中國社會主義民主具有雙層結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)：在國家政權(quán)組織層面主要實(shí)行“代表制”，即由各級人民代表行使管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力；
在與人民日常生活直接相關(guān)的基層領(lǐng)域?qū)嵭兄苯用裰髦�，由人民直接參與基層公共事務(wù)的管理。[1]基層民主是人民群眾直接參與經(jīng)濟(jì)、政治和社會管理的一種民主制度和形式。經(jīng)過60年的歷程，中國已形成由廣大人民群眾直接參與的基層民主體系，中共十七大報(bào)告將基層群眾自治制度作為中國特色社會主義的四項(xiàng)政治制度之一。而在這60年里，基層民主的發(fā)展有什么特點(diǎn)，其基本經(jīng)驗(yàn)是什么，發(fā)展方向又如何？本文試圖對此作一探討。

　　一、1949－1978：動員式民主與政治整合

　　近代以來，中國經(jīng)歷著由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變。在這一歷史轉(zhuǎn)變中，政治社會面臨著雙重任務(wù)：一是在一個(gè)城鄉(xiāng)分割、上下阻隔的分散社會里，進(jìn)行最廣泛的社會動員和社會組織，形成整體政治力量；
二是對出現(xiàn)的新的社會分化和社會差別的社會進(jìn)行政治整合，建構(gòu)新的政治一體化體系。在中國，民主在實(shí)現(xiàn)這一雙重任務(wù)中扮演著重要角色，同時(shí)也形成中國基層民主進(jìn)程的前提與特點(diǎn)。　　　　

　　民主是一個(gè)外來的名詞，也是具有現(xiàn)代性的名詞。在中國，民主與革命和政黨聯(lián)系在一起，即通過民主主義革命推翻專制統(tǒng)治，建立民主國家。在這一過程中，現(xiàn)代性的革命政黨發(fā)揮著關(guān)鍵作用。政黨是社會中的少數(shù)先進(jìn)分子組成的組織。近代以來出現(xiàn)的中國國民黨和中國共產(chǎn)黨都是以民主為自己的旗幟的。因此有了舊民主主義革命和新民主主義革命之說。國民黨及其前身之所以后來未能保持其革命領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，進(jìn)而成為新民主主義革命的對象，在相當(dāng)程度上是國民黨始終只是一個(gè)懸浮在上層的政黨組織，而沒有將自己的組織及其影響力延伸到占全國人口85%以上的農(nóng)村人口中去，進(jìn)行廣泛的政治動員。毛澤東曾經(jīng)說過：“中國反帝反封建的資產(chǎn)階級民主革命，正規(guī)地說起來，是從孫中山先生開始的”[2]作為資產(chǎn)階級民主革命標(biāo)志的辛亥革命推翻了專制王朝，具有偉大轉(zhuǎn)折意義，但其作用主要在于上層政治統(tǒng)治的變動，而未能伴隨社會革命。其原因就在于“占全國人口百分之九十以上的工農(nóng)勞動群眾還沒有動員起來”[3]。辛亥革命時(shí)期，中國產(chǎn)業(yè)工人人數(shù)很少且與農(nóng)村有千絲萬縷的聯(lián)系，農(nóng)民占中國人口絕大多數(shù)，是國民革命的主力。毛澤東強(qiáng)調(diào)：“國民革命需要一個(gè)大的農(nóng)村變動，辛亥革命沒有這個(gè)變動，所以失敗了�！盵4]

　　中國共產(chǎn)黨得以取代國民黨成為革命的領(lǐng)導(dǎo)者，并取得新民主主義革命的勝利，一個(gè)重要原因就是“政黨下鄉(xiāng)”，將政黨的力量延伸到廣大且處于最底層的農(nóng)村社會，進(jìn)行最廣泛的政治動員。[5]　政治動員是現(xiàn)代政黨為了實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)將更多的社會力量集聚在自己的旗幟下的政治行動，其路徑是自上而下或由外向內(nèi)。美國政治學(xué)家亨廷頓通過研究發(fā)展中國家的政治體制與鄉(xiāng)村動員，認(rèn)為“一個(gè)政黨如果想首先成為群眾性的組織，進(jìn)而成為政府的穩(wěn)固基礎(chǔ)，那它就必須把自己的組織擴(kuò)展到農(nóng)村地區(qū)�！薄罢�黨是一個(gè)現(xiàn)代化組織，為成功計(jì)，它又必須把傳統(tǒng)的農(nóng)村組織起來”[6]中國共產(chǎn)黨之所以能夠?qū)�廣大農(nóng)民動員到自己的旗幟下，成為革命的主力，主要有兩個(gè)方面，一是通過暴力革命的方式使農(nóng)民能夠獲得極度渴望的土地，以改善民生問題；
[7]二是建立農(nóng)民政權(quán)，讓農(nóng)民通過政治參與來維護(hù)自己的利益，以解決民主問題。民生和民主可以說是中國共產(chǎn)黨政治動員的兩大法寶。正如著名的《沒有共產(chǎn)黨就沒有新中國》的歌詞中所說的“他改善了人民的生活”、“他實(shí)行了民主好處多”。民主是中國共產(chǎn)黨進(jìn)行政治動員并實(shí)現(xiàn)政治整合的兩大重要內(nèi)容之一�！�

　　正是在以上背景下，1949年建立的中華人民共和國是以工人和農(nóng)民為主體的人民民主政權(quán)，長期歷史以來為專制政治所壓迫的人民成為新型國家的主人。民主的最基本含義是人民主權(quán)。[8]中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。這是中國基層民主得以發(fā)展的制度起點(diǎn)。

　　中華人民共和國建立后，民主革命的遺產(chǎn)不僅賦予了人民以國家主人的法律地位，為基層民主的發(fā)展奠定了基本的制度基礎(chǔ)，而且使基層民主的發(fā)展過程也延續(xù)了革命時(shí)期政治動員的因素，從而表現(xiàn)為制度化嚴(yán)重不足而動員性相當(dāng)過剩的特點(diǎn)。

　　中華人民共和國成立后，繼續(xù)推進(jìn)民主革命，發(fā)動人民群眾，以鞏固全國性的新生政權(quán)。在農(nóng)村，發(fā)動農(nóng)民進(jìn)行土地改革，將基層政權(quán)建設(shè)與反封建剝削結(jié)合起來，將實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”與“當(dāng)家作主”結(jié)合起來；
在工廠，黨發(fā)動工人進(jìn)行廠礦企業(yè)的民主化改革，吸收工人參加工廠管理，建立工廠管理委員會和職工代表會議，從而建立起對工礦企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；
在城市，黨在居民區(qū)建立了由市民參與的群眾性自治組織——居民委員會；
此外，在城鄉(xiāng)基層普遍建立區(qū)、鄉(xiāng)（村）人民代表會議制度，定期召開人民代表大會。基層民主的發(fā)展由此起步。

　　社會主義改造完成并基本建立社會主義制度之后，急風(fēng)暴雨式的變動基本結(jié)束，社會進(jìn)入到制度化時(shí)期，基層民主的發(fā)展進(jìn)入到新的階段，這就是制度化階段。毛澤東對社會主義民主發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標(biāo)作了設(shè)想，提出要：“造成一個(gè)又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志，又有個(gè)人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面�！盵9]依靠和支持人民群眾當(dāng)家作主，是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要保障。

　　目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)取決于路徑的選擇。社會主義政治制度為實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主提供了基本條件，但實(shí)現(xiàn)程度和形式則取決于具體體制。社會主義改造完成以后，中國建立了高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，社會高度同一。但是，在這一體制下不可能由每個(gè)人執(zhí)掌管理權(quán)力，社會又出現(xiàn)了同一體內(nèi)的新分化，即社會成員分為管理者和被管理者；
由此出現(xiàn)新的矛盾，即人民內(nèi)部矛盾。這種矛盾主要表現(xiàn)為管理者與被管理者之間的矛盾。毛澤東認(rèn)為：“所有制問題基本解決以后，最重要的問題是管理問題�！盵10]提出要擴(kuò)大基層民主，用民主的方法去處理人民內(nèi)部矛盾，使得人民群眾可以廣泛地、直接地參與基層的政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活的管理；
用民主監(jiān)督來克服官僚主義的作風(fēng)，保障黨和政府工作人員不脫離群眾。對于企業(yè)管理來說，要“采取集中領(lǐng)導(dǎo)和群眾運(yùn)動相結(jié)合，工人群眾、領(lǐng)導(dǎo)干部和技術(shù)人員三結(jié)合，干部參加勞動，工人參加管理等�！盵11]而在民主方法方面，毛澤東肯定了在“反右運(yùn)動”中出現(xiàn)的“大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)”的形式，認(rèn)為這是群眾的創(chuàng)造，是對過去民主傳統(tǒng)的一個(gè)很大的發(fā)展。[12]1958年，毛澤東在有名的《工作方法六十條（草案）》中提出，“今后一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)每年都要用鳴放整改的方法”解決“不斷革命”的問題。[13]

　　鄧小平在1950年代也非常重視發(fā)展基層民主，提出“在群眾方面，要擴(kuò)大各方面的民主�！薄肮さV企業(yè)的管理方面，要擴(kuò)大民主�！薄稗r(nóng)村辦合作社，也要擴(kuò)大民主，實(shí)行民主辦社�！薄霸趯W(xué)校，也要擴(kuò)大民主生活�！盵14]但是，鄧小平不贊成那種大規(guī)�！棒[事”的“大民主”，而提倡在憲法和法律制度范圍內(nèi)解決問題，通過各種方式反映群眾意見的“小民主”。他說：“我們是不贊成搞大民主的。大民主是可以避免的，這就要有小民主。如果沒有小民主，那就一定要來大民主�！盵15]很顯然，在社會主義基本制度建立不久，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人就注意到通過發(fā)展基層民主，化解新分化帶來的新矛盾，實(shí)現(xiàn)新的政治整合�！�

　　在這一思想指導(dǎo)下，基層民主在實(shí)踐中得到一定發(fā)展，特別是在基層經(jīng)濟(jì)民主方面探索了一些實(shí)踐形式。在農(nóng)村人民公社的管理中，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)制定了《農(nóng)村人民公社工作條例》，要求民主辦社、民主興社。在工礦企業(yè)，總結(jié)創(chuàng)造了以“兩參一改三結(jié)合”[16]為主要內(nèi)容的“鞍鋼經(jīng)驗(yàn)”，以此支持廣大工人和農(nóng)民群眾積極參與基層經(jīng)濟(jì)管理。

　　但是，基層民主的實(shí)踐探索時(shí)間不長，就受到嚴(yán)重挫折�；鶎用裰鞯膶�(shí)踐探索是在1960年代初開始的。這種探索試圖在體制內(nèi)讓人民群眾參與基層管理，以調(diào)適管理者與被管理者、干部與群眾的矛盾，從而發(fā)揮其積極性主動性和創(chuàng)造性，是一種有領(lǐng)導(dǎo)有秩序開展的“小民主”。1960年代初先后制定的“人民公社管理60條”、“高等教育60條”、“工業(yè)70條”等條例都反映了這一思想。但在這之后，黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東對當(dāng)時(shí)的國內(nèi)矛盾作了不恰當(dāng)?shù)墓烙?jì)，將干部與群眾的矛盾這一人民內(nèi)部矛盾上升為尖銳對立的階級矛盾，認(rèn)為干部已成為欺在人民頭上的“老爺”。這種大矛盾已不可能通過體制內(nèi)的“小民主”的方式加以克服，從而主張自上而下的廣泛發(fā)動群眾，以革命的方式加以解決，由此達(dá)到全新的政治整合。“文化大革命”因此興起。

　　“文化大革命”被視之為沖破既有秩序的“大民主”。其主要表現(xiàn)為廣大人民群眾被動員起來，運(yùn)用“大鳴、大放、大字報(bào)、大辯論”等方式，“踢開黨委鬧革命”，與所謂“走資本主義道路當(dāng)權(quán)派”作斗爭，通過斗爭重新建立無產(chǎn)階級的領(lǐng)導(dǎo)�！拔幕�大革命”釋放了一般群眾在原有體制規(guī)范中不曾有的政治熱情，使他們得以“主人”的身份直接參與政治活動。正因?yàn)槿绱耍�“文化大革命”至今還被人視之為廣泛參與的“大民主”，是人類歷史上所謂前所未有的民主實(shí)踐活動。

　　“文化大革命”及其前身“四清運(yùn)動”等，從廣大人民群眾直接參與政治生活的角度看，具有“民主”的某些特質(zhì)。如果要將其分類的話，可以視之為“動員式民主”。所謂動員式民主，是指由在少數(shù)人發(fā)動下，通過啟發(fā)和強(qiáng)化政治主體意識，激發(fā)一般民眾參與政治生活的民主形式。其目標(biāo)是改變既有的政治秩序，其方式是群眾運(yùn)動，其手段是賦予群眾以主人地位。顯然，動員式民主與革命時(shí)期的遺產(chǎn)密切相關(guān)。但是，革命時(shí)期的動員民主改變的是整個(gè)政治統(tǒng)治秩序。而在中華人民共和國建立以后，自上而下的動員式民主很容易傷害到人民民主國家自身，最終違背人民群眾的根本利益和愿望，無法實(shí)現(xiàn)有效的政治整合，與民主的基本精神也是相背離的。

　　其一，民主制度下的人民主權(quán)地位需要相應(yīng)的體制加以實(shí)現(xiàn)，即建立民主體制。中華人民共和國建立后的相當(dāng)長時(shí)間，國家的經(jīng)濟(jì)政治權(quán)力資源高度集中的管理體制。在這一體制下，一般民眾參與政治與社會的管理的體制性空間不大（這也是毛澤東后來認(rèn)為“小民主”不解決問題的重要原因），干部與群眾之間有一定矛盾。這種矛盾的根源是體制性的�！拔幕�大革命”的斗爭目標(biāo)是“走資本主義道路的當(dāng)權(quán)派”，只是“打倒”了領(lǐng)導(dǎo)人，而沒有改變由“公社制”、“單位制”為基礎(chǔ)的集權(quán)體制。相反，“文化大革命”時(shí)期的權(quán)力更加集中，特別是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人凌駕于黨的集體之上。由此就形成了新的悖論：一般群眾具有國家政治生活的主人意識，都可以指點(diǎn)江山，討論國家大事，但在與自己切身利益密切相關(guān)的日常生活中，卻仍然是依從者，只是的依從的對象有所不同而已�！爸魅恕币庾R因此在日常生活中不斷被消解。如工人、農(nóng)民、學(xué)生為為獲得生活資源而不得不求助于領(lǐng)導(dǎo)人。這種被視之為“走后門”、“走路子”、“拉關(guān)系”的現(xiàn)象連毛澤東本人在“文化大革命”也不得不認(rèn)可。[17]人民的主體意識在集權(quán)體制下的日常生活所消解。

　　其二，群眾運(yùn)動很容易造成社會失序。從毛澤東本人意愿看，他試圖通過“文化大革命”發(fā)動群眾全面公開揭露所謂“陰暗面”，重建國家和秩序。但他很快意識，舊有的秩序破壞容易，新的秩序建立卻難。其重要原因就是群眾動員中的民眾都成了新“主人”，都希望作為無產(chǎn)階級革命者執(zhí)掌權(quán)力。而任何權(quán)力都不可能由所有人都具體行使。由此在向所謂“走資本主義道路當(dāng)權(quán)派奪權(quán)”的斗爭中，很快陷入各種“革命派別”之間的斗爭。這一斗爭的激烈程度大大超出與“走資派”的斗爭，使國家和社會陷入無序狀態(tài)，人們生活在政治動亂狀態(tài)，最后不得不通過軍隊(duì)干預(yù)加以平息。毛澤東也不得不將“打倒一切”和“全面內(nèi)戰(zhàn)”視之為“文化大革命”的缺點(diǎn)之一。[18]

其三，民主屬于上層建筑的政治范疇，最終是為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生服務(wù)的。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)“文化大革命”由于破壞了基本秩序，正常的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展受到嚴(yán)重影響。除了極少數(shù)人獲得某種政治好處以外，大量群眾并沒有從政治運(yùn)動獲得什么，反而失去了更多，如工人長期未增加工資；
農(nóng)民長期未增加收入，甚至連溫飽也無法滿足；
學(xué)生無可上，老師無學(xué)可教。他們參與政治生活的熱情呈遞減趨勢，缺乏持久的動力，出現(xiàn)了“運(yùn)動疲勞”。

　　其四，民主的另一結(jié)果是對自主理性的公民社會的塑造。“文化大革命”激發(fā)了群眾的政治熱情，但它建立的只是一個(gè)“群眾社會”而不是公民社會。群眾運(yùn)動實(shí)際上是運(yùn)動群眾，群眾的政治行為不是基于個(gè)人的理性思考，而是來自高高在上的“最高指示”；
不是基于個(gè)人利益和個(gè)人利益有機(jī)整合出來的公共利益，而是基于某種政治目標(biāo)感召的政治熱情。正因?yàn)槿绱耍�他們都可以在某種神圣口號下無視法律和秩序，侵害他人的權(quán)利，而且誰都不為此承擔(dān)政治后果。這也是至今許多傷害他人者都不為自己的行為懺悔的重要原因。

　　1949年到1978年，由于社會主義制度的建立，我國人民群眾參與政治與社會管理有了基本的制度基礎(chǔ)，基層民主的實(shí)踐開始有了初步的探索。但是，由于社會主義從總體上都處于探索之中，特別是出現(xiàn)了“文化大革命”這樣的全面性錯誤，導(dǎo)致我國的基層民主還未成形就出現(xiàn)了嚴(yán)重的曲折，人民參與的民主精神受到扭曲。

　　1949年到1978年基層民主實(shí)踐過程并不是毫無意義的，除了讓更多的人參與政治與社會管理的思想和經(jīng)驗(yàn)外，也留下了寶貴教訓(xùn)：一是在社會主義基本制度建立以后，基層民主的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)政治管理體制密切相關(guān)，不改變高度集權(quán)的體制，基層民主的發(fā)展空間就會受到嚴(yán)重限制。在這一背景下試圖運(yùn)用“大民主”取代“小民主”更會適得其反；
二是基層民主的發(fā)展是民主的根基。依靠政治運(yùn)動和政治激情來維持的“大民主”破壞極其有余，建設(shè)嚴(yán)重不足；
三是沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的民主動員是不可持續(xù)的，“大民主”難以造福于人民群眾，因此會失去切實(shí)的正當(dāng)性；
民主必須保障公民權(quán)利，依靠“大民主”的群眾運(yùn)動建構(gòu)起來的群眾社會是無法充分實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利的。

　　今天是昨天的延續(xù)。1978年后的基層民主發(fā)展正是在以上歷史背景下展開的�！�

　　二、1978－2009：參與式民主與政治整合

　　1976年結(jié)束了“文化大革命”，但直至1978年中共十一屆三中全會才真正改變長期“左”的錯誤戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了全黨工作重心的轉(zhuǎn)移。十一屆三中全會開辟了全國嶄新的政治局面，也大大促進(jìn)了基層民主的發(fā)展，使基層民主成為中國特色社會主義民主最為亮麗的一道風(fēng)景線。

　　中共十一屆三中全會拉開了中國改革開放的序幕。為了實(shí)現(xiàn)黨和國家工作重心的轉(zhuǎn)移，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，必須調(diào)動廣大人民群眾的積極性。中共十一屆三中全會公報(bào)指出，“調(diào)動我國幾億農(nóng)民的社會主義積極性，必須在經(jīng)濟(jì)上充分關(guān)心他們的物質(zhì)利益，在政治上切實(shí)保障他們的民主權(quán)利�！盵19]鄧小平在為十一屆三中全會召開前發(fā)表重要講話，指出：“要切實(shí)保障工人農(nóng)民個(gè)人的民主權(quán)利，包括民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督�！盵20]1979年，他　就社會主義與民主之間的關(guān)系作了深刻的闡述，提出：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化。當(dāng)然，民主化和現(xiàn)代化一樣，也要一步一步地前進(jìn)。社會主義愈發(fā)展，民主也愈發(fā)展�！盵21]那么，在中國，發(fā)展社會主義民主如何一步一步前進(jìn)呢？對此，六屆全國人大常委會委員長彭真有明晰的認(rèn)識，他在1987年討論審議《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》時(shí)說：“十億人民如何行使民主權(quán)利，當(dāng)家作主，這是一個(gè)很大的根本的問題。我看最基本的是兩個(gè)方面：一方面，十億人民通過他們他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權(quán)力�！�…另一方面，在基層實(shí)行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利。”[22]

　　從中國共產(chǎn)黨人發(fā)展社會主義民主的戰(zhàn)略看，基層民主成為整個(gè)社會主義民主的基礎(chǔ)性工程。但與1978年前的動員式的“大民主”相比，1978年的基層民主更多屬于參與式的“小民主”。中國共產(chǎn)黨自上而下對基層民主的啟動和推動具有極其重要的作用，但基層民主得以不斷發(fā)展的根基和動力在于人民群眾的自主參與。1978年后的基層民主的發(fā)展路徑便可說明。

　　1978年前基層民主發(fā)展的空間極其有限的根源在于權(quán)力過分集中的經(jīng)濟(jì)體制。1978年后，中國共產(chǎn)黨順應(yīng)民意，著力改革權(quán)力過分集中的經(jīng)濟(jì)體制。在這一過程中，不僅權(quán)力得以下放，而且確立了民眾的個(gè)人利益主體地位，并促使人民群眾通過民主參與維護(hù)和擴(kuò)大自己的利益。

　　我國的改革從農(nóng)村開始。農(nóng)村改革廢除了人民公社體制，實(shí)行家庭經(jīng)營體制，農(nóng)民不再是“政社合一”公社體制的社員，而是具有生產(chǎn)經(jīng)營分配自主權(quán)的利益主體。與此同時(shí)，在生產(chǎn)資料集體所有制條件下，作為村莊共同體的成員，農(nóng)民的利益與村莊集體有密切關(guān)系。他們需要通過共同參與公共事務(wù)才能維護(hù)自己的利益，創(chuàng)造自己的幸福生活。1980年，隨著人民公社的管理松馳，廣西宜山（現(xiàn)為宜州）等地的農(nóng)民自發(fā)地組成村民群眾自治組織，農(nóng)民共同管理公共事務(wù)。這一形式為中央所高度重視。人民公社體制廢除后建立的村民委員會，便屬于村民群眾自治組織。村民自治后來為國家法律所確認(rèn)和規(guī)范，成為農(nóng)村基層民主的主要形式。1987年以來，農(nóng)村村民自治的組織建設(shè)日益完備，法律制度日益完善，自治內(nèi)容不斷充實(shí)，自治形式不斷擴(kuò)展，成為維護(hù)農(nóng)民利益保障農(nóng)民權(quán)益的重要制度和活動。

　　農(nóng)村改革之后，我國改革的重心走向城市。城市改革又是從國有企業(yè)改革開始的。國企改革的重要內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)職工身份的轉(zhuǎn)換，即所有職工都由以往抽象的國家主人還原為企業(yè)員工或勞動者。與此同時(shí)，在外資企業(yè)和民營企業(yè)的發(fā)展中，員工的身份一開始就很明確，這就是勞動者。國有事業(yè)單位改革實(shí)行合同聘任制也使單位員工的利益主體日益明晰。作為企事業(yè)單位的員工，在工作單位內(nèi)雖然是“被管理者”而不是抽象的“國家主人”，但其經(jīng)濟(jì)利益日益明確，具有用工合同規(guī)定的權(quán)益。為了維護(hù)和擴(kuò)展自己的權(quán)益，他們有了參與企事業(yè)單位管理的要求和積極性。其中，一個(gè)重要標(biāo)志就是以往的單位工會更多的是提供福利，而改革后的工會組織的維護(hù)職工合法權(quán)益的功能越來越強(qiáng)。當(dāng)然，由于企事業(yè)單位的改革進(jìn)程很不平衡，單位民主發(fā)展的制度化程度還不高，因此容易發(fā)生管理者與被管理者的沖突，并通過非制度化方式加以表現(xiàn)。為此，單位民主日益成為各方面的關(guān)注的內(nèi)容，并成為基層民主發(fā)展的重要組成部分。

　　城市改革后的另一個(gè)后果是“單位人”由“社會人”的轉(zhuǎn)換，大量離開單位的人進(jìn)入到日常生活所在的社區(qū)。同時(shí)，一些原本沒有固定單位所依托的人，其生活也主要依托于社區(qū)。工作時(shí)間場所和生活時(shí)間場所日益分離，新興商品房的興建，使得人們相當(dāng)一部分利益聚集于社區(qū)和生活住宅區(qū)。在社區(qū)和生活住宅區(qū)內(nèi)，居民需要通過自主參與維護(hù)自己的合法權(quán)益，共同創(chuàng)造美好生活。隨著1998年國家開展社區(qū)建設(shè)，以社區(qū)自治為主要內(nèi)容的社區(qū)民主得以發(fā)展。由于商品住宅區(qū)存在著物業(yè)管理與業(yè)主的利益關(guān)系和矛盾，業(yè)主通過自己的組織維護(hù)權(quán)益的行為成為城市社區(qū)民主最為活躍的領(lǐng)域�！　�

　　隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改革不僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且深入到教育、醫(yī)療等社會領(lǐng)域，人民的生活要求不僅限于經(jīng)濟(jì)生活，而且有了更多和更高的生活要求，其利益也延伸到政府公共事務(wù)管理領(lǐng)域。人們希望通過更多的參與表達(dá)自己的利益訴求�；鶎有姓�民主由此而興起。如基層政府與市民之間的“社區(qū)對話”、“民評官”、“價(jià)格聽證會”、政府通過網(wǎng)絡(luò)吸取民意的“網(wǎng)絡(luò)民主”、“政務(wù)公開”等�；鶎有姓�民主已成為基層民主最為活躍的組成部分。

　　我國基層民主還包括基層人大（縣（不設(shè)區(qū)的市）、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的直接選舉。選民可以通過人大代表行使管理基層公共事務(wù)的權(quán)力。從人大的性質(zhì)和職能來講，基層人大代表直接選舉應(yīng)該是基層民主的核心部分。但是，由于多種原因，基層人大制度的制度功能還未能激活和充分開發(fā)出來。但是，隨著人們利益的擴(kuò)展，要求通過人大反映利益訴求，基層人大的功能愈益增強(qiáng)。主要表現(xiàn)是基層人大代表的民意基礎(chǔ)得到強(qiáng)化，能夠更多地反映民意訴求。如深圳南山區(qū)設(shè)立了“人大代表工作室”，使基層人大代表有更多的時(shí)間和精力聽取、收集和反映民意�；鶎尤舜蟠�表直接選舉在基層民主發(fā)展中的地位將愈益突出。

　　1978年后的基層民主發(fā)展都是基于人民的切身利益，這是促使人們自主參與政治生活的基礎(chǔ)和動力。他們是否參與，參與什么，都取決于其利益的考量。

　　當(dāng)然，1978年后基層民主發(fā)展與執(zhí)政黨的積極推進(jìn)密切相關(guān)�？梢哉f，沒有執(zhí)政黨的推進(jìn)，也不可能有1978年后基層民主的迅速發(fā)展。作者在1998年通過一個(gè)縣的實(shí)地調(diào)查，專門撰寫論文表達(dá)了這一觀點(diǎn)。[23]從這一意義上說，1978年后的基層民主發(fā)展也具有自上而下的社會動員特點(diǎn)。但是，與1978年前的社會動員不同，1978年后的民主動員，更多的是以民主重組社會，化解矛盾，由單向的管制性治理轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向的民主化治理，并通過治理體系的轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)有機(jī)的政治整合。

　　1878后的改革是對整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的變革，其起點(diǎn)是下放權(quán)力，改變權(quán)力過分集中的體制，由此必然帶來新的社會分化、社會差別和社會矛盾。在社會分化基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政治整合，重新構(gòu)造政治一體化，這是執(zhí)政黨的重要任務(wù)。執(zhí)政黨在這一過程中實(shí)際擔(dān)當(dāng)著兩重任務(wù)，一是推進(jìn)改革，調(diào)動廣大人民的積極性；
另一方面是政治整合，重新聚合可能分散化的社會，化解由社會分化帶來的社會矛盾，將社會變化和社會分化控制在可控的秩序內(nèi)。完成這一雙重任務(wù)的重要策略就是發(fā)展基層民主。

　　農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革廢除人民公社管理體制，一度造成基層組織的癱瘓半癱瘓，基層管理的“真空”，即當(dāng)時(shí)農(nóng)民所說的“分田到了戶，不再要干部！”但是，從傳統(tǒng)高度分散到高度統(tǒng)一集中的社會，再到分戶經(jīng)營，很容易造成社會突然失序而失控。執(zhí)政黨推動農(nóng)村改革是為了調(diào)動農(nóng)民積極性，但廢除公社體制后必然面對農(nóng)村社會的重新組織和聚合問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下建立村民委員會，便可達(dá)到這一目的。村民委員會是群眾自治組織，村民群眾通過參與村務(wù)管理，保障其利益，實(shí)現(xiàn)其權(quán)利；
與此同時(shí)，國家也利用村民委員會實(shí)現(xiàn)村民的再組織，村民委員會成為國家與農(nóng)民之間的組織機(jī)制。而且，國家通過村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)，可以將大量日常矛盾化解在村莊，減輕國家的治理壓力。正是在這一過程中，實(shí)現(xiàn)了依靠村民參與的民主化治理。

　　國有企事業(yè)單位采取的是集權(quán)式管理體制。由于企事業(yè)單位的特性，改革后并沒有改變集權(quán)式管理的體制，仍然存在管理者與被管理者之間的矛盾，而且這種矛盾由于原有的政治身份和符號的淡化，可能更為直接，從而出現(xiàn)一般員工對政治體系認(rèn)同感的下降。為此，一方面，執(zhí)政黨和國家運(yùn)用黨和政權(quán)的力量對管理者的行為給予一定的約制，另一方面也推動著工會轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)對勞動者合法權(quán)益的維護(hù)，開辟民主管理和民主監(jiān)督的渠道，以此吸納單位職工。外資企業(yè)和民營企業(yè)的產(chǎn)權(quán)特性，使員工參與企業(yè)管理的空間不大，但執(zhí)政黨和政府強(qiáng)調(diào)維護(hù)企業(yè)員工的合法權(quán)益，鼓勵這些企業(yè)的員工組成工會維護(hù)權(quán)益。單位民主的發(fā)展有助于化解管理者與被管理者之間、資方和勞方之間的矛盾，使二者的關(guān)系相對均衡。

城市改革后，大量的人員進(jìn)入社區(qū)，大量的社會事務(wù)進(jìn)入社區(qū)，大量的矛盾也進(jìn)入社區(qū)。1998年國家啟動城市社區(qū)建設(shè)，重要內(nèi)容就是推動以社區(qū)自治為主要內(nèi)容的社區(qū)民主。社區(qū)民主發(fā)揮出兩方面的作用：一是大量社區(qū)事務(wù)由居民共同參與辦理；
二是大量矛盾化解在社區(qū)內(nèi)部，由此大大減輕政府的治理負(fù)擔(dān)。社區(qū)民主發(fā)展所沒有預(yù)料到的一個(gè)作用，是居民運(yùn)用社區(qū)民主這一制度平臺，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)參與政府事務(wù)的管理和監(jiān)督。

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，政府的公共事務(wù)日益增多，面對的社會矛盾和壓力也大大增加，原有的單向性管理方式越來越失靈。為了改變被動局面，政府開始進(jìn)行自我轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化服務(wù)意識，廣泛吸納民眾意見，以減少對立和沖突，化解矛盾和糾紛。為了更多地聽取民意并加以整合，基層人大制度因此得到激活。

　　發(fā)展民主是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。由于基層民主在實(shí)際生活中能夠起到化解矛盾，獲得和諧的功能而成為全黨和全社會的共識，成為執(zhí)政者主動自覺的政治行為。人民的政治參與為執(zhí)政黨所高度肯定。1997年召開的中共十五大第一次提出了“擴(kuò)大公民有序的政治參與”的命題，2007年召開的中共十七大則再次提出要“堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”。同時(shí)還提出要將發(fā)展基層民主作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。[24]

　　1978年以來，中國的基層民主發(fā)展迅速，成效顯著，已形成了一個(gè)從利益出發(fā)，從化解矛盾著手，以人民群眾直接參與為特點(diǎn)，以廣泛參與促進(jìn)民主化治理的制度體系。與1978年前基層民主發(fā)展相比，1978年后的基層民主發(fā)展具有鮮明的特點(diǎn)，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也為基層民主的進(jìn)一步發(fā)展提供了重要啟示：

　　其一，基層民主發(fā)展伴隨著體制改革而進(jìn)行，體制改革愈深入，基層民主發(fā)展的空間愈大；
而基層民主愈發(fā)展，體制改革的深化愈有保障，形成體制改革與基層民主發(fā)展的良性互動。新中國建立以后，我國形成了權(quán)力過分集中的體制。這一體制不僅控制著生產(chǎn)資料，而且控制著生活資料的分配。這對于迅速建立統(tǒng)一的民族國家有一定意義，但它過分著重于國家整體利益而忽視個(gè)人具體利益，因此缺乏可持續(xù)性。在這一體制下，基層民主發(fā)展的空間也不大。1978年后的體制改革是以“放權(quán)讓利”為先導(dǎo)和核心的。通過改革，人民不僅得到實(shí)惠，而且成為利益主體，享有更多權(quán)利，基層民主的空間得以大大拓展。隨著基層民主的發(fā)展，人民政治參與的積極性不斷提高，從而進(jìn)一步推動體制改革的深化。如在農(nóng)村，只是在廢除人民公社體制后，才有可能實(shí)行村民自治；
而村民自治的發(fā)展，對改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制提出了要求；
隨著新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制的建立，又可以促進(jìn)村民自治的進(jìn)一步發(fā)展。　

　　其二，基層民主發(fā)展必須有領(lǐng)導(dǎo)有秩序的進(jìn)行，人民參與程度愈高，制度化程度要求也愈高；
政治制度化程度愈高，基層民主發(fā)展越有保障，形成政治參與與政治制度化的良性互動。隨著體制改革和利益擴(kuò)張，民主是不可阻擋的趨勢，也是難以駕馭的戰(zhàn)車。我國是一個(gè)有著十三億人的大國，廣大人民群眾參與政治生活，不僅是一件大事，而且是一件難事，既有參與不足的問題，也面臨“參與爆炸”的挑戰(zhàn)。如何做到政治穩(wěn)定與政治參與的平衡是一大難題�！拔幕�大革命”導(dǎo)致大動亂留下深刻教訓(xùn)。1978年以來，我國在發(fā)展基層民主中積累的一條最重要的成功經(jīng)驗(yàn)，就是將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)民主與嚴(yán)格依法辦事三者有機(jī)結(jié)合起來，以保證人民群眾有序的政治參與。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，政府具體落實(shí)法律，人民在法律范圍內(nèi)行使權(quán)利。黨和政府既是推動力，不斷適應(yīng)人民參與政治生活的要求作出新的決策，推動基層民主的發(fā)展；
又是保障力，通過不斷完善法律制度保障人民有序參與，從而使我國基層民主發(fā)展既充滿活力，又能有領(lǐng)導(dǎo)有秩序進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)政治參與與政治制度化的平衡。在一個(gè)經(jīng)濟(jì)文化相對落后、民主傳統(tǒng)十分缺乏、又處在重大歷史變革時(shí)期，數(shù)億人口直接參與政治生活，且沒有出現(xiàn)大的動蕩，這是改革開放以來創(chuàng)造的又一個(gè)“中國奇跡”�！　　　　　　　　　　�

　　其三，基層民主的發(fā)展與改善民生相結(jié)合，人民生活需要愈多愈豐富，參與公共事務(wù)管理的積極性和領(lǐng)域就愈高愈擴(kuò)大；
參與積極性愈高，改善民生，促進(jìn)和諧的動力愈大，形成民生與民主的良性互動。民主作為一種手段，它應(yīng)該造福于民，有助于改善民生，促進(jìn)社會和諧。我國基層民主與人民群眾的切身利益密切相關(guān)，能夠直接反映人民群眾的利益訴求�；鶎用裰鞯陌l(fā)展由利益而起步。隨著人民生活需要的豐富和利益的擴(kuò)展，權(quán)利意識愈益增強(qiáng)，各種維權(quán)活動日益增多，公共參與的領(lǐng)域也逐步擴(kuò)大，基層民主發(fā)展的內(nèi)容也不斷豐富。土地承包、集體資產(chǎn)處置、公共利益分配、城市住房拆遷、社區(qū)環(huán)境治安、教育醫(yī)療保障等，都成為可以借助基層民主這一平臺供人民參與討論的“公共話題”，并影響著決策和管理，從而使人民群眾能夠從基層民主發(fā)展中獲得看得見、摸得著的利益，能夠表達(dá)自己的利益訴求，保護(hù)自己的權(quán)利不受侵犯�；鶎用裰髡�是從改善民主，促進(jìn)和諧中獲得了進(jìn)一步發(fā)展的動力和源泉。

　　其四，基層民主的發(fā)展是一個(gè)不斷深化和擴(kuò)大的歷史過程，基層民主愈發(fā)展，國家民主政治大廈的基礎(chǔ)愈牢固；
而國家民主的建設(shè)，又會進(jìn)一步促進(jìn)基層民主的發(fā)展，形成基層社會民主與國家民主的良性互動。改革從微觀領(lǐng)域開始，利益主要集中于基層生活，矛盾也主要反映在基層。同時(shí)，萬丈高樓平地起，社會主義民主政治是一個(gè)不斷提高增強(qiáng)人民參政能力的漸進(jìn)過程。由此決定了我國民主的基礎(chǔ)在基層，重點(diǎn)也在基層。而基層民主的發(fā)展，必然推動民主向更高層次擴(kuò)展。就農(nóng)村來看，農(nóng)村改革建立家庭承包經(jīng)營體制，農(nóng)戶成為利益主體，但大量村莊事務(wù)需要集體參與治理，由此有了村級民主。伴隨經(jīng)濟(jì)社會和村級民主發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革成為重點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主因此被提了出來，要求建立政府行政管理與基層群眾自治有機(jī)銜接和良性互動的新機(jī)制。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，縣級的決定權(quán)地位充分表征出來，縣政成為國家與農(nóng)民上下聯(lián)接的主要樞紐，也成為矛盾焦點(diǎn)，縣政改革和縣政民主因此被提了出來。我國基層民主的路徑是先村莊，后社區(qū)，再單位，再行政，再立法而逐步擴(kuò)展的�；鶎由鐣�民主為高層國家民主提供了基礎(chǔ)，也提出了要求。國家政治民主的發(fā)展，則為基層社會民主提供了更廣闊的空間。由于中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)國家和社會的執(zhí)政黨，2002年以來，執(zhí)政黨十分強(qiáng)調(diào)以發(fā)展黨內(nèi)民主帶動人民民主。反之，如果沒有執(zhí)政黨內(nèi)民主的發(fā)展，人民民主也難以走得太遠(yuǎn)。以基層民主為基礎(chǔ)和重點(diǎn)，以國家民主為保障和延伸，相互之間適應(yīng)配合，這是1978年基層民主的又一條重要經(jīng)驗(yàn)。

　　新中國建立后的60年，我國的基層民主已形成了一個(gè)基本框架，更重要是積累了正反兩方面的寶貴經(jīng)驗(yàn)。民主是一個(gè)永無止境的發(fā)展過程。社會主義愈發(fā)展，民主愈發(fā)展。正如我國現(xiàn)階段還處在社會主義初級階段一樣，我國社會主義基層民主的發(fā)展也還處于初級階段，發(fā)展還很不平衡。但60年的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為基層民主的進(jìn)一步發(fā)展提供了最重要的啟示，告知著我們的未來走向。

　　--------------------------------------------------------------------------------

　　[1] 參見徐勇：《基層民主：社會主義民主的基礎(chǔ)性工程――改革開放30年來中國基層民主的發(fā)展》《學(xué)習(xí)與探索》2008年第4期。

　　[2] 《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第563－564頁。

　　[3] 《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第563頁。

　　[4] 《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第3頁。

　　[5] 參見徐勇：《“政黨下鄉(xiāng)”：現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土的整合》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第8期。

　　[6] [美]塞繆爾••P•亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，三聯(lián)書店1989年版，第401、402頁。

　　[7] 孫中山先生提出了“耕者有其田”的戰(zhàn)略主張，但他在策略上主張“和平土改”，政府購買地主的土地分給無地和少地的農(nóng)民。而辛亥革命后中國面臨的主要任務(wù)是國家統(tǒng)一，結(jié)束軍閥割據(jù)，統(tǒng)治者既無心也無力于土地改革，無法滿足農(nóng)村的緊迫要求。而中國共產(chǎn)黨成立，特別是毛澤東在江西建立革命根據(jù)地后，實(shí)行“打土豪，分田地”的政策，能夠盡快滿足農(nóng)民的土地需求。

　　[8] 我從國家權(quán)力的角度將民主視為三個(gè)層面：一是權(quán)力歸屬，如人民主權(quán)；
二是權(quán)力配置，有不同類型的民主體制，如人大制度、議會制度等；
三是權(quán)力運(yùn)行，如選舉機(jī)制、決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等。

　　[9] 《建國以來毛澤東文稿》第6冊，人民出版社19　　年版，第543頁。

　　[10] 中央文獻(xiàn)研究室：《毛澤東傳（1949－1976）》，中央文獻(xiàn)出版社2003年版，第1044頁。

　　[11]中央文獻(xiàn)研究室：《毛澤東傳（1949－1976）》，中央文獻(xiàn)出版社2003年版，第1044頁。

　　[12]中央文獻(xiàn)研究室：《毛澤東傳（1949－1976）》，中央文獻(xiàn)出版社2003年版，第720頁。

　　[13] 《毛澤東文集》第七卷，人民出版社1999年版，第349－350頁。

　　[14] 《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第271－272頁。

　　[15] 《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第273頁。

　　[16]“兩參一改三結(jié)合”是指工人參加小組管理、干部參加勞動，根據(jù)群眾參與和管理相結(jié)合的原則，進(jìn)行企業(yè)管理改革，并要求領(lǐng)導(dǎo)干部、工人和技術(shù)人員在管理中相互結(jié)合。這是對毛澤東思路的具體落實(shí)。

　　[17] 批林批孔批“走后門”是“文化大革命”中江青集團(tuán)利用“批林批孔”之機(jī)，提出批“走后門”，進(jìn)行政治整人。此舉受到毛澤東的批評。參見中央文獻(xiàn)研究室：《毛澤東傳（1949－1976）》，中央文獻(xiàn)出版社2003年版，第1686、1732頁。

　　[18]中央文獻(xiàn)研究室：《毛澤東傳（1949－1976）》，中央文獻(xiàn)出版社2003年版，第1644、1770頁。

　　[19] 中共中央文獻(xiàn)研究室、國務(wù)院發(fā)展研究中心：《新時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作重要文獻(xiàn)選編》。中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第10頁。

　　[20] 《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第146頁。

　　[21] 《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第168頁。

　　[22]《彭真文選》，人民出版社1991年版，第608頁。

　　[23] 參見徐勇：《民主化進(jìn)程中的政府主動性――對四川省達(dá)川市村民自治示范活動的調(diào)查與思考》，《戰(zhàn)略與管理》1997年第1997年第3期。

　　[24] 本書編寫組：《十七大報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社2007年版，第26－27、28頁。

相關(guān)熱詞搜索：中國 動員 基層 民主 自主