黨的十一屆三中全會(huì)以后，在全國范圍內(nèi)普遍實(shí)行的以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不僅使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，也使農(nóng)村的生產(chǎn)方式和分配方式發(fā)生了根本性的變化。原來負(fù)責(zé)組織農(nóng)民統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)兩級組織因農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的變化失去了依托而逐漸癱瘓。農(nóng)村基層——村莊里出現(xiàn)了一定程度的無序和混亂狀態(tài)。改革人民公社體制，建立起與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型社會(huì)管理體制，已成為農(nóng)村政治和經(jīng)濟(jì)改革的內(nèi)在要求。

　　在這種情況下，一些地方的農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)設(shè)了村民委員會(huì)這一新的組織形式。1980年2月，全國出現(xiàn)了第一個(gè)由農(nóng)民選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)－－廣西宜州市屏南鄉(xiāng)果作村民委員會(huì)。這些自發(fā)組建的村民委員會(huì)自治程度較高，與村民一起訂立村規(guī)民約，實(shí)行村務(wù)民主管理，使人民公社解體后農(nóng)村出現(xiàn)的那些無序狀況得以解決。這一新生事物的出現(xiàn)，得到了執(zhí)政黨中央的高度重視和充分肯定，1982年修改憲法時(shí)，總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，把“村民委員會(huì)”這一組織形式寫進(jìn)了憲法條文，明確規(guī)定了村民委員會(huì)的性質(zhì)和任務(wù)，確立了村民委員會(huì)是群眾性自治組織的法律地位。[1]1983年頒行的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》也規(guī)定，“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會(huì)要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。”[2]之后，全國農(nóng)村逐步建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)。

　　但是這二十多年來，村民自治制度與承包經(jīng)營制度一樣似乎并沒有給廣大農(nóng)民帶去鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的繁榮。而且在城市化的過程中，這個(gè)自治制度似乎也沒有能更多地保障農(nóng)民的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)益。農(nóng)民對這個(gè)明文規(guī)定了自己的多項(xiàng)民主權(quán)力的制度也開始從當(dāng)初的熱情和期盼逐步向淡漠和無所謂的態(tài)度轉(zhuǎn)化。這是很令人費(fèi)解的。

　　現(xiàn)在我們又提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的發(fā)展目標(biāo)，而這個(gè)涉及新農(nóng)村社區(qū)管理方式的制度必然要面對如何加以改革的問題。因此，我們有必要分析和探討村民自治制度本身及其導(dǎo)致的鄉(xiāng)村社區(qū)的重建問題。

　　新農(nóng)村建設(shè)，從制度創(chuàng)新看，應(yīng)主要解決土地制度改革、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)建設(shè)和公共服務(wù)體制建立這三大問題。合作社問題，尤其是社區(qū)合作社問題，與本章擬探討的村民自治問題同屬于第二個(gè)問題，即鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)問題。但無論是土地制度改革還是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)建設(shè)都與第三個(gè)問題，即所謂公共服務(wù)體制建立問題，也就是政府體制改革問題息息相關(guān)。本書第二章《土地制度面臨破局》和第三章《一條腿的合作社》主要研究和分析了土地制度改革和合作社問題，而本章的主要研究對象則是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中除了合作社問題之外的另一個(gè)方面——村民自治制度改革問題。當(dāng)然，也不可避免地會(huì)涉及鄉(xiāng)村公共服務(wù)體制，即政府體制的改革問題。本章的目的是通過對村民自治制度問題的探討，力圖在鄉(xiāng)村治理建設(shè)和公共服務(wù)體制建立這兩個(gè)關(guān)鍵問題上尋找到新農(nóng)村建設(shè)在理論上的突破口和著眼點(diǎn)，以為學(xué)界的進(jìn)一步研究打下基礎(chǔ)。

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　　[1] 摘引自《農(nóng)村基層民主政治建設(shè)發(fā)展的主要進(jìn)程》，國家民政部網(wǎng)，

　　網(wǎng)址：http://www.mca.gov.cn/artical/content/WCM_YWJS/20031224145024.htm

　　[2] 摘引自《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》第七條（1983年10月12日發(fā)布），北大法律信息網(wǎng)轉(zhuǎn)載，網(wǎng)址：

　　http://law.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/slc.asp?db=chl&gid=1809

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