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賀雪峰:稅費改革的政治邏輯與治理邏輯

發(fā)布時間:2020-06-05 來源: 感恩親情 點擊:

  

  一

  

  河南扶溝縣孫敬林縣長說,現(xiàn)在想起取消農(nóng)業(yè)稅前的干群關(guān)系都有些后怕。我聽了心中一震,同時又很認(rèn)同。因為缺乏從農(nóng)村提取資源的手段,農(nóng)民負(fù)擔(dān)也因為層層加碼而的確太重,到了世紀(jì)之交,農(nóng)民負(fù)擔(dān)已成為國家與農(nóng)民關(guān)系中的巨大障礙,并影響到了國家政治的穩(wěn)定性。從農(nóng)民方面講,不僅是負(fù)擔(dān)難以承受,而且鄉(xiāng)村干部太壞。從國家方面講,來自農(nóng)村的稅收只占國家財政收入很少的部分,國家早已具備以工哺農(nóng)的財政條件。從縣鄉(xiāng)村三級來說,收取農(nóng)業(yè)稅費不僅成了所有工作的重心和難度最大的工作,而且收取稅費風(fēng)險極大,出了問題(比如出現(xiàn)集體上訪,自殺事件,等等)縣鄉(xiāng)村三級都得負(fù)責(zé)任,甚至有一些人會丟掉烏紗帽。在農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的10多年時間,農(nóng)村干群關(guān)系越來越緊張,農(nóng)民由對“做壞事”的鄉(xiāng)村干部的不滿日漸上升到對自下而上各種力量的不滿,干群關(guān)系的緊張演變成國家與農(nóng)民關(guān)系的緊張。這個過程中,政治的合法性極快地流失,情緒性的惡性事件極快地增多。國家就必須要有一個斷然地處理和解決這種緊張關(guān)系的措施。

  國家采取的斷然措施是稅費改革。稅費改革的目標(biāo)一是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),二是規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)本身是有道理的,原因是農(nóng)村有復(fù)雜的公共品供給的需要,且國家難以為農(nóng)民提供如此復(fù)雜多樣的公共品供給。另外一個原因是農(nóng)民從來不認(rèn)為不應(yīng)該負(fù)擔(dān)稅費,而是認(rèn)為稅費太重,而且鄉(xiāng)村干部太貪,鄉(xiāng)村在農(nóng)民負(fù)擔(dān)中層層加碼。

  一旦啟動稅費改革,就難以停在某個地方,因為農(nóng)民負(fù)擔(dān)中,農(nóng)民不只是認(rèn)為負(fù)擔(dān)過重和負(fù)擔(dān)不規(guī)范,而且農(nóng)民有辦法來與收取稅費的鄉(xiāng)村干部討價還價,有時間與鄉(xiāng)村干部玩捉迷藏;蛘哒f,在現(xiàn)代高流動的社會中,在2億多戶真正的小農(nóng)身上,國家缺少一個有效與農(nóng)民打交道的組織體系。也就是說,稅費改革后,減輕且規(guī)范了農(nóng)民負(fù)擔(dān),但如果有人不愿交納稅費而與鄉(xiāng)村干部玩捉迷藏,國家能拿這些人怎么辦?規(guī)范且減輕了的農(nóng)民負(fù)擔(dān)也就是每戶百十元錢,而玩捉迷藏游戲?qū)τ趪业某杀緲O高。且有一戶不交,就立即會有10戶不交,最終大家都沒有交納稅費積極性,都東躲西藏,都推推攘攘,國家收稅費的成本就高了。

  也因此,稅費改革進行不到兩年,中央就決定取消農(nóng)業(yè)稅,取消一切面向農(nóng)民的收稅收費。國家因為缺乏向農(nóng)民收稅的組織手段,又因為過去10多年收稅收費造成的國家與農(nóng)民關(guān)系的緊張,國家最終采取了取消農(nóng)業(yè)稅的斷然措施。

  國家不止是取消了農(nóng)業(yè)稅,而且國家不斷增加對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付,如合作醫(yī)療、義務(wù)教育、最低社會保障;
如建自來水、建沼氣,尤其是建設(shè)鄉(xiāng)村道路;
如糧食直補、種子補貼、農(nóng)機補貼、農(nóng)業(yè)綜合補貼,等等。

  國家采取以上行動具有財政基礎(chǔ)。最近10年中央財政能力快速增加,來自城市和工商業(yè)的稅收大幅增長,使國家有能力為農(nóng)村提供更多補貼。同時國家也必須修補過去10多年因為農(nóng)民負(fù)擔(dān)而造成的國家與農(nóng)民之間的緊張關(guān)系,修補取消農(nóng)業(yè)稅前讓人后怕的干群關(guān)系。中國是一個有著九億農(nóng)民,農(nóng)民占中國人口大多數(shù)的國家。農(nóng)民與國家的關(guān)系緊張,農(nóng)民與縣鄉(xiāng)村組織的關(guān)系緊張意謂著什么,是誰都清楚不過的事情。稅費改革以來,農(nóng)民獲得了實惠,干群關(guān)系緩和了,農(nóng)民對中央充滿了感激之情,國家權(quán)力在農(nóng)村的合法性大為增加,持續(xù)多年的關(guān)于農(nóng)村和農(nóng)民問題的悲觀論調(diào)一掃而空。從政治上講,稅費改革獲取了完全的成功:雖然國家拿出了一些財政資金向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付,這點轉(zhuǎn)移支付與九億農(nóng)民對國家的感恩和政治支持相比,就真是算不得什么。

  

  二

  

  稅費改革及取消農(nóng)業(yè)稅,不只是國家減少了來自農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅收,而且鄉(xiāng)村不再能收取“三提五統(tǒng)”,不再能集資建設(shè)公共品工程,不再能調(diào)用義務(wù)工從事公益勞動。取消農(nóng)業(yè)稅和一切面向農(nóng)民的收稅收費,不只是改變了政治的邏輯,而且改變了治理的邏輯。

  取消了農(nóng)業(yè)稅及面向農(nóng)民的其他收稅收費,之后依靠這些面向農(nóng)民所收稅費而運轉(zhuǎn)的一整套機制和機構(gòu)就成為問題,鄉(xiāng)村治理就面臨危機。

  取消農(nóng)業(yè)稅費后,國家減少了來自農(nóng)業(yè)稅的收入,國家不要這筆收入了。且國家再拿出財政資金來彌補縣鄉(xiāng)村因為取消農(nóng)業(yè)稅費而減少的收入。但國家沒有(也不太可能?)拿出足夠彌補縣鄉(xiāng)村因為取消農(nóng)業(yè)稅費而減少的收入。且國家希望借縣鄉(xiāng)村在取消農(nóng)業(yè)稅費之后收入不足的時機來改革縣鄉(xiāng)村體制,以稅費改革來倒逼鄉(xiāng)村體制改革:縣鄉(xiāng)村三級沒有錢,你們不撤并機構(gòu)、裁減人員,不合村并組、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),不將七站八所推向市場,不取消村民小組長,看你能怎么辦?

  因此,在取消農(nóng)業(yè)稅費之后,國家向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付持續(xù)地增加了,但卻沒有給到縣鄉(xiāng)村三級,而是盡可能地直接給到農(nóng)民手中:直補即直接補給農(nóng)戶。發(fā)展中國家有一個扶貧瞄準(zhǔn)率低的問題,即自上而下的扶貧款往往只有20%能夠到真正需要扶貧的貧困人口手中。中國所有農(nóng)民都是貧困人口,國家按種田畝數(shù),每畝補貼40元,直接將存折發(fā)到農(nóng)戶手中,這個瞄準(zhǔn)率就高得異乎尋常。

  但這只是問題的一個方面,另一方面,中國農(nóng)村情況千差萬別,不同地區(qū)的不同農(nóng)民需要完全不同的公共品,而不只是上面補貼的一點扶貧款。公共品之所以重要,是因為個人無法獨立解決。如果缺少公共品,農(nóng)民的生產(chǎn)生活就會受到嚴(yán)重影響,因公共品不足造成的損失,就不是一般的農(nóng)民個人所可以承受得了的。而正是在公共品供給上面,不同地區(qū)及不同人群需求的差異極大,高高在上的國家不可能有能力為全國農(nóng)村提供千差萬別的公共品,國家只能為農(nóng)民提供標(biāo)準(zhǔn)化的可操化的物品,如按田畝計算的糧食直補。再如義務(wù)教育,再如合作醫(yī)療(這就要弱一點了),再如最低社會保障。但到了最低社會保障這里,標(biāo)準(zhǔn)化及可操作性就存在了問題,因為缺少一個最低收入的客觀標(biāo)準(zhǔn),且由誰來判斷不同農(nóng)戶的收入水平高低?如何計算得出農(nóng)戶收入的高低?

  國家如何為農(nóng)村提供公共品?國家為農(nóng)村修建鄉(xiāng)村道路?如何去修?按什么標(biāo)準(zhǔn)去修?國家為農(nóng)村提供土地整理?誰去整理?按什么標(biāo)準(zhǔn)在何處整理?國家為農(nóng)民提供自來水服務(wù)?按什么標(biāo)準(zhǔn)如何提供?國家為農(nóng)業(yè)建設(shè)水利設(shè)施?是建大水利?或修小水利?誰來決定歸誰受益,如何計算收益?等等。簡單地說,在農(nóng)村對公共品需求極其多樣的情況下,國家根本無力理解農(nóng)村對公共品需求的多樣化狀況,因此,國家必須要有一個讓農(nóng)民表達(dá)出對公共品需求偏好的機制。國家沒有能力撇開地方政府和農(nóng)民群體而直接來為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活所需的各種公共品,即使是國家有很多錢且愿意出很多錢來建設(shè)農(nóng)村的公共品。

  因此,要解決農(nóng)村公共品供給的問題,必須給農(nóng)村社會內(nèi)部表達(dá)對公共品需求偏好的機會,必須將農(nóng)民組織起來。國家既不能只給農(nóng)戶以直補,也不能以為只有國家才能解決農(nóng)村公共品的供給問題,及事實上國家根本沒有能力解決農(nóng)村復(fù)雜多樣的公共品供給問題。國家必須將對農(nóng)村公共品的財政投入,投入到一個農(nóng)民有能力表達(dá)出對公共品需求偏好的機制中。

  在當(dāng)前農(nóng)村人財物外流,農(nóng)村內(nèi)生組織能力嚴(yán)重缺失的情況下,離開了鄉(xiāng)村組三級組織,離開了“七站八所”的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù),離開了集體經(jīng)濟組織基本的能力,農(nóng)民就不可能真正內(nèi)生地組織起來表達(dá)自己對公共品的需求偏好,農(nóng)民就無能力防止在公共品建設(shè)中的搭便車行為,農(nóng)民就只能以私人品來替代公共品。

  換句話說,取消農(nóng)業(yè)稅費之后,再通過鄉(xiāng)村體制改革,削弱了鄉(xiāng)村組三級,則即使國家給農(nóng)村更多的財政轉(zhuǎn)移支付,這些財政轉(zhuǎn)移支付資金要么只是成了直補到戶的資金,要么不能用在農(nóng)民真正需要的公共品建設(shè)上面。農(nóng)村因此在取消農(nóng)業(yè)稅后,反而在公共品供給上出現(xiàn)了更為嚴(yán)重的不足與困境,農(nóng)民在生產(chǎn)和生活上因為公共品供給的這種困境,而會遭受巨大損失,這些損失加起來甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)民從取消農(nóng)業(yè)稅中所獲收益。舉例來說,在汝南農(nóng)村,因為取消了義務(wù)工,排澇水溝不能及時得到清理,而致全村莊稼常被大面積受澇而死。荊門農(nóng)村因為大水利無法使用,農(nóng)戶不得不家家戶戶打機井,機井灌溉不僅成本很高,而且風(fēng)險很大。在全國農(nóng)村,到處存在的情況是農(nóng)戶住房建得很好,村莊環(huán)境卻極端糟糕。等等。

  

  三

  

  也就是說,從治理的角度看,取消農(nóng)業(yè)稅后,國家為農(nóng)民出了很多錢,鄉(xiāng)村為改革受到了很大損失(大量鄉(xiāng)村干部被裁減,機構(gòu)被合并或取消),農(nóng)民在生產(chǎn)和生活上遭受了高于來自中央財政轉(zhuǎn)換支付收益的損失。而在政治上,取消農(nóng)業(yè)稅的確從根本上改革變了國家與農(nóng)民的關(guān)系,從根本上緩和了干群關(guān)系。

  問題是,稅費改革的政治邏輯如果長期脫離治理邏輯,農(nóng)民雖然可以不斷從中央得到直補的好處,卻總是遭受因公共品供給不足而帶來的巨大損失,這個政治邏輯最終就可能因為缺少治理的基礎(chǔ),而導(dǎo)致新的政治困境。

  取消農(nóng)業(yè)稅的政治邏輯與治理邏輯是如此不同,就提醒我們在評論當(dāng)前中國農(nóng)村的改革時,不能僅僅站在一個角度,而要有更為廣闊和綜合的視野。

  

  2007年8月18日上午于山東青州

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