「內(nèi)容提要」雙層博弈模式的特點在于從國際與國內(nèi)政治互動的視角來解釋國家的對外行為選擇。應(yīng)用雙層博弈模式觀察中國外交可以發(fā)現(xiàn)，自改革開放以后，中國的外交決策環(huán)境正在發(fā)生變遷，體現(xiàn)在三個方面：對外聯(lián)系密切化、行為主體多元化及大眾政治擴大化。外交決策模式因此發(fā)生轉(zhuǎn)型，正在由單一的國際層次博弈轉(zhuǎn)向國際、國內(nèi)雙層次博弈。在進行外交決策時，決策者不得不面臨國際、國內(nèi)雙重壓力，需要根據(jù)對國際、國內(nèi)兩個因素的綜合考量后做出慎重選擇。對中國"復(fù)關(guān)"、"入世"談判進程的實證分析，進一步證實了這一判斷。

　　「關(guān)鍵詞」雙層博弈；
中國外交；
決策模式

　　「作者簡介」鐘龍彪，外交學(xué)院外交學(xué)專業(yè)博士研究生（北京郵編：100037）；
王俊，浙江大學(xué)管理學(xué)博士后，中共福建省委黨校副教授（福州郵編：350001）

　　改革開放以來，中國的對外交往急劇擴大，中央和地方黨政部門、企事業(yè)單位、社會團體及個人越來越多地參與對外交往，外交與內(nèi)政的互動愈來愈明顯，國內(nèi)因素對中國外交的影響日益上升，使得中國的外交決策過程更加復(fù)雜化。本文應(yīng)用雙層博弈模式，從決策的視角探討中國社會的變遷、中國與世界關(guān)系的變化對中國外交產(chǎn)生的影響，中國的外交決策模式正由單一的國際層次博弈轉(zhuǎn)向國際、國內(nèi)雙層次博弈。

　　一、雙層博弈：國家對外行為選擇的一個分析框架

　　決策就是政治系統(tǒng)的輸出，由此在社會中實現(xiàn)價值的權(quán)威性分配，就是在存在著不確定因素的備選方案中做出選擇的行為。外交決策是在一個可感知的總體環(huán)境中進行的，其中包括作為內(nèi)部環(huán)境的國內(nèi)政治體系和作為外部環(huán)境的國際政治體系。①「[美]詹姆斯。多爾蒂、小羅伯特。普法爾茨格拉夫著，閻學(xué)通、陳寒溪等譯：《爭論中的國際關(guān)系理論》，北京：世界知識出版社，2003年版，第594～595頁�！箍梢姡瑳Q定國家對外行為選擇的主要因素是國際環(huán)境和國內(nèi)環(huán)境。但是，這兩個因素哪一個更重要是個仁者見仁、智者見智的問題。肯尼思·華爾茲（Kenneth N.Waltz）在《人、國家與戰(zhàn)爭》一書中認為戰(zhàn)爭的爆發(fā)與三個層次上的因素有關(guān)，這就是他提出的三個著名"意象（image ）"，即決策者個人因素、國家內(nèi)部因素和國際體系因素。他還認為，雖然國際戰(zhàn)爭的發(fā)生與作為決策者的個人和作為主要行為體的國家有關(guān)，但是，國際體系的特征對于戰(zhàn)爭有著直接的、重要的影響。②「[美]肯尼思。華爾茲著，倪世雄等譯：《人、國家與戰(zhàn)爭》，上海：上海譯文出版社，1991年版�！挂院螅�他在《國際政治理論》一書中將國際體系層次分析方法發(fā)揮到極致，把國際體系結(jié)構(gòu)作為決定國家國際行為的唯一因素。他坦率承認，在結(jié)構(gòu)理論中國家被省略了。他堅持認為，如果有誰能夠建構(gòu)一個同時包容國際和國家兩個層次的理論，我們都將為之感到歡欣鼓舞。但是迄今為止沒有誰知道如何才能做到這一點。①「[美]肯尼思·華爾茲著，信強譯：《國際政治理論》，上海：上海人民出版社，2003年版，第17頁�！谷A爾茲首創(chuàng)的國際體系結(jié)構(gòu)特征決定國家對外行為的解釋范式對國際政治研究產(chǎn)生了深遠影響。新自由制度主義和溫和建構(gòu)主義與結(jié)構(gòu)現(xiàn)實主義對國際體系和單位有迥然不同的認識，但都將研究重心置于國際體系層次，都將國家假定為單一的行為體，排除一切國內(nèi)政治和社會進程的干擾。②「秦亞青：《權(quán)力制度文化》，北京：北京大學(xué)出版社，2005年版，第14～24頁�！�

　　顯然，現(xiàn)實中的國家對外政策選擇不僅僅是由國際環(huán)境因素決定的，單一的國際體系結(jié)構(gòu)分析范式的解釋有局限性。鑒于體系結(jié)構(gòu)決定論的不足，許多國際政治學(xué)者提出要把國際、國內(nèi)兩個層次結(jié)合起來分析、解釋國家的對外行為。詹姆斯。羅西瑙（JamesN.Rosenau ）是率先提出從國際、國內(nèi)兩個層次的互動來研究外交決策的學(xué)者之一。他創(chuàng)造了國際、國內(nèi)連鎖政治（linkage politics）的概念。③「JamesN.Rosenau ，L inkage Politics ：Essays on the Convergence of N ational and InternationalSystems ，New York：Free Press，1969，pp.1-20.」冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際政治研究出現(xiàn)了層次回落的現(xiàn)象，即從傳統(tǒng)的單一的體系層次向國際與國內(nèi)兩個層次結(jié)合起來分析轉(zhuǎn)移。④「參見李巍、王勇：《國際關(guān)系研究層次的回落》，載《國際政治科學(xué)》，2006年第3期，第112～142頁�！蛊渲�，羅伯特·帕特南（RobertD.Putnam ）提出的"雙層博弈"是個很有價值的分析框架。

　　帕特南在研究西方七國首腦會議的起源、發(fā)展過程時萌發(fā)了雙層博弈的設(shè)想。⑤「RobertD.Putnam ，NicholasBayne ，Hanging Together：The Seven-Power Summ its，Cambridge ：Harward University Press，1984.」此后，他又提出了雙層博弈模式。他認為，許多國際談判可以比喻為"雙層博弈".在國家層次，國內(nèi)各利益集團通過向政府施加壓力迫使決策者采取對其有利的政策。

　　為確保執(zhí)政，政府也需要這些利益集團的支持，因此，在國際層次，民族國家政府極力爭取獲利最大化、損失最小化。每個國家領(lǐng)導(dǎo)人都出現(xiàn)在兩個棋盤上。在國際談判桌的對面，坐著外國談判對手，在領(lǐng)導(dǎo)人的旁邊坐著外交官和其他國際事務(wù)顧問。在國內(nèi)談判桌周圍，在領(lǐng)導(dǎo)人的后面坐著執(zhí)政黨要員、國會議員、主要利益集團的代表、領(lǐng)導(dǎo)人的政治顧問等。雙層博弈的復(fù)雜性在于，民族國家政府的決策既能被本國國內(nèi)接受，同時又要得到其他國家政府的同意，而其他國家政府也要考慮本國國內(nèi)接受的可能性。所以，在國際談判中，國內(nèi)層次的博弈最為重要。

　　為此，他提出了獲勝集合（win -sets）概念。獲勝集合，指國際協(xié)議在國內(nèi)行為體（包括政府部門、利益集團、各社會階層）中獲得批準（ratification）的可能性。批準，既指正式的投票程序（如美國憲法規(guī)定，國際條約需要參議院2/3以上的贊成票才能通過），也指非正式的形式（如社會輿論的反應(yīng)）。獲勝集合越大，國際協(xié)議越可能達成；
獲勝集合越小，越難以達成協(xié)議。獲勝集合的大小取決于國家權(quán)力的分配、領(lǐng)導(dǎo)人的政策偏好、政治制度及談判戰(zhàn)略等因素。

　　帕特南認為，他提出的雙層博弈只是表述內(nèi)政與外交互動的一個比喻，比喻不等于理論，但好的比喻可以促進理論的發(fā)展。⑥「RobertD.Putnam ，"Dip lomacyand Domestic Politics ：The Logic of Two -level Games，"in Peter B.Evans，Harold K.Jacobson，RobertD.Put2nam ，eds.，Double -Edged D iplomacy：International B argaining and Domes2tic Politics ，Berkeley：Universityof California Press ，1993，pp.431-468.」帕特南提出雙層博弈模式后，引起了國際政治學(xué)界的廣泛關(guān)注，又有不少學(xué)者對它進行拓展、深化研究，提高了它的理論化程度，增強了它的解釋力。⑦「比較有代表性的是：Peter B.Evans，Harold K.Jacobson，Robert D.Putnam，eds.，Double -Edged D iplomacy：International B argaining and Domestic Politics ，1993；
Helen V.Milner，Interests ，Institutions，and Informa2tion ：Domestic Politics and InternationalRelations ，Princeton ：Princeton Univer2sity Press，1997；
Jeffrey S.Lantis，Domestic Constraints and the B reakdown of International Agreements，Westport：Praeger Publishers，1997.」

　　比較而言，結(jié)構(gòu)決定論的特點在于，只從國際體系這一個層次來解釋國家的外交決策，把國內(nèi)政治進程視為黑箱，將其排除在分析之外。雙層博弈模式的特點在于，把決策者個人因素、國家內(nèi)部因素和國際體系因素三個層次綜合起來，從內(nèi)政與外交互動的視角來進行分析，而不是國際、國內(nèi)兩個因素簡單、機械的疊加。首先，它假定國家領(lǐng)導(dǎo)人同時在做兩件事，即處理國內(nèi)政治和國際政治事務(wù)。其次，它認為一個國家的外交戰(zhàn)略和策略既受到其他國家是否接受的限制，也受到在國內(nèi)能否得到批準的制約。外交是一個戰(zhàn)略互動的過程。

　　在外交活動過程中，領(lǐng)導(dǎo)人需要同時考慮國內(nèi)和國際的情況，國際談判的結(jié)果取決于領(lǐng)導(dǎo)人選擇的影響本國和外國行為體的戰(zhàn)略。利用對有關(guān)本國行為體的信息、資源和議程設(shè)置的控制，領(lǐng)導(dǎo)人可以獲得談判優(yōu)勢、達成國際協(xié)議。反之，領(lǐng)導(dǎo)人也可以利用國際戰(zhàn)略來改變國內(nèi)約束條件。領(lǐng)導(dǎo)人還可以采取針對外國國內(nèi)行為體的策略，尋求國際談判對手背后的聯(lián)盟。安德魯。莫拉維斯克（AndrewMoravcsik）將這種雙層博弈下的外交稱之為雙面外交（janus -faced dip lomacy）和雙刃外交（double -edged dip lomacy ），意在突出和強調(diào)外交決策的艱難和復(fù)雜，領(lǐng)導(dǎo)人需要同時兼顧國內(nèi)和國際壓力，否則，一著不慎，滿盤皆輸。①「AndrewMoravcsik ，"Integrating International and Domestic Theories ofInternational Bargaining，"in Peter B.Evans，Harold K.Jacobson，RobertD.Putnam ，eds.，Double -Edged D iplomacy ：International B argainingand Domestic Politics ，p.15.」

　　我們必須清楚的是，雙層博弈是由美國學(xué)者提出的分析模式。正如有學(xué)者指出的："民主國家和極權(quán)國家制定對外政策的方式差別很大。絕大多數(shù)在美國發(fā)展起來的決策理論都很關(guān)注美國的政治，如大眾輿論的作用，行政機構(gòu)和國會之間關(guān)系，華盛頓的官僚機構(gòu)內(nèi)部每年的預(yù)算之爭的性質(zhì)".②「詹姆斯·多爾蒂、小羅伯特·普法爾茨格拉夫：《爭論中的國際關(guān)系理論》，第645～646頁�！�

　　所以，雙層博弈的適用是有條件、有前提的。從內(nèi)部條件看，需要市民社會的發(fā)育、大眾政治的興起和社會民主的發(fā)展，在一個專制、獨裁和缺乏民主自由的社會，不存在國內(nèi)博弈的可能。從外部條件看，要求國家與外部世界聯(lián)系緊密，對外依賴程度較高，在一個封閉、孤立及與世隔絕的社會，國際政治對其內(nèi)政難以產(chǎn)生影響，不存在內(nèi)政與外交的互動。

　　二、從單層博弈到雙層博弈：中國外交決策模式的變遷

　　從20世紀70年代末開始，中國政府堅定不移地推行改革開放的政策。改革開放給中國與世界的聯(lián)系以及中國國內(nèi)政治、經(jīng)濟、社會生活帶來了巨大的變遷，從而改變了中國政府制定和實施外交政策的內(nèi)外環(huán)境。

　　趙全勝認為，中國外交決策機制由改革開放前的"垂直權(quán)威主義（verticalauthoritarianism）"轉(zhuǎn)變?yōu)楦母镩_放后的"水平權(quán)威主義（horizonatal authoritarianism）".垂直權(quán)威主義是指最高領(lǐng)導(dǎo)人通過垂直指揮系統(tǒng)控制決策過程。其特點是一人控制外交決策。水平權(quán)威主義是指決策體制本質(zhì)上是權(quán)威主義和集權(quán)的，但在最高層有幾個權(quán)力中心來代表、協(xié)調(diào)各種利益和觀點。其特點是參與部門較多、議程較廣、利益主體多元，更多地采取集體決策形式。③「Quansheng Zhao，InterpretingChinese Foreign Policy：The M icro -Macro L inkage Approach，Oxford：Oxford University Press ，1996，pp.78-110.」蘭普頓（DavidM.Lamp ton）把改革開放后中國外交決策的顯著變化概括為"四化"：一是專業(yè)化（p rofessionalization），(點擊此處閱讀下一頁)

　　指中國高層精英和外交人員的知識專業(yè)化程度不斷提高，專家在外交決策過程中的作用越來越大，決策更多地依賴專業(yè)部門提供的信息。二是多元化（corporate p luraization ），指參與決策過程的組織、團體數(shù)量激增，有時除決策者外的個人也能影響政策的制定和實施。三是分散化（decentralization），主要在國際經(jīng)濟領(lǐng)域（高層外交和國家安全戰(zhàn)略的制定權(quán)依然高度集中），既有在中央各部門的分散，也有從中央向地方的分散，更多的是政策執(zhí)行權(quán)的分散，偶爾也有政策制定權(quán)的分散。四是全球化（globalization ），包括經(jīng)濟全球化、信息全球化，國家安全越來越需要通過多邊談判而不是單邊手段獲得。④「DavidM.Lamp ton ，"China "s Foreign and National Security Policy -MakingProcess ：Is It Changing and Does It Matter ？"in David M.Lamp ton ，ed.，TheMaking of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform，1978-2000，Standford ：Standford University Press，2001，pp.1-36.」筆者則將改革開放后中國外交決策環(huán)境的變化概括為三個方面，即對外聯(lián)系密切化、行為主體多元化和大眾政治擴大化。

　�。ㄒ唬�對外聯(lián)系密切化

　　在政治外交關(guān)系方面，截止到2006年8月9日，中國與171個國家建立了外交關(guān)系，其中有61個國家是改革開放以后建交的。⑤「參見中國外交部網(wǎng)站，http：//www.fmp rc.gov.cn /chn /lbfw/jjbi2ao /t 9650.htm.」改革開放后，中國與世界關(guān)系的變化不僅體現(xiàn)在建交國數(shù)量的增加上，更重要的變化是在對外關(guān)系的內(nèi)容、功能的擴大上。外交的根本任務(wù)是為國家利益服務(wù)。改革開放前，中國外交的內(nèi)容主要是在政治、安全領(lǐng)域。改革開放后，隨著國內(nèi)中心工作轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)，外交也從傳統(tǒng)的政治、安全領(lǐng)域向經(jīng)濟、科教和文化領(lǐng)域擴大，突出地表現(xiàn)在改革開放以來締結(jié)的不斷增加的雙邊和多邊條約上。在雙邊條約方面，對外開放前，許多領(lǐng)域未能涉及，范圍和內(nèi)容很有限；
改革開放后的突出特點是國家間、政府間、部門間的雙邊經(jīng)濟、科技方面的條約大量增加，如政府貸款協(xié)定、投資保護協(xié)定、避免雙重征稅協(xié)定、保護知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定、和平利用原子能協(xié)定等。在多邊條約方面，據(jù)統(tǒng)計，1979年前的29年內(nèi)，中國加入的國際公約僅有40個，參與國際立法活動更是寥寥可數(shù)。⑥「田曾佩：《改革開放以來的中國外交》，北京：世界知識出版社，1993年版，第616～618頁。」截至2004年12月，中國參加的國際公約增加到267個，內(nèi)容涉及一般國際法、世界貿(mào)易組織條約、其他國際貿(mào)易條約以及海事、交通、航空、郵政、電訊、環(huán)境、漁業(yè)、裁軍、外空、原子能及反恐等等。①「參見中國外交部網(wǎng)站。http：//www.fmprc.gov.cn /chn /wjb /zzjg/tyfls/tfsckzlk /zgcjddbty/t70814.htm.」

　　在經(jīng)濟關(guān)系方面，改革開放前，中國對外經(jīng)濟聯(lián)系基本上處于封閉或半封閉狀態(tài)，對外貿(mào)易規(guī)模小，外貿(mào)出口依存度（出口總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值份額）很低。20世紀50年代，一直徘徊在4%～4.6%之間，60年代降至2.52%～4%之間，70年代開始恢復(fù)增長，1978年增長到4.62%.②「陳家勤：《我國外貿(mào)出口依存度比較研究》，載中國國際貿(mào)易學(xué)會編：《形勢與政策——中國對外經(jīng)貿(mào)發(fā)展與改革》，北京：中國對外經(jīng)濟貿(mào)易出版社，2002年版，第28～30頁�！闺S著中國對外貿(mào)易的高速增長，外貿(mào)依存度（進出口總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值份額）迅速提升，從1980年的12.5%提高到1990年的29.8%，2000年進一步升至39.6%，2005年高達63.9%.③「楊正位：《中國對外貿(mào)易與經(jīng)濟增長》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006年版，第295頁。」

　　隨著中外聯(lián)系密切化程度的加深，對外依賴程度的提高，中國外交的議程已超越了傳統(tǒng)的政治、軍事安全議題，經(jīng)濟、社會問題越來越重要。各種跨國問題、地區(qū)公共問題、全球公共問題（如禁毒、防治艾滋病與傳染病、環(huán)保、反恐、打擊跨國犯罪等）不斷增多，影響了中國的發(fā)展和穩(wěn)定，解決這些問題僅靠中國一個國家的力量顯然是不夠的，必須加強與他國的雙邊合作、地區(qū)合作乃至全球合作。

　�。ǘ�）行為主體多元化

　　改革開放前，中國能參與對外交往的主體非常有限。隨著對外聯(lián)系的擴大，中國國內(nèi)參與對外交流的主體呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢�，F(xiàn)在，國務(wù)院下屬的各個部委都有自己的國際合作司，在涉及各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的國際合作方面，它們根據(jù)總體外交的部署，進行對外交往。

　　各省、自治區(qū)、直轄市以及各市、縣都設(shè)有外事辦公室，負責(zé)本地區(qū)涉外事務(wù)的歸口管理。對外行為主體增加的一個突出表現(xiàn)是在經(jīng)濟外交方面。改革開放前，中國的對外經(jīng)濟貿(mào)易合作由對外經(jīng)濟貿(mào)易合作部集中管理和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由其負責(zé)編制外貿(mào)計劃和有關(guān)法規(guī)，在其授權(quán)下，由十幾家專業(yè)外貿(mào)總公司負責(zé)執(zhí)行國家外貿(mào)計劃。各省、市外貿(mào)廳（局）受中央和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，主要負責(zé)管理和執(zhí)行國家的外貿(mào)計劃及政策。權(quán)力完全集中在中央，各地區(qū)無權(quán)安排自己的對外貿(mào)易活動，國家可以說是唯一的對外貿(mào)易主體。改革開放后，為促進對外開放，擴大出口、增創(chuàng)外匯，權(quán)力高度集中的對外貿(mào)易體制開始轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力分散的競爭性體制，對外貿(mào)易行政管理權(quán)開始實行分散化改革。2001年，中國加入世界貿(mào)易組織后，個人也自動獲得外貿(mào)經(jīng)營權(quán)。這樣，改革開放前外經(jīng)貿(mào)部集中管理全國對外貿(mào)易的局面被打破，地方政府、其他部委也都介入到外貿(mào)管理中。由于管理權(quán)的下放、經(jīng)營權(quán)的放開，出現(xiàn)了更多行為主體和利益主體，導(dǎo)致了中央與地方之間、地方與地方之間、部門與部門之間的利益競爭。

　　蘭普頓在談到中國對外行為主體多元化的政策影響時認為，"一個國家對外聯(lián)系越多，參與外交決策的機構(gòu)也就越多，發(fā)覺與己利害相關(guān)的國內(nèi)民眾數(shù)量也隨之增加。這些發(fā)展需要中央領(lǐng)導(dǎo)層花費更多的精力來協(xié)調(diào)不同部門間的利益".④「David M.Lamp ton ，"China "s Foreign and National Security Policy-Making Process：Is It Changing and Does It Matter ？"in David M.Lampton ，ed.，TheMaking of Chinese Foreign and Security Policy in the Eraof Reform ，1978-2000，p.16.」針對中國對外交往不斷擴大、行為主體日益增加、利益關(guān)系更加復(fù)雜的新情況，唐家璇強調(diào)，"進入新時期，外交工作日益成為涵蓋政治、經(jīng)濟、科技、文化、安全等領(lǐng)域的一項系統(tǒng)工程"，"必須統(tǒng)籌各渠道、各層次、各領(lǐng)域的對外交往"，"善謀全局，善謀長遠".⑤「唐家璇：《不斷提高應(yīng)對國際局勢和處理國際事務(wù)的能力》，載《求是》，2004年第23期，第3～6頁�！�

　�。ㄈ�）大眾政治擴大化⑥「關(guān)于大眾政治的含義及其對外交決策的影響，參見時殷弘：《20世紀西方大眾政治對國家對外政策和外交的影響》，載《南京大學(xué)學(xué)報》，2001年第3期，第1～9頁�！�

　　大眾政治的興起對中國外交的影響首先表現(xiàn)在日益增生的利益集團上。改革開放前，在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下，特別是受"左"的思想影響，雖然理論上講國家、集體和個人利益三者兼顧，但實際操作上卻往往只強調(diào)國家利益的一致性，否認企事業(yè)單位特別是政府機關(guān)有獨立的利益取向。所以，政府間利益沖突很少。

　　改革開放后，隨著中央政府的逐步放權(quán)，中國社會中的利益開始出現(xiàn)分化，不同的利益主體也在不斷發(fā)育成長。⑦「孫力：《我國公共利益部門化生成機理與過程分析》，載《經(jīng)濟社會體制比較》，2006年第4期，第1～5頁�！埂恫t望新聞周刊》載文指出，當(dāng)前行政機構(gòu)運行的一個明顯特征是部門利益化。部門作為利益主體出現(xiàn)，爭取更大的權(quán)力、更多的利益。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，中央政府機構(gòu)中的部門利益問題日益突出。在決策或履行職能過程中，有些部門過多從部門利益出發(fā)，過于強調(diào)、維護與謀取本部門利益，影響了決策的戰(zhàn)略性、全局性和前瞻性。隨著市場化的發(fā)展以及政府擁有廣泛資源與強大干預(yù)能力，中國的各種利益集團迅速產(chǎn)生和發(fā)展起來，對政府的決策以及政策的執(zhí)行施加廣泛而深遠的影響。①「江涌：《警惕部門利益膨脹》，載《瞭望新聞周刊》，2006年10月9日，第1～3頁�！惯@種影響自然不會只限于內(nèi)政決策，也會涉及外交決策。

　　大眾政治的興起對中國外交的影響，還表現(xiàn)在公眾輿論上。公眾輿論包括精英輿論和普通民眾的輿論。

　　在改革開放前，公眾輿論對中國領(lǐng)導(dǎo)人制定外交政策的影響力不大。改革開放后，在中國內(nèi)政外交決策日趨合理和科學(xué)化的背景下，中國知識界在外交決策過程中的影響力日益擴大。有學(xué)者認為，學(xué)界的知識精英在外交決策中扮演了五類角色：（1）為外交決策服務(wù)的政策建議者（智囊）角色；
（2）擔(dān)當(dāng)信息管道、信息使者和外交談判參與者角色；
（3）憑借自己的學(xué)術(shù)聲望和人脈關(guān)系扮演的外交"納諫者"的角色；
（4）政策主張宣傳者和傳播者的角色；
（5）政策指導(dǎo)者、審議者和評判者的角色。②「孫哲：《中國外交思想庫：參與決策的角色分析》，載《復(fù)旦學(xué)報》，2000年第4期，第1～7頁�！惯@些學(xué)者在各種學(xué)術(shù)研討會、報刊、電視、電臺、網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表自己對國際形勢、中國外交政策的看法，在國內(nèi)外都會產(chǎn)生影響，從而在一定程度上影響著中國政府的外交政策選擇。與此同時，關(guān)心國際問題的普通民眾對國際時事、中國外交熱點問題也非常關(guān)注。過去，因為媒體極少，公眾獲得信息、發(fā)表意見的渠道非常有限，參與者極少。但是，改革開放后，各種媒體尤其是互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展，這些媒體、網(wǎng)絡(luò)有的支持政府的外交政策，有的從商業(yè)和民族主義兼?zhèn)涞膭訖C出發(fā)，為吸引受眾，附和甚或間接地鼓動大眾民族主義情緒，間接地干擾政府的外交政策。③「時殷弘：《中國的變遷與中國外交戰(zhàn)略分析》，載《國際政治研究》，2006年第1期，第39頁。」中國政府在外交決策中已經(jīng)感受到了這種壓力。唐家璇在接受采訪時表示，"國家的綜合國力是搞好外交的基礎(chǔ)，人民的理解與支持是搞好外交的強大后盾。越來越多的群眾通過不同的渠道，就當(dāng)前國際形勢和我們的外交工作表達他們的看法和建議"，"這充分體現(xiàn)了人民群眾的積極參與意識".④「《人民的理解與支持是搞好外交的強大后盾——采訪外交部長唐家璇》，載《世界知識》，1999年第19期，第8頁�！�

　　決策環(huán)境的變遷必然推動決策模式的轉(zhuǎn)型。改革開放前，由于對外聯(lián)系不密切，對外行為主體極其有限，國內(nèi)社會民主缺失，外交決策不具備雙層博弈的條件，中國決策層在制定對外政策時，主要以國際層次博弈為主，屬于單層博弈模式，國內(nèi)層次的博弈不是說一點沒有，而是對外交決策不能形成有力的制約和影響。改革開放后，則已開始具備雙層博弈的條件。從外部看，中國與世界的聯(lián)系愈來愈緊密，對外依賴程度日益提高，外交議程不斷擴大，除傳統(tǒng)的安全問題外，與普通民眾利益相關(guān)的經(jīng)濟社會問題越來越重要。從內(nèi)部看，利益主體已經(jīng)多元化，大眾政治也正在興起。由此帶來的國際、國內(nèi)政治后果是，內(nèi)政外交界限變得不再像過去那樣分明，外交可能成為內(nèi)政問題，內(nèi)政也可能成為外交問題。在這樣的環(huán)境下，決策者在進行外交決策時，必須綜合考慮國際、國內(nèi)兩個因素。

　　2006年8月召開的中央外事工作會議強調(diào)，"我國形成了全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對外開放格局，在經(jīng)濟、政治、文化、安全等方面同國際社會建立起前所未有的密切聯(lián)系，我國內(nèi)政外交的關(guān)聯(lián)性進一步增強"."外事工作必須堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，緊密結(jié)合國內(nèi)工作大局，在統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局中加以推進。要緊緊圍繞黨和國家的中心任務(wù)，把國內(nèi)發(fā)展與對外開放統(tǒng)一起來，更加注重從國際國內(nèi)形勢的相互聯(lián)系中把握發(fā)展方向，更加注重從國際國內(nèi)條件的相互轉(zhuǎn)化中用好發(fā)展機遇，更加注重從國際國內(nèi)資源的優(yōu)勢互補中創(chuàng)造發(fā)展條件，(點擊此處閱讀下一頁)

　　更加注重從國際國內(nèi)因素的綜合作用中掌握發(fā)展全局。"⑤「《中央外事工作會議在京舉行》，載《人民日報》，2006年8月24日�！惯@正像帕特南所描述的那樣，決策者必須同時在國際、國內(nèi)兩個棋盤上博弈，忽視任何一個棋盤都不行。

　　從研究角度來說，隨著外交決策模式的轉(zhuǎn)型，只從國際環(huán)境一個層次難以較好地解釋中國的對外行為，而要從國內(nèi)、國際互動的視角來分析。所以，雙層博弈是個適合的分析框架。

　　三、國際壓力和國內(nèi)阻力下的艱難選擇：中國"復(fù)關(guān)"、"入世"談判的進程

　　加入世界貿(mào)易組織是中國政府在改革開放后做出的最重大的對外決策，非常具有典型性。下面，通過對中國"復(fù)關(guān)"、"入世"談判進程的分析來驗證上述關(guān)于中國外交決策模式正由單層博弈轉(zhuǎn)向雙層博弈的假設(shè)。

　　1986年1月10日，關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定總干事鄧克爾應(yīng)邀訪華，出于擴大對外開放、發(fā)展對外貿(mào)易、推動國內(nèi)改革等考慮，當(dāng)時的國務(wù)院總理代表中國政府正式向他表示，中國希望恢復(fù)自己在關(guān)貿(mào)總協(xié)定中的締約國地位。1986年7月10日，中國駐日內(nèi)瓦聯(lián)合國常駐代表團代表錢嘉棟大使向關(guān)貿(mào)總協(xié)定總干事鄧克爾提交了中國政府關(guān)于恢復(fù)中國在關(guān)貿(mào)總協(xié)定中席位的申請，此后，開始了艱難的談判（簡稱"復(fù)關(guān)"談判）。1995年1月1日，世界貿(mào)易組織成立，取代了原來的關(guān)貿(mào)總協(xié)定。

　　從1996年開始，中國從"復(fù)關(guān)"談判變成加入世貿(mào)組織的談判（簡稱"入世"談判），到2001年9月17日才宣告談判結(jié)束。2001年12月11日，中國正式加入世界貿(mào)易組織，歷時15年。

　　為什么這場談判耗時如此之長？既有外部原因，也有內(nèi)部原因。外部原因："復(fù)關(guān)"、"入世"談判是多邊談判，要與眾多成員方進行談判；
它表面上是一場經(jīng)濟貿(mào)易談判，實質(zhì)上摻雜了復(fù)雜的政治因素，諸多重大政治事件（如蘇聯(lián)解體、東歐劇變、中美關(guān)系中的波折等）都極大地影響了談判的進程。內(nèi)部原因：中國國內(nèi)改革、發(fā)展進程的影響。國際談判與國內(nèi)政治是個互動的過程，內(nèi)因與外因相互交織在一起，"復(fù)關(guān)"、"入世"談判極大地推動了中國的改革開放進程。反過來，中國的內(nèi)部改革進程又影響了國際談判。本文僅從中國決策的角度分析其影響因素（包括領(lǐng)導(dǎo)人的政策偏好、國際壓力和國內(nèi)阻力）。

　　在中國的外交決策中，主要領(lǐng)導(dǎo)人具有決定性的作用，他們的政策偏好會在根本上影響外交決策。正如原外經(jīng)貿(mào)部部長石廣生指出的，"我國15年的復(fù)關(guān)和加入世貿(mào)組織談判，始終是在黨中央、國務(wù)院的正確決策和直接領(lǐng)導(dǎo)下進行的".①「石廣生：《歷經(jīng)坎坷直面挑戰(zhàn)》，載中共中央宣傳部宣傳教育局編：《九部委領(lǐng)導(dǎo)談中國加入世界貿(mào)易組織》，北京：學(xué)習(xí)出版社，2002年版，第21頁�！�

　　自20世紀70年代末中國實行對外開放戰(zhàn)略后，對外經(jīng)貿(mào)活動不斷擴大，中國領(lǐng)導(dǎo)人感到有必要加入世界多邊貿(mào)易體制，認為中國應(yīng)盡快恢復(fù)在關(guān)貿(mào)總協(xié)定中的合法席位。但是，在談判進程中，卻遇到了巨大的國際壓力和國內(nèi)阻力，中國領(lǐng)導(dǎo)人不得不在雙重壓力下做出艱難的、慎重的選擇。

　　美國是世界上最發(fā)達的國家，是中國的最大貿(mào)易伙伴。美國實際上是在代表西方發(fā)達國家與中國進行全面談判，其要價最高，內(nèi)容最寬泛、也最復(fù)雜，是中國"復(fù)關(guān)"、"入世"的最大障礙。中美之間的雙邊談判是最艱苦、最復(fù)雜的談判。1989年以后，美國在中國"復(fù)關(guān)"、"入世"談判中的條件越來越苛刻，要價越來越高。綜合起來說，它們列舉的理由主要有以下五點：第一，中國經(jīng)濟依然是中央計劃經(jīng)濟同日本式的重商主義相結(jié)合的產(chǎn)物。中國向市場經(jīng)濟的過渡遠未完成，中央政府還保持著一系列保護主義性質(zhì)的規(guī)章制度，而建立市場經(jīng)濟是加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定和世貿(mào)組織的基本要求。第二，放松中國加入的條件將導(dǎo)致世界貿(mào)易體制的混亂和瓦解。

　　第三，美國與中國的貿(mào)易赤字將長久固定化。如果允許中國堅持現(xiàn)行的嚴重的保護主義和重商主義政策，中國的貿(mào)易順差將迅速增加。第四，反對美國政府采用冷戰(zhàn)時期用經(jīng)濟讓步換取中國政治合作的做法，認為這種思路已經(jīng)過時，必須摒棄。第五，對中國采取強硬的貿(mào)易政策，打開中國市場，是贏得美國國內(nèi)支持、進一步發(fā)展中美關(guān)系的基礎(chǔ)。所有這些理由總結(jié)起來就是，絕不能對中國手軟，必須利用中國"復(fù)關(guān)"、"入世"談判的最后機會，打開中國市場。②「王勇：《最惠國待遇的回合：1989-1997年美國對華貿(mào)易政策》，北京：中央編譯出版社，1998年版，第27～28頁。」在江澤民主席與克林頓總統(tǒng)相互進行國事訪問和1999年4月朱镕基總理訪美時，由于美國政府堅持高要價，均未能達成協(xié)議。1999年5月8日，美國轟炸中國駐南聯(lián)盟大使館，中國政府決定中止與美關(guān)于"入世"的雙邊談判。與此同時，美國內(nèi)各界紛紛指責(zé)克林頓政府喪失機遇，強烈要求美政府盡快恢復(fù)與中國的雙邊談判。同年5月中旬以后，克林頓總統(tǒng)多次寫信、打電話給江澤民主席，表示希望雙方盡快恢復(fù)中國"入世"談判。中國政府經(jīng)過慎重研究認為，在權(quán)利與義務(wù)平衡的基礎(chǔ)上及早"入世"符合中國的根本利益，適時恢復(fù)談判不僅有利于推動中美關(guān)系趨向穩(wěn)定和改善，也能加快中國"入世"的總體談判進程。江澤民主席于1999年9月初復(fù)信表示同意克林頓的要求，并要求美在向中國提供無條件永久正常貿(mào)易關(guān)系（即永久最惠國待遇）、放棄一般性保障條款、放寬對華出口限制等三個重大問題上滿足中方的要求。如美國做出讓步，中國可考慮與美國達成協(xié)議。1999年9月11日，中美元首在新西蘭奧克蘭舉行會談，標志著中美恢復(fù)雙邊談判。同年11月初，克林頓總統(tǒng)再次致信江澤民主席，表示美方強烈希望盡快達成中美關(guān)于中國"入世"的雙邊協(xié)議。為此，美國政府承諾將全力以赴爭取建立對華永久正常貿(mào)易關(guān)系，承諾不再要求一般性保障條款，不再要求針對中國紡織品延長配額到2009年，并表示愿意促進高技術(shù)產(chǎn)品的對華出口。1999年11月8日，中美在北京進行了六天六夜的艱苦談判，于11月15日最后一刻達成協(xié)議。中美協(xié)議的達成解決了中國"入世"談判的最大障礙，明顯加快了"入世"談判的進程。①「劉光溪：《碰撞。融合。發(fā)展——親歷13年復(fù)關(guān)入世談判的思索》，上海：上海人民出版社，2002年版，第561～562頁�！�

　　在整個談判過程中，中國政府一方面要頂住巨大的國際壓力，與世界貿(mào)易組織各成員政府進行艱苦的談判；
另一方面，要排除強大的國內(nèi)阻力，爭取國內(nèi)有關(guān)部門與公眾輿論的理解、認可和支持。首先，要面對一些利益集團的阻撓。對中國"入世"持反對或保留態(tài)度的不僅有諸多產(chǎn)業(yè)以及代表它們的政府部門，還有地方政府和公眾。反對強烈的是缺乏競爭力的產(chǎn)業(yè)，如重工業(yè)（包括汽車、電子、機械設(shè)備、石油化工等）、服務(wù)業(yè)（包括批發(fā)、銀行、保險和電信等）以及長期受到國家保護的農(nóng)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)中的部分國有企業(yè)由于效率低下、競爭力弱，它們反對中國"入世"，其理由是，過去中國沒有"入世"，經(jīng)濟也保持高速增長，考慮到"入世"后下崗失業(yè)工人可能猛增，大批企業(yè)可能破產(chǎn)，現(xiàn)在"入世"太早，不必要。還有些人不愿接受美國這個"霸權(quán)國家"制定的國際經(jīng)濟規(guī)則。

　　農(nóng)業(yè)部門和一些地方政府認為，中國市場對外國農(nóng)產(chǎn)品開放后，會使得農(nóng)村不穩(wěn)定、農(nóng)民收入增長緩慢等問題加劇。一些新興產(chǎn)業(yè)因為剛剛起步，實力不足，也反對"入世".這些利益集團通過各種正式或非正式的渠道向有關(guān)部門、領(lǐng)導(dǎo)人進行游說，如直接參與談判，與外經(jīng)貿(mào)部官員進行溝通、協(xié)調(diào)，通過有影響的學(xué)者呼吁，等等。一位參加談判的主要成員事后感慨地說："復(fù)關(guān)入世談判的一個很重要的經(jīng)驗教訓(xùn)就是對外談判要比對內(nèi)協(xié)調(diào)（與各個權(quán)力部門和主管部門）容易得多。看上去對外談判曠日持久，時間很長，實際上對內(nèi)與各部門協(xié)調(diào)花的時間更長，耗費的精力更大。在歷次重大協(xié)調(diào)會上，每一個主管部門似乎剎那間都成了國家和民族根本利益的堅定維護者，任何深化改革、擴大開放和順應(yīng)世界發(fā)展潮流的要求和舉措都有可能被視為讓步、犧牲和超前，甚至說第一線談判代表不懂得中國國情，不了解工商企業(yè)界的現(xiàn)實，太幼稚，太天真，太理想。"②「劉光溪：《碰撞。融合。發(fā)展——親歷13年復(fù)關(guān)入世談判的思索》，第536～537頁�！�

　　其次，還要面對巨大的社會輿論壓力。自1997年爆發(fā)東南亞金融危機后，一些國家經(jīng)濟遭受重創(chuàng)，引起政治、經(jīng)濟和社會動蕩，有些人認為中國幸虧未加入世貿(mào)組織，否則也難逃厄運。1999年，中國總理訪美時，美方擅自把雙方正在談判的協(xié)議條款公開，消息迅速傳到國內(nèi)，在網(wǎng)絡(luò)上廣泛流傳，由于一時難辨真?zhèn)�，輿論一片嘩然，不少人指責(zé)中國政府讓步太大、過多，給談判代表造成巨大壓力，給中國政府在與美國的談判中體現(xiàn)靈活性帶來困難。當(dāng)然，從另一個角度看，也有助于中國提高談判要價，堅持有利于自己的立場。

　　總之，從中國"復(fù)關(guān)"、"入世"談判的進程和結(jié)果看，領(lǐng)導(dǎo)人的政策偏好是關(guān)鍵變量，但受到國際壓力和國內(nèi)阻力的制約，所以談判的進程才如此漫長、艱難，談判的最終結(jié)果是領(lǐng)導(dǎo)人綜合考量國際、國內(nèi)兩個大局的慎重選擇。正如江澤民同志指出的，"爭取入世，是中央全面分析國內(nèi)外形勢，為中國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)營造一個良好的對外環(huán)境而做出的重大決策".③「劉光溪：《碰撞。融合。發(fā)展——親歷13年復(fù)關(guān)入世談判的思索》，第459頁�！�

　　四、結(jié)語

　　以雙層博弈的視角分析中國的外交決策模式后我們可以發(fā)現(xiàn)，隨著中國與外部世界聯(lián)系的密切、對外依賴程度的提高、中國國內(nèi)政治的變化，中國的外交決策環(huán)境發(fā)生了巨大的變遷，由此帶來決策模式的變化，正由單層博弈轉(zhuǎn)向雙層博弈。中國決策層在進行外交決策時，必須面臨國際、國內(nèi)雙重壓力，需要根據(jù)對國際、國內(nèi)兩個大局的綜合考量來做出慎重選擇，因此比過去更加復(fù)雜、艱難。

　　筆者通過對中國"復(fù)關(guān)"、"入世"談判進程和結(jié)果的實證分析進一步證明了這一判斷。

　　[收稿日期：2006－12－14]

　　[修回日期：2007－05－01]

相關(guān)熱詞搜索：博弈 單層 變遷 決策 中國外交