馬駿:中國(guó)預(yù)算改革的政治學(xué):成就與困惑
發(fā)布時(shí)間:2020-06-04 來(lái)源: 感恩親情 點(diǎn)擊:
摘要:文章從政治學(xué)的角度分析中國(guó)預(yù)算改革。研究發(fā)現(xiàn),中國(guó)預(yù)算改革政治學(xué)包含著一個(gè)“預(yù)算改革的政治困惑”。一方面,預(yù)算改革的確在改變著政治過(guò)程,另一方面,政治過(guò)程的核心部分似乎不是純粹的預(yù)算改革所能改變的,恰恰相反,預(yù)算改革的推進(jìn)需要對(duì)中國(guó)政治過(guò)程的某些部分進(jìn)行改革。
關(guān)鍵詞:預(yù)算改革;
政治學(xué);
改變
自從著名公共預(yù)算專家瓦爾達(dá)沃夫斯基提出預(yù)算改革的政治涵義(Wildavasky ,1961)與預(yù)算改革的政治學(xué)(Wildavasky,1988)這一命題以來(lái),預(yù)算改革的政治學(xué)一直是公共預(yù)算研究中非常重要的一個(gè)研究領(lǐng)域。本文在這些文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上,根據(jù)中國(guó)公共預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn),對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行思考。本文首先發(fā)展出一個(gè)預(yù)算改革政治學(xué)的分析樞架。然后,運(yùn)用這個(gè)分析框架來(lái)解讀中國(guó)預(yù)算改革,并提出本文的研究問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合2003年以來(lái)在5個(gè)省和4個(gè)市的調(diào)研,本文分析了預(yù)算改革對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策方式的影響,并提出一個(gè)“中國(guó)預(yù)算改革的政治困惑”
一、預(yù)算改革政治學(xué):一個(gè)分析框架
任何預(yù)算改革的產(chǎn)生都是因?yàn)閷?duì)現(xiàn)有的預(yù)算過(guò)程和結(jié)果感到不滿意,因此,都希望通過(guò)對(duì)預(yù)算過(guò)程進(jìn)行改革來(lái)實(shí)現(xiàn)期望的預(yù)算結(jié)果。不少研究者和改革者都傾向于將預(yù)算改革看成一個(gè)純粹的技術(shù)性改革,從而將預(yù)算改革的重點(diǎn)放在對(duì)預(yù)算機(jī)器進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)。然而,公共預(yù)算的本質(zhì)是政治,“預(yù)算是政治的一個(gè)次系統(tǒng)”。正如瓦爾達(dá)沃夫斯基(1961)指出的,一方面,預(yù)算改革是有政治涵義的,另一方面,如果預(yù)算改革不能相應(yīng)地影響政治過(guò)程。預(yù)算改革是很難實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的。在評(píng)論美國(guó)20世紀(jì)50年代以來(lái)出現(xiàn)的各種預(yù)算改革時(shí),瓦爾達(dá)沃夫斯基指出,這些改革都沒(méi)有瞄準(zhǔn)正確的目標(biāo):“如果目前的預(yù)算過(guò)程或?qū)蝈e(cuò)地被認(rèn)為是不令人滿意的,那么,我們必須改變預(yù)算只是其反映之一的政治體制的某些方面。那種認(rèn)為我們可以在不改變影響力分布的情況下在預(yù)算上帶來(lái)巨大改變的想法是毫無(wú)意義的……預(yù)算與政治體制非常復(fù)雜地聯(lián)系在一起。所以,迄今為止,影響預(yù)算最顯著的方式是引人根本性的政治變化……如果不能同時(shí)影響政治過(guò)程,是不可能在預(yù)算過(guò)程上進(jìn)行重大改變的!痹谕郀栠_(dá)沃夫斯基(wildavoky ,1961,1988)的這些經(jīng)典研究的基礎(chǔ)上,參照中國(guó)預(yù)算改革的特點(diǎn),本文發(fā)展了一個(gè)預(yù)算改革政治學(xué)的分析框架(圖l )。這個(gè)分析框架包括3方面的內(nèi)容:(l)預(yù)算改革引起的權(quán)力結(jié)構(gòu)方面的變化;
(2)預(yù)算改革引起的決策方式的變化;
(3)預(yù)算改革引起的預(yù)算結(jié)果的變化。
圖l 預(yù)算改革政治學(xué)的分析框架
。ㄒ唬(quán)力結(jié)構(gòu)的改變。一個(gè)基本的問(wèn)題是,預(yù)算改革是否帶來(lái)了權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。在不同的預(yù)算體系中,權(quán)力結(jié)構(gòu)是不同的。預(yù)算改革經(jīng)常會(huì)涉及到權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變。在預(yù)算體制比較成熟的國(guó)家,預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)一般相對(duì)穩(wěn)定。預(yù)算改革可能并不總是會(huì)引起權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。然而,即使在這些國(guó)家,在某些情況下,預(yù)算改革也需要對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的某些方面進(jìn)行改革。對(duì)于那些基本的頂算制度仍然非常不完善的國(guó)家,預(yù)算改革面臨的一個(gè)基本任務(wù)通常是如何在各個(gè)預(yù)算參與者之問(wèn)分配或重新分配權(quán)力與責(zé)任。因此,這些國(guó)家的預(yù)算改革通常會(huì)涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)上的變化,甚至是權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)。預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)主要包括4方面的內(nèi)容:(l )公民和利益團(tuán)體是否可以方便地進(jìn)人預(yù)算過(guò)程?(2)如何在議會(huì)和政府之間分配預(yù)算權(quán)力?(3)如何在政府內(nèi)部分配預(yù)算權(quán)力?(4)如何在議會(huì)內(nèi)部分配預(yù)算權(quán)力?不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)具有不同的政治涵義。首先,不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)將會(huì)對(duì)預(yù)算過(guò)程產(chǎn)生不同的影響。在不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)下,預(yù)算參與者之間的權(quán)力關(guān)系是不同的,預(yù)算信息的流動(dòng)方向也是不同的,最后形成的預(yù)算過(guò)程也是不同的。其次,權(quán)力結(jié)構(gòu)為預(yù)算參與者的行動(dòng)提供了一個(gè)基本的行動(dòng)框架,從而會(huì)對(duì)預(yù)算決策者的決策行為產(chǎn)生影響。
(二)決策方式的改變。預(yù)算改革政治學(xué)最關(guān)注的是,預(yù)算改革是否帶來(lái)了決策方式的改變。從根本上看,這是判斷預(yù)算改革是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。如果做到了這一點(diǎn),就可以說(shuō)預(yù)算改革成功了。如果預(yù)算改革之后,雖然新的預(yù)算過(guò)程已經(jīng)開始運(yùn)作,但是,幾乎所有(或核心)的預(yù)算參與者仍然像預(yù)算改革以前那樣做出決策,那么,顯而易見的結(jié)論就只能是,預(yù)算改革沒(méi)有成功。正如瓦爾達(dá)沃夫斯基(Wildavasky,1988)所說(shuō)的:“如果到最后結(jié)果模式仍然和以前完全一樣,那么,對(duì)預(yù)算機(jī)器打主意是毫無(wú)意義的。相反地,除非導(dǎo)致不同類型的決策,而且,如果做到了這一點(diǎn),政治力量的游戲必然被改變,否則,預(yù)算改革的合理性就是沒(méi)有依據(jù)的。”
預(yù)算改革者通常都希望通過(guò)重構(gòu)預(yù)算制度來(lái)影響預(yù)算參與者在資金分配中的決策方式。具體地,通過(guò)在預(yù)算結(jié)構(gòu)、程序和規(guī)則上進(jìn)行改革來(lái)實(shí)施這種影響。預(yù)算結(jié)構(gòu)涉及預(yù)算過(guò)程中各個(gè)參與者之間的權(quán)力與責(zé)任分配形式。如前所說(shuō)的,權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變可能對(duì)預(yù)算參與者的決策方式產(chǎn)生影響。同樣地,預(yù)算程序的改變也會(huì)影響決策方式。例如,自上而下和自下而卜的預(yù)算程序就會(huì)對(duì)預(yù)算參與者的決策模式產(chǎn)生不同的影響。在前者,預(yù)算編制是以貫徹政府首腦的政策意圖為核心的,部門在編制預(yù)算時(shí)就必須充分考慮政府首腦的戰(zhàn)略意圖或政策意圖。而在后者,預(yù)算編制是以部門利益為基礎(chǔ)的,部門可以更多地考慮自己部門的工作重點(diǎn)甚至部門利益。在程序方面影響最大的可能是具體的預(yù)算編制模式的選擇,在過(guò)去幾十年中,已經(jīng)涌現(xiàn)了績(jī)效預(yù)算、計(jì)劃——項(xiàng)目預(yù)算、零基預(yù)算和新績(jī)效預(yù)算等理性預(yù)算改革。這些預(yù)算改革都希望通過(guò)改革預(yù)算編制模式來(lái)改變預(yù)算決策者的決策方式。最后,預(yù)算改革一般都會(huì)設(shè)計(jì)新的“游戲規(guī)則”來(lái)約束和規(guī)范預(yù)算參與者的決策,例如預(yù)算報(bào)表格式、科目體系、項(xiàng)目管理規(guī)則等。當(dāng)然,不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)和預(yù)算程序本身也包含了不同的決策規(guī)則。然而,正如過(guò)去幾十年的預(yù)算改革表明的,盡管改變決策方式是最關(guān)鍵的,但也是最困難的川。
(三)預(yù)算結(jié)果的改變。長(zhǎng)期以來(lái),一個(gè)極其流行的信念就是,預(yù)算過(guò)程決定頂算結(jié)果。預(yù)算改革者都相信,只要有一設(shè)計(jì)良好的預(yù)算過(guò)程,就可以得到預(yù)期的預(yù)算結(jié)果。在這種理念下,人們都堅(jiān)信,“如果預(yù)算程序是合理的,那么其結(jié)果也是正確的”。對(duì)于現(xiàn)代公共預(yù)算來(lái)說(shuō),一種值得期望的預(yù)算結(jié)果是什么呢?我們可以結(jié)合財(cái)政責(zé)任(financial accountability)來(lái)回答這個(gè)問(wèn)題。最早的財(cái)政責(zé)任是確保君主的財(cái)富安全。但是,隨著以議會(huì)的政治控制為核心的財(cái)政責(zé)任機(jī)制產(chǎn)生,加之在20世紀(jì)進(jìn)行了一次又一次的理性頂算改革之后,現(xiàn)代公共預(yù)算的財(cái)政責(zé)任已經(jīng)發(fā)展為,有效率地配置資源以實(shí)現(xiàn)社會(huì)希望實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)。
自20世紀(jì)50年代以來(lái),以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家一直不斷對(duì)預(yù)算過(guò)程尤其是預(yù)算資金分配過(guò)程進(jìn)行改革,來(lái)改進(jìn)資源配置效率。但是,這些改革都沒(méi)有取得完全的成功。同樣地,在過(guò)去的幾十年中,聯(lián)合國(guó)、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)一直都在幫助發(fā)展中國(guó)家改革它們的預(yù)算過(guò)程,以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的預(yù)算結(jié)果。然而,這些改革也收效甚微,預(yù)算改革未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的預(yù)算結(jié)果,關(guān)鍵的原因是,預(yù)算改革并未真正地改變預(yù)算過(guò)程中的權(quán)力分配,也未能從根本上改變預(yù)算過(guò)程中預(yù)算參與者的決策模式。對(duì)此,在分析美國(guó)預(yù)算改革時(shí),瓦爾達(dá)沃夫斯基(Wildavasky,1988)已非常清楚地闡述。如果預(yù)算過(guò)程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)依舊,預(yù)算參與者的決策行為依舊,那么,預(yù)算改革實(shí)際就不可能真正地改變預(yù)算過(guò)程,則難免出現(xiàn)“結(jié)果模式仍然和以前完全一樣”的結(jié)局。
本文將運(yùn)用這個(gè)分析框架來(lái)對(duì)分析中國(guó)的預(yù)算改革。不過(guò),本文主要集中在預(yù)算過(guò)程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)與決策行為來(lái)分析中國(guó)預(yù)算改革。這主要是因?yàn)椋海╨)預(yù)算結(jié)果的改變主要取決于是否能夠改變預(yù)算過(guò)程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策行為;
(2)目前無(wú)法獲得分析預(yù)算結(jié)果是否改變所需要的數(shù)據(jù)。
二、理解中國(guó)預(yù)算改革:預(yù)算改革政治學(xué)的角度
從1949年建國(guó)到1978年經(jīng)濟(jì)改革是中央計(jì)劃占統(tǒng)治地位的時(shí)期。在這一時(shí)期,資源的配置是由中央計(jì)劃決定的,預(yù)算只不過(guò)是計(jì)劃的反映。雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)于經(jīng)濟(jì)績(jī)效的負(fù)面影響已經(jīng)廣為人知,但是,從維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律和支出控制的角度來(lái)看,這種計(jì)劃主導(dǎo)的資源配置體制卻有一定的優(yōu)勢(shì)。1978年啟動(dòng)的市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革逐漸地瓦解了計(jì)劃體制在資源配置方面的支配性地位。從1978年到1999年進(jìn)行預(yù)算改革的這一段時(shí)期,雖然傳統(tǒng)的計(jì)劃體制已經(jīng)開始衰落,但是,這。時(shí)期財(cái)政改革主要集中在財(cái)政收人方面,并沒(méi)有建立一個(gè)有效的預(yù)算體制來(lái)填補(bǔ)計(jì)劃體制衰落后留下的預(yù)算管理真空。在這一時(shí)期,中國(guó)預(yù)算體制具有凱頓(caiden ,1988)L .J所說(shuō)的“前預(yù)算時(shí)代”的特征,既在政府內(nèi)部缺乏集中的行政控制,又缺乏立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算的政治控制。在政府內(nèi)部,預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)極度“碎片化”。除財(cái)政部門之外,還存在其他擁有資金分配權(quán)的準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu),例如計(jì)劃部門和科技部門等。同時(shí),由于預(yù)算外財(cái)政盛行,各個(gè)部門都控制著,一部分自由支配的預(yù)算外資金。在預(yù)算執(zhí)行中,實(shí)行一種分散的財(cái)政管理體制,致使財(cái)政部門無(wú)法監(jiān)督、控制各個(gè)部門的支出行為。這些都使得在政府內(nèi)部缺乏集中的行政控制。從政府與人大的關(guān)系看,盡管1982年《憲法》和1994年《預(yù)算法》都明確規(guī)定了人大的預(yù)算審查和監(jiān)督職能,但是,由于沒(méi)有在預(yù)算體制方面進(jìn)行相應(yīng)的改革,人大的預(yù)算監(jiān)督職能實(shí)際上沒(méi)有得到落實(shí)。
1999年,中國(guó)啟動(dòng)了預(yù)算改革。這一改革的目標(biāo)是重新構(gòu)造預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程,主要包括:(l)部門預(yù)算改革,即強(qiáng)調(diào)政府預(yù)算以部門為基礎(chǔ)進(jìn)行編制,部門的預(yù)算必須包括它所有的收人和支出等。(2)國(guó)庫(kù)集中收付體制改革,即建立一個(gè)以單一帳戶為核心的集中型國(guó)庫(kù)管理體制。(3)政府采購(gòu),即建立一個(gè)集中而且透明的政府采購(gòu)體制。總的來(lái)說(shuō),這一改革將建立起一種“控制取向”的預(yù)算體系。一方面,在政府內(nèi)部建立集中的行政控制。首先,通過(guò)部門預(yù)算改革將資金的分配權(quán)集中到財(cái)政部門,并將財(cái)政部門轉(zhuǎn)變成真正意義的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”,對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行預(yù)算控制。,其次,通過(guò)國(guó)庫(kù)體制改革和政府采購(gòu)改革使得財(cái)政部門能夠在預(yù)算執(zhí)行中對(duì)各個(gè)部門的支出行為施加“外部控制”。另一方面,由于部門預(yù)算改革使得政府提交給人大的預(yù)算報(bào)告包括了比原來(lái)更加詳細(xì)的預(yù)算信息,因此,它將有助于人大對(duì)政府預(yù)算從外部進(jìn)行政治控制。不過(guò),目前中國(guó)預(yù)算改革的重點(diǎn)主要是在政府內(nèi)部加強(qiáng)行政控制而不是立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算的政治控制。
從預(yù)算改革政治學(xué)的角度來(lái)看,1999年以來(lái)的預(yù)算改革實(shí)質(zhì)上也是希望通過(guò)重構(gòu)權(quán)力結(jié)構(gòu)和改變決策方式來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期的預(yù)算結(jié)果。一方面,部門預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)改革和政府采購(gòu)就是要重構(gòu)財(cái)政部門和各個(gè)部門之間的權(quán)力結(jié)構(gòu),將財(cái)政部門轉(zhuǎn)變成一個(gè)真正的核心預(yù)算機(jī)構(gòu),同時(shí),部門預(yù)算改革也為改變政府與人大之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)創(chuàng)造了條件。另一方面,這些改革都希望通過(guò)規(guī)范預(yù)算過(guò)程中參與者的決策方式來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期的預(yù)算結(jié)果,從這個(gè)角度出發(fā),中國(guó)預(yù)算改革的政治學(xué)就必須回答以下兩個(gè)問(wèn)題:(l)預(yù)算改革以來(lái),在宏觀政治結(jié)構(gòu)層面,是否出現(xiàn)了權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變,改變到什么程度?(2)預(yù)算決策者的決策力式是否出現(xiàn)了改變?改變到什么程度?
三、變化中的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)
預(yù)算改革以來(lái),中國(guó)預(yù)算體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了一些變化。一方面,在政府內(nèi)部財(cái)政部門和各個(gè)支出部門之間的關(guān)系逐漸制度化和規(guī)范化,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))預(yù)算權(quán)力也開始逐漸向財(cái)政部門集中,同時(shí),新的預(yù)算程序與規(guī)則也使得黨委、政府及各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的支出權(quán)力受到一定的約束;
另一方面,人大開始行使法律賦予的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)。最后,公民參與預(yù)算也開始出現(xiàn)。
。ㄒ唬┴(cái)政部門:正在發(fā)展中的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)。部門預(yù)算改革以前,財(cái)政部門和各個(gè)支出部門之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)是比較奇怪的。一方面,各個(gè)支出部門擁有非常大的預(yù)算權(quán)力,財(cái)政部門很難對(duì)其進(jìn)行集中控制。這全要體現(xiàn)在:(1)各個(gè)支出部門擁有預(yù)算外資金,并對(duì)之享有高度自主的支出權(quán)力;
(2)對(duì)于預(yù)算內(nèi)資金,由于缺乏部門預(yù)算和細(xì)編預(yù)算的要求。財(cái)政部門只是將這些資金籠統(tǒng)地分配到各個(gè)部門,再由各個(gè)部門進(jìn)行二次分配。另一方而,非常有趣的是,對(duì)于預(yù)算內(nèi)資金,財(cái)政部門擁有非常大的權(quán)力。由于沒(méi)有部門預(yù)算,部門不清楚每年能從財(cái)政部門獲得多少資金,也不清楚什么時(shí)候能獲得資金;
給多少,什么時(shí)候給,都是由財(cái)政部門決定的。
部門預(yù)算改革從根本上重構(gòu)了財(cái)政部門和各個(gè)部門之間的預(yù)算關(guān)系,將預(yù)算權(quán)力逐漸從各個(gè)部門集中到財(cái)政部門。由于部門預(yù)算改革強(qiáng)調(diào)綜合預(yù)算,部門控制的預(yù)算外資金開始被逐漸納入財(cái)政部門控制的預(yù)算程序,即所謂的“進(jìn)籠子”。而且,國(guó)庫(kù)單一帳戶體系的建立也使得這些資金被集中到財(cái)政部門控制的帳戶體系中。所以,雖然在絕大部分地方,財(cái)政部門仍然很難將“進(jìn)籠子”的預(yù)算外資金當(dāng)成一般性財(cái)政收人來(lái)安排,但是,至少部門必須編制項(xiàng)日來(lái)使用這一資金。這就使得財(cái)政部門可以實(shí)施一定程度的控制。而且,各地都在逐漸地從這一資金中“削”出一部分資金用于其他領(lǐng)域的開支,并且逐漸加大統(tǒng)籌的比例。用財(cái)政部門受訪者的話就是,“先進(jìn)籠子,再動(dòng)慢刀子”。同時(shí),部門預(yù)算改革強(qiáng)調(diào)“先有項(xiàng)目才有預(yù)算,先有預(yù)算才有支出,并且越來(lái)越強(qiáng)調(diào)細(xì)編預(yù)算,這就逐漸地取消了部門的資金二次分配權(quán)。所以,在調(diào)研中,無(wú)論是支出部門還是財(cái)政部門的受訪者幾乎都問(wèn)意,預(yù)算改革極大地加強(qiáng)了財(cái)政部門的權(quán)力。
不過(guò),部門預(yù)算改革也從另一方面限制甚至在一定程度上取消了財(cái)政部門原來(lái)?yè)碛械淖杂刹昧繖?quán)。部門預(yù)算改革強(qiáng)調(diào)以部門為基礎(chǔ)編制預(yù)算,在編制政府預(yù)算時(shí)必須編制各個(gè)部門的預(yù)算,提交給人大審查批準(zhǔn)的政府預(yù)算必須包括部門預(yù)算。在這種模式下,人大批準(zhǔn)政府預(yù)算后就批準(zhǔn)了各個(gè)部門的預(yù)算。一旦預(yù)算被人大批準(zhǔn)后,每年財(cái)政部門應(yīng)該給各個(gè)部門多少撥款就一清二楚,財(cái)政部門不能不給。而且,在預(yù)算批復(fù)后,各個(gè)部門還要編制用款計(jì)劃,什么時(shí)候給多少也被明確下來(lái)。正是在這個(gè)意義上,財(cái)政部門的受訪者一般都會(huì)指出,部門預(yù)算改革實(shí)質(zhì)也也是“革財(cái)政部門的命”。
。ǘ柏(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)下的分管領(lǐng)導(dǎo)體制”:政治家的權(quán)力開始受到制約。在部門預(yù)算改革前,正式預(yù)算制度缺乏權(quán)威性,而且非常落后,對(duì)于預(yù)算參與者間的權(quán)力,資金申請(qǐng)和審批的程序都沒(méi)有相應(yīng)的制度規(guī)定。在這種情況下,正式預(yù)算制度既沒(méi)有明確地界定各個(gè)政治家(即領(lǐng)導(dǎo))的支出權(quán)力,也不能形成一個(gè)有效的程序來(lái)組織和規(guī)范政治家運(yùn)用政治權(quán)力影響資金分配的行為。而在中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)中,由于集體領(lǐng)導(dǎo)體制的原因,在黨政正職領(lǐng)導(dǎo)之外,還存在一批比財(cái)政部門負(fù)責(zé)人政治級(jí)別高的副職領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)。這些領(lǐng)導(dǎo)都有著可以影響資金分配的非正式預(yù)算權(quán)力。所以,部門預(yù)算改革以前,各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)“批條子”、“打招呼”影響財(cái)政部門資金分配是中國(guó)預(yù)算過(guò)程存在的一個(gè)非常獨(dú)特的現(xiàn)象。同時(shí),由于缺乏部門預(yù)算,在年初許多資金都未落實(shí)到部門和具體的項(xiàng)目,也為各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)頻繁介入資金分配創(chuàng)造了條件。部門預(yù)算改革在一定程度上對(duì)這些領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)擁有的這種非正式的支出權(quán)構(gòu)成了一些制約。由于部門預(yù)算強(qiáng)調(diào)先有項(xiàng)目才有預(yù)算,強(qiáng)調(diào)細(xì)編頂算并將資金落實(shí)到具體項(xiàng)目,那么,即使有些部門的支出要求已經(jīng)獲得了分管領(lǐng)導(dǎo)的支持,部門在向財(cái)政部門要錢時(shí)必須將支出要求具體到項(xiàng)日并為項(xiàng)目的合理性進(jìn)行辯護(hù),而不能再像以前那樣先要錢再考慮項(xiàng)目甚至沒(méi)有任何項(xiàng)日就將錢花掉。由于部門預(yù)算強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理,并設(shè)置了專門的項(xiàng)目申請(qǐng)和審批程序,財(cái)政部門甚至開始抵制一些分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)的“不合理”的支出。最后,由于部門預(yù)算在年初已經(jīng)將絕大部分資金落實(shí)到部門和具體項(xiàng)目,這也大大地縮減了領(lǐng)導(dǎo)可以靈活使用的資金。在調(diào)研過(guò)程中,支出部門的受訪者經(jīng)常抱怨,部門預(yù)算改革正在使分管領(lǐng)導(dǎo)體制變成“財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)下的分管領(lǐng)導(dǎo)體制”。這實(shí)際上從另一個(gè)角度反映了這樣一個(gè)事實(shí),部門預(yù)算改革以來(lái),領(lǐng)導(dǎo)批條子越來(lái)越不如以前那樣有效了。
。ㄈ┤舜箢A(yù)算監(jiān)督:正在興起的“錢袋子”權(quán)力。部門預(yù)算改革以前,由于財(cái)政部門提交人大審議的政府預(yù)算非常粗而且沒(méi)有包括部門的收支,所以,人大即使想認(rèn)真審查政府的預(yù)算也不可能,部門預(yù)算改革以后,財(cái)政部門向人大提交的政府預(yù)算不僅包括傳統(tǒng)的按照大類編制的預(yù)算,而且包括各個(gè)部門的預(yù)算,這就為人大審查監(jiān)督政府預(yù)算創(chuàng)造了條件。改革以來(lái),各地人大都紛紛開始通過(guò)審查部門預(yù)算來(lái)逐步落實(shí)《憲法》和《預(yù)算法》賦予人大的預(yù)算權(quán)力。正如一些受訪者指出的,在中國(guó)目前的政治框架內(nèi),預(yù)算監(jiān)督權(quán)可能是人大惟一可能真正行使的權(quán)力。在現(xiàn)有的黨管干部體制不可能出現(xiàn)改變的條件下,人大要想真正控制人事任命權(quán)是根本不可能的,而預(yù)算權(quán)則是人大可以認(rèn)真行使的一項(xiàng)權(quán)力。一方面,《憲法》和《預(yù)算法》已經(jīng)明確了人大的這一權(quán)力;
另一方面,部門預(yù)算改革為人大落實(shí)預(yù)算監(jiān)督權(quán)創(chuàng)造了條件。
部門預(yù)算改革以來(lái),許多地方的人大都在加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督方面做了積極的探索。一方面,為了更好地進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督審查,隨著全國(guó)人大制定預(yù)算監(jiān)督條例,各地人大都紛紛制定了各自的人大預(yù)算監(jiān)督條例或決定。到2002年底,有近30個(gè)省、區(qū)、市人大常委會(huì)通過(guò)了有關(guān)人大預(yù)算監(jiān)督的條例。這些條例解決了《預(yù)算法》在許多內(nèi)容上不具體的問(wèn)題,在一定程度上為各地人大進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督提供了法律依據(jù)。另一方面,加強(qiáng)機(jī)構(gòu)與組織能力建設(shè)。在設(shè)置財(cái)經(jīng)委員會(huì)的地方,一般在該專門委員會(huì)之下設(shè)立了處級(jí)的預(yù)算監(jiān)督審查機(jī)構(gòu),例如,在廣東省稱為預(yù)算監(jiān)督辦公室,在福建省稱為預(yù)算監(jiān)督審查處。在未設(shè)置專門的財(cái)經(jīng)委員會(huì)的地方,則由預(yù)算工委或財(cái)經(jīng)預(yù)算工委來(lái)審查監(jiān)督預(yù)算,例如,22001年以前的河北省人大常委會(huì)。在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面走得最快的是深圳,該市在人大內(nèi)部設(shè)置了專門的計(jì)劃與預(yù)算委員會(huì)。
在此基礎(chǔ)上,各地人大基本上都確立了一個(gè)基本的預(yù)算審查與監(jiān)督框架。第一,以部門預(yù)算作為預(yù)算審查和監(jiān)督的重點(diǎn)。各地人大都開始逐步地在部門預(yù)算改革的框架內(nèi)審查包括各個(gè)部門收支信息的政府預(yù)算,要求政府提交的預(yù)算要逐步將預(yù)算外資金納人,預(yù)算要比較詳細(xì)地進(jìn)行編制,并要盡量落實(shí)到具體的項(xiàng)目等。第二,確立一個(gè)人大審查政府預(yù)算的基本程序,包括初審和大會(huì)審兩個(gè)主要階段……《預(yù)算法》第37條規(guī)定,各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在每年人代會(huì)舉行的一個(gè)月前,將政府預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交人大財(cái)經(jīng)委或人大常委會(huì)的相關(guān)委員會(huì)進(jìn)行初步審查。在初審過(guò)程中,人大財(cái)經(jīng)委或人大常委會(huì)的相關(guān)委員會(huì)一般會(huì)聽取財(cái)政部門的匯報(bào),對(duì)某些部門的預(yù)算進(jìn)行了解,并將審查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題向財(cái)政部門反饋。財(cái)政部門可能會(huì)根據(jù)人大常委會(huì)的意見對(duì)預(yù)算進(jìn)行修改。在人大會(huì)議前幾口,經(jīng)過(guò)初審的政府預(yù)算草案最后提交人代會(huì)審議,預(yù)算審查進(jìn)入大會(huì)審階段。在這一階段,人大代表將對(duì)政府的預(yù)算進(jìn)行審議,然后表決通過(guò)。
當(dāng)然,各地人大在預(yù)算審查監(jiān)督領(lǐng)域的進(jìn)展是不同的。目前,大部分地方的人大仍然處于試探性階段。不過(guò),在一些地方,則取得了令人欣慰的進(jìn)展。河北省是我國(guó)部門預(yù)算改革的發(fā)源地。1999年,該省人大就率先引人預(yù)算監(jiān)督,在人大預(yù)算審查方面,采取了程序性審查和實(shí)質(zhì)性審查并進(jìn)的策略。在初審過(guò)程中,該省人大常委會(huì)發(fā)揮著非常重要的實(shí)質(zhì)性審查作用,例如,削減了部門的預(yù)算,調(diào)整了部門的支出結(jié)構(gòu),要求部門重新編制部分支出的預(yù)算等等。而且,在2004年和2005年的人大預(yù)算審查中引人預(yù)算聽證。最后,加強(qiáng)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的人大頂算監(jiān)督。實(shí)行“月了解、季分析”的政府預(yù)算執(zhí)行報(bào)告制度;
實(shí)行預(yù)算執(zhí)行追蹤監(jiān)督,財(cái)經(jīng)工委每年兩到三次深人省直重點(diǎn)部門和部分市,對(duì)政府的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督;
加強(qiáng)對(duì)預(yù)算調(diào)整的審查監(jiān)督,嚴(yán)格區(qū)分批準(zhǔn)和備案的范圍,中央下達(dá)專款、預(yù)備費(fèi)和部門內(nèi)部調(diào)劑采取備案制度,超收安排支出、中央一般轉(zhuǎn)移支付、部門問(wèn)調(diào)劑則必須報(bào)人大審批。此外,廣東省、福建省、深圳市、廈門市人大在預(yù)算監(jiān)督方面也取得了許多令人鼓舞的進(jìn)展。這些都表明,預(yù)算改革以來(lái),屬于立法機(jī)構(gòu)的“錢袋子”的權(quán)力正在興起。
(四)公民參與預(yù)算:逐漸開放的預(yù)算過(guò)程。1978年經(jīng)濟(jì)改革以來(lái),中國(guó)逐步從一個(gè)“自產(chǎn)國(guó)家”轉(zhuǎn)向“稅收國(guó)家”。財(cái)政國(guó)家的轉(zhuǎn)型要求國(guó)家治理結(jié)構(gòu)能夠在預(yù)算領(lǐng)域確!叭≈诿瘛⒂弥诿瘛边@一政治承諾的可靠性。然而,預(yù)算改革以前,預(yù)算過(guò)程是完全不對(duì)公民開放的。預(yù)算改革以來(lái),盡管預(yù)算過(guò)程的開放性仍然很低,但是,在一些地方,在地方政府或地方人大的推動(dòng)卜,預(yù)算過(guò)程已經(jīng)開始向公民開放。
2004年11月河北省人大財(cái)經(jīng)委舉行了省本級(jí)教育資金預(yù)算草案聽證會(huì),2005年11月舉行了省本級(jí)農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)部門預(yù)算草案聽證會(huì)。這兩次預(yù)算聽證會(huì)的參加者不僅包括政府綜合部門的官員和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo),還包括社會(huì)人員、學(xué)生家長(zhǎng)、專家學(xué)者以及基層工作者。2004年12月25日,江蘇省響水縣舉行財(cái)政預(yù)算安排聽證會(huì),就2005年財(cái)政預(yù)算安排聽取社會(huì)各界意見,預(yù)算聽證會(huì)的參加者包括縣鄉(xiāng)機(jī)關(guān)干部代表、社區(qū)居民代表、農(nóng)民代表、中小學(xué)教師及部分人大代表、政協(xié)委員近百人。這種模式使得公民能夠在一定程度上影響預(yù)算資金的安排,被稱為“政府掌勺、群眾點(diǎn)菜”。2005年3月,浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)將它1998年以來(lái)就一直在采用的民主懇談機(jī)制運(yùn)用到預(yù)算領(lǐng)域。2以巧年,該鎮(zhèn)人大進(jìn)一步完善了預(yù)算民主懇談機(jī)制,設(shè)計(jì)了一種將預(yù)算民主懇談與人大代表制度相結(jié)合的機(jī)制。在預(yù)算民主墾談中,公民參與了人大對(duì)政府預(yù)算的審查。
這些公民參與預(yù)算的嘗試,盡管存在這樣或那樣的不足,但是,對(duì)于長(zhǎng)期缺乏開放性的中l(wèi) 對(duì)預(yù)算過(guò)程來(lái)說(shuō)無(wú)疑是非常難得的。這些探索對(duì)于在頂算領(lǐng)域中重構(gòu)國(guó)家與公民之間的權(quán)力關(guān)系有著非常重要的啟示。
四、逐漸規(guī)范的預(yù)算決策
預(yù)算改革以來(lái),隨著新的預(yù)算制度的實(shí)施,預(yù)算決策者的決策行為也開始發(fā)生變化,并逐漸呈現(xiàn)出規(guī)范化的趨勢(shì)。預(yù)算改革本身就設(shè)計(jì)了一套新的預(yù)算決策程序與規(guī)則,要求預(yù)算決策者在這些程序和規(guī)則的約束下進(jìn)行決策。同時(shí),權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)也將某種權(quán)力制衡引入預(yù)算過(guò)程,從而導(dǎo)致預(yù)算決策者的決策行為發(fā)生改變。
。ㄒ唬┴(cái)政部門與支出部門的決策行為。部門預(yù)算改革以來(lái),預(yù)算權(quán)逐步從部門集中到財(cái)政部門,權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)使得財(cái)政部門能夠從外部控制部門的資金申請(qǐng)和使用,使得部門不得不改變自己的預(yù)算決策行為。同時(shí),財(cái)政部門也設(shè)計(jì)了相對(duì)理性的預(yù)算程序與規(guī)則,并通過(guò)實(shí)施這些程序與規(guī)則來(lái)規(guī)范預(yù)算行為。因此,隨著預(yù)算改革的推進(jìn),相對(duì)規(guī)范化的預(yù)算過(guò)程開始運(yùn)行,改進(jìn)了的正式預(yù)算制度的權(quán)威性逐步確立,無(wú)論是各個(gè)支出部門還是財(cái)政部門的預(yù)算決策行為都開始變得規(guī)范。
首先,部門預(yù)算改革把安排給各個(gè)部門的預(yù)算在年初基本上確定下來(lái),并且這個(gè)預(yù)算數(shù)在政府內(nèi)部是透明的,這就規(guī)范了財(cái)政部門和支出部門雙方的預(yù)算決策行為。正如一位受訪者指出的:“部門預(yù)算對(duì)你這個(gè)部門的全年安排,現(xiàn)在明朗化。這樣確定以后,一方面是約束你財(cái)政部門。你比如說(shuō),對(duì)某一個(gè)單位,你年初定下它今年是一百萬(wàn),那么你中間不能再動(dòng)了。你不能說(shuō)是關(guān)系好,今天請(qǐng)你吃吃飯,拉拉近乎,你再給他錢。實(shí)際上除了有些費(fèi)用外,基本財(cái)政都定下來(lái)了。另一方面……對(duì)你這個(gè)部門也是約束啊,你今年這個(gè)錢就是這些……再加上公開以后,部門之間預(yù)算大家都清楚,就可以監(jiān)督、比較!
其次,部門預(yù)算改革將原來(lái)由各個(gè)部門控制的預(yù)算外資金納人預(yù)算管理,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))這有助于規(guī)范各個(gè)部門對(duì)這些資金的使用,并為逐漸將這一部分資金統(tǒng)籌使用奠定了基礎(chǔ)。在此之前,這些資金如何使用完全由部門決定,沒(méi)有任何外部的控制和監(jiān)督,納人部門預(yù)算之后,即使這筆資金主要還是用于負(fù)責(zé)征收部門的事業(yè)發(fā)展,但是,根據(jù)部門預(yù)算的要求,必須先有項(xiàng)日才有預(yù)算,先有預(yù)算才有支出,部門要花這筆錢,必須先有項(xiàng)目,有具體、合理的事,否則在逐級(jí)的審查(財(cái)政、政府和人大)中,若項(xiàng)目被否決或質(zhì)疑,則有可能得不到這筆錢。這就使得支出部門在進(jìn)行預(yù)算決策時(shí)必須考慮這些新的制度約束。
第三,部門預(yù)算改革對(duì)于支出進(jìn)行了分類,并對(duì)不同類型的支出確定了不同的決策程序與規(guī)則,這些程序與規(guī)則無(wú)論對(duì)于財(cái)政部門還是支出部門的預(yù)算決策行為都構(gòu)成了約束,并導(dǎo)致了決策行為的改變。在部門預(yù)算的框架內(nèi),各個(gè)部門的支出包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。人員經(jīng)費(fèi)一般是按標(biāo)準(zhǔn)確定,公用經(jīng)費(fèi)則實(shí)行定額管理。由于標(biāo)準(zhǔn)和定額是標(biāo)準(zhǔn)化和固定的,這就減少了人為因素的影響。對(duì)于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算,各地都設(shè)計(jì)并實(shí)施了各種相對(duì)理性的程序與規(guī)則來(lái)進(jìn)行管理。例如,各地普遍都實(shí)行了項(xiàng)日庫(kù)管理。項(xiàng)目庫(kù)管理要求各個(gè)部門在編制預(yù)算之前向財(cái)政部門上報(bào)部門的項(xiàng)目,然后,財(cái)政部門在此基礎(chǔ)上建立政府的項(xiàng)目庫(kù)。這實(shí)際上是要求各個(gè)部門在要錢之前先想清楚今年要做哪些事情,而不能再像以前那樣隨時(shí)隨地想做什么事情就向財(cái)政部門申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)。這樣就有助于引導(dǎo)各個(gè)部門逐漸將部門的工作計(jì)劃與部門預(yù)算結(jié)合起來(lái)此外,一些地方實(shí)行零基預(yù)算,例如湖北省,取消基數(shù)對(duì)資金分配的決定性影響,清除不合理的“固化”在部門支出中的基數(shù)。一些地方則開始試行支出績(jī)效評(píng)估,例如廣東省,強(qiáng)調(diào)支出的績(jī)效。這些程序與規(guī)則都在不同程度上改變著部門的支出決策,有助于逐漸規(guī)范部門的支出決策,并使得支出決策更加理性化。
最后,國(guó)庫(kù)體制改革和政府采購(gòu)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中建立了一種外部控制機(jī)制,使得財(cái)政部門能夠?qū)Ω鱾(gè)部門的支出決策進(jìn)行事前控制,這對(duì)部門來(lái)說(shuō)構(gòu)成了非常強(qiáng)的制約,使得各個(gè)部門在做出支出決策時(shí)必須考慮決策是否與預(yù)算保持一致,是否與政府的各種規(guī)章制度保持一致。
(二)黨委、政府與領(lǐng)導(dǎo)的決策行為。預(yù)算改革以前,由于預(yù)算制度非常落后而且缺乏權(quán)威性,因此,無(wú)論是黨委、政府還是政治家(即各個(gè)領(lǐng)導(dǎo))的政策決策都是不受預(yù)算過(guò)程約束的。在這種情況下,領(lǐng)導(dǎo)“現(xiàn)場(chǎng)辦公”、“批條子”要求財(cái)政部門安排資金的現(xiàn)象非常普遍。黨委與政府也經(jīng)常在預(yù)算年度中隨時(shí)出臺(tái)各種增支政策。毫無(wú)疑問(wèn),這些預(yù)算參與者都可以影響支出安排。但是,如何行使這種權(quán)力以使財(cái)政資金的使用效率最大化則是一個(gè)非常值得深思的問(wèn)題。如果政策決策不受預(yù)算過(guò)程約束,那么,預(yù)算過(guò)程必然充滿各種不確定性,而且,支出決策的合理性也會(huì)大大降低,資金的使用效率就會(huì)下降甚至出現(xiàn)各種浪費(fèi)。
預(yù)算改革以來(lái),隨著預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變以及新的預(yù)算程序與規(guī)則的實(shí)行,這種不受預(yù)算過(guò)程約束而進(jìn)行的政策決策開始得到規(guī)范。如前所述,由于部門預(yù)算改革對(duì)專項(xiàng)資金的項(xiàng)日管理要求,領(lǐng)導(dǎo)“批條子”影響資金分配的行為受到了一些約束。一些地方,例如湖北省,在何年預(yù)算編制指南中明確規(guī)定,要取消上一年由領(lǐng)導(dǎo)“批條子”形成的專項(xiàng)。在一些地方,隨著預(yù)算改革的推進(jìn)以及人大預(yù)算監(jiān)督的加強(qiáng),硬化預(yù)算約束的要求越來(lái)越被重視。例如,2000年,河北省省委辦公廳和省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)文,要求各個(gè)部門嚴(yán)格執(zhí)行省人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算,不得突破預(yù)算;
年中一般不出臺(tái)增支政策,確需出臺(tái)的政策要推遲到下一個(gè)年度去解決。而且,該文件還特別強(qiáng)調(diào),省領(lǐng)導(dǎo)一般不直接確定新項(xiàng)目,涉及增支項(xiàng)目及申請(qǐng)的事項(xiàng)不再以省領(lǐng)導(dǎo)督辦件的形式批轉(zhuǎn)。從過(guò)去幾年預(yù)算執(zhí)行的情況來(lái)看,這些規(guī)定對(duì)于強(qiáng)化預(yù)算約束起到了積極的作用。
。ㄈ┤舜鬀Q策行為的改變。預(yù)算改革以前,一方面人大沒(méi)有直接介入預(yù)算決策,在預(yù)算領(lǐng)域?qū)嶋H上采取了不作為的行為模式,對(duì)于政府預(yù)算主要是進(jìn)行一種程序性的審查;
另一方面,人大也從其他方面不恰當(dāng)?shù)赜绊懼A(yù)算資金的分配。這種不恰當(dāng)?shù)挠绊懛绞街饕,立法與人大代表議案。在過(guò)去的20多年中,在各個(gè)部門的推動(dòng)下,各級(jí)人大都制定了各種包含財(cái)政條款的地方性法規(guī)這些法規(guī)和條例一般都先強(qiáng)調(diào)部門某一事業(yè)發(fā)展的重要性,然后明確規(guī)定經(jīng)費(fèi)保障的具體措施。這些法規(guī)肢解了財(cái)政部門的預(yù)算權(quán),導(dǎo)致了各種所謂的法定支出,妨礙著資源配置效率的改進(jìn)、而月,這種立法行為同樣也反映了人大的立法行為不受預(yù)算過(guò)程約束,是人大自身缺乏預(yù)算約束的體現(xiàn)。此外,在人代會(huì)期問(wèn)和預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中,一些人大代表有時(shí)會(huì)就某一事情提出議案或意見,經(jīng)人大常委會(huì)轉(zhuǎn)交政府,出于對(duì)人大代表的尊重,政府有時(shí)會(huì)安排相應(yīng)的資金。但是,這種做法是存在問(wèn)題的。首先,一些人大代表的意見并不是絕大部分人大代表的意見,根據(jù)這些代表的意見安排資金看似尊重人大,但實(shí)質(zhì)上是缺乏預(yù)算約束的表現(xiàn)。其次,這也在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中增加了預(yù)算執(zhí)行的不確定性。
預(yù)算改革以來(lái),人大的預(yù)算決策行為出現(xiàn)了極大的變化。首先,人大從預(yù)算過(guò)程中的消極被動(dòng)者逐漸轉(zhuǎn)變成一個(gè)積極主動(dòng)的監(jiān)督者,開始從程序性審查過(guò)渡到實(shí)質(zhì)性審查和程序性審查并進(jìn)的階段。例如,在一些人大預(yù)算監(jiān)督發(fā)展比較好的地方,例如河北省,人大已經(jīng)不再像以前那樣政府報(bào)什么人大就審查什么,而是對(duì)于政府報(bào)送審批的政府預(yù)算的內(nèi)容提出一些具體要求。其次,一些地方的人大也開始逐漸將立法行為和預(yù)算約束結(jié)合起來(lái),不再像以前那樣只管立法而不管這些法規(guī)會(huì)對(duì)政府預(yù)算造成什么影響。例如,福建省人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委員會(huì)成立了專門的課題組對(duì)此進(jìn)行研究。該課題組分析了福建省從1993年到2002年10年間人大和政府發(fā)布的地方性法規(guī)和規(guī)章。該研究發(fā)現(xiàn),10年中,立法設(shè)立的財(cái)政條款不僅數(shù)量大,而且涉及面廣。從數(shù)量上看,在全省實(shí)施的地方性法規(guī)和政府規(guī)章中,有一半以上設(shè)定了財(cái)政條款。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),10年中制定的地方性法規(guī)有187部,其中設(shè)立了財(cái)政條款的共l87部,占58.3%,包括財(cái)政條款451條、622款。從涉及的部門來(lái)看,這些財(cái)政條款廣泛分布于政府管理的各個(gè)方面,涉及幾乎所有的部門。在此基礎(chǔ)上,該課題組指出了這此財(cái)政條款對(duì)預(yù)算帶來(lái)的影響,并提出了相應(yīng)的改革建議,例如,建立財(cái)政條款實(shí)施的跟蹤評(píng)價(jià)制度和清理制度。
五、我們現(xiàn)在到哪里了?
前面的分析表明,目前的預(yù)算改革正在改變著中國(guó)政治過(guò)程的許多方面。一方面,預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變(即使是政府部門間權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變)實(shí)質(zhì)上也是一種政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變。另一方面,預(yù)算決策模式或行為模式的改變就是政治決策模式或行為模式的改變。這實(shí)際上意味著,盡管預(yù)算改革在表面上是技術(shù)性的,但是,沒(méi)有純粹技術(shù)性的預(yù)算改革,所有的預(yù)算改革都是有政治涵義的。從這個(gè)角度出發(fā),目前中國(guó)的預(yù)算改革隱含的政治涵義是非常積極的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,預(yù)算改革導(dǎo)致的權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策方式方面的改變將有助于建立一個(gè)更加理性和更加負(fù)責(zé)的政府。
然而,中國(guó)預(yù)算改革政治學(xué)面臨的一個(gè)悖論是,預(yù)算改革的深人需要對(duì)政治過(guò)程的某些方面進(jìn)行改革,否則預(yù)算改革似乎很難成功,甚至很難推進(jìn)。實(shí)際上,各地的調(diào)研都表明,隨著預(yù)算改革的深人,預(yù)算改革碰到了政治體制的約束,目前預(yù)算改革碰到的許多問(wèn)題都是深層次的體制問(wèn)題。面對(duì)這些問(wèn)題,預(yù)算改革的進(jìn)一步推進(jìn)需要改變權(quán)力結(jié)構(gòu)的某些方面,也需要改變某些政治決策模式。在某種程度上,目前預(yù)算改革已經(jīng)進(jìn)人一個(gè)攻堅(jiān)階段。
首先,從推進(jìn)預(yù)算改革的角度來(lái)看,預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步完善。但是,這些完善面臨的政治約束是非常大的。在預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)中,最基本的是政府與立法機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力關(guān)系。盡管預(yù)算改革使得人大開始行使《憲法》和《預(yù)算法》賦予人大的預(yù)算權(quán)力,而且,各地人大幾乎都利用預(yù)算改革制定人大預(yù)算監(jiān)督條例來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)化或細(xì)化人大的預(yù)算權(quán)力,但是,人大的預(yù)算權(quán)仍然存在許多問(wèn)題,而且是根本性的問(wèn)題。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看,立法機(jī)構(gòu)最重要的預(yù)算權(quán)力是預(yù)算修正權(quán),即對(duì)某個(gè)具體項(xiàng)目之預(yù)算進(jìn)行修正的權(quán)力。然而,《預(yù)算法》并未明確規(guī)定人大的預(yù)算修正權(quán)。在地方人大制定的人大預(yù)算監(jiān)督條例中,也僅有廣東省等3個(gè)地方明確規(guī)定了人大的預(yù)算修正權(quán)。由于沒(méi)有預(yù)算修正權(quán),人代會(huì)在審查政府預(yù)算時(shí)只能在整體通過(guò)和整體否決這兩個(gè)極端進(jìn)行選擇,結(jié)果就不言而喻,人大只能整體通過(guò)政府預(yù)算。因此,要進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算改革,尤其是通過(guò)加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督落實(shí)財(cái)政責(zé)任,就需要明確地賦予人大預(yù)算修正權(quán)。然而,若賦予人大預(yù)算修正權(quán),將對(duì)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響,實(shí)際上需要在現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)中重新界定人大的政治地位。此外,在許多地方,相當(dāng)多的預(yù)算調(diào)整以及某些政府收人(例如土地出讓金等)仍然未納人人大預(yù)算監(jiān)督。若在這些方面加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督,則將改變目前人大與政府之間的權(quán)力結(jié)構(gòu),面臨的政治約束也將是比較大的。同樣,政府內(nèi)部的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)也需要改革。在這方面,最大的問(wèn)題主要是在財(cái)政部門之外存在其他的準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)。從在政府內(nèi)部建立集中的行政控制的角度來(lái)看,需要將預(yù)算權(quán)逐步集中到財(cái)政部門或者一個(gè)專門負(fù)責(zé)預(yù)算編制的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)。然而,這將在政府內(nèi)部改變部門間權(quán)力結(jié)構(gòu),調(diào)整部門間利益,其所面臨的政治阻力無(wú)疑也是極大的。最后,預(yù)算改革的進(jìn)一步推進(jìn)需要改革政府間財(cái)政關(guān)系,賦予地方預(yù)算自主權(quán),而這一改革所面臨的政治阻力則更大。
其次,預(yù)算改革在改變決策方式方面的成功仍然是有限的。從調(diào)研的情況來(lái)看,在決策方式的改變上最成功的是在部門的預(yù)算決策行為方面。與預(yù)算改革以前相比較,部門預(yù)算改革極大地規(guī)范了各個(gè)部門的預(yù)算申請(qǐng)行為,國(guó)庫(kù)改革和政府采購(gòu)改革則在預(yù)算執(zhí)行中規(guī)范了部門的支出決策行為。然而,即使在這一領(lǐng)域,部門的某些決策行為仍未發(fā)生根本性的改變。這主要體現(xiàn)在預(yù)算外資金方面。雖然部門預(yù)算改革將部門控制的預(yù)算外資金“進(jìn)籠子”,并要求部門編制項(xiàng)目預(yù)算來(lái)申請(qǐng)這一部分資金,這使得部門對(duì)這一部分資金的使用較改革前更加規(guī)范,但是,由于部門控制著這些收人的征收努力程度,因此,財(cái)政部門仍不可能將這一部分資金視為一般性收人來(lái)統(tǒng)籌使用,部門仍然將這些資金視為自己的錢,這一部分資金仍未真正做到收支脫鉤。
在決策模式這一領(lǐng)域,改革成就最微小的是政府、黨委和各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算決策方式。中國(guó)預(yù)算過(guò)程政治的核心是以黨委和政府(包括兩大系統(tǒng)中的各個(gè)領(lǐng)導(dǎo))為核心的行政預(yù)算體制,但是,對(duì)于黨委、政府及各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該具有何種預(yù)算權(quán)力,多大的預(yù)算權(quán)力,應(yīng)該如何行使預(yù)算權(quán)力以及承擔(dān)何種責(zé)任,預(yù)算改革本身并沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定,也沒(méi)有相應(yīng)地進(jìn)行政治與行政體制改革。因此,在這一領(lǐng)域,預(yù)算改革形成的預(yù)算過(guò)程并沒(méi)有使得黨委、政府以及各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的決策方式出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的改變。新的預(yù)算過(guò)程已在運(yùn)作,但是,這些預(yù)算過(guò)程的核心參與者幾乎仍然還是像預(yù)算改革以前那樣決策和行動(dòng)。對(duì)此,下面兩位受訪者的觀點(diǎn)就非常發(fā)人深省:“目前的部門預(yù)算改革是規(guī)范部門的行為。但是,如果不規(guī)范政府的行為,不規(guī)范各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的行為,部門預(yù)算是很難成功的!薄爸灰(guī)范部門的行為而不規(guī)范政府和領(lǐng)導(dǎo)的行為,就會(huì)把各種矛盾下放到部門,讓部門左右為難。”
六、結(jié)論
表面上看,預(yù)算改革是技術(shù)性的。然而,幾乎所有的預(yù)算改革都具有政治上的涵義。中國(guó)預(yù)算改革的確正在使得政府預(yù)算更加理性和負(fù)責(zé),或者至少使得國(guó)家治理結(jié)構(gòu)朝著這一方向邁進(jìn)。然而,預(yù)算改革的推進(jìn)已經(jīng)越來(lái)越受制于政治改革的滯后,預(yù)算過(guò)程的某些部分或環(huán)節(jié)是預(yù)算改革本身無(wú)能為力的,預(yù)算改革的成功需要對(duì)政治過(guò)程的某些部分進(jìn)行改革。這一點(diǎn)與瓦爾達(dá)沃夫斯基(1988)研究美國(guó)預(yù)算改革政治學(xué)時(shí)得出的結(jié)論非常相似。不過(guò),中國(guó)預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)似乎比瓦爾達(dá)沃夫斯基(1988)所發(fā)現(xiàn)和表述的更加復(fù)雜。中國(guó)預(yù)算改革政治學(xué)包含著一個(gè)“預(yù)算改革的政治困惑”。一方面,預(yù)算改革的確在改變著政治過(guò)程,另一方面,政治過(guò)程的核心部分似乎不是純粹的預(yù)算改革所能改變的,恰恰相反,預(yù)算改革的推進(jìn)需要對(duì)中國(guó)政治過(guò)程的某些部分進(jìn)行改革。
盡管如此,預(yù)算改革還是可以繼續(xù)沿著技術(shù)路線推進(jìn)的。由于每一個(gè)哪怕微小的預(yù)算技術(shù)上的推進(jìn)都可以使得政府預(yù)算更加理性化或更加負(fù)責(zé),這些細(xì)小的改革都在輕微地改變著預(yù)算結(jié)構(gòu),改變著持續(xù)了若干年的決策模式和行為模式。經(jīng)過(guò)若干年的努力之后,我們將看到這些微小的變化一點(diǎn)一滴地積累,并一點(diǎn)一點(diǎn)地改變著歷史的路徑依賴。其實(shí),許多國(guó)家的預(yù)算史都表明,通過(guò)預(yù)算改革來(lái)進(jìn)行國(guó)家建設(shè)的過(guò)程是漫長(zhǎng)而且充滿曲折的。
最后,也許應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是,在未來(lái)若干年中,中國(guó)預(yù)算改革的重點(diǎn)可能還是建立控制取向的現(xiàn)代公共預(yù)算制度。控制這個(gè)階段是不可逾越的,預(yù)算改革也不可能一步到位。我們需要設(shè)計(jì)各種在政府內(nèi)部加強(qiáng)控制的技術(shù)工具,各種加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督以確保政府更加負(fù)責(zé)的控制工具。在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)時(shí),有一點(diǎn)是需要注意的,我們不能看別人正在做什么就跟著做什么,我們需要看別人處在與我們現(xiàn)在相同的預(yù)算發(fā)展階段時(shí)他們?cè)谧鍪裁,需要看別人面臨與我們相同的問(wèn)題時(shí)他們是怎么解決。任何缺乏歷史感的預(yù)算改革不僅不能成功,而且可能誤導(dǎo)預(yù)算改革。
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