(yè)的確收回來(lái)不少資金,但是這些資金很快就被地方政府花光了,等他們?cè)傩枰缅X時(shí),企業(yè)都已經(jīng)是私人的了,政府拿企業(yè)也沒(méi)有辦法了。
這么一個(gè)簡(jiǎn)單提醒,竟讓當(dāng)?shù)卣墓賳T非常緊張,立即叫停了準(zhǔn)備改制的幾個(gè)還算盈利的企業(yè)。為什么地方政府的領(lǐng)導(dǎo)竟會(huì)如此敏感呢?
因?yàn),他們從中預(yù)感,或者說(shuō)“醒悟”到了,正式制度變革之后會(huì)帶來(lái)什么樣的后果。
村委會(huì)選舉形式的改變,極大地改變了人們對(duì)選舉的態(tài)度,不但村莊的精英們開(kāi)始重新評(píng)估村落當(dāng)中家族、宗族、同學(xué)、戰(zhàn)友等社會(huì)關(guān)系的意義,而且一般的老百姓也逐漸意識(shí)到手中選票的價(jià)值,于是因?yàn)橥镀眴?wèn)題夫妻吵架、父子反目的現(xiàn)象有了,拉選票、賄選、為選舉請(qǐng)客吃飯等等現(xiàn)象也都出現(xiàn)了。按照當(dāng)?shù)厝说恼f(shuō)法,在選舉的那段時(shí)間內(nèi),村里6、7個(gè)飯館每天都是滿滿的,兩個(gè)競(jìng)選的大老板不但自己請(qǐng)人吃飯,而且還雇人請(qǐng)人吃飯,好不熱鬧。在那段時(shí)間,本來(lái)寧?kù)o的水村,晚上一下子熱鬧起來(lái),犬吠聲一直會(huì)持續(xù)到深夜,為什么呢?因?yàn)榇蠹以谒较逻M(jìn)行著各種形式的串聯(lián)。兩個(gè)老板為了選舉競(jìng)相出資修路的事情最后也被老百姓編成了順口溜:南修道,北修道,為了選舉這一票。
在上海的居委會(huì)選舉中,同樣的事情也出現(xiàn)了。
嚴(yán)格意義上講,居委會(huì)選舉的民主意味并不是很強(qiáng),并且大部分從事選舉的官員也并不認(rèn)為這個(gè)選舉真的能夠帶來(lái)民主,但是一旦直選的制度制定出來(lái)了,從理想的民主制度安排自然延伸出來(lái)的兩個(gè)問(wèn)題卻讓地方政府官員頗費(fèi)了一番腦筋:第一,按照規(guī)定,實(shí)行民主選舉之后,新的居委會(huì)要對(duì)居民負(fù)責(zé)了,街道原來(lái)通過(guò)居委會(huì)承擔(dān)的大量行政任務(wù)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)?第二,新當(dāng)選的居委會(huì)屬于自治機(jī)構(gòu),成員不拿工資,那么原來(lái)在居委會(huì)上班的人員,如果選不上,怎么來(lái)安排?為此,他們費(fèi)盡心思,最后設(shè)計(jì)出了“社工站”的制度安排,并提出了“議行分設(shè)”的理論。按照這個(gè)制度設(shè)計(jì),在一個(gè)居委會(huì)或者幾個(gè)居委會(huì)聯(lián)合成立社工站,作為街道的派出機(jī)構(gòu),承擔(dān)原來(lái)由居委會(huì)承擔(dān)的街道下派任務(wù),社工站的人員由街道直接聘任,并發(fā)放工資。這樣,不但居委會(huì)自治得到了保證,而且街道的工作也不受影響,落選的居委會(huì)干部也有了著落。2003年選舉之后,我們就看到了這樣的現(xiàn)象:有的居委會(huì),原班人馬全部或者絕大部分參選成功,居委會(huì)與社工站基本上是兩塊牌子、一班人馬,以社工站的名義承接街道的任務(wù),領(lǐng)取工資報(bào)酬,同時(shí)以居委會(huì)的名義與居民打交道。有的居委會(huì),絕大部分原居委會(huì)人馬沒(méi)有當(dāng)選,在這種情況下,往往還是當(dāng)選的原居委會(huì)干部以居委會(huì)干部的身份值班、干活,而沒(méi)有當(dāng)選的原居委會(huì)干部則以社工的名義值班、干活,他們領(lǐng)工資的身份都是“社工”;
新當(dāng)選的非原居委會(huì)干部沒(méi)有地方領(lǐng)工資,也就不用值班、干活了,成了偶爾去居委會(huì)看看、開(kāi)開(kāi)會(huì)的兼職人員,與沒(méi)有當(dāng)選的樓組長(zhǎng)實(shí)際上差不多。而那些完全兩套班子的村居,則成了“議行分設(shè)”的典型,還是原來(lái)的居委會(huì)干部以“社工”的身份值班、干活、領(lǐng)工資,而新當(dāng)選的居委會(huì)則成了名符其實(shí)的“議事會(huì)”,偶爾來(lái)居委會(huì)聊聊天。在這個(gè)過(guò)程中,我們可以看到,雖然人們覺(jué)得居委會(huì)選舉中實(shí)質(zhì)民主的內(nèi)涵并不多,但是對(duì)于居委會(huì)作為“自治”組織性質(zhì)的強(qiáng)調(diào)已經(jīng)使基層運(yùn)作發(fā)生了非常重大的調(diào)整。
在新制度確立之后,這種壓力就變得更加明顯了。當(dāng)然,這種壓力的作用更多地體現(xiàn)在人們對(duì)相關(guān)結(jié)構(gòu)、制度的進(jìn)一步調(diào)整上,也表現(xiàn)在新一輪的改制運(yùn)動(dòng)當(dāng)中。
。ㄋ模┫嚓P(guān)結(jié)構(gòu)、制度的調(diào)整
在這種大規(guī)模的改制運(yùn)動(dòng)中,由于時(shí)間緊迫,一些現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)和制度約束來(lái)不及調(diào)整,因此制度實(shí)施過(guò)程中的“形式主義”可以說(shuō)是必然的。但是,當(dāng)大規(guī)模的改制運(yùn)動(dòng)結(jié)束之后,由于人們對(duì)新一輪改制運(yùn)動(dòng)的預(yù)期,或者對(duì)新制度實(shí)施的預(yù)期,會(huì)對(duì)相應(yīng)的結(jié)構(gòu)和制度進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,以使之能夠更好地適應(yīng)新制度的落實(shí)和運(yùn)行。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制過(guò)程中,阻礙改制工作最重要的問(wèn)題在于“壞的企業(yè)沒(méi)人買,好的企業(yè)賣不掉”。1997年改制時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中凈資產(chǎn)在百萬(wàn)元以上的很多,企業(yè)家根本拿不出這么多錢來(lái)購(gòu)買這些企業(yè),按照地方政府干部的說(shuō)法“,別說(shuō)這些企業(yè)家沒(méi)有這么多錢,即使他有這么多錢,也不敢拿出來(lái)啊”。①「這句話的言外之意是,按照原來(lái)合法的報(bào)酬分配方案,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的財(cái)富積累是非常有限的,如果他們承認(rèn)自己有那么多的財(cái)富積累,就意味著政府有了追究其“貪污”或者“挪用公款”的可能性」但就在形式主義改制運(yùn)動(dòng)被落實(shí)一年后,1998年進(jìn)行“二次產(chǎn)改”時(shí),絕大部分企業(yè)的凈資產(chǎn)已經(jīng)不是正數(shù)了,改制也就變得非常容易推進(jìn)了。②「在1997年的調(diào)查中,有一個(gè)屬于清黃鎮(zhèn)辦事處的企業(yè),根據(jù)當(dāng)年的審計(jì)報(bào)告,凈資產(chǎn)在500萬(wàn)元左右。按照當(dāng)時(shí)辦事處的說(shuō)法,該企業(yè)創(chuàng)辦時(shí),辦事處和鎮(zhèn)政府除了提供地皮之外,幾乎沒(méi)有出錢,企業(yè)傳給現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人之后,效益一直不錯(cuò),給鎮(zhèn)政府和辦事處上繳的利潤(rùn)也不少,因此打算參照“紅帽子”企業(yè)的改制辦法,讓他象征性地上繳一部分資產(chǎn),比如2:8分成的方式實(shí)行改制。但在我們隨辦事處領(lǐng)導(dǎo)去這個(gè)企業(yè)商討改制方案時(shí),這個(gè)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人卻并不積極,還顯得很迂腐,好像還搞不清楚改制是怎么回事,一直向我們請(qǐng)教一些看起來(lái)很弱智的問(wèn)題,后來(lái)該企業(yè)的改制幾乎沒(méi)有進(jìn)行。但是1998年二次產(chǎn)改的時(shí)候,我再次去該企業(yè)調(diào)查,企業(yè)經(jīng)理已經(jīng)很痛快地要配合辦事處進(jìn)行企業(yè)改制了,因?yàn)楦鶕?jù)新的財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告,企業(yè)的凈資產(chǎn)已經(jīng)是負(fù)50萬(wàn)元了,因此怎么改他都沒(méi)有意見(jiàn)了」
在淀村的村委會(huì)選舉之后,當(dāng)選的村委會(huì)班子不但利用修路的機(jī)會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)了自己在村里的權(quán)威,而且還利用這一機(jī)會(huì),進(jìn)一步打擊和消解了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的勢(shì)力,以至于筆者在選舉后的第二年再去訪談他的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手時(shí),這位競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手已經(jīng)承認(rèn)競(jìng)爭(zhēng)的失敗,并準(zhǔn)備搬離該村外出謀生了。當(dāng)然,也正是因?yàn)樗a(chǎn)生了這一想法,使得他在2003年的選舉中打出了魚(yú)死網(wǎng)破的最后一擊,把現(xiàn)任村委會(huì)主任當(dāng)年入黨作弊的事情揭發(fā)出來(lái),使得全村15個(gè)黨員全部被開(kāi)除黨籍。這個(gè)慘烈的結(jié)果一方面讓該村村委會(huì)選舉陷入停頓,同時(shí)也為新一輪的選舉徹底掃清了障礙。到2005年,新一輪選舉進(jìn)行的非常平靜,老的勢(shì)力結(jié)構(gòu)和已有的結(jié)構(gòu)性障礙已經(jīng)不能發(fā)揮太大的作用了。
在居委會(huì)的選舉中,社工站的建立以及社工站與居委會(huì)靈活多樣的組合模式,完全化解了街道與居委會(huì)干部的顧慮,部分專職居委會(huì)人員的退休,以及“一肩挑”政策的出臺(tái),都為2006年的第二輪居委會(huì)選舉奠定了基礎(chǔ),以至于在2006年的選舉中,進(jìn)一步的屬地化和50%的直選比例都沒(méi)有讓街道和居委會(huì)干部感到為難。
。ㄎ澹┓磸(fù)性實(shí)踐
當(dāng)然,無(wú)論是經(jīng)過(guò)認(rèn)知結(jié)構(gòu)的改變、利益博弈格局的調(diào)適,還是合法化壓力的作用、相關(guān)結(jié)構(gòu)和制度的調(diào)整,完全實(shí)現(xiàn)從“形式績(jī)效”到“實(shí)質(zhì)績(jī)效”的轉(zhuǎn)變也是不現(xiàn)實(shí)的;
對(duì)于一項(xiàng)全新的制度安排,其最終的落實(shí)往往還要經(jīng)過(guò)多次的重復(fù)性實(shí)踐,包括反復(fù)的“改制”運(yùn)動(dòng)。
清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制,較嚴(yán)格地講,應(yīng)該是經(jīng)過(guò)了1995年“抓集團(tuán)”,1996年“抓試點(diǎn)”,1997年“抓全面”,①「以上說(shuō)法均來(lái)自當(dāng)?shù)卣賳T的總結(jié),參見(jiàn)筆者的田野筆記970805LCL 對(duì)清黃鎮(zhèn)辦事處書記的訪談、980717LJQ 對(duì)清黃鎮(zhèn)企業(yè)改制辦公室主任的訪談等」1998年“二次產(chǎn)改”等四次大的反復(fù),還有此后一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的消化過(guò)程。企業(yè)改制工作真正完成,并作為一個(gè)話題在該鎮(zhèn)最終消失,大約是到2002年之后。而淀村和上海的村居選舉,從筆者參與研究的經(jīng)歷來(lái)看,都至少經(jīng)歷了兩輪以上的選舉實(shí)踐,在這個(gè)過(guò)程中,人們對(duì)于民主的理解、選舉的規(guī)范等等都有了一定程度上的深化,但是距離學(xué)者們所期望的真正的“基層民主”還有不小的距離。但是我們相信,在中國(guó)的制度變遷過(guò)程中,開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭,雖然近幾年關(guān)于業(yè)委會(huì)、民間社團(tuán)和黨內(nèi)民主的討論變得越來(lái)越熱,在某種程度上大有取代人們對(duì)基層選舉的期待之勢(shì),但是基層選舉所承載的制度變遷過(guò)程還會(huì)繼續(xù)下去。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
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