內(nèi)容提要：

　　是否建立完善的社會保障體系，是好的市場經(jīng)濟與壞的市場經(jīng)濟的分水嶺；
是否促進實現(xiàn)社會公平，是強的社會保障制度與弱的社會保障制度的分水嶺。在市場經(jīng)濟條件下，要靠建立和完善社會保障體系，形成公平社會的基礎(chǔ)。追求適度公平是以推動社會和諧為己任的社會保障制度建設(shè)的關(guān)鍵，底線公平是政府與社會之間責任分工的依據(jù)。以此為基礎(chǔ)建立社會保障體系，可以實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，形成柔性調(diào)節(jié)機制，既增進社會福利，又推動經(jīng)濟發(fā)展。以適度公平為原則的社會保障體系，不但不是經(jīng)濟增長的負擔，而是推動經(jīng)濟發(fā)展的動力和源泉。從構(gòu)建和諧社會的觀點看，社會保障不僅僅是一種福利，一種經(jīng)濟制度，它還是一種責任體系，一種道義承諾，一種社會架構(gòu)。

　　關(guān)鍵詞：社會保障理念／公平社會／底線公平

　　一 是否建立完善的社會保障體系是好的市場經(jīng)濟和壞的市場經(jīng)濟的分水嶺

　　社會保障不僅僅是一項經(jīng)濟制度，它還是并且主要是一項社會制度，社會的基礎(chǔ)建設(shè)。社會保障不僅僅是一種經(jīng)濟補償、經(jīng)濟支援。它更是一種社會補償、社會關(guān)懷、社會支援。對那些在市場競爭中的失利者、弱勢群體和邊緣群體而言，社會保障表示了社會對他們的承諾和保護：不論他們遇到多大的困難和風(fēng)險，社會承諾保障他們的基本生活和起碼的尊嚴。

　　但是，在我們大力推進社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的時候，人們注意到了充分認識和高度肯定市場經(jīng)濟的巨大優(yōu)越性，這當然是必要的，卻對社會保障制度的獨立價值和作用強調(diào)不夠，因而對市場經(jīng)濟體制和社會保障制度的關(guān)系認識模糊。就人的需要而言，好的市場經(jīng)濟應(yīng)該能夠普遍地滿足每個社會成員的生存和發(fā)展的需求，但這卻是單靠市場經(jīng)濟制度本身難以做到的。市場經(jīng)濟是通過市場機制來實現(xiàn)資源配置的經(jīng)濟制度，它的核心是自由競爭，市場競爭的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰。由于每個社會成員的自身稟賦包括受教育水平、體能和工作能力不同，社會資源和發(fā)展機遇各異，在分配領(lǐng)域中必然損益有別，從而造成社會的貧富差距，并引發(fā)社會各階層之間的矛盾。改革開放以來，在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，一部分國有企業(yè)被兼并破產(chǎn)，還有相當部分企業(yè)因嚴重虧損而面臨困境，由此出現(xiàn)了規(guī)�？涨暗南聧徍褪�業(yè)現(xiàn)象，一些國有企業(yè)的職工以及部分離退休人員的生活發(fā)生困難，一部分人甚至跌落到貧困線以下，而大量財富卻向少部分人手里集中。社會保障是政府通過法律和制度手段，籌集社會保障基金，對社會成員在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、遭遇災(zāi)害，面臨生活困難時給予必要的救助和保護，以滿足社會成員基本生活需要的制度安排。它的基本功能是保障公民的生存權(quán)，進而為實現(xiàn)每個人的發(fā)展權(quán)提供基礎(chǔ)條件。通過建立醫(yī)療保障制度、社會救助制度、實施失業(yè)者職業(yè)技能培訓(xùn)等措施，保障人的發(fā)展權(quán)利，拓展人們的發(fā)展空間。因此，社會保障是實現(xiàn)公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要方式。

　　與市場經(jīng)濟的競爭機制不同。社會保障制度是人們通過達致社會合作而形成的一種公共品。在這里，人和人之間是非競爭的關(guān)系。而每一個人都有可能成為弱者，都有可能遭遇危險，又都需要維護自己生存和發(fā)展的權(quán)利。社會保障就是人們達成的風(fēng)險共擔、同舟共濟的契約和道德承諾，個人與社會之間有了這個相互承諾，人與人之間才能擺脫那種“豺狼式”的狀態(tài)；
人與社會之間才能擺脫那種只向社會索取，不向社會貢獻的關(guān)系。只有這種社會承諾建立起來了，市場規(guī)則、法律規(guī)定才可能被遵守。從這個意義上說，市場規(guī)則、法律規(guī)定都以人與社會之間的公平契約為前提。所以，市場經(jīng)濟和法制雖然都是和諧社會的基礎(chǔ)，但都離不開公平契約這個基礎(chǔ)。

　　就社會發(fā)展而言，好的市場經(jīng)濟應(yīng)該能夠促進社會穩(wěn)定，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。這也不能單靠市場機制本身，而要靠市場經(jīng)濟制度和社會保障制度的結(jié)合才能做到。市場機制配置資源的特點是優(yōu)質(zhì)資源向能夠獲得最大效益的方向流動。這些年，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村以及中西部地區(qū)的優(yōu)質(zhì)資源——青壯勞動力、財力和物力迅速向城市、向工業(yè)、向發(fā)達地區(qū)集聚，“三農(nóng)”問題積累日甚，地區(qū)差別繼續(xù)擴大，社會發(fā)展難以平衡。社會保障具有國民收入再分配的功能，通過社會保障基金在高收入者和低收入者之間的轉(zhuǎn)移支付，使國民收入的再分配向低收入者傾斜，從而調(diào)節(jié)社會成員之間的收入差距，維持低收入者的基本生活，以促進社會公平，實現(xiàn)社會穩(wěn)定，社會保障不僅是一種重要的利益平衡機制，而且也是市場運行和經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐。

　　社會保障制度可以保證社會基本生活水平的穩(wěn)定性，推動有效需求適度增長。通過國民收入再分配，積累社會保障資金，形成個人收入不確定部分的補充，當宏觀經(jīng)濟大局、微觀經(jīng)濟態(tài)勢發(fā)生不期而至的變故，人們面臨失業(yè)、退休、生病和出現(xiàn)事故傷殘等難以抗拒的風(fēng)險時，社會保障提供了相對比較穩(wěn)定的收入，來滿足基本需要。從而恢復(fù)和保持有支付能力需求的適度增長。社會保障制度改善了人們的收入預(yù)期，提高了人們的安全感，有利于擴大消費需求，從而減少經(jīng)濟波動對人們的影響，有利于保持經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

　　從長遠看，21世紀前20年既是我國全面建設(shè)小康社會的機遇期，也是進入老齡社會的風(fēng)險期。我國是在剛剛進入低水平、不全面的小康社會情況下，迅速跨入老齡社會的發(fā)展中國家。而這一時期又是以獨生子女勞動力為就業(yè)主力軍的階段，我國的就業(yè)結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整，這都將影響經(jīng)濟發(fā)展的活力。養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障制度是協(xié)調(diào)代際分配關(guān)系、當前利益和長遠利益關(guān)系的重要制度，對于經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展社會可持續(xù)發(fā)展、保持國家長治久安具有重要意義。

　　社會保障是相對獨立的社會體制，它包括經(jīng)濟制度，但并不限于資金籌集和發(fā)放，管理和運營，不僅僅是現(xiàn)金保障，還包括服務(wù)保障、權(quán)益保障、組織保障乃至精神保障。因此，簡單地說社會保障制度是“市場經(jīng)濟體制的重要組成部分”是不夠準確的，正如不能把政治制度、宗教制度看做“市場經(jīng)濟體制的重要組成部分”一樣。盡管這些制度都要與“市場經(jīng)濟體制”相配套、相適應(yīng)，但社會保障制度畢竟有自己的獨立體系，不能歸結(jié)為“市場經(jīng)濟體制”。

　　二 社會保障的首要功能：為社會公平提供制度基礎(chǔ)

　　中國有13億人口，又是一個發(fā)展中國家，以并不充足的財力解決世界上最龐大人群的社會保障問題，這是一項空前艱巨的偉大事業(yè)。特別是中國加強社會保障制度建設(shè)的背景，是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，各種社會制度，包括生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)、收入分配制度、財稅制度、社會管理體制等等都在發(fā)生重大調(diào)整，在這種情況下，政策供給不足、滯后并且前后不一致，難免經(jīng)常發(fā)生。

　　在我國，社會保障制度改革和建設(shè)的大力推進，確實是與建立社會主義市場經(jīng)濟體制相伴隨的。但這一點并不意味著社會保障必定是依附于市場經(jīng)濟的。事實上，不搞市場經(jīng)濟，也要搞社會保障，但社會保障的獨立地位卻一度被有意無意地掩蓋了。仿佛只是為了配合國有企業(yè)改革，為了給企業(yè)卸掉社會包袱、增強企業(yè)的市場競爭力才需要搞社會保障。后來，又仿佛是為了解決下崗失業(yè)職工安置問題，為了解決農(nóng)民工問題，才需要搞社會保障。這樣一來，社會保障好像只是為了解決一時的具體問題，它作為一項長期的基本的制度安排的意義被淡化了，其社會功能被忽略了。

　　在財力不足的情況下推進社會保障制度建設(shè)，又希望這項制度能夠自我運行，著重考慮經(jīng)濟效益是可以理解的，從效率的角度講也是具有合理性的。但是繳費多的人國家財政和企業(yè)單位給予的補貼也多，而少繳費則少補貼，不繳費則無補貼。這樣一來，在個人收入差距本來就在迅速拉大的背景下，社會保障制度不但沒有起它應(yīng)該起的縮小貧富差距的作用，反而在不經(jīng)意間助長了差距拉大的趨勢。

　　長期以來，社會保障考慮的對象范圍主要限于城市居民，廣大農(nóng)村除少數(shù)有條件的地方自行實施了局部的、有限的社會保障以外，全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度供給基本付諸闕如。例如，在城市實行了最低生活保障制度，3000萬城市貧困人口得到了這張“安全網(wǎng)”的有力保護，但在廣大農(nóng)村至少也有3000萬貧困人口翹首以待的同樣的制度性保障卻遲遲不能出臺，在城鄉(xiāng)差距迅速拉大的背景下，這種制度安排不但沒有起它應(yīng)該起的在城鄉(xiāng)居民之間促進社會公平的作用，反而在不經(jīng)意間助長了城鄉(xiāng)差距拉大的趨勢。

　　社會保障制度有利益的層面，也有價值的層面。它的價值追求本來是為了促進和實現(xiàn)社會公平。如果社會保障的理念不明確，只講“效率”，只追求經(jīng)濟效益不追求社會效益，它就可能陷在利益的計較中，模糊了方向。實現(xiàn)社會公平是社會保障制度的首要社會功能與核心價值關(guān)懷，因而是這項制度的靈魂。

　　從社會保障制度比較健全的國家和地區(qū)的實例看，盡管不能簡單地說社會公平程度一定與社會保障制度的健全程度成正比，但大體上還是可以看出二者之間的確具有一定的相關(guān)性。例如英國，在1994—1995財政年度，初始收入分配中，20%高收入家庭與20%低收入家庭的平均收入相比，二者相差19.8倍，但是經(jīng)過收入和消費稅收以及社會保障等福利制度的調(diào)節(jié)之后，最終收入差距縮小到3.7倍。再比如芬蘭，如果單看收入差距，大致在120歐元— 1800歐元之間，為15倍，與月工資（200—3000）差距相一致。但月工資在1600歐元以上者不享受國家養(yǎng)老金，月工資在200歐元—1600歐元之間者，享受國家養(yǎng)老金的數(shù)額逐步減少，大約從每月440歐元減到0.月工資在2000歐元以上者，不享受住房津貼，月工資在200—2000之間者所享受的住房津貼也逐步減少。這樣調(diào)整下來，雖然月工資收入相差 15倍，但享受養(yǎng)老金的差距卻在720歐元-1280歐元之間，僅為1.7倍。

　　世界各國的社會保障制度因種種原因，而存在巨大的差異。但這項制度是有共同理念基礎(chǔ)的。這個基礎(chǔ)就是社會公正的理念。在市場經(jīng)濟社會，如果沒有起碼的社會公正，這個社會不可能是一個文明的現(xiàn)代社會。所以，從“貝弗里奇報告”到北歐社會民主黨的“均等化原則”，從“基本需要”到“基本權(quán)利”，社會公正的基本理念得到了維護，從而社會保障也從市場經(jīng)濟的陪襯，政府緩和社會矛盾的工具，變成了現(xiàn)代文明社會的一個重要基礎(chǔ)。

　　在和諧社會建設(shè)中，要求社會保障發(fā)揮的作用主要是促進社會公平。社會的公平正義顯然主要依靠包括稅收制度、財政轉(zhuǎn)移支付制度、教育制度等等各項社會制度的共同作用，其中，社會保障制度是當仁不讓的主要功能承擔者。當然，社會保障制度發(fā)揮好了對促進實現(xiàn)社會公平的作用，也就同時可以對和諧社會建設(shè)的其他方面做出相應(yīng)的貢獻。

　　三 適度公平就是底線公平

　　對于社會公正，過去主要是從社會倫理、社會價值的層面去理解的。自羅爾斯提出“作為社會公平的公正”以后，社會公正落實到了經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)和補償、社會差距的縮小和社會機會的平等這樣一個更具體的可操作的層面。

　　從世界各國的情況看，不同的社會保障制度類型，在實現(xiàn)社會公平的能力和作用方面具有明顯的差別。選擇什么樣的社會保障制度，在一定程度上，取決于選擇什么樣的社會公平。它要受一個國家政治、經(jīng)濟、文化和社會諸多因素的影響。正確的提法應(yīng)該是公平和效率的統(tǒng)一和兼得，是社會發(fā)展與社會公平的均衡和協(xié)調(diào)。

在科學(xué)研究和政策設(shè)計中，“度”是重要的。沒有“度”就沒有科學(xué)，就沒有政策。一個國家，政府和社會的責任是確保每一個公民，當他的自我保障能力不足時，不至于淪為貧困、無法就學(xué)和不醫(yī)而亡，也就是保持作為一個公民的起碼的體面和尊嚴。(點擊此處閱讀下一頁)在我國，至少在目前乃至未來一個較長的歷史階段，所謂適度公平其實就是底線公平。底線公平是社會保障制度的基本理念。

　　“底線公平”是一個確定和描寫社會公平度的概念。依據(jù)社會保障的基本理論，這個度是指“基本需要”。但從確定社會公平度的要求看，“基本需要”會隨著經(jīng)濟發(fā)展而有較大幅度的變化，它對經(jīng)濟發(fā)展水平比較敏感，伸縮性較大，因而不夠穩(wěn)定，也不太容易定義。應(yīng)該并且還可從“基本需要”中找出更具穩(wěn)定性的“需要”——“基礎(chǔ)性需求”，它包括：（1）解決溫飽的需求（生存需求）；
（2）基礎(chǔ)教育的需求（發(fā)展需求）；
（3）公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助的需求（健康需求）。這就是人人躲不開、社會又公認的“底線”。

　　“底線”劃分了社會成員權(quán)利的一致性和差異性。底線以下部分表現(xiàn)“權(quán)利的一致性”，底線以上部分體現(xiàn)權(quán)利的差異性。從而，底線公平可以定義為：所有公民在這條“底線”面前所具有的權(quán)利的一致性。

　　在經(jīng)濟水平比較低時，政府要守住底線公平這條線，以確保每個公民都有基本的生活保障，過上有尊嚴的生活。在經(jīng)濟水平提高以后，政府仍要守住底線公平這條線，以防止社會保障水平繼續(xù)剛性上升。在底線以上，政府的責任是調(diào)節(jié)貧富差距，加強稅收能力，而不是搞“福利國家”政策。就市場機制而言，底線以下不是市場機制發(fā)揮作用的領(lǐng)域，而是公共財政確保的領(lǐng)域，底線以上要靠市場調(diào)節(jié)。政府調(diào)節(jié)和市場調(diào)節(jié)的關(guān)系是解決社會保障剛性問題的關(guān)鍵。底線公平，不僅適用于經(jīng)濟水平較低的發(fā)展階段，而且適用了經(jīng)濟水平較高的階段。或者說，它應(yīng)該是確保社會保障健康持續(xù)發(fā)展——在現(xiàn)在，走向擴面和公平，在將來，防止過度公平和過度福利的——最關(guān)鍵的機制。這就是“柔性調(diào)節(jié)機制”：“底線”以下部分，是政府和社會的責任，是必保的，剛性的；
底線以上的部分是可以用市場機制由企業(yè)、社會組織和個人去承擔的，是柔性的。

　　四 以底線公平為核心理念完善社會保障體系

　　底線公平概念和柔性調(diào)節(jié)機制，不僅可以為最低生活保障制度、基礎(chǔ)教育制度、大病統(tǒng)籌和醫(yī)療救助等制度的加速推進和完善提供理論論證，還可以為養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險制度的改革，為社會保障的擴面，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度的建立，提供新的視角和方法，從而有助于推動社會保障制度建設(shè)打開新的局面。

　　黨的十六屆五中全會對社會主義和諧社會建設(shè)做出了全面部署，強調(diào)“要以擴大就業(yè)、完善社會保障體系、理順分配關(guān)系、發(fā)展社會事業(yè)為著力點，妥善處理不同利益群體關(guān)系，認真解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題”。其中，完善社會保障體系作為一個重要的著力點，對于促進實現(xiàn)社會公平，形成和諧的社會關(guān)系具有重要作用。而在社會保障制度建設(shè)中，目前群眾要求最為強烈的是擴大社會保障覆蓋面，將更多的社會成員特別是中低收入者納入社會保障體系。應(yīng)該承認，多年以來，盡管我們做了很多努力，但社會保障的覆蓋面還是太窄。到2005年底為止，納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的只有1.7億人，納入基本醫(yī)療保險體系的只有1.4億人，而失業(yè)保險只覆蓋1億人左右，這種情況造成了嚴重的社會不公平，并且已經(jīng)成為社會長期穩(wěn)定發(fā)展的隱患。“十一五”規(guī)劃明確提出要增加財政的社會保障投入，提高基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌層次，加強社會福利事業(yè)和社會救助體系建設(shè)，特別是首次明確要求要“認真解決進城務(wù)工人員社會保障問題”，“有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”。這些重要措施將對加速擴大社會保障覆蓋面起重要作用。

　　目前，擴大社會保障覆蓋面，迫切要做好以下幾件事情：

　　第一，盡快地把農(nóng)民工納入社會保障體系中來。從和諧社會建設(shè)的角度來看，農(nóng)民工的問題要予以高度重視。農(nóng)民工和城里人同工但是沒有一樣的待遇，這種不公平感就會特別真切。把農(nóng)民工納入社保體系問題，有些地方已經(jīng)做了一些探索。比如，上海市、大連市專為農(nóng)民工設(shè)計了一個不同的制度，但還需要配套和完善。

　　第二，失地農(nóng)民的社會保障。2002年至2004年初不到兩年的時間里，我國工業(yè)化和城市化的過程中征地5600萬畝，4000多萬農(nóng)民失去土地。到目前，失去土地的農(nóng)民不會少于5000萬人。這兩年上訪告狀的群體一部分就是失地農(nóng)民。其中一個重要原因就是社會保障問題解決得不好。從全國來看，浙江省有一些地方例如嘉興市解決得比較好，對農(nóng)民實行了比較全面的社會保障，標準也還比較符合當?shù)乩习傩盏幕�本生活需求。但是從全國來講，這方面還缺乏比較規(guī)范的制度安排，還處在探索的過程中。

　　第三，靈活就業(yè)人員的社會保障。在靈活就業(yè)人員中，一部分是下崗失業(yè)職工，這幾年又出現(xiàn)了一些新的情況，一部分大學(xué)生，一部分文化水平、技能水平比較高的在信息產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人員，也采取了靈活就業(yè)的方式。靈活就業(yè)人員的收入有時多，有時少，有時有，有時沒有，不大能夠連續(xù)地按照固定的比例繳費。所以對待靈活就業(yè)人員如何設(shè)計更好的、更加靈活的制度，也是一個比較迫切的問題。

　　第四，在農(nóng)村普遍實行最低生活保障制度。農(nóng)民的基本生活需要和城里人不一樣，農(nóng)村最低生活保障標準可以低一些。因為農(nóng)民有承包地，可以種點糧食、蔬菜。從補差來看，各地農(nóng)村也有差別，平均起來，實際補差每個貧困人口一年100元—200元就可以了。亞洲開發(fā)銀行認為有27億元就夠了。這是按農(nóng)村貧困人口是2700萬計算的。那么，即使多算一點，標準再高一點，54億元或者再多一點，大致相當于用于城鎮(zhèn)低保的100億元左右，就可以解決農(nóng)村貧困人口的最低生活保障問題。所以，農(nóng)村最低生活保障制度不是可不可以實行的問題，實際上有些省已經(jīng)搞起來了。

　　第五，大力推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)。我國衛(wèi)生和醫(yī)療體系存在的嚴重問題是資源分配不公平，大體上說，80%的醫(yī)療資源分配給了城市，其中又有80%的醫(yī)療資源給了大城市，廣大農(nóng)民缺醫(yī)少藥，“看病難、看病貴”的問題遠甚于城市居民。

2003年，中央決定在農(nóng)村試行新型合作醫(yī)療制度，但籌資標準太低。2006年，溫家寶總理在“兩會”上宣布把籌資標準提高到每人每年50元（中央財政出20元，地方財政出20元，農(nóng)民個人出10元），并要求迅速推廣，到2008年基本普及。這項重大決策結(jié)束了農(nóng)民健康問題沒有制度性保障的歷史，盡管目前的籌資水平仍然不高，但還是得到了廣大農(nóng)民的熱烈歡迎。

　　底線公平概念和柔性調(diào)節(jié)機制，由于區(qū)分了不同的需求層次，明確了政府、社會和個人的責任，劃分了市場機制和非市場機制的界限，因而對于解決上述問題可以提供有益的啟發(fā)。但以下幾個關(guān)系需要進一步明確：

　　第一，擴面和標準的關(guān)系。

　　現(xiàn)在我們提的“廣覆蓋、低門檻”從總體上講是符合中國國情的。我們畢竟是個窮國、人口大國，社會保障又是人人都需要的，起碼在半個世紀以內(nèi)標準都不能高�！皬V覆蓋、低門檻”實際的效果是門檻也不高，覆蓋也不廣，這里面的問題不是一個簡單的門檻低了覆蓋面就寬了的問題。比方說在工傷保險這種事情上應(yīng)該有不同的門檻嗎？我們時常發(fā)生農(nóng)民工受了傷賠償只相當于城里人的幾分之一，“門檻”高固然不利于擴面，但問題的核心是不公平，保障過分和保障不足同時存在，有保障和無保障同時存在。解決的辦法，按照底線公平的思路，就是優(yōu)先把處于底線以下或瀕臨底線的群體的基礎(chǔ)性需求保障起來，城鄉(xiāng)并舉，貧富兼顧，逐步解決城鎮(zhèn)社會保障制度的完善問題。

　　第二，政府責任和個人責任之間的關(guān)系。

　　在整個社會保障問題上，政府責任和個人責任之間怎樣建立起一種平衡的、協(xié)調(diào)的關(guān)系？正好像現(xiàn)在減免了農(nóng)業(yè)稅，政府就必須承擔農(nóng)業(yè)稅減免之后原來靠農(nóng)業(yè)稅支持的那些社會事業(yè)怎么辦的責任。例如，原來靠農(nóng)業(yè)稅養(yǎng)老的那些“五保戶”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院何以為繼？農(nóng)民工的問題也是這樣，農(nóng)民工群體脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，也就脫離了傳統(tǒng)土地保障的范圍，他們與城鎮(zhèn)其他勞動者一樣，面臨著城鎮(zhèn)就業(yè)生活中養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等各方面的社會風(fēng)險，客觀上也就有進入社會保障網(wǎng)絡(luò)的需要。政府既然承諾了可以自由流動，那就承擔與自由流動相關(guān)的責任。面對農(nóng)民工的社會保障問題，就不能怕外資不來，不怕私企承擔不了。為什么外資可以進來廉價地剝削中國的民工，為什么私企可以無限制地搞原始積累？農(nóng)民工的社會保障責任個人化，就等于相應(yīng)地承認了外資不給中國職工交納社會保障金、私企不給職工參保的合法性。中央已經(jīng)明確提出利用外資的合理性問題了，中國私企的原始積累已經(jīng)搞了20多年，也應(yīng)該離開這個階段了。所以，政府沒有必要再擔心嚇跑了外資和私企，而容忍他們推卸對職工特別是農(nóng)民工的社會保障責任。

　　第三，企業(yè)責任和個人責任之間的關(guān)系。

　　前幾年，對失地農(nóng)民的經(jīng)濟補償一般只是一次性貨幣補償，且不說補償標準普遍偏低，不足于保障失地農(nóng)民的基本生活；
即使補償稍多一點，也不能據(jù)此應(yīng)付失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等風(fēng)險。最近，四川成都市和浙江許多地方都提出變一次性貨幣補償為制度性社會保障，廣東省政府要求凡開發(fā)商不能對失地農(nóng)民提供基本生活的社會保障，就不批準征地，這叫“即征即�！�。同樣道理，任何企業(yè)，不論外企、私企，還是國企，只要雇工，就應(yīng)該提供社會保障，這叫“即雇即�！被颉凹雌讣幢！薄Ｊ聦嵣�，前一段時間在農(nóng)民工問題上普遍存在只用工不保險的現(xiàn)象。不論是從尊重人權(quán)還是維護公平出發(fā)，只有承諾提供最基本的社會保障，用人單位才有資格雇用農(nóng)民工。

　　第四，強制和自愿的關(guān)系。

　　政府在社會保障上的最大責任就是實行強制，不論企業(yè)和個人是否同意。到目前為止，盡管國家有了法律規(guī)定，像工傷保險這樣一些保險也沒有普遍實行。

　　對城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度的改革和完善，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系的建立，需要專門討論，但按照底線公平和柔性調(diào)節(jié)的理論，社會保障支出水平不是與經(jīng)濟增長率相應(yīng)地增長，而是直接與“基礎(chǔ)性需求水平”相掛鉤。由于“基礎(chǔ)性需求”（生存需求、基礎(chǔ)教育需求、公共衛(wèi)生和醫(yī)療需求等）是相對穩(wěn)定的，雖然其水平也會隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步有所提高，但這種提高，往往表現(xiàn)為絕對量的穩(wěn)步增長，而不表現(xiàn)為相對比例的同步增長（其中，恩格爾系數(shù)隨經(jīng)濟水平的提高而下降）。因此，這種需求的穩(wěn)步提高不會給經(jīng)濟發(fā)展造成負擔，反而在經(jīng)濟增長乏力時，基礎(chǔ)性需求可能成為維持經(jīng)濟增長率的積極因素。

　　由于我國總體上已經(jīng)越過溫飽線，消費水平從溫飽型向發(fā)展型過渡，少部分人開始向享受型過渡。因此，財政收入會有大幅提高，而隨著恩格爾系數(shù)的降低，由政府財政支持的“基礎(chǔ)性需求”支出會相應(yīng)降低。政府對“基礎(chǔ)性需求”的支出效益會明顯大于支出本身。這個拐點從上海、浙江等省市的情況看，已經(jīng)出現(xiàn)，即政府對“基礎(chǔ)性需求”的支出效益完全是正值。從全國來看，拐點是否必然在人均GDP超過3000美元左右時出現(xiàn)，尚難論證。但是，只要政府守住“基礎(chǔ)性需求”支出這一條公平底線，就沒有可能走上“福利國家”道路。因而，社會保障的可持續(xù)性將可無虞。

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