現(xiàn)代國家必設(shè)議會以標(biāo)志其屬民主國家之列。

　　早在1939年10月，中國共產(chǎn)黨就告示全國：中共的“根本主張，是要真正實(shí)現(xiàn)新式代議制的民主共和國”，對此，“共產(chǎn)黨是決不放棄的”[1]。

　　議會在中國露面、登臺已有近一個世紀(jì)，風(fēng)風(fēng)雨雨，蹣跚而行。其中一個最為關(guān)鍵的問題是，當(dāng)局總是借議會之形式，行專制之統(tǒng)治，使議會淪為專制統(tǒng)治的裝飾與工具�！霸O(shè)議院、開國會”的主張?jiān)缭?9世紀(jì)末為康、梁維新派提出，可惜為清廷中頑固派所鎮(zhèn)壓。到1901年，在內(nèi)外交困中慈禧也不得不推行新政，其中就有“設(shè)議院”一項(xiàng)，并擬定在1917年召開國會，制定和實(shí)施憲法。結(jié)果未等國會召開，清王朝就被推翻。

　　民國初年，革命成果為袁世凱所竊。為排除國民黨在議會中的勢力，袁氏竟刺殺宋教仁，后來又解散了國會，進(jìn)而倒行逆施，復(fù)辟帝制，結(jié)果83天就被推翻，落得個遺臭萬年。

　　國民黨統(tǒng)治時期，蔣介石力圖使國會成為他的掌中之物�？箲�(zhàn)初期，為動員各方力量抗戰(zhàn)，召開了有各黨派參加的國民參政會。1946年1月又召開了有各黨派參加的政治協(xié)商會議，并就關(guān)系到國家前途的5個問題達(dá)成了協(xié)議。但這一協(xié)議不久被國民黨撕毀，蔣介石發(fā)動內(nèi)戰(zhàn)，還取締時為中國第三大黨的“中國民主同盟”，迫使各民主黨派轉(zhuǎn)入地下，走上反蔣擁共的道路。

　　1949年，歷史翻到新一頁。從人民政協(xié)的召開到第一屆人民代表大會的舉行，舉國上下，政通人和，民主政治開了一個好頭�？上�毛澤東不久便改弦易轍，以個人專制代替人民民主，以政治運(yùn)動代替以法治國。在共和國的前30年中，人民代表大會淪為“橡皮圖章”，無法正常履行職能。

　　改革開放以來，由于國家權(quán)力仍在一黨制的框架內(nèi)運(yùn)行，民眾的民主愿望仍未得到滿足，人民代表大會欲伸張民意、行使人民主權(quán)，仍有難以克服的障礙。要改革人民代表大會制度，完善中國的代議制，其核心問題是突破一黨制對議會的控制，否則各種改革舉措不是隔靴搔癢，就是鏡花水月。

　　一、廢止權(quán)力運(yùn)行的雙軌制，使人大成為名副其實(shí)的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)

　　1949年以來，中國實(shí)際上存在著權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行的雙軌制。此見解最早為李景鵬所提出。[2] 根據(jù)中國憲法，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都由各級人民代表大會定期授權(quán)，受其監(jiān)督并向各級人民代表大會負(fù)責(zé)。這是權(quán)力運(yùn)行的一條軌道。然而，由于實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，還存在著權(quán)力運(yùn)行的另一條軌道：黨（其權(quán)威是黨的中央）的權(quán)力處于國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的頂端，它事實(shí)上享有組織（及調(diào)整）國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力，包括各級人民代表大會、各級政府機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)。這些國家機(jī)關(guān)受黨的監(jiān)督，必須對黨負(fù)責(zé)。于是黨（而不是人民）成為國家權(quán)力的來源；
黨凌駕于國家權(quán)力之上，成了國家權(quán)力機(jī)關(guān)之核心和國家政治生活之靈魂。國家機(jī)器，乃至整個社會生活，都在黨的發(fā)號施令下運(yùn)轉(zhuǎn)。人民代表大會不過是將黨的指令（如人事任免）、建議（如修憲）、決議（如經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計(jì)劃）轉(zhuǎn)換為國家意志的工具，政府與司法機(jī)關(guān)則是黨和國家政策、法令的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。黨不但組建國家權(quán)力，也是國家權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的指揮者、監(jiān)控者、操作者。在紛繁復(fù)雜的國家事務(wù)中，黨享有決策權(quán)、否決權(quán)、分配權(quán)、處置權(quán)等等。黨的權(quán)力穿透到國家與社會生活的每個角落。

　　國家權(quán)力運(yùn)行中的兩條軌道（人民代表大會與政府機(jī)關(guān)，以及黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)）并不是彼此平行、互為制約的，黨的權(quán)力凌駕于國家的權(quán)力之上。然而，黨的這條權(quán)力軌道是沒有憲法依據(jù)的。中華人民共和國憲法并沒有授權(quán)黨來組織人大與政府機(jī)關(guān)的規(guī)定。因此，從法理上講，它是一種法外之權(quán)，是一種無憲法依據(jù)的權(quán)力，嚴(yán)格地講是一種“違憲”的權(quán)力�？墒沁@條沒有憲法授權(quán)的權(quán)力及其運(yùn)行軌道卻高于、大于有憲法授權(quán)的權(quán)力及其運(yùn)行軌道，這是中國的人民代表大會制度一切弊端的總根源。因此，人大制度的改革，最根本的是要廢止實(shí)際存在的權(quán)力運(yùn)行雙軌制。

　　那么，黨是怎樣組織與控制國家權(quán)力的呢?

　　就人大而言，代表名額的分配與代表結(jié)構(gòu)的安排(如中共與非中共代表的比例)，代表的提名以及以何種方式選舉，代表大會主要議題的確定以及重大決策的通過，主席團(tuán)主要成員的安排，代表大會及政府機(jī)構(gòu)主要人選的推薦等事項(xiàng)，都由黨來支配與監(jiān)控，或者說是領(lǐng)導(dǎo)。如果黨的某種安排在代表大會中可能遇到阻力，黨就通過人代會常委會內(nèi)所建立的黨組(別的黨派不能在人大中設(shè)立組織)以及對黨員代表的控制，要求黨員遵守組織紀(jì)律，服從黨的指令，與黨(上層)保持一致，投票贊成黨的安排(中共黨員代表在人大代表中超過半數(shù))。在以往數(shù)十年中，人大的最后表決通常是“一致通過”。久而久之，人們往往認(rèn)為，“一致通過”是正�，F(xiàn)象，而不能“一致通過”便似乎不正常了。近十余年來，隨著民主意識、代表意識的增長，“一致通過”的習(xí)慣才受到挑戰(zhàn)。

　　早在80年代初中共就提出“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的原則。中共“十五大”又提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的目標(biāo)。按照這樣的原則，黨的權(quán)力凌駕于人大之上的作法就應(yīng)當(dāng)廢止；
惟此，憲法的權(quán)威以及作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會的權(quán)威才能真正確立。

　　有人認(rèn)為，黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)是有憲法依據(jù)的。筆者查核了建國后頒布的幾個憲法，在1975年憲法中看到以下條文：“第二條，中國共產(chǎn)黨是全中國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。工人階級經(jīng)過自己的先鋒隊(duì)中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo)。……第十六條，全國人民代表大會是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)�！�…第二十六條，公民的基本權(quán)利和義務(wù)是，擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，擁護(hù)社會主義制度，服從中華人民共和國憲法和法律�！边@些條文都表示，黨是高于人民、高于國家、高于國家法律的。這部憲法的產(chǎn)生背景是，中國正經(jīng)受“文革”的浩劫，“全面專政”猖獗，極“左”思潮肆虐，現(xiàn)代迷信泛濫。1975年憲法中的上述條款就是適應(yīng)那種年代而出臺的。應(yīng)當(dāng)說，這一歷史記錄不是當(dāng)代中國憲法史的榮耀。

　　1978年，中共十一屆三中全會之前，黨對憲法作了某些修正，保留了1975年憲法的第二條和第二十六條，將1975年憲法的第十六條改為“全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”，刪去了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的”重要限定詞。當(dāng)時“文革”雖已畫上句號，但極“左”思潮尚未清算，仍然堅(jiān)持“兩個凡是”、“抓綱治國”，此時對憲法的修改仍然體現(xiàn)了極權(quán)話語，與現(xiàn)代民主原則之間的矛盾十分明顯。

　　在1982年頒布的憲法中，1975年憲法中上述的那3條完全消失了。1982年憲法的第二條是：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”1982年憲法在第五十七條中作了以下規(guī)定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會�！痹凇肮�民的基本權(quán)利和義務(wù)”這一章中，廢除了1975年、1978年憲法中關(guān)于“公民必須擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”的條文，增加了“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”的文字，而且將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”的內(nèi)容立為第二章，移至“國家機(jī)關(guān)”之前，內(nèi)容多達(dá)24條。1982年憲法的進(jìn)步是十分可喜的。它是以我們的民族、特別是其中許多優(yōu)秀分子的慘痛犧牲為代價而產(chǎn)生的，是在否定“兩個凡是”、否定“文革”之后，初步清算了毛澤東的晚年錯誤，解放思想，開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化的新局面，才誕生了這部憲法。

　　以上對20多年憲法史的回顧說明：在無視民主法制的年代，竟將黨作為高于國家權(quán)力、高于公民權(quán)利的觀念寫進(jìn)了憲法，使黨壟斷與控制國家權(quán)力、侵犯與剝奪公民權(quán)利獲得了合憲性；
而當(dāng)民主意識開始覺醒、專制主義被人們唾棄之時，便取消了這種與民主常識相抵牾的憲法條文�，F(xiàn)在，關(guān)于“人大要在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下……”之類的言詞只能在個別國家領(lǐng)導(dǎo)人(如李鵬任人大委員長時期)的講話中還時有所聞，但這一說法再也沒有憲法依據(jù)了。不過，在1982年憲法的序言中，仍有“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論指導(dǎo)下，堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持社會主義道路，堅(jiān)持改革開放……”的文字。有人據(jù)此認(rèn)為，人大要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)仍然具備憲法依據(jù)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，該憲法“序言”中有此文字仍意味著黨在國家生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，但這與憲法中黨對某個組織的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系作出明文規(guī)定是有區(qū)別的�，F(xiàn)在，由于憲法中已無這樣的明文規(guī)定，黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)變得抽象了，變得無法可依、無規(guī)則可循了。

　　顯然，“序言”和法律條文是有區(qū)別的。只有法律條文才是法律，因?yàn)樗鼫?zhǔn)確地規(guī)范人們可以做什么或不可以做什么；
倘有違者，司法機(jī)關(guān)得依據(jù)法律條文加以裁定。可是“序言”里的某些原則性說法卻不能作為司法實(shí)踐的依據(jù)，因?yàn)樗鼪]有準(zhǔn)確規(guī)范人們的行為，不能成為司法機(jī)關(guān)裁定守法、違法的準(zhǔn)繩。人們可以說，某人違反了某法律的第幾條，卻不能宣稱某人犯法是因?yàn)檫`反了某法律的“序言”中的某句話。以上引序言中的幾句話為例，司法機(jī)關(guān)不能根據(jù)這些文字裁定某些人犯有“反黨”、“反社會主義”、“反改革開放”罪。確實(shí)，自1957年以來中國曾以毛澤東提出的“六條政治標(biāo)準(zhǔn)”作為劃分“人民”與“敵人”的依據(jù)，結(jié)果把大批正直的知識分子打成“右派”，這種做法在“文革”時期進(jìn)一步泛濫。今天，犯同樣形式的錯誤或許已不再可能，但以同樣的指導(dǎo)思想繼續(xù)犯類似的錯誤仍時有所聞（如“資產(chǎn)階級自由化”，“顛覆國家”等）。

　　中國政治的特色之一是憲法中滲透著強(qiáng)烈的黨派意識，它既是論證一黨統(tǒng)治合法性的政治宣言（記錄黨的豐功偉績），也是維護(hù)一黨統(tǒng)治地位與黨派利益的政治綱領(lǐng)（強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持某幾項(xiàng)政治原則）。當(dāng)然，自從1982年憲法開始，這些內(nèi)容不再以憲法條文（如1975年憲法那樣）的形式表達(dá)了。正因?yàn)槿绱耍?982年憲法事實(shí)上否定了權(quán)力運(yùn)行的雙軌制，只是在“序言”中還留有痕跡。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中黨的權(quán)力依然支配著國家機(jī)關(guān)各部門，并擴(kuò)展到社會生活各方面，成為當(dāng)代中國走向政治民主化難以逾越的高山。該憲法“序言”中存在的這一問題涉及到法與黨的關(guān)系。制定憲法本來是為了實(shí)行憲政，以便走上依法治國、民主政治的軌道，但在中國往往是有憲法而無憲政。因?yàn)�，在成文憲法之外和之上，中共還有一套不成文的實(shí)施“一黨專政”的規(guī)則（即“潛規(guī)則”），令憲法成為虛設(shè)。

　　二、人大代表的產(chǎn)生與構(gòu)成

　　人民代表大會要履行它作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，代表問題十分重要。代表如何選舉產(chǎn)生，代表的結(jié)構(gòu)和人數(shù)如何確定，都直接關(guān)系著代表大會的功能。

　　1. 關(guān)于代表候選人的產(chǎn)生和選舉

　　從歷次人大代表的選舉來看，凡年滿18歲的中華人民共和國公民，都享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。表面上這種選舉權(quán)的普遍性確實(shí)比資本主義的早期民主得多。但是每次人大代表選舉時，選民們卻持冷漠態(tài)度，并不在乎去投這“神圣的一票”、行使公民的民主權(quán)利。因?yàn)槊癖姸剂私猓�這種選舉是“上頭圈定的”。選舉由表達(dá)民意的機(jī)會演變成將黨的組織部門提出的候選人合法地成為人民代表的手段，而選民則不過是完成指選、派選的工具，這就是幾十年來人大代表選舉的真相。經(jīng)這種選舉所組成的代表團(tuán)體能否在代表大會上伸張民意與正義就成問題了。

　　中國人口多，即使平均40余萬人選1名全國人大代表，也將產(chǎn)生3千多名代表；
如果由選民們自行競選，不但操作困難，而且選出的代表也未必理想(因選民之間平時聯(lián)系的范圍有限，優(yōu)秀者難為眾多選民們所了解)，因此人大代表候選人的產(chǎn)生可以象民主國家那樣主要由政黨與團(tuán)體推薦。但是中國的政黨體制呈畸形狀態(tài)，中共獨(dú)大，幾個民主黨派均受中共的絕對控制，在政治上不可能獨(dú)立發(fā)揮作用，連人大代表選舉這樣的大事，民主黨派的候選人也要由中共來部署。欲改變這種由一黨安排為主、選民選舉為輔(因?yàn)橐膊荒芘懦齻�別代表是由選民推舉選舉出來的)的選舉模式，首先要改變現(xiàn)行的政黨體制，由中共領(lǐng)導(dǎo)下的所謂“多黨合作制”轉(zhuǎn)變?yōu)榛ハ嗒?dú)立、彼此競爭的多黨制；
同時，應(yīng)根據(jù)憲法中結(jié)社自由的規(guī)定，開啟黨禁，允許組織新的政黨團(tuán)體，開展多黨競選。

　　2. 關(guān)于代表的結(jié)構(gòu)

　　目前人大代表結(jié)構(gòu)上的問題首先是中共代表與非中共代表的比例不合理。歷屆全國人大代表的構(gòu)成中，中共代表都超過半數(shù)，結(jié)果代表大會只能通過符合中共意志(實(shí)際上只能說是中共上層的意志、甚至是中共上層中少數(shù)寡頭乃至個別人的意志)的決議。當(dāng)然，雖然不排斥中共的意志或它的領(lǐng)導(dǎo)人的意志也可以與民眾的意志相一致，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　但矛盾與不一致也不乏其例。在后一種情況下，人大就表現(xiàn)出它的專制性，或者說，成了“一黨專政”的工具。人代會要履行其民主職能，事先安排的中共代表數(shù)量必須大大減少。如果改變代表選舉方法之后，中共代表仍占多數(shù)，那是另一回事了。

　　代表結(jié)構(gòu)的另一個問題是黨政官員太多，此外還有事業(yè)、企業(yè)單位的一些負(fù)責(zé)人等，一言以蔽之，帶“長”字號的人物太多。這種現(xiàn)象與弊端早已引起社會的不滿，有人戲稱人代會是“黨政代表大會”（各省、市的書記、省、市長，通常為各代表團(tuán)團(tuán)長、副團(tuán)長）。無論從反映與伸張民意（這是人大的低級政治功能），還是監(jiān)督政府機(jī)關(guān)及其官員，這種代表結(jié)構(gòu)都是很不妥當(dāng)?shù)�。它只有一個好處，即保障黨的意志在代表大會中暢通無阻，保障“一黨專政”（“黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)”）。其后果是從機(jī)制上隔離了黨、政府與民眾之間的聯(lián)系，使人大幾乎成了另一種形式的黨政組織機(jī)構(gòu)，這與人大的宗旨和職責(zé)是背道而馳的。如果參考民主國家行之有效的立法與行政、司法之間的權(quán)力分立與制衡的原則，則這一現(xiàn)象之弊病就更加突出了。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)逐步減少人大代表中的行政官員，最終應(yīng)爭取在人大組織法中明確規(guī)定，各級政府的行政官員不得當(dāng)選為人大代表。

　　代表結(jié)構(gòu)的第三個問題是各階層代表應(yīng)有的席位問題。經(jīng)過20多年的改革開放，中國的社會階層發(fā)生了很大變化。首先是出現(xiàn)了原有階層的分化與互動，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民、工人與知識分子之社會角色今非昔比。工業(yè)化與城市化，農(nóng)村與城市間壁壘的消除，使農(nóng)民的職業(yè)身份與戶籍身份不再吻合。工人也不再是單一的國企或集體企業(yè)職工，他們分布并流動于多種類型的企業(yè)。其次是出現(xiàn)了新階層，如個體經(jīng)營者、私營企業(yè)主、中介組織從業(yè)人員、自由職業(yè)者等。這些新階層應(yīng)該有其人大代表。原來產(chǎn)生人大代表的階層分類方法只包括工人、農(nóng)民、干部、知識分子、解放軍和歸國華僑幾大類，顯然不再適應(yīng)變化了的社會現(xiàn)狀�，F(xiàn)在應(yīng)根據(jù)目前的社會狀況和發(fā)展趨勢，確立新的代表產(chǎn)生分類標(biāo)準(zhǔn)，使每個階層在各級人大中都有一定的席位。目前的全國人大代表結(jié)構(gòu)雖然也增加了個別新社會階層的代表名額，如九屆全國人大代表中個體經(jīng)營者代表僅3人，占代表總數(shù)的0.1%，顯然與這一階層的人口結(jié)構(gòu)不相稱。

　　以往，農(nóng)村人口與城市人口在人大代表選舉中一直存在很大的差別，城市人口的代表多，而農(nóng)村人口的代表太少，這是不合理的。1995年修改了選舉法，縮小了這一差別，按照新的比例，城市每22萬人中選舉全國人大代表1人，而農(nóng)村則每88萬人中選舉全國人大代表1人。九屆全國人大代表中來自農(nóng)村的代表是240人，僅占代表總數(shù)的8%，比例仍然明顯偏低。要體現(xiàn)選舉權(quán)的平等原則，就不能人為地把選民劃分為不同等級。全國人大代表選舉和名額分配中應(yīng)適量增加農(nóng)村人口的人大代表，縮小農(nóng)村人口與城市人口選舉全國人大代表的懸殊差別。

　　代表結(jié)構(gòu)中還有一個問題是，軍隊(duì)是否有必要選舉產(chǎn)生代表。在中國，軍隊(duì)作為一個界別在人代會中占一定比例，已成慣例。九屆全國人大代表里就有解放軍和武警代表298名，占代表總數(shù)的10%。其實(shí)，軍隊(duì)并不是一個獨(dú)立的社會階層，其多數(shù)成員并不是終生在軍隊(duì)服務(wù)，軍隊(duì)也不應(yīng)該有自己特殊的政治利益。國家武裝力量由中央軍事委員會統(tǒng)屬管轄，是適應(yīng)戰(zhàn)爭年代需要的合政治、軍事為一體的管理體制。進(jìn)入和平建設(shè)時期后，軍隊(duì)?wèi)?yīng)該過渡到由政府管轄，即軍隊(duì)國家化，不再參與和國家權(quán)力有關(guān)的政治事務(wù)，以保障它為社會的共同利益服務(wù)，保障社會的政治穩(wěn)定，如此則中央軍事委員會也就完成了它的歷史使命。

　　3. 關(guān)于全國人民代表大會的規(guī)模

　　作為決定國家重大問題的工作機(jī)構(gòu)的全國人民代表大會應(yīng)由多少代表組成為宜，其原則是，必須便于召開會議、討論和決定問題。

　　中國第一至九屆全國人民代表大會的代表總數(shù)如下：第一屆1,226人，第二屆1,226人，第三屆3,040人，第四屆2,885人，第五屆3,497人，第六屆至第九屆均為2,970余人。全國人大代表名額數(shù)量的確定始終未規(guī)范化，代表總數(shù)的增減與人口變化也毫無關(guān)系。現(xiàn)行的《全國人大組織法》沒有關(guān)于全國人大會議安排大會發(fā)言的規(guī)定，這與全國人大代表數(shù)量龐大不無關(guān)系。若按照目前全國人大代表的規(guī)模，即便每次會期延長到20天，每天開會10小時，全部用于大會發(fā)言，那么每位代表也只能發(fā)言4分鐘。目前采用的分組討論形式無法就一些重大問題充分討論交流，只能通過大會簡報有限地交換一些大會秘書組選擇過的信息。代表人數(shù)如此之多，每年開會時要耗費(fèi)巨大的人力物力，卻無法保證代表們能比較充分地交流議政。

　　世界上除中國以外的145個國家中，國會議員人數(shù)為800人以上的僅有5個國家，800人以下的則有140個國家，其中499人以下的為131個國家。[3]] 由此可見，將國會議員人數(shù)保持在500名左右比較適宜，它便于全體議員深入討論和辯論，提高議事決事的質(zhì)量。筆者認(rèn)為，全國人民代表大會的代表人數(shù)似以8百到1千名為宜。

　　三、關(guān)于人大主席團(tuán)的職權(quán)

　　憲法第六十一條規(guī)定：“全國人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團(tuán)主持會議�！钡�是，究竟主席團(tuán)成員按什么原則構(gòu)成，并無法規(guī)加以說明。1982年的《全國人大組織法》規(guī)定的主席團(tuán)職權(quán)大致包括以下方面：主持會議，決定副秘書長人選，決定列席人員，提出議案，確定候選人名單，決定大會議程，審議決議草案，決定表決方式，決定是否舉行秘密會議，決定代表是否被逮捕和刑事審判。1989年4月七屆人大第二次會議通過的《中華人民共和國人民代表大會議事規(guī)則》也賦予主席團(tuán)重要的職權(quán)：例如，國家各部門、人大有關(guān)組織、人大代表團(tuán)和聯(lián)名代表所提出的議案是否列入會議議程，“由主席團(tuán)決定”；
這些議案經(jīng)代表或有關(guān)專門委員會審議后是否提請大會表決，也“由主席團(tuán)決定”；
審議后的法律修改案，也要經(jīng)“主席團(tuán)審議通過后”再提請大會全體會議表決；
主席團(tuán)的職權(quán)也包括決定國家領(lǐng)導(dǎo)人人選，依照此《議事規(guī)則》[4]，國家領(lǐng)導(dǎo)人的人選由主席團(tuán)提名，又由主席團(tuán)確定之。

　　1982年憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”；
“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會�！睉椃ǖ谖迨�七條還規(guī)定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)�！憋@然，依照憲法條文，全國人大的主席團(tuán)并不是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。然而，人大主席團(tuán)的權(quán)力大于人民代表大會的權(quán)力，它實(shí)際上成了人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，可以說，它才是事實(shí)上的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，而全國人大則被降為“次高”的國家權(quán)力機(jī)關(guān)了。主席團(tuán)享有如此重要的職權(quán)與憲法精神相悖。

　　既然憲法規(guī)定全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，那么，哪些議案需列入大會議程，哪些議案、法案需經(jīng)大會表決和如何表決，本來應(yīng)由代表大會來決定。換言之，代表大會才有權(quán)討論一切它認(rèn)為必須討論的問題，有權(quán)決定一切它認(rèn)為需要決定的問題�？墒牵�《全國人大組織法》卻規(guī)定，議案是否列入大會議程，由主席團(tuán)審議決定；
主席團(tuán)決定討論的，即列入議程，提交大會表決；
主席團(tuán)決定不予討論的，不列入議程，不提交大會表決。這樣，全國人大就只能討論主席團(tuán)決定的事項(xiàng)；
主席團(tuán)決定不討論的事項(xiàng)，即便全國人大的多數(shù)代表認(rèn)為必須討論，也無法列入議程�！度珖�人大組織法》還規(guī)定，人大主席團(tuán)有權(quán)提出議案。由此可以發(fā)現(xiàn)，凡是主席團(tuán)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交大會討論的議案，可徑直交付大會討論并表決，不受人民代表大會的制約；
而人代會代表或其它方面提出的議案是否能列入大會討論，卻要經(jīng)過主席團(tuán)批準(zhǔn)。如此則全國人大又如何履行憲法規(guī)定的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的功能呢？

　　主席團(tuán)所享有的其他一些重要職權(quán)，如確立候選人名單、決定表決方式、決定是否舉行秘密會議以及決定代表是否被逮捕和刑事審判等，均不受人民代表大會和其它方面因素的制約。如果主席團(tuán)在行使某些職權(quán)時與代表大會的多數(shù)代表發(fā)生了分歧，事實(shí)上多數(shù)代表也無法阻止主席團(tuán)的決定和行動。因此代表大會實(shí)際上只能無條件地接受主席團(tuán)對大會的安排，成了隸屬于主席團(tuán)的組織機(jī)構(gòu)，而主席團(tuán)則享有高于代表大會且不受代表大會制約的各種特權(quán)。這種情況應(yīng)當(dāng)引起注意，依照憲法必須使代表大會成為真正的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，并縮小主席團(tuán)的權(quán)限，改進(jìn)它的工作。

　　目前，主席團(tuán)的人數(shù)也太多，達(dá)2百來人，很難在主席團(tuán)有限的會議時間里討論問題、集中意見。不少主席團(tuán)成員對主席團(tuán)會議所要討論決定的一些重要問題，事先可能并不十分了解，也不可能有充分的準(zhǔn)備。何況，其部分成員往往是臨時決定被列入主席團(tuán)的，要這些人發(fā)表意見，確實(shí)是勉為其難。因此，主席團(tuán)中被稱為常務(wù)主席的核心分子就先舉行會議，就大會面臨的重大問題提出比較統(tǒng)一的主導(dǎo)性意見；
然后，再就常務(wù)主席會議提出的這些意見征求全體主席團(tuán)成員的意見，最后舉手表決。主席團(tuán)的多數(shù)成員只不過是聽會、陪會的角色，他們能坐上這把交椅已是莫大的榮譽(yù)了，還會在主席團(tuán)會議上唱反調(diào)嗎？或許有個別的成員會冒昧地提出與常務(wù)主席相左的意見，但在會上和者甚寡，影響不了全局，加上主持會議者的“引導(dǎo)”，相關(guān)議題就總是在主席團(tuán)會議中順利通過。

　　構(gòu)成主席團(tuán)的人數(shù)愈多，就愈依靠少數(shù)核心分子的作用，確切些說，主席團(tuán)的職權(quán)很大程度是這少數(shù)核心人物的職權(quán)。這些人通過主席團(tuán)這一形式影響并駕馭著整個大會。由此可見，全國人大會議的運(yùn)作機(jī)制是，代表大會服從于主席團(tuán)，而主席團(tuán)的決定又取決于主席團(tuán)中的核心人物；
或者說，少數(shù)核心人物駕馭著主席團(tuán)，然后再運(yùn)用主席團(tuán)的形式影響并決定整個大會的進(jìn)程和結(jié)果。這大概就是“集中指導(dǎo)下的民主”的原則在人民代表大會中的具體運(yùn)用。這樣，全國人大就很難有民主，也很難發(fā)揮作為最高國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的功能。要推進(jìn)中國的民主，要完善中國的代議制，主席團(tuán)的形式和它所享受有的各種職權(quán)，勢必要重新考慮。

　　根據(jù)憲法關(guān)于“全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”的規(guī)定，主席團(tuán)的許多重要職權(quán)應(yīng)該轉(zhuǎn)移給全國人民代表大會，讓全國人民代表大會直接議決有關(guān)議案、法案和國家領(lǐng)導(dǎo)人選等重大事項(xiàng)。全國人大每個代表的地位和職權(quán)應(yīng)當(dāng)是平等的，不應(yīng)當(dāng)在全體代表中再劃分出一部分享有特別重要職權(quán)的“特殊代表”，讓他們組成不受大會制約、且能左右大會的組織機(jī)構(gòu)──主席團(tuán)，從而出現(xiàn)一小部分特殊代表決定、限制和代替多數(shù)代表的代表權(quán)的不合理現(xiàn)象。

　　當(dāng)然，目前全體大會的代表數(shù)量過多，無法直接討論決定重大問題，也無法勝任主席團(tuán)所承擔(dān)的那些重要職權(quán)。解決這一困難的出路有二：一是大大減少全國人民代表大會代表的名額，由目前的3千余名減少至8百到1千名左右。二是將主席團(tuán)改成大會的聯(lián)絡(luò)協(xié)商委員會性質(zhì)的組織機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)的人員組成可包括人大委員長、副委員長、各代表團(tuán)團(tuán)長、各專門委員會主任委員、共產(chǎn)黨和各民主黨派的代表。其職責(zé)只是聯(lián)絡(luò)協(xié)商大會議案、大會議程、候選人名單，交大會討論表決；
它本身不應(yīng)有決定權(quán)。這樣的機(jī)構(gòu)應(yīng)該是職權(quán)有限、地位適當(dāng)、人數(shù)較少、成員相對穩(wěn)定，以此機(jī)構(gòu)取代主席團(tuán)，才能使人大會議行使它名副其實(shí)的最高國家權(quán)力。

　　四、關(guān)于“政協(xié)”功能的轉(zhuǎn)換

　　建國初期第一屆全國人代會之前，中國人民政治協(xié)商會議在國家政治生活中起過重大作用。1954年由普選產(chǎn)生的全國人代會召開后，政協(xié)不再代行全國人代會的功能，只是作為團(tuán)結(jié)各民族、各民主黨派、各人民團(tuán)體、國外華僑和其他愛國民主人士的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織存在，并繼續(xù)發(fā)揮其作用。1982年憲法在“序言”中稱：“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要?dú)v史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用�！钡�1982年憲法并未就政協(xié)在法制體系內(nèi)的性質(zhì)作明確的定論。中共的有關(guān)文件認(rèn)定，政協(xié)具有“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”三方面的功能，但始終回避將政協(xié)“法制化”的問題。

　　政協(xié)無疑是政治組織，但它不享有國家權(quán)力，不是國家權(quán)力機(jī)關(guān)。因此，它在政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政這三方面發(fā)揮作用時僅僅只能反映民意。近10年來，黨與國家機(jī)關(guān)對來自政協(xié)的意見愈來愈重視，政協(xié)的各種提案一般都得到政府和人大的重視，有關(guān)部門對大部分政協(xié)提案都給予回復(fù)。但是，政協(xié)提出的意見乃至決定，對中共和政府部門只是一種建議和咨詢，不具法律效力，政協(xié)對國家權(quán)力機(jī)關(guān)(人大、政府)只是一種軟約束。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　政協(xié)作用的大小多半取決于黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視程度：若政協(xié)提出的問題很重要、很有價值，又得到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視，政協(xié)的參政議政就有明顯成效；
反之，如果得不到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視，政協(xié)的參政議政就成一種無用功了。這種狀態(tài)與法治國家的原則相悖。

　　鄧小平1978年就指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變�！盵5] 無論是從建設(shè)法治國家的角度考慮，還是從擴(kuò)大和提升民主的角度認(rèn)識，都有必要改變政協(xié)的這種現(xiàn)狀。這不僅是政協(xié)工作本身的重大革新，也關(guān)系到擴(kuò)大國家民主和代議制度的變革。

　　在國家政治體系里，人大和政協(xié)這兩個組織都屬于代議制范疇，完善與提高這兩個組織的民主對推進(jìn)中國的民主進(jìn)程十分重要。目前，政協(xié)還不是憲法規(guī)定的國家機(jī)器，若能將政協(xié)的功能提升并整合到代議制當(dāng)中，讓政協(xié)的參政議政具備法律效力，無疑是國家民主政治的重大進(jìn)展，也是完善代議政治的重要舉措。與人大相比，政協(xié)成員的構(gòu)成表現(xiàn)出特殊的優(yōu)勢。政協(xié)集中了科技、文化、教育界中一批有成就的專家，匯集了各界、各黨派以及無黨派代表人士，但政府官員比例較低。政協(xié)成員有條件從比較科學(xué)、較少受實(shí)際利益牽扯的角度，參與國家決策。政協(xié)的參與可以彌補(bǔ)人大決策的疏漏，使法律法規(guī)和重大決策盡可能臻于完善。以往，由于缺乏體現(xiàn)民主化科學(xué)化的決策機(jī)制，一項(xiàng)重大決策出臺時往往很少有不同意見，更少有反對意見；
即使反對意見是正確的，也無法阻止政治權(quán)威某一錯誤決策的出臺；
只有當(dāng)這一決策在實(shí)踐中碰了壁，或被實(shí)踐完全否定之后，錯誤決策才無奈收場，但國家和人民已為此付出沉痛代價。這種體制上的嚴(yán)重弊端總不該在21世紀(jì)再延續(xù)下去了!

　　讓政協(xié)的參政議政具備法律效力，實(shí)際上就把政協(xié)的功能從“監(jiān)督”提升為制約了�，F(xiàn)在講得較多的是監(jiān)督，制約說得不多；
實(shí)際上，更重要的是制約。監(jiān)督意味著從權(quán)力運(yùn)行機(jī)制之外防范決策失誤，而制約則屬于權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)在功能，它使一種權(quán)力在另一種或幾種權(quán)力的掣肘下運(yùn)行。權(quán)力腐敗、權(quán)力失控之類的現(xiàn)象之所以屢屢發(fā)生，時時作害，皆因權(quán)力運(yùn)行機(jī)制內(nèi)缺乏這種制約裝置。權(quán)力只有在制約狀態(tài)下運(yùn)行才較少出軌犯規(guī)，這樣才能真正地大幅度減少權(quán)力腐敗�？梢哉f，這種制約裝置是權(quán)力運(yùn)行的“安全裝置”。要有效地制約權(quán)力，制約主體就必須享有法律所賦有的某種權(quán)力(如批準(zhǔn)權(quán)、否決權(quán))。此即孟德斯鳩所言：“以權(quán)力制約權(quán)力”。政協(xié)的監(jiān)督若不享有法定權(quán)力，至多不過是一種富有彈性的“監(jiān)督”，當(dāng)然談不上任何制約了，更不可能真正發(fā)揮作用。

　　提升政協(xié)的功能意味著政協(xié)性質(zhì)的轉(zhuǎn)換，即把政協(xié)納入國家權(quán)力體系，同時也意味著中國的代議制會由一院制轉(zhuǎn)變?yōu)閮稍褐�。議會或代議機(jī)構(gòu)實(shí)行一院制還是兩院制，各國的情況不一。西方國家多數(shù)是兩院制，個別的也有實(shí)行一院制的。有的雖實(shí)行兩院制，但其中一院作用微弱，實(shí)際上是一院在起作用，被稱為“跛足議會”，如英國。我認(rèn)為，兩院制對于國情復(fù)雜的大國是必要的。西方一些政治思想家提出過所謂的議會專權(quán)現(xiàn)象，即議會中某一部分勢力占了優(yōu)勢從而左右議會，令民主受到威脅。他們認(rèn)為，可以另設(shè)一院來防止這種現(xiàn)象的發(fā)生。就中國的國情而言，政協(xié)這樣的準(zhǔn)“代議”機(jī)構(gòu)是現(xiàn)成的。從人大、政協(xié)成員的構(gòu)成和各自所代表的社會層面的差別來看，設(shè)置兩院對照顧社會各方利益、調(diào)節(jié)各種利益矛盾，是一種必要的政治制度設(shè)計(jì)。即使在人大里不出現(xiàn)上述“專權(quán)”現(xiàn)象，為了使人大對立法、任免、監(jiān)督等重要職權(quán)的運(yùn)用更為謹(jǐn)慎，另設(shè)一個代議機(jī)構(gòu)與它相輔相成，必定是相得益彰，有利無弊。

　　在中國很少有人談?wù)搩稍褐�，這與西方多數(shù)國家實(shí)行兩院制不無關(guān)系，似乎涉及這一問題就有“資產(chǎn)階級自由化”之嫌。難道只有堅(jiān)持一院制才是社會主義，而兩院制就必然是資本主義？這是缺乏研究的一種誤解。進(jìn)一步分析，中國目前實(shí)行的倒底是一院制還是兩院制呢?其實(shí)，中國的一院制只是現(xiàn)象和形式，上文談到的人大主席團(tuán)制度，實(shí)質(zhì)上就是建立了一個位據(jù)人大會議之上的“上院”，而且是院中之院，院上之院；
從其享有的各項(xiàng)重要職權(quán)來看，這個主席團(tuán)更象是一個獨(dú)立的道道地地的超級議院。這種形式上的所謂一院制，實(shí)際上是一種職權(quán)不平衡、關(guān)系不合理的兩院制，理應(yīng)被結(jié)構(gòu)合理的兩院制所取代。若將政協(xié)由咨政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閲�家�?quán)力機(jī)構(gòu)，就要研究政協(xié)與人大的關(guān)系和各自位置，它們的目標(biāo)是共同的，但職責(zé)應(yīng)有差別，應(yīng)該互相合作，又互相制約。

　　五、改進(jìn)人大常委會的幾個問題

　　全國人大實(shí)際上存在三種主要的組織機(jī)構(gòu)：代表大會、代表大會主席團(tuán)、代表大會常務(wù)委員會。主席團(tuán)屬于臨時機(jī)構(gòu)，是代表大會期間的“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”；
常委會則是常設(shè)機(jī)構(gòu)，是大會閉會期間行使大會所委托職權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)。由于全國人大代表的規(guī)模過于龐大，每年只舉行一次會議，會期只有兩周左右，不可能深入討論與決定需要處理的一系列重大問題，因此人大的許多繁重任務(wù)只能由其常委會承擔(dān)，中國的人大常委會實(shí)際上起著外國議會的作用。從六屆人大(1983年到1988年)到九屆人大(1998年到2003年)，全國人大常委會的成員人數(shù)固定在155人。與外國的議會(下院)的規(guī)模相比較，此人數(shù)顯然不適應(yīng)它所承擔(dān)的使命�？紤]到中國地域遼闊，人口眾多，情況復(fù)雜，要反映、協(xié)調(diào)、匯聚全國13億人口、56個民族、不同階層和黨派的意愿，也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大人大常委會的規(guī)模，以吸納方方面面的人士與專家，集思廣益，使其工作既高效又周密，不貽誤大事又避免錯誤決策的出臺。

　　自六屆全國人大以來，全國人大常委會委員的老齡化狀況有所改善。1983年到1988年的六屆人大常委會委員里，50歲以下和51歲至60歲的僅分別為8人，61歲至70歲為51人，71歲以上的達(dá)61人；
八屆人大常委會委員中，71歲以上的減少到19人；
九屆人大常委會里71歲以上的僅1人，不過常委會的年齡構(gòu)成仍未實(shí)現(xiàn)年輕化，其中61歲至70歲的占110名，而51歲至60歲的委員僅18名，50歲以下則只有5名。[6] 要保證人大常委會工作的活力與效率，其成員的合理年齡結(jié)構(gòu)應(yīng)以51歲至60歲的人為主。過去造成人大常委會成員老齡化的一個重要原因是，安排從黨政軍機(jī)關(guān)退下來的干部轉(zhuǎn)崗到人大常委會工作幾乎成為一種慣例，黨政軍轉(zhuǎn)崗的委員在全體委員中的比例高達(dá)81.25%。在六屆至九屆全國人大常委會專職委員中，來自黨政機(jī)關(guān)的委員平均年齡分別是71歲、70歲、66歲和67歲，來自軍隊(duì)的委員平均年齡分別是70歲、71歲、66歲、67歲。[7] 欲改變?nèi)舜蟪Ｎ瘯�成員的老齡狀態(tài)，必須嚴(yán)格限制或停止將黨政任職年齡到線的干部轉(zhuǎn)崗到人大常委會。

　　六屆全國人大常委會成員中，大專以下學(xué)歷的人達(dá)52人。此后各屆人大常委會成員中具有大學(xué)或大學(xué)以上文化程度的人數(shù)不斷增加。九屆全國人大常委會成員中，具大學(xué)或大學(xué)以上學(xué)歷的委員達(dá)99人，占73.89%；
其中具有研究生學(xué)歷的委員為20人，占14.93%。[8] 然而，在具有大學(xué)以上學(xué)歷的委員當(dāng)中，其教育背景為經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)的只有15人，其中具法學(xué)專業(yè)知識的僅5人，其余多數(shù)人的教育背景多為理工科（理科13人、工科51人、醫(yī)學(xué)3人、軍事7人），還有16人的教育背景是人文學(xué)科，甚至還有30人的專業(yè)不明（可理解為無明確的專業(yè)知識或?qū)�業(yè)背景）。[9] 顯然，人大常委會委員這樣的知識結(jié)構(gòu)難以勝任人大常委會以立法為主的工作。例如，在九屆全國人大常委會第二十九次會議分組審議證券投資基金草案的過程中，只有一個小組里的一位法律專家發(fā)表了意見，而其他委員卻未能提出任何意見�？磥�，盡快吸納具有經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、教育學(xué)專業(yè)背景的專家充實(shí)全國人大常委會，優(yōu)化常委會的知識結(jié)構(gòu)，是全國人大常委會建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

　　全國人大常委會委員功能上的另一個問題是兼職委員多于專職委員。憲法和全國人大組織法雖然規(guī)定人大常委會成員不得在國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)任職，但并未規(guī)定不得在其他單位和機(jī)構(gòu)任職。現(xiàn)在，全國人大常委會的專職委員多是從黨政軍機(jī)構(gòu)退下來的人，年齡偏大；
而年輕且具備必要知識結(jié)構(gòu)的委員往往都是兼職，不能全身心地投入到人大常委會的工作。全國人大常委會既要防止成員老齡化，也要注意委員是否具備必要的知識結(jié)構(gòu)，還要提高年輕且知識結(jié)構(gòu)適當(dāng)?shù)膶Ｂ毣�委員的比例。為此似應(yīng)在有關(guān)法律上作出新的規(guī)定：人大常委會委員除不得在國家行政、審判和檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任職務(wù)外，也不得在其他單位和機(jī)構(gòu)擔(dān)任職務(wù)；
同時對專職委員的年齡、專業(yè)知識、個人經(jīng)驗(yàn)應(yīng)有明文規(guī)定。如此才能全面提升全國人大常委會成員議政理政的能力和效率。

　　九屆全國人大設(shè)立了9個專門委員會，即民族委員會、法律委員會、財經(jīng)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會、內(nèi)務(wù)司法委員會、環(huán)境與資源保護(hù)委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會。各專門委員會的工作范圍和工作量差別極大，工作范圍和職責(zé)的劃分不夠明晰，既有忙閑不均的現(xiàn)象，又存在著工作重疊的問題。這9個委員會的設(shè)置也不能夠全部涵蓋國務(wù)院各部門、最高人民法院、最高人民檢察院的工作范圍，與全國人大及其常委會的發(fā)展需要不相適應(yīng)。根據(jù)人大代表提出的議案和專家學(xué)者的建議，參照國外議會的經(jīng)驗(yàn)，似乎可以考慮增設(shè)預(yù)算與審計(jì)委員會(可把財經(jīng)委員會承擔(dān)的預(yù)算事務(wù)分離出來，在全國人大常委預(yù)算工作委員會的基礎(chǔ)上組建全國人大預(yù)算與審計(jì)委員會)、憲法和法律實(shí)施監(jiān)督委員會、公民權(quán)益保障委員會(即人權(quán)保障委員會)、軍事與國防建設(shè)委員會等專門委員會。另外，按照專業(yè)分工原則，還應(yīng)考慮拆分現(xiàn)有的教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會。專門委員會的建設(shè)也應(yīng)考慮其成員的年輕化、專家化等問題。

　　六、保障憲法的實(shí)施，確立憲法的權(quán)威，是全國人大及其常委會的一項(xiàng)重要任務(wù)

　　憲法是國家的根本大法，是治國的總章程，但50多年來每部憲法頒布后如何加以實(shí)施，卻少有人問津。倘憲法不能實(shí)施，公民權(quán)利不能兌現(xiàn)，違憲行為得不到糾正與制止，憲法即如同虛置，其實(shí)際價值接近于零。如同洛克所說：“法律不是為了法律自身而被制定的，……如果法律不能被執(zhí)行，那就等于沒有法律�！�2003年3月廣州發(fā)生的孫志剛被警方人員活活打死的事件令全國震驚。這類大大小小的違憲毀憲事件在全國各地不時發(fā)生。特別是近20年來中共中央宣傳部根本無視憲法中關(guān)于“公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”的規(guī)定，不經(jīng)司法程序，甚至也不通過行政程序，就任意粗暴地處罰新聞出版機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員（主編、社長、編輯、記者等），以鉗制言論、禁錮思想，繼續(xù)實(shí)行文化專制，維護(hù)岌岌可危的“一黨專政”�！氨�點(diǎn)”事件（命令《中國青年報》“冰點(diǎn)”周刊�？�一事）引起海內(nèi)外輿論的一致譴責(zé)，則是發(fā)生于最近的一例。歷史的和現(xiàn)實(shí)的血的代價，實(shí)在太怵目驚心了。保障憲法的實(shí)施，建立憲法的實(shí)施機(jī)制不能再延誤下去了!

　　要依法治國，建立法治國家，首要的是以憲法治國，必須樹立憲法的法律權(quán)威與政治權(quán)威。所謂憲法的法律權(quán)威，指憲法是制定各種法律的依據(jù)，各種具體法律和行政法規(guī)不得與憲法相抵觸。所謂憲法的政治權(quán)威，即所有公民、社會團(tuán)體和政黨都必須在憲法和法律許可的范圍內(nèi)活動，不得違憲和毀憲。必須結(jié)束實(shí)際生活中所存在的一種倒錯現(xiàn)象：憲法不及一般法管用，一般法不及行政法規(guī)管用，法規(guī)不及規(guī)章管用，規(guī)章不如領(lǐng)導(dǎo)指示管用。這種現(xiàn)象說到底還是“權(quán)大于法”的人治孽根性在作怪。

　　世界各國憲法、法律的實(shí)施最終都是依靠國家強(qiáng)力為后盾的。在正常情況下，國家使用的最經(jīng)常、最充分、最廣泛的強(qiáng)力手段莫過于實(shí)施司法程序。在我國，要保障憲法的實(shí)施，亟待建立相應(yīng)的司法實(shí)施機(jī)制。筆者設(shè)想，為了健全實(shí)施憲法的司法機(jī)制，可從兩個層次設(shè)立專門機(jī)構(gòu)。一是在全國人大常委會設(shè)立憲法委員會，各省和直轄市的人大常委會也逐步建立相應(yīng)的委員會。二是最高人民法院設(shè)立憲法法庭，各省和直轄市的高級人民法院也逐步建立相應(yīng)的法庭。當(dāng)前最緊切、最重要的是全國人大常委會設(shè)立憲法委員會。全國人大常委會憲法委員會的職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)、推動與監(jiān)督憲法的司法化實(shí)踐，具體可有以下幾個方面：一，擬定貫徹憲法條款的具體法律，主要是關(guān)于公民權(quán)利的若干憲法條款，如新聞出版法、遷徙法、結(jié)社法、財產(chǎn)法等，使訴訟與裁定違憲案件有具體的法律依據(jù)。二，有步驟地組建中央與省級憲法法庭。三，解釋憲法條文。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　四，對最高法院憲法法庭審理的違憲訴訟案件享有終審權(quán)。五，審查立法與行政機(jī)關(guān)所頒布的法律、法規(guī)以及政府出臺的舉措，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違憲，立即糾正或廢止。六，檢查司法機(jī)關(guān)在司法活動中是否有違憲行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違憲行為，立即予以制止。七，對需修訂的憲法條款提出修訂方案。最高法院的憲法法庭受全國人大憲法委員會的領(lǐng)導(dǎo)，其職責(zé)是受理和裁定憲法訴訟案件，保證公民的基本權(quán)利，制止并追究黨和政府機(jī)關(guān)及工作人員以及其他社會團(tuán)體或個人的違憲行為。

　　余論：中西代議制度的簡單比較

　　上述六個方面關(guān)于中國現(xiàn)行代議制的改革意見，有的是技術(shù)性的，有的是政治性的。所謂政治性的，是指涉及到權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，特別是第一、三、四各節(jié)，其改革因而困難較大，有待民主政治的推進(jìn)，或可望得到解決。當(dāng)然，技術(shù)性意見中也涉及到某些權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，但它較少涉及到全局性權(quán)力關(guān)系，因此可早些改進(jìn)。

　　從上文對中國代議制較為全面的描述與分析中可以發(fā)現(xiàn)，它與西方代議制有重大差別。西方的議會是各政黨、各利益集團(tuán)自由表達(dá)意見的平臺，它不受一個特殊政黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是該政黨意志國家化的合法性工具。中國的人民代表大會則是中共領(lǐng)導(dǎo)下的一個機(jī)構(gòu)，中共的重要決定通過它成為國家意志。有悖于黨的意志的聲音，不利于“一黨專政”的治國建議，不可能在這里得到伸張。

　　西方的議會是獨(dú)立于行政、司法的政治機(jī)構(gòu)，即所謂的三權(quán)分立、互相制衡。中國的人民代表大會多由現(xiàn)任和卸任政府官員組成，還有不少軍人代表，而中共又同時領(lǐng)導(dǎo)立法、行政、司法三類國家機(jī)關(guān)，這種情況下人大難以獨(dú)立地承擔(dān)起監(jiān)督、制約行政與司法機(jī)關(guān)的職責(zé)。

　　西方的議會是議員們的自由論壇，各種意見可暢所欲言，不同意見可以交鋒、辯論，議員們可以問責(zé)官員，批評政府，甚至彈劾行政首長。中國的人大代表之言論是受到限制的。上世紀(jì)80年代以來對言論的控制時松時緊，即使在寬松的背景下也決不允許沖擊中共所防設(shè)的禁區(qū)，否則會遭遇政治威脅、取消代表資格之類的懲處。代表們的“神圣職責(zé)”只是領(lǐng)會大會文件的精神，擁護(hù)并通過大會的決議。

　　西方的議會一般為兩院制（如美國的眾議院、參議院），兩院互相制約亦互相補(bǔ)充，從而大大減少錯誤決策的出臺，避免國家的損失。中國實(shí)行人代大會一院制，又為一黨所控制（在特殊年代，如“文革”，重大決策根本不通過人大，甚至也不通過黨的中央委員會），決策效率高，但錯誤的發(fā)生率與國家的損失也很大。中國雖有政協(xié)這一機(jī)構(gòu)，但它不是國家機(jī)關(guān)，其決定不具備法律效力。

　　中國代議制的改革就是要舍其種種特殊性，確立世界代議制普適的民主制原則。

　　【注釋】

　　[1] 姜平，《中國百年民主憲政運(yùn)動》，甘肅人民出版社，1998年版，第261頁。

　　[2] 李景鵬，《權(quán)力政治學(xué)》，黑龍江教育出版社，1995年版，第219-220頁。

　　[3] 見《政治學(xué)研究》（北京），1987年第5期。

　　[4] 《議事規(guī)則》第34條規(guī)定：“全國人民代表大會常條委員會委員長、副委員長、秘書長、委員的人選，中華人民共和國主席、副主席的人選，中央軍事委員會主席的人選，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長的人選，由主席團(tuán)提名，經(jīng)各代表團(tuán)醞釀協(xié)商后，再由主席團(tuán)根據(jù)多數(shù)代表的意見，確定正式候選人名單�！�

　　[5] 《鄧小平文選》，人民出版社1994年版，第二卷，第146頁。

　　[6] 見《學(xué)習(xí)時報》（北京），2003年5月12日。

　　[7] 出處同上。

　　[8] 出處同注[6]。

　　[9] 出處同注[6]。

　　當(dāng)代中國研究擁有本文版權(quán)。[2006年] [第4期(總第95期)]

相關(guān)熱詞搜索：克復(fù) 代議制 中國 改革