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解決中國農(nóng)民問題需要新思維——于建嶸答澳大利亞駐華大使芮捷銳問

發(fā)布時間:2020-06-10 來源: 感恩親情 點擊:

  

  編者按:今年,澳大利亞駐華大使芮捷銳(Geoff Raby)博士就農(nóng)村發(fā)展等問題訪問了中國社會科學(xué)院于建嶸教授,F(xiàn)將雙方的對話整理如下,供研究者參考。

  

  社會轉(zhuǎn)型中的農(nóng)民問題

    

  于建嶸(以下簡稱于):非常歡迎大使一行來到中國社會科學(xué)院訪問。芮捷銳大使是著名外交家,也是一位頗有成就的農(nóng)村問題專家。今天,希望通過我們的交流,可以讓更多的人更好地了解中澳兩國農(nóng)村發(fā)展的有關(guān)情況,更希望大使先生的知識和智慧能為我們解決中國的三農(nóng)問題有所貢獻。這是我剛剛出版的一本專著(《當(dāng)代中國農(nóng)民的維權(quán)抗?fàn)帲汉虾怅柨疾臁,中國文化出版社?007年版—編者注),內(nèi)容是有關(guān)中國農(nóng)民維權(quán)的問題,送給您,請指正。

  芮捷銳大使(以下簡稱芮):非常感謝您在百忙之中抽時間會見我們,更感謝您送書給我們。我在1980年代和1990年代期間,曾兩度被派駐澳大利亞駐華使館。我這次當(dāng)大使回中國,發(fā)現(xiàn)中國這些年從城市到農(nóng)村的各個方面的巨大變化。例如城市中不斷拔地而起的高樓大廈和農(nóng)村平坦的鄉(xiāng)村公路。這些都是外在的表現(xiàn),而內(nèi)在的深層面的變化更有意思——我感覺到人們比過去更加自由,思想更加開放。最近我們注意到關(guān)于環(huán)保問題的城鎮(zhèn)民眾游行的現(xiàn)象,比如在廈門和上海。我知道您是研究社會問題特別是社會沖突方面的專家,我們想知道您對這些問題的看法。

  于:大使先生能夠關(guān)心中國的這些問題,并注意到這些事件在行為方式和策略方面的變化,說明您是一位真正的社會科學(xué)家。的確,近幾十年來,中國社會發(fā)生了巨大的變化。這種變化表現(xiàn)為經(jīng)濟、政治和社會各個方面的發(fā)展和進步,作為中國人,我們?yōu)橹械津湴梁妥院。但是,正如您所說,中國還存在許多亟須解決的問題。其中有關(guān)社會沖突方面的情況,更是引起國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。您可能從有關(guān)媒體的報道中已經(jīng)知道了,近些年,中國發(fā)生的群體性事件在迅速增加。從1993年到現(xiàn)在,群體性事件的數(shù)量上升近10倍。如果要對這些事件進行分類的話,維權(quán)性質(zhì)的事件占總數(shù)的80%以上,其他的如社會糾紛、社會泄憤事件和有組織犯罪,分別占有一定的比例。

  對于維權(quán)事件的觀察和研究一直是中國學(xué)界和西方學(xué)界都關(guān)注的熱點問題,也產(chǎn)生了一些較有影響的理論成果,形成了一些基本共識。近年來,我研究的主要問題就是農(nóng)民和工人的維權(quán)活動。這些研究的主要成果是兩部專著。其中《當(dāng)代農(nóng)民的維權(quán)抗?fàn)帯虾怅柨疾臁肺覄偛潘徒o您了。另一部《當(dāng)代中國工人階級狀況——安源實錄》等有機會我再送給您。

  在這兩部專著和相關(guān)論文中,我把農(nóng)民的維權(quán)活動稱之為“以法抗?fàn)帯,工人的維權(quán)抗?fàn)幏Q之為“以理維權(quán)”。我這個“以法抗?fàn)帯痹从诿绹又荽髮W(xué)伯克利分校歐博文(Kevin O"Brien)教授和香港中文大學(xué)李連江教授所提出的“依法抗?fàn)帯保鼈冎g是有區(qū)別的。這些區(qū)別主要有“以法”是直接意義上的以法律為抗?fàn)幬淦,“依法”是間接意義上的以法律為抗?fàn)幰罁?jù);
“以法抗?fàn)帯笔强範(fàn)幷咭灾苯犹魬?zhàn)抗?fàn)帉ο鬄橹,訴諸“立法者”為輔;
“依法抗?fàn)帯眲t是抗?fàn)幷咴V諸“立法者"為主,直接挑戰(zhàn)抗?fàn)帉ο鬄檩o甚至避免直接挑戰(zhàn)抗?fàn)帉ο蟆?/p>

  在“以法抗?fàn)帯敝校範(fàn)幷吒嗟匾宰陨頌閷崿F(xiàn)抗?fàn)幠繕?biāo)的主體;
在“依法抗?fàn)帯敝,抗(fàn)幷吒嗟匾粤⒎ㄕ邽閷崿F(xiàn)抗?fàn)幠繕?biāo)的主體。工人“以理維權(quán)”的“理”,也不是美國耶魯大學(xué)斯科特(James Scott))教授的道義經(jīng)濟學(xué)中的“生存?zhèn)惱怼保饕且环N“政治倫理”。這種“政治倫理”最直接的精神資源來自執(zhí)政者長期宣揚的意識形態(tài)。由這種意識形態(tài)決定的主流話語中,工人階級是革命的主力軍、執(zhí)政的共產(chǎn)黨是工人階級的先鋒隊,工人是國家的主人,是社會真正的統(tǒng)治者。這種政治化的話語,一方面制約著工人的獨立思考和階級意識的發(fā)育,另一方面又成為工人維權(quán)抗?fàn)幍奈淦鳌?/p>

  在維權(quán)抗?fàn)幏矫妫有很大一部分是有關(guān)市民維權(quán)的。這方面我沒有進行專門的研究。從已有的研究成果和我自己的觀察來看,可以稱之為“理性維權(quán)”。市民維權(quán)由于社會階層復(fù)雜、維權(quán)的問題主要在物權(quán)、環(huán)境權(quán)及消費權(quán)等方面,許多事務(wù)是個體的,群體聯(lián)系有限,運用法律和關(guān)系網(wǎng)解決的可能性較多,顯得相對理性,引發(fā)群體性事件的比例較小。目前,由市民維權(quán)引發(fā)的群體性事件主要在社區(qū)物業(yè)管理和房屋拆遷方面。

  總之,在我看來,無論是農(nóng)民的“以法抗?fàn)帯,還是工人的“以理維權(quán)”,還是市民的“理性維權(quán)”,在性質(zhì)上都表現(xiàn)為如下四個特點——

  其一,都是利益之爭,不是權(quán)力之爭,經(jīng)濟性大于政治性。

  其二,規(guī)則意識大于權(quán)利意識,但隨著從個案維權(quán)向共同議題轉(zhuǎn)變,權(quán)利意識有所加強。對這個問題歐博文教授和哈佛大學(xué)的裴宜理教授有不同的觀點。在裴宜理教授看來,中國民眾所進行的維權(quán)抗?fàn)幓顒,起支配作用的是?guī)則意識,但歐博文教授和李連江教授卻提出在規(guī)則意識之外,公民權(quán)的興起將越來越多的影響到維權(quán)活動。

  其三,反應(yīng)性大于進取性,基本上是因自身權(quán)利受到侵犯的一種反應(yīng)性行為。

  其四,是目標(biāo)的合法性與行為的非法性共存,就是說,維權(quán)群體的目標(biāo)是合法的,但在具體的行為上,也可能出現(xiàn)一些非法現(xiàn)象。

  芮:您關(guān)于維權(quán)事件的總結(jié)是很有意義的。但您剛才提到在目前中國的社會沖突中,還有一種社會泄憤事件。據(jù)我了解,在您之前,學(xué)界還沒有這方面的正式論述。如何理解這類群體性事件呢?

  于:目前中國學(xué)界對于社會泄憤事件的性質(zhì)及特點等問題還缺乏基本的研究。2007年10月30日,我在美國加州大學(xué)伯克利分校就這個問題作了一個專題演講。在這個演講中,我指出,社會泄憤事件作為群體性事件的一個特殊類型,主要有四個方面的特點——

  第一, 社會泄憤事件突發(fā)性非常強,所有的工人維權(quán)、農(nóng)民維權(quán)等都有一個上訪、打官司告狀等過程,而社會泄憤事件不是這樣的,特別突然。

  第二,社會泄憤事件的參加者,基本上與相關(guān)問題并沒有直接的利益關(guān)系,也就是說,絕大部分參加這個事件的人與當(dāng)事雙方?jīng)]有什么利益關(guān)系,參加者主要是借題發(fā)揮,表達對社會不公、吏治腐敗等現(xiàn)象的不滿,以發(fā)泄為主。這實際上是我們界定這類事件是泄憤事件的主要依據(jù)。

  第三, 社會泄憤事件的信息傳遞有新的特征,網(wǎng)絡(luò)媒體、手機短信等新的傳播方式容易造成不實信息或謠言的擴散。

  第四, 社會泄憤事件,都有打、砸、搶、燒等違法犯罪行為。

  我認(rèn)為,這些社會泄憤事件應(yīng)是未來10年中國可能要關(guān)心的一個很重要的問題。假如說維權(quán)抗?fàn)幈砻鞯氖巧鐣骼婕瘓F的利益沖突的話,那么社會泄憤事件則可以說是國家的管制危機。

  芮:這樣看來,社會泄憤事件作為一種新的社會沖突類型需要關(guān)注。但就您所指出的那樣,目前中國大量的社會沖突仍然是社會穩(wěn)定維權(quán)事件,也就是說,社會各利益集團的利益沖突仍然是目前中國社會的關(guān)鍵所在。這也與世界很多國家的社會轉(zhuǎn)型所面臨的問題是一致的。農(nóng)民的維權(quán)所引起的集體行動,對中國社會的穩(wěn)定和發(fā)展所產(chǎn)生的影響很大嗎?

  于:是的。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題始終是關(guān)系到中國革命和建設(shè)及現(xiàn)代化發(fā)展的根本性問題。毛澤東曾說過,中國有百分之八十的人口是農(nóng)民,這是小學(xué)生的常識。因此農(nóng)民問題,就成了“中國革命的基本問題”。在實行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后,中國改革的總設(shè)計師鄧小平也多次指出:“中國有百分之八十的人口住在農(nóng)村,中國穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。”也就是說,對發(fā)展中國家而言,鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定仍然是全社會政治穩(wěn)定的基礎(chǔ),仍然是關(guān)系到國家經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化進程的現(xiàn)實問題。

  

  土地問題是目前農(nóng)村沖突的焦點

  

  芮:如果從社會轉(zhuǎn)型和社會沖突方面來看,您認(rèn)為目前中國農(nóng)村的焦點問題是什么呢?

  于:就目前農(nóng)村的情況來看,最重要、最關(guān)鍵、最亟待解決的問題是土地問題。早在2004年我就此問題寫出過專題報告。在報告中我指出:農(nóng)村土地糾紛已取代稅費爭議而成為目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒拥慕裹c,是當(dāng)前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。

  跟此前的農(nóng)民抗稅比,土地問題有許多不同——

  首先是當(dāng)事人雙方已經(jīng)發(fā)生變化?苟惖霓r(nóng)民,主要是農(nóng)村中當(dāng)過村干部、或者有一點文化水平、或者得罪過村干部的人。這些人抗?fàn)帲疃喔娴娇h一級,很少告到省一級,因為根據(jù)國家當(dāng)時的法律規(guī)定,縣一級可以決定稅收問題。而在土地問題中,一旦發(fā)生抗?fàn),往往是一個村的男女老少都到場,因為土地關(guān)系到他們的基本生存利益。

  其次,地域分布也發(fā)生了變化。在稅費問題上,農(nóng)民抗稅主要發(fā)生在中部地區(qū)欠發(fā)達省份,而土地問題則明顯集中于沿海發(fā)達地區(qū)以及城市周邊地區(qū),這些地方恰恰是土地收益日益可觀的地方。

  第三,抗?fàn)幍姆绞揭舶l(fā)生了變化?苟悤r,上訪是一種辦法,你來收稅我不在家里躲起來,不理你也是一種辦法。土地問題不是這樣了,必須要主動。上訪還是農(nóng)民采用的一個方式,但可以發(fā)現(xiàn),農(nóng)民也開始采取宣傳、靜坐、游行示威等方式來表達,這已經(jīng)成為他們解決土地問題的重要方式。而在這個過程中,不時發(fā)生警民沖突。這也是抗稅所不曾出現(xiàn)的。

  另外,農(nóng)民土地抗?fàn)幍恼Z言也發(fā)生了變化。我們研究稅費問題發(fā)現(xiàn),農(nóng)民最多講落實中共中央政策,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。土地問題上,農(nóng)民也說按照土地法辦,但是越來越發(fā)現(xiàn)一個問題,最后有一些不能依法辦了,如果按照土地法辦的話,可能他們要吃虧了,最后他們就一再表達說,沒有土地我們何以生存呢?

  最后,農(nóng)民土地抗?fàn)幍耐饬槿肭闆r也不同。在這個問題上,許多律師,許多搞社會科學(xué)的人士開始介入,特別是律師介入比較多。為什么?因為土地問題,對律師來說也有較大的利益。而另外一個方面,在許多土地沖突的背后,有基層政府的利益,有房地產(chǎn)開發(fā)商的利益,甚至?xí)l(fā)生黑社會力量入場的情況。媒體報道過的定州沖突就是一個典型例子。

  總之,由于土地是農(nóng)民的生存保障,而且土地問題往往涉及巨額經(jīng)濟利益,因此就決定了土地爭議更具有對抗性和持久性。特別是隨著地方政府公然對失地農(nóng)民進行暴力鎮(zhèn)壓,以及知識精英出于各種目的的介入,使這一問題具有相當(dāng)大的政治爆炸性,有可能誘發(fā)較大的社會沖突。同時,由于不準(zhǔn)農(nóng)民土地用作抵押,所以也在一定程度上限制了農(nóng)民進城的步伐。我們認(rèn)為,這些問題不解決,勢必影響中國農(nóng)村的現(xiàn)代化及中國的社會穩(wěn)定和發(fā)展。

  當(dāng)然,因為環(huán)境污染而引發(fā)的農(nóng)民維權(quán),也是最近的一個大問題。這個問題現(xiàn)在是越來越明顯、越來越尖銳了。

  芮:您的研究說明,農(nóng)民有關(guān)土地的維權(quán)抗?fàn),一直是在國家的法律框架?nèi)進行的行動,是依照國家的法律和政策維護自身權(quán)利。可是,按照有關(guān)媒體的報道,最近一個時期有關(guān)農(nóng)民土地維權(quán)問題發(fā)生了一些變化,就是農(nóng)民自己宣布土地歸農(nóng)民所有。這些變化,說明了什么問題呢?

  于:我也注意到最近農(nóng)民在土地維權(quán)方面發(fā)生的一些變化。這種變化標(biāo)志性事件是去年以來中國有幾個地方的農(nóng)民,通過互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)名向社會各界宣告土地歸農(nóng)民所有。從農(nóng)民公布的相關(guān)材料中,我們可以看到他們的行為在一定程度上否定了現(xiàn)行的某些法律規(guī)定。

  比如江蘇宜興市省莊村250戶農(nóng)民在堅持宅基地所有權(quán)的公告中說聲稱:“我們省莊村的全部宅基地歸全村各戶永久所有,耕地和竹山歸全體村民平均永久所有。這些土地曾歸我們的世代祖先所有,現(xiàn)在歸我們和我們將來的世代子孫所有。” “除非經(jīng)我們?nèi)w農(nóng)民共同同意,并按照國家相關(guān)法律辦理手續(xù),任何拆遷和侵占土地的行為都是非法的,我們永遠不予承認(rèn)。政府行政、執(zhí)法應(yīng)合乎天道人情,政策和法律應(yīng)該為絕大多數(shù)人服務(wù)!

  又比如:陜西省大荔縣、華陰市、潼關(guān)縣76個行政村約7萬回遷農(nóng)民向全國告訴收回土地所有權(quán)時也聲稱:“我們摒棄土地的原‘村集體’占有形式。這種土地形式不能保證農(nóng)民對土地的永久權(quán)利,這種‘村集體’常常不能真實反映全村農(nóng)民的共同意見,無法阻止官員和黑勢力對土地和其他農(nóng)民利益的非法侵占。各村委會應(yīng)承擔(dān)起保護農(nóng)民土地權(quán)利的責(zé)任,不能凌駕于全體農(nóng)民之上,自己占有支配土地。”

  還比如黑龍江省富錦市東南崗村等72村4萬農(nóng)民宣布擁有土地所有權(quán)向全國的公告則聲稱:“中共各級組織和各級政府,應(yīng)本著當(dāng)年實現(xiàn)農(nóng)民‘耕者有其田’的革命理想和承諾,像當(dāng)年帶領(lǐng)農(nóng)民土改,像改革初期支持農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)一樣,尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神,支持和保護農(nóng)民對土地的各項權(quán)利。”

  由此可見,這些農(nóng)民依據(jù)的不是現(xiàn)行的法律和法規(guī),而是“農(nóng)民‘居者有其屋、耕者有其田’”的天道權(quán)利,甚至是執(zhí)政者在革命時代的政治承諾。(點擊此處閱讀下一頁)

  

  應(yīng)該說,這些是非常重要的變化。只是需要指出的是,這幾起農(nóng)民宣告土地權(quán)利歸屬的事件,都與某些具有社會關(guān)懷的律師有直接關(guān)系。當(dāng)然,無論知識分子在這些事件中起到什么樣的作用,單憑農(nóng)民愿意發(fā)布這些文件就可以說,某些農(nóng)民對中國當(dāng)前的土地制度是抵制的,他們的行動依據(jù)已超越了現(xiàn)有法律規(guī)定,上升到天道人權(quán)或意識形態(tài)上了。盡管如此,總的來說,當(dāng)前中國農(nóng)民的土地維權(quán)還是在國家法律框架內(nèi)進行的,還是屬于“以法抗?fàn)帯钡目蚣堋?/p>

    

  土地制度存在根本性的缺陷

  

  芮:從世界各國現(xiàn)代化的角度來看,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化必然會沖擊傳統(tǒng)的土地占有方式和狀況,當(dāng)然也會產(chǎn)生一定的沖突。這個問題在中國特別突出嗎?

  于:根據(jù)簡單的測算,從改革開放到現(xiàn)在,中國至少有5000萬到6000萬農(nóng)民失去土地,成為失地農(nóng)民。這里所說的失去土地,就是原有的耕地和宅基地被政府征用,農(nóng)民與土地徹底分離,失去對土地的使用權(quán)和收益權(quán)。這些失地農(nóng)民有的成為城鎮(zhèn)居民享受了社會的各種保障,有的有了新職業(yè)。但還有將近一半的農(nóng)民,沒有土地、沒有工作,也沒有社會安全保障,成為“三無”農(nóng)民。為何有這么多農(nóng)民會成為“三無”農(nóng)民呢?這是我們的土地制度有根本性的缺陷所造成的。

  芮:關(guān)于中國農(nóng)村土地制度存在問題的討論已經(jīng)有很多了,我們注意到您是從法律制度的角度來研究的。如果從法律制度方面來說,中國農(nóng)村土地制度的主要問題有那些呢?

  于:在我看來,目前中國農(nóng)村土地制度主要有三個方面的問題——

  第一個問題是,農(nóng)村土地所有權(quán)主體不明確。依據(jù)我國憲法、民法、土地管理法和農(nóng)業(yè)法的相關(guān)規(guī)定,農(nóng)村集體土地所有權(quán)體現(xiàn)為三級制的“農(nóng)民集體所有”——即“村農(nóng)民集體所有”“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟組織中的農(nóng)民集體所有”。也就是說,農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法定主體是三個層級的“農(nóng)民集體”。然而,現(xiàn)行法律并沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則;
沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位;
沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系。事實上,“農(nóng)民集體”不是法律上的“組織”,而是全體農(nóng)民的集合,是一個抽象的、沒有法律人格意義、不能具體行使對土地有效監(jiān)督和管理的集合群體。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟上的表述,不是法律關(guān)系的主體。

  第二個問題是,盡管我國法律規(guī)定農(nóng)村的土地所有權(quán)歸集體,使用權(quán)和收益權(quán)歸農(nóng)戶,但是國家對農(nóng)民集體土地所有權(quán)實行了嚴(yán)格的限制,農(nóng)民集體或個體事實上無權(quán)對土地進行自由處置。這些限制既有對土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等方面的禁止或限制;
也有為節(jié)約用地而要求的各種用地定額、控制指標(biāo)和審批手續(xù);
還有為了土地使用符合生態(tài)環(huán)保等需要而必須執(zhí)行的國家土地利用統(tǒng)一布局,等等。一方面,國家嚴(yán)禁土地所有權(quán)買賣、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓,使農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種完全無價格衡量的“虛擬財產(chǎn)”狀態(tài)。農(nóng)村集體土地所有人——“農(nóng)民集體”只能是象征意義的所有者,而不能將其所有的土地量化確定為具體的財產(chǎn),更不能進行社會財產(chǎn)交換。另一方面,國家控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán),F(xiàn)行的土地征用法規(guī)定,國家為了公共利益需要,可以依法征用集體所有的土地,將之轉(zhuǎn)化為國有。農(nóng)村集體所有的土地不能夠直接賣給土地開發(fā)商或者其他用地單位,只能首先由國家買進,然后再由國家拍賣給土地開發(fā)商或者其他使用單位。這實際上否定了村集體作為土地產(chǎn)權(quán)主體的地位,政府成為農(nóng)民行使土地權(quán)利的代理人。

  第三個問題是,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益分配制度具有強制性和壟斷性。國家單方面確定征用土地的補貼標(biāo)準(zhǔn),這種補貼標(biāo)準(zhǔn)是強制性的非市場價格,不能體現(xiàn)所有人的意志,更不用說真實地體現(xiàn)土地價值。同時,國家規(guī)定征地的受償主體是集體經(jīng)濟組織,而不是承包經(jīng)營農(nóng)戶,這就把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外,造成農(nóng)民既不能決定土地賣與不賣,也無權(quán)參與征地補償費標(biāo)準(zhǔn)和補償費分割比例的談判,無法爭取和保護自身的合法權(quán)益的局面。

  所有這些問題的關(guān)鍵是農(nóng)民本身不擁有包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)在內(nèi)的全部土地所有權(quán),農(nóng)民無權(quán)決定土地應(yīng)該如何處置,也不能從土地轉(zhuǎn)讓收益中獲得合理的補償。這就為那些假借國家之名侵吞農(nóng)民土地權(quán)益的社會強勢階層創(chuàng)造了條件,也為政府在行使土地權(quán)利時的機會主義尋租行為敞開了大門。比如,農(nóng)村土地價格被政府征收和由政府轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商,之間有巨大的差價,而這個差價成為政府實現(xiàn)自身利益最大化的必然結(jié)果。因此,政府具有出賣農(nóng)民土地的強大動力,總是想盡一切辦法壓低農(nóng)民土地的征收價格,想盡一切辦法把農(nóng)民的地拿來賣掉。這樣的制度安排嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益,致使大量農(nóng)民失去原有土地——無地、無業(yè)和無社會保障的三無人員劇增,社會矛盾被激化,嚴(yán)重影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

  

  解決農(nóng)村土地問題需要新思維

  

  芮:中國農(nóng)村土地制度存在的問題是顯而易見的. 你認(rèn)為應(yīng)該如何解決這些問題?

  于:學(xué)界和政界在中國農(nóng)地制度存在的問題性質(zhì)及解決方案上分歧巨大。目前,為解決農(nóng)民失地失業(yè)問題的措施主要有兩個——

  其一是強化政府管理,嚴(yán)控征地規(guī)模,禁止隨意修改規(guī)劃,濫征耕地。

  其二是改進征地補償方式,提高對失地農(nóng)民的補償,妥善安排好失地農(nóng)民的生計等等。

  也有學(xué)者提到,保障農(nóng)民對土地的長期使用權(quán),把政策規(guī)定、合同約定的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)法定為農(nóng)民長期而有保障的具有物權(quán)性質(zhì)的土地財產(chǎn)權(quán)。

  不過,這些措施對我國農(nóng)村土地制度中存在的官權(quán)強制侵蝕民權(quán)這一本質(zhì)問題缺乏清醒認(rèn)識。如果不限制國家和官員對農(nóng)村土地?fù)碛械臒o限權(quán)力,不讓農(nóng)民有能力維護自己的土地權(quán)益,只靠執(zhí)政者的內(nèi)省和自制是很難從根本上解決問題的。目前的當(dāng)務(wù)之急是要限制各級政府特別是具有利益驅(qū)動的基層政府在征用農(nóng)村土地上的權(quán)力,使農(nóng)民能維護自己的權(quán)益。為此,就必須改變農(nóng)村現(xiàn)存的土地制度,明確農(nóng)民的權(quán)利。也就是說,要先從法律上把土地還給農(nóng)民,然后再考慮用市場手段來解決農(nóng)地征用問題,探索建立農(nóng)地交易方面的制度。只有農(nóng)民擁有土地長期使用權(quán),才能改變目前土地征用過程中價格偏低的狀況,才能保證農(nóng)民在進入城市非農(nóng)部門時,能夠支付轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和社會保障的成本。

  芮:有人也許會建議,因為中國農(nóng)民的人均土地非常有限, 就應(yīng)該走精耕細作的道路,在農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)改良和種植技術(shù)做足功夫。在這方面,中國有很杰出的像袁隆平那樣的水稻專家。你對此有什么看法?

  于:去年我到法國訪問時也聽到過與您相同的觀點。法國著名的經(jīng)濟學(xué)家Jean Christophe Kroll教授在接受我訪問時,表達過與您相同的觀點。他是法國農(nóng)業(yè)部的專家,曾對中國農(nóng)村進行過多次考察,他對中國城鎮(zhèn)化的建議有兩個原則——

  其一,如果農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)不受影響的話,農(nóng)民離開土地是件好事。

  其二,那些離開土地的農(nóng)民,要能在城市找到工作才行,找不到工作也不行。在農(nóng)村的農(nóng)民,如果沒有能力投資提高生產(chǎn)能力的話,還是不要離開農(nóng)民。中國應(yīng)創(chuàng)造一個自己的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的模式?梢钥紤]在農(nóng)村發(fā)展一些手工業(yè),在農(nóng)村搞些別的東西。中國一定要開發(fā)自己的內(nèi)部消費市場。中國沒有別的選擇,千萬不要考慮把八億農(nóng)民中的百分幾十的人轉(zhuǎn)移到城市里去,北美的模式不能照搬。

  這樣看來,我們有關(guān)解決中國農(nóng)村問題的許多觀點是值得重新思考的。也就是說,解決中國農(nóng)民問題需要新的思維。但需要指出的是,目前中國農(nóng)村土地制度存在的問題需要在土地占有、處分和收益方面有新的制度性突破,否則很難解決目前存在的問題。至于是否采取什么樣的具體形式來做到這一點,則不只是私有化這一條路。而且,土地歸農(nóng)民私有,是否一定就會產(chǎn)生土地?zé)o序兼并而產(chǎn)生兩極分化,也不是絕對的。這需要根據(jù)不同的情況采取不同的制度來約束。

    

  改革要體現(xiàn)農(nóng)民的利益和意志

  

  于:如果從政治和社會學(xué)的角度看中國農(nóng)村改革,如何體現(xiàn)農(nóng)民的利益和意志才是改革的方向。也就是說,由于當(dāng)前中國農(nóng)村的土地狀況十分復(fù)雜,改革的具體方案也應(yīng)體現(xiàn)這種多樣性。但無論采取什么樣的方案,所有的改革在考慮到社會穩(wěn)定和發(fā)展的同時,一定還要體現(xiàn)農(nóng)民的利益和意志。這是一個原則性問題。問題是,現(xiàn)在中國農(nóng)村的許多農(nóng)村改革實驗,不能體現(xiàn)這兩個基本原則。

  比如,現(xiàn)在某些地方的農(nóng)村股份合作制的改革,并不具備土地可以集中開發(fā)和使用的經(jīng)濟條件,只是某些領(lǐng)導(dǎo)干部為了政績和某些社會強勢集團或人物為了控制農(nóng)民承包經(jīng)營的土地,而否定中央一再強調(diào)的穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包經(jīng)營政策,違背農(nóng)民的意愿強行推行的。而且,現(xiàn)在許多農(nóng)村股份合作組織除了出租或私售土地可以獲得一些利潤外,興辦的其他產(chǎn)業(yè)由于經(jīng)營成本極高并難以適應(yīng)千變?nèi)f化的市場情況而很少有獲利的。如果那些以土地為投入的經(jīng)營行為一旦失敗,就會把農(nóng)民最后的生活保障都輸?shù)。而且就是有些?jīng)營業(yè)績,還有一個公平公正分配問題。如果不能建立一個讓人人都可以獲利的機制,就會使這些組織中的一些人不能獲得應(yīng)得的收益。由于這項改革是以農(nóng)民交出土地經(jīng)營承包權(quán)為基礎(chǔ)的,如因分配不公使部分人哪怕少數(shù)人不能從中獲利,也就意味著這部分農(nóng)民因此而失去最后生活來源。

  可見,這種以改革的名義強迫農(nóng)民交出經(jīng)營承包的土地,侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益,所具有的社會危害應(yīng)是顯而易見的。

  芮:您關(guān)于體現(xiàn)改革要體現(xiàn)農(nóng)民的利益和意志的這個觀點,我是同意的。事實上,西方國家在這方面有過許多經(jīng)驗。這些經(jīng)驗對解決中國的農(nóng)民問題應(yīng)具參考意義。另外,我注意到中國新聞媒體的一些報道,說戶口制度應(yīng)在未來三到五年內(nèi)取消,以便讓農(nóng)民可以享受到和城里人一樣的社會地位。也聽說中國打算進行一個在超過12個省以及自治區(qū)應(yīng)用的新的登記系統(tǒng),可以用于代替戶口制度。

你認(rèn)為類似的戶口制度改革是協(xié)助中國農(nóng)民的重要步驟嗎?

  于:
應(yīng)該說,改革開放30年來,戶籍制度改革總的方向是積極正確的。上世紀(jì)80年代以來,隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行和農(nóng)村剩余勞動力的出現(xiàn),形成世界上獨一無二的農(nóng)民工大軍。這個大規(guī)模的流動或轉(zhuǎn)移,是自發(fā)形成的。隨著這種流動的加速和規(guī)模的不斷擴大,過去那種通過戶籍登記和管理對農(nóng)村人口流動進行嚴(yán)格限制的制度,已成為經(jīng)濟發(fā)展的阻礙。面對這種社會現(xiàn)實,中央和地方的政策不得不進行一系列調(diào)整,由限制逐漸變得寬松。在中央層面,全面推進戶籍制度的改革;
在地方層面,各地的改革也頗具開創(chuàng)性且富有成效。很多地方實行“綠卡戶籍制”,一些改革開放的前沿城市還普遍實行了“藍印戶口”,以吸引人才和資金。到2001年,全國許多省市都宣布城鄉(xiāng)居民糧油關(guān)系與戶口脫鉤。但需要看到的是,附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟政策以及由此形成的社會利益分配格局,錯綜復(fù)雜,使這些改革很難取得最終突破。正是由于這方面的改革沒能跟上來,在目前情況下,就不能簡單地廢除戶籍制度。因為即使戶籍改變了,農(nóng)民表面上變成城里人了,實際上什么也沒有得到。有些地方政府和官員正是通過所謂的農(nóng)村戶籍制度的改革而剝奪農(nóng)民的土地財產(chǎn)。這也是中國社會改革需要重點注意和解決的問題。

  芮:據(jù)我所了解,你對農(nóng)民建立自己的利益組織的相關(guān)課題做了不少研究。

你認(rèn)為農(nóng)民和工人建立自己的利益表達組織,這種趨向又會怎么發(fā)展?

  于:讓農(nóng)民建立自己的利益組織,是我這些年重點呼吁的問題。根據(jù)我的研究,當(dāng)前的中國執(zhí)政者,并沒有開放農(nóng)民和工人利益表達組織的計劃。當(dāng)然,在目前中國農(nóng)村事實上存在許多具有一定政治意義的維權(quán)組織。我認(rèn)為,農(nóng)村出現(xiàn)的這些農(nóng)民維權(quán)組織,對中國社會的發(fā)展有著十分重要的意義。這些意義主要有——

  其一,農(nóng)民維權(quán)組織的形成及他們所進行的理性維權(quán)活動,不僅影響到中央的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)政策,而且正在影響改變基層政府的施政行為。在許多有農(nóng)民維權(quán)組織的地方,比如衡陽縣,縣鄉(xiāng)政府開始把農(nóng)民維權(quán)代表作為協(xié)商對話的對象,在維權(quán)農(nóng)民權(quán)益和促進農(nóng)村社會發(fā)展方面都發(fā)生了很大的變化。

  其二,農(nóng)民維權(quán)組織的建立,意味著農(nóng)民的抗?fàn)帟永硇,有利于社會穩(wěn)定。在一定意義上,這些農(nóng)民維權(quán)組織可以填補目前農(nóng)村出現(xiàn)的民間權(quán)威的缺位,他們是農(nóng)民與政府之間的中間力量,可以有效阻止農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒右苑抢硇缘姆绞奖憩F(xiàn)出來。事實也正是如此。那些農(nóng)民維權(quán)組織較發(fā)達的地方,由于農(nóng)民代表相約不參與違法行為,要有理性地維權(quán),因此很少有因農(nóng)民自身的原因而引發(fā)的惡性群體事件。

  其三,更為重要的是,這些農(nóng)民維權(quán)組織,一般通過宣傳國家的法律和政策來動員廣大農(nóng)民,號召農(nóng)民在法律的框架內(nèi)爭取自己的正當(dāng)利益。在他們的帶領(lǐng)下,農(nóng)民們通過不斷學(xué)習(xí),接受現(xiàn)代法制觀念,正在成為具有權(quán)利意識與法律意識的現(xiàn)代公民。

  需要指出的是,目前農(nóng)民維權(quán)組織還處在非正式階段。這里的非正式性主要有兩個方面:它們的存在具有一定的法理依據(jù),是以國家憲法規(guī)定的公民有結(jié)社自由這類法律為基礎(chǔ)的,但并未得到政府民政部門在程序上的認(rèn)可,它們大都還是沒有取得“正式組織”資格的“非正式”組織;
就其組織形態(tài)上來說,它還是一種非結(jié)構(gòu)的軟組織,它們內(nèi)部雖有一定的分工,但缺乏系統(tǒng)性和支配性,成員之間沒有建立明確的權(quán)利—義務(wù)關(guān)系,主要依靠“道義”和“信譽”來維持組織對成員行為的約束,而且這些維權(quán)組織自身沒有經(jīng)常性的經(jīng)濟來源,其活動經(jīng)費依賴其成員和群眾的自愿援助。這些問題的存在影響了農(nóng)民維權(quán)組織的發(fā)展。而要解決這些問題,需要執(zhí)政者從政治上重新認(rèn)識農(nóng)民及他們自發(fā)建立的維權(quán)組織,也需要農(nóng)民及全社會的共同努力。

  芮:于教授,非常謝謝您。讓我們學(xué)到了很多的東西,希望今后還有這樣的交流機會。

  

  【相關(guān)簡介:芮捷銳(Geoff Raby),現(xiàn)任澳大利亞駐華大使;
于建嶸,中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所教授。

  本文刊于《領(lǐng)導(dǎo)者》23期,天益網(wǎng)受權(quán)發(fā)布。

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