摘要：在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中，成立社會(huì)團(tuán)體首先應(yīng)經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)的規(guī)定違反《憲法》和《行政許可法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依法將批準(zhǔn)成立改為核準(zhǔn)成立。

　　關(guān)鍵詞：社會(huì)團(tuán)體 批準(zhǔn)與核準(zhǔn)

　　一、在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中，成立社會(huì)團(tuán)體首先應(yīng)經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)的規(guī)定違反《憲法》和《行政許可法》的規(guī)定。

　　《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定：“成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記�！钡诰艞l規(guī)定：“申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備�！� 第六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院民政部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門是本級(jí)人民政府的社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)（以下簡(jiǎn)稱登記管理機(jī)關(guān)）。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國(guó)務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位（以下簡(jiǎn)稱業(yè)務(wù)主管單位）。法律、行政法規(guī)對(duì)社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督管理另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。”按照上述規(guī)定，成立社會(huì)團(tuán)體，首先要經(jīng)過(guò)上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)和同意。

　　為了規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政許可行為，全國(guó)人大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2003年８月27日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政許可法》，自2004年7月1日起施行�！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，根據(jù)憲法，制定本法�！钡诙�條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為�！钡谌龡l規(guī)定：“行政許可的設(shè)定和實(shí)施，適用本法�！卑凑丈鲜鲆�(guī)定，設(shè)立行政許可必須遵守行政許可法的規(guī)定。該法第十二條、十三條對(duì)設(shè)定行政許可的范圍作出了原則性的規(guī)定。第十二條規(guī)定：“下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：（一）直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；

（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)；
（三）提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)；
（四）直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)；
（五）企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項(xiàng)；
（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)。第十三條規(guī)定：”本法第十二條所列事項(xiàng)，通過(guò)下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：
（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；

（二）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；
（三）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；
（四）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的�！�

　　溫家寶總理稱行政許可法是“行政機(jī)關(guān)自我革命”的法律。為什么要規(guī)范行政許可？是為了規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為。行政許可法對(duì)設(shè)立行政許可的范圍作出了原則性的規(guī)定，總共有六類，設(shè)立具體的行政許可項(xiàng)目，必須遵守這個(gè)原則。換言之這六類以外的事項(xiàng)均不需要設(shè)立行政許可。需要設(shè)立行政許可的事項(xiàng)，是政府有必要進(jìn)行管理的項(xiàng)目：例如樹木采伐、石油開采等項(xiàng)目，由于資源的有限性，政府實(shí)施管制是必要的，如果沒(méi)有必要的政府管制或者說(shuō)不經(jīng)行政許可自由進(jìn)入這些領(lǐng)域，必將導(dǎo)致資源的破壞性或滅絕性使用；
再如發(fā)票的印制，人民幣的印制發(fā)行，必須經(jīng)過(guò)政府的許可才能進(jìn)行，顯然，人民幣不可以隨意印刷發(fā)行。如此種種，都是應(yīng)當(dāng)獲得政府的行政許可才能進(jìn)行的事項(xiàng)。而民間社團(tuán)的成立，有必要采取行政許可的方式的嗎？例如成立一個(gè)詩(shī)歌社團(tuán)，需要經(jīng)過(guò)政府有關(guān)部門或其授權(quán)的組織批準(zhǔn)的理由是什么呢？設(shè)立詩(shī)歌社團(tuán)的行政許可程序，符合行政許可法第十二條六類許可項(xiàng)目的哪一類？詩(shī)歌社團(tuán)，符合行政許可法的第十三條的規(guī)定，屬于（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；

（二）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；
（三）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；
（四）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。因此，成立詩(shī)歌社團(tuán)不需要設(shè)立行政許可。再如各類民間的研究社團(tuán)，成立對(duì)社會(huì)提供有償服務(wù)的研究所、公司都不需要政府批準(zhǔn)成立了，只要符合一定的條件就可以核準(zhǔn)成立，而一個(gè)不對(duì)社會(huì)提供有償服務(wù)、不從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的研究團(tuán)體卻不僅要符合一定的條件且要經(jīng)過(guò)政府行政部門的批準(zhǔn)才能成立，這顯然是不合理的。

　　《行政許可法》自2004年7月1日起施行，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》最初頒布于1989年，1998年進(jìn)行了修正，1998年10月25日起施行�！渡鐣�(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》制定的時(shí)間在前，《行政許可法》制定的時(shí)間在后，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中的若干內(nèi)容不符合《行政許可法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照《行政許可法》的規(guī)定進(jìn)行修改，因?yàn)椤渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，《行政許可法》是全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，從法律層次上《行政許可法》的法律地位高于《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》必須按照《行政許可法》的規(guī)定進(jìn)行修改。為此，《行政許可法》第二十條規(guī)定：“行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)；
對(duì)已設(shè)定的行政許可，認(rèn)為通過(guò)本法第十三條所列方式能夠解決的，應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止�！� 第八十三條規(guī)定：“本法施行前有關(guān)行政許可的規(guī)定，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定予以清理；
不符合本法規(guī)定的，自本法施行之日起停止執(zhí)行�！� 在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中，成立社會(huì)團(tuán)體首先應(yīng)經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)的規(guī)定不符合《行政許可法》第十二、十三條的規(guī)定，民間社會(huì)團(tuán)體的成立顯然不屬于《行政許可法》第十二條中規(guī)定的六類事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)依法將批準(zhǔn)成立改為核準(zhǔn)成立。

　　我國(guó)《憲法》第三十五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由�！苯Y(jié)社需要進(jìn)行行政許可批準(zhǔn)，等于變相取消了公民自由結(jié)社的權(quán)利。

　　二、民間社團(tuán)的成立應(yīng)由批準(zhǔn)成立改為核準(zhǔn)成立。

　　批準(zhǔn)成立與核準(zhǔn)成立二者的相同之處是申請(qǐng)人都必須達(dá)到一定的條件和要求；
不同之處是，批準(zhǔn)成立是在申請(qǐng)人已經(jīng)達(dá)到規(guī)定的條件的基礎(chǔ)上進(jìn)行審批，其結(jié)果是可能同意也可能不同意成立；
核準(zhǔn)成立是當(dāng)申請(qǐng)人已經(jīng)達(dá)到規(guī)定的條件時(shí)，必須予以同意成立。二者的適用范圍不同，需要批準(zhǔn)成立的項(xiàng)目是必須符合《行政許可法》第十二、十三條規(guī)定的六類項(xiàng)目，核準(zhǔn)成立的是此六類項(xiàng)目以外的事項(xiàng)。

　　批準(zhǔn)成立是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理思維和模式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展由國(guó)家計(jì)劃來(lái)確定，為了完成計(jì)劃，需要下級(jí)部門無(wú)條件的服從上級(jí)，這就要求下級(jí)必須對(duì)上級(jí)部門負(fù)責(zé)，下級(jí)部門自然也就需要一個(gè)上級(jí)部門進(jìn)行管理和發(fā)布各項(xiàng)明確的指令。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)管理人、民間組織負(fù)責(zé)人，都是準(zhǔn)政府官員，一切為了完成計(jì)劃，這也是完成計(jì)劃所必須的。現(xiàn)在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展公民社會(huì)，政府的責(zé)任主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)和公民社會(huì)的缺陷，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)自身不能解決的事項(xiàng)和缺陷進(jìn)行干預(yù)和管理�！缎姓�許可法》正是基于社會(huì)的轉(zhuǎn)型和政府職責(zé)的變化而產(chǎn)生。

　　法律應(yīng)當(dāng)保證其完整性和一致性，法律干預(yù)社會(huì)生活的尺度應(yīng)當(dāng)是一致的，沒(méi)有理由對(duì)一個(gè)對(duì)社會(huì)提供有償服務(wù)的研究所、公司實(shí)行核準(zhǔn)成立，對(duì)一個(gè)不對(duì)社會(huì)提供有償服務(wù)、不從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的社會(huì)團(tuán)體實(shí)行批準(zhǔn)成立，這種區(qū)別對(duì)待顯然是不合理的。

　　因此，應(yīng)當(dāng)按照《行政許可法》的規(guī)定，修改《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，取消業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)這一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，實(shí)行社會(huì)團(tuán)體登記備案核準(zhǔn)制度�！渡鐣�(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十條規(guī)定了成立社團(tuán)的條件：“成立社會(huì)團(tuán)休，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（－）有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者30個(gè)以上的單位會(huì)員；
個(gè)人會(huì)員、單位會(huì)員混合組成的，會(huì)員總數(shù)不得少于50個(gè)；
（二）有規(guī)范的名稱和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)；
（三）有固定的住所；
（四）有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的專職工作人員；
（五）有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源，全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體有10萬(wàn)元以上活動(dòng)資金，地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體有3萬(wàn)元以上活動(dòng)資金；
（六）有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力�！� 申請(qǐng)人只要符合這一規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)予以登記備案核準(zhǔn)成立。

　　時(shí)代發(fā)展到今天，多元化成為當(dāng)今社會(huì)最本質(zhì)的特征，政治、經(jīng)濟(jì)、文化各個(gè)方面的多元化，不可能再由國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一的計(jì)劃和管理。隨著行政機(jī)構(gòu)的改革，行政職能的轉(zhuǎn)變，“上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門”，這一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所必需的職能管理機(jī)構(gòu)，在很多方面已不存在、不需要了，也無(wú)法再進(jìn)行所謂的“業(yè)務(wù)管理”。對(duì)民間社會(huì)團(tuán)體依然執(zhí)行計(jì)劃管理，這與社會(huì)階層多元化、利益需求多元化的公民社會(huì)是不相適應(yīng)的。如浙江臺(tái)州溫嶺市的農(nóng)民向當(dāng)?shù)孛裾�局申�?qǐng)成立“溫嶺農(nóng)會(huì)”，民政局答復(fù)是首先要通過(guò)上級(jí)主管部門的批準(zhǔn)，尚且不論農(nóng)會(huì)是否應(yīng)當(dāng)獲得批準(zhǔn)成立，“農(nóng)會(huì)”的上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門是政府的哪一個(gè)機(jī)關(guān)？他們?nèi)绾喂�？承�?dān)何種管理責(zé)任等等？都很不明確。即便是有相對(duì)應(yīng)業(yè)務(wù)主管部門，也很難進(jìn)行所謂的業(yè)務(wù)管理�！渡鐣�(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第二十八條規(guī)定：“業(yè)務(wù)主管單位履行下列監(jiān)督管理職責(zé)：
（一）負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體籌備申請(qǐng)、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查；
（二）監(jiān)督、指導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體遵守憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策，依據(jù)其章程開展活動(dòng)；
（三）負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體年度檢查的初審；
（四）協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部問(wèn)查處社會(huì)團(tuán)體的違法行為；

（五）會(huì)同有關(guān)機(jī)關(guān)指導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體的清算事宜。”該條規(guī)定了上級(jí)業(yè)務(wù)管理部門管理社團(tuán)業(yè)務(wù)的范圍。（一）、（三）條屬于核準(zhǔn)程序；
（二）、（四）、（五）條很難進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的操作，違反法律和相關(guān)政策的規(guī)定，有法定的處理部門，業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)督、指導(dǎo)作用也很難落實(shí)。實(shí)際上，隨著政府機(jī)構(gòu)改革，機(jī)關(guān)數(shù)量、人員的減少，面對(duì)龐大的社會(huì)團(tuán)體，即便是有業(yè)務(wù)主管部門，也只是一個(gè)形式上的主管，很難也無(wú)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的管理，至于那些政治性的社會(huì)團(tuán)體，則無(wú)業(yè)務(wù)可管。

　　三、民間社團(tuán)組織是發(fā)展公民社會(huì)的基礎(chǔ)。

　　公民社會(huì)是一個(gè)由社會(huì)控制的社會(huì)，它與國(guó)家權(quán)力控制社會(huì)相對(duì)立。社會(huì)團(tuán)體是實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制社會(huì)的基礎(chǔ)。結(jié)社是個(gè)體經(jīng)過(guò)組織起來(lái)獲得個(gè)人無(wú)法獲得的利益的主要途徑。民間社會(huì)團(tuán)體把社會(huì)單個(gè)的個(gè)人通過(guò)社團(tuán)組織起來(lái)，使無(wú)序走向有序。不論是豐富個(gè)人社會(huì)生活的唱歌團(tuán)體、還是研究學(xué)術(shù)的研究社、以及選舉被選舉，監(jiān)督、罷免權(quán)的政治權(quán)利的行使，都需要社會(huì)團(tuán)體為公民個(gè)人提供一個(gè)發(fā)展的空間和表現(xiàn)的舞臺(tái)。社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展是公民社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是公民社會(huì)成長(zhǎng)的表現(xiàn)。

　　民間社團(tuán)的批準(zhǔn)程序，阻礙了民間社團(tuán)的正常發(fā)展。一些社會(huì)團(tuán)體未經(jīng)核準(zhǔn)成立，但他們實(shí)際上存在并在起作用。這些未經(jīng)登記成立的社會(huì)團(tuán)體，沒(méi)有被正式的認(rèn)可，他們就只能存在于體制外，這對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和有序絕不是一件好事，唯一的辦法是把他們納入體制內(nèi)。尤其是政治類、利益類型的社會(huì)團(tuán)體，只有把他們納入體制內(nèi)，才有可能實(shí)現(xiàn)不同團(tuán)體之間的對(duì)話、正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)和妥協(xié)，使其達(dá)成基本的一致，解決、緩和矛盾，使社會(huì)獲得平穩(wěn)發(fā)展的時(shí)間。

　　尤其在目前，中國(guó)社會(huì)已分化為四個(gè)階層：國(guó)家管理人（占2.1%）、資本家（占0.3%）、中產(chǎn)階級(jí)（占7%）、勞動(dòng)者（90%左右），其中勞動(dòng)者又分化為發(fā)展型、溫飽型、貧困型三個(gè)子階層。①在四個(gè)階層中，勞動(dòng)者屬弱勢(shì)群體。中國(guó)的政治體系現(xiàn)狀是三缺一，勞動(dòng)者階級(jí)在整體上處于正式的政治體制之外，勞動(dòng)者階級(jí)目前處于一盤散沙的無(wú)組織狀態(tài)。工人有一個(gè)名存實(shí)亡的工會(huì)組織，這個(gè)組織在大部分中小民營(yíng)企業(yè)中是不存在的，并且工會(huì)組織顯然不能涵蓋全體勞動(dòng)者。勞動(dòng)者階級(jí)中的個(gè)體戶、下崗無(wú)業(yè)人員以及農(nóng)民等，沒(méi)有屬于他們自己的政治組織代表他們的利益。而強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)，資本家及其附庸中產(chǎn)階級(jí)，有民主黨派、工商聯(lián)、商會(huì)等組織。實(shí)際上，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》僅僅是限制了勞動(dòng)者階級(jí)自由結(jié)社的自由，資本家和中產(chǎn)階級(jí)要組織商會(huì)等組織是一件很容易的事情。這與《憲法》中規(guī)定的“法律面前人人平等”是相背離的。如果勞動(dòng)者階級(jí)沒(méi)有結(jié)社的自由，等于實(shí)質(zhì)上剝奪了他們參與包括選舉、被選舉、監(jiān)督、罷免權(quán)在內(nèi)的基本政治權(quán)利。沒(méi)有團(tuán)體的依靠和組織，勞動(dòng)者階級(jí)不可能與強(qiáng)勢(shì)的有組織的集團(tuán)對(duì)抗。大至國(guó)家的方針政策、法律法規(guī)的制定，小至勞動(dòng)合同的簽訂，他們都不可能真正與強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)對(duì)抗。

　　基于上述種種理由，應(yīng)當(dāng)對(duì)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行修改，取消對(duì)民間社團(tuán)的批準(zhǔn)程序，實(shí)行核準(zhǔn)成立制度。使民間社團(tuán)健康、正常的發(fā)展壯大，實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)對(duì)社會(huì)發(fā)展的控制。

　　參考文獻(xiàn)：

　　1、康新貴 《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)四個(gè)階層的劃分與階層矛盾》 中國(guó)社會(huì)學(xué)網(wǎng) 2007年9月。

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