十七屆二中全會(huì)通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，同意把《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提請(qǐng)十一屆全國人大一次會(huì)議審議，這意味著新一輪行政管理體制改革將在全國范圍內(nèi)全面展開。我認(rèn)為，基于以往行政管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，這一改革不能任由行政權(quán)力自己主導(dǎo)，人大及其常委會(huì)在行政管理體制改革中的地位和作用至關(guān)重要。

　　若干年以來,行政管理體制改革一直是公眾關(guān)心的熱點(diǎn),進(jìn)展情況表現(xiàn)為“熱了又冷，冷了又熱”，改革效果不如人意。突出問題是，理當(dāng)成為行政管理體制改革最主要?jiǎng)恿υ慈�和受益者的社�?huì)公眾很少參與，代表人民行使國家權(quán)力的人大及其常委會(huì)較少介入，行政機(jī)關(guān)自身成為這一改革的主導(dǎo)者和實(shí)踐者。這種改革的思路往往產(chǎn)生于某些行政領(lǐng)導(dǎo)者的一念之中或者產(chǎn)生于行政領(lǐng)導(dǎo)群體的合意之中，在“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”日益突出和嚴(yán)重的情況下，行政主導(dǎo)的改革容易疏離于社會(huì)大眾的意愿之外，極易脫離法律的框架，結(jié)果背離依法行政的改革方向而導(dǎo)致行政權(quán)力的新一輪擴(kuò)張。結(jié)論是，行政管理體制改革不能由行政權(quán)力自己來主導(dǎo)，更不能由少數(shù)強(qiáng)勢(shì)行政部門及其官員壟斷。如果沒有社會(huì)公眾的廣泛參與，并通過代表人民行使國家權(quán)力的人大及其常委會(huì)發(fā)揮主導(dǎo)作用，行政管理體制改革就不可能保持正確的方向。因此，行政管理體制改革的成功應(yīng)當(dāng)具備三大條件，第一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，第二是讓社會(huì)公眾廣泛參與利益博弈，充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)作用，第三才是行政部門自身的積極性。三者之中，一二兩條最為重要。

　　國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)圍繞行政管理體制改革制定完善相關(guān)立法，以保證行政管理體制改革的合法性。既然依法行政要求行政機(jī)關(guān)的每一項(xiàng)行為須有明確的法律授權(quán)作依據(jù)，無權(quán)行使沒有法律規(guī)定的任何行政行為，那么，行政管理體制上的重大改革更必須有法可依，且相關(guān)的法律必須極其明確并具有可操作性，唯有如此，才能有效地限制行政權(quán)力的自我擴(kuò)張，防止行政權(quán)力的濫用。行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力中包括在改革中的權(quán)力運(yùn)作必須符合法定程序，一旦超出了法律規(guī)定的范圍，或者重大事項(xiàng)未經(jīng)人大審議決定，也就成了假改革之名行違法之實(shí)，行使了人民并未賦予的權(quán)力，這種權(quán)力實(shí)際上是無源之水，無本之木，是違憲行為。過去許多地方的改革舉措往往形成“一放就亂，各行其是”的局面，根源就在于此。

　　縱觀今日中國之行政管理體制改革，我的看法是，人大及其常委會(huì)不但應(yīng)當(dāng)在其中發(fā)揮更多的積極性，而且應(yīng)當(dāng)以自身依法加強(qiáng)和完善人民代表大會(huì)制度的具體舉措來推動(dòng)行政管理體制的改革，使其保持正確的方向，將改革成果制度化和法制化。

　　根據(jù)中國各級(jí)人大機(jī)關(guān)的工作情況，目前改革可供選擇的突破點(diǎn)較多，例如：

　　在人大決定權(quán)方面，著手財(cái)政預(yù)決算審查制度具體程序的改革，將現(xiàn)行的一攬子審查改為分部門和分項(xiàng)目的審查，將過去的形式審查改變?yōu)檎嬲�的�?shí)質(zhì)審查，從而將財(cái)政預(yù)決算大權(quán)真正操之于權(quán)力機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政稅收和行政收費(fèi)公開性透明度原則，確保其取之于民用之于民，并可以從源頭上遏制機(jī)關(guān)腐敗現(xiàn)象的漫延。

　　在人大任免權(quán)方面，應(yīng)普遍實(shí)行民主推薦差額選舉制度和選舉程序的完善，改革罷免權(quán)的行使。可以設(shè)計(jì)一套罷免權(quán)運(yùn)作的程序，罷免議題的提出除黨委以外，還應(yīng)當(dāng)有由人大代表、或人大常委會(huì)委員聯(lián)名提出議案等方式，或者對(duì)于重大罷免議案成立專門的特別問題調(diào)查委員會(huì)，形成報(bào)告及相關(guān)材料，最后提交人大常委會(huì)討論通過。如此，人大及其常委會(huì)將選任和罷免的主動(dòng)權(quán)掌握在自己手中，才能更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)政府及相關(guān)行政官員的有效制約。

　　在人大監(jiān)督權(quán)方面，要強(qiáng)化個(gè)案監(jiān)督。對(duì)于最高權(quán)力機(jī)關(guān)而言，“個(gè)案監(jiān)督”必不可少，如果沒有“個(gè)案監(jiān)督”，人大及其常委會(huì)就容易成為表面風(fēng)光的空架子。問題是，國家權(quán)力機(jī)關(guān)“個(gè)案監(jiān)督”的主要方向應(yīng)當(dāng)是行政部門，并且一般應(yīng)當(dāng)是關(guān)系全局的突出問題，人民群眾反映強(qiáng)烈的問題，例如，公款消費(fèi)問題就應(yīng)當(dāng)是人大及其常委會(huì)“個(gè)案監(jiān)督”的一大重點(diǎn)。圍繞“個(gè)案監(jiān)督”，還要重視法律規(guī)定的人大質(zhì)詢制度的正常運(yùn)行，建立和完善相關(guān)的程序，使人民大眾、人大代表和常委會(huì)委員的意見建議和要求能夠及時(shí)地在權(quán)力機(jī)關(guān)會(huì)議上得到反映，由政府或相關(guān)行政部門作出解答和回應(yīng)。對(duì)不能令人滿意的答復(fù)，人大要明確表明態(tài)度，給予批評(píng)，限期改進(jìn)，直至動(dòng)用罷免權(quán)。

　　這些改革都是為著一個(gè)目標(biāo)：為了更好地履行憲法規(guī)定的權(quán)力機(jī)關(guān)職能，行使好立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)，這既是中國特色的“一院制”和人民當(dāng)家作主的現(xiàn)實(shí)要求，也是黨中央多次提出和強(qiáng)調(diào)的“加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度建設(shè)”的任務(wù)，法律上和理論上不存在要不要如此改革的爭(zhēng)議，關(guān)鍵只在于如何付諸行動(dòng)，落實(shí)為具體舉措，不求一步到位，但求實(shí)實(shí)在在，以穩(wěn)健踏實(shí)的改革舉措逐步推進(jìn)，使人大及其常委會(huì)在國家政治生活中真正發(fā)揮最高權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，監(jiān)督和保證行政管理體制改革保持正確的航向。

　　行政管理體制改革的目標(biāo)是為了建設(shè)服務(wù)型政府，改革最深厚的基礎(chǔ)和最大的動(dòng)力不在行政部門，而源于人民群眾的要求和愿望之中。在這個(gè)意義上可以說，人大及其常委會(huì)在我國行政管理體制新一輪改革中的地位和作用至關(guān)重要，各級(jí)黨委加強(qiáng)對(duì)人大改革工作的領(lǐng)導(dǎo)至關(guān)重要，沒有人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)、監(jiān)督、推進(jìn)和規(guī)制，以及自身改革的配套，實(shí)現(xiàn)行政管理體制改革的完勝是不可想象的。

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