[摘要]我國社會保障制度及運行中暴露出諸多關于保障對象間、地區(qū)間及管理主體間有失公平或不合理問題。需要通過強化保險理念來解決代內和代際的社會保障對待上的不公平，通過社會保障預算來總攬代內、代際預算約束和強化管理，通過提高統(tǒng)籌層次來解決社會保障導致的地區(qū)間發(fā)展不平衡，通過建立專門社會保險專家統(tǒng)管機構來協(xié)調和統(tǒng)一政府間和部門間的權利與責任，通過城鄉(xiāng)有別的制度框架為縮小城鄉(xiāng)社會保障不公平營造制度框架，促進社會保障的可持續(xù)發(fā)展。

　　[關鍵詞]社會保障；
保險理念；
預算約束

　　一、社會保障公正公平的把握

　　經濟學上講的公平，一般是指過程公平和結果公平，亦或“公正公平”和“均平”。過程公平強調收入分配過程的不偏不倚，重點則在于公平尺度，同樣的對待，防止雙重或多重標準的有所差別的對待，突出的是規(guī)則的公平；
結果公平強調收入分配的結果能夠讓所有的人都滿意，側重人人應平等地享有財富或收入，帶有一定的平均主義的色彩。在中國市場經濟改革過程中，一般認為，初次分配中突出效率，要發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，也就是強調過程公平；
再分配中，應該突出結果公平，實際上就是“均平”。

　　社會保障是一種收入再分配，應該重視“均平”目標，即結果公平。要本著互濟、共濟的原則，實現(xiàn)高收入者對低收入者的轉移支付，提供基本的生活保障，這是社會保障必不可少的核心內容；
但是社會保障作為一項制度，在其制定和運行中也須體現(xiàn)公正公平，也就是說，在肯定再分配體現(xiàn)“均平”的前提下，本著“以人為本”的原則，作為社會保障制度應有的對象，無論是富者還是窮者，要一視同仁，處于相同或是同類狀況的對象或是群體都應該得到同等的對待。要保障所有公民公正公平地享有社會保障的基本權利，既要避免同為公民享有社會保障權益的絕對差別，也要盡量避免因為公民工作崗位、性質不同而出現(xiàn)社會保障權益的相對差別。

　　二、我國社會保障制度及運行中不公平情況分析

　　社會保障項目大致分為社會福利（最低生活保障、社會救濟等）和社會保險（社會保險和補充保險等）兩大類。社會福利是指政府對居民無償?shù)�、單向的資金轉移的社會保障項目；
社會保險則是利用現(xiàn)代保險的“責任共擔”的原理，被保險人先付費后受益的社會保障項目，它體現(xiàn)了一種權利與義務相對稱的原則。我國的社會保障制度的不公平，既有最低保障層次（即社會福利）的不公平，也有社會保險層次的不公平。

　　（一）最低保障層次的不公平

　　最低保障層次，實際上就是要確保保障對象的一個最低生活水平，通過無償轉移支付的形式對低于某一收入標準的保障對象進行補助。我國最低社會保障層次的不公平表現(xiàn)在：

　　1.城市最低生活保障的“勞動收入判斷標準”沒有全面體現(xiàn)個人的經濟能力，只包括勞動收入，沒有考慮資產或財產收入，導致最低生活保障運行中存在不公平的因素。一些沒有收入?yún)s擁有存量資產的人仍然符合低保的資格標準，比如駕車領低保的情況，有違低保本意。

　　確定“其他收人”的內容，對公平至關重要，考慮到我國經濟發(fā)展水平較低，確定包括資產（財產）收入的“收入標準”，既有利于節(jié)約財政資金，也有利于實現(xiàn)更廣泛的公正公平。

　　2.最低生活保障等福利項目城鄉(xiāng)間不公平。最低生活保障是政府保障居民最基本生存權利的共濟措施，只要是本國居民，都應享受。而現(xiàn)實情況是，只有城市低保，農村幾乎是空白，對農村居民不公正。低保標準可以不同，但不應該沒有。

　　3.管理不規(guī)范造成不公平。社會福利要求在政府進行收入補貼以后的個人收入都能達到最低生活標準的水平，這其中關鍵是要掌握低保對象的實際收入水平，加上管理不規(guī)范或力度不夠，也會造成同種狀況的人因財產結構不同而適合不同的標準，不同狀況的人也可能因為收入狀況相同而適合同等的標準，造成對象間實際的不公平。

　�。ǘ�）社會保險層次的不公平問題

　　社會保險層次不公平，既包括社會保險對象間的不公平，也有地區(qū)經濟運行影響的不公平：

　　1.社會保險對象間的對待不公平。包括社會保險制度內、外對象間不公平，當前與未來對象間不公平，以及不同制度對象間不公平。

　�。�1）社會保險理念不明確，覆蓋面不全，動用一般財政收入彌補社會保障收支缺口，造成社會保障制度內、外對象的對待不公平。在社會保險覆蓋面尚不完全的情況下，由于我國社會保險與福利的邊界并不清楚，社會保險沒有突出交費與收益相對應的保險理念來經營，社會保險基金缺口，越來越要求政府用一般財政收入支付，使社會保險具有一定的社會福利色彩。這實際上就是讓所有人出資為制度內局部人員辦保險，造成制度內、外人員的對待不公平，特別是對沒有被社會保險覆蓋的對象是一種不公平待遇。對農村居民而言，更具矛盾性，一方面政府在大力解決“三農”問題，但同時也存在農村居民為城市社會保險付費卻不享受社會保險的情況，存在窮人對富人進行轉移支付，這與“以人為本”是背道而馳的。

　　（2）社會保險理念不明確，責任后移，造成社會保險當前對象與未來對象間的不公平，即前后代際不公平。代際不公平是指代與代之間的社會保障責任與收益的不公平。由于我國的社會保障名義上是個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結合的社會保障制度，實際上仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制的模式，仍然存在著養(yǎng)老責任后移的情況，在這種“現(xiàn)收現(xiàn)付制”之下，必然的結果就是“現(xiàn)缺現(xiàn)補制”，由于未來人口老齡化的沖擊，都會對當代和后代人的繳費和受益水平產生重要的影響。特別是當這種現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會保險可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)乃至破產時，那是對未來出生的各代人最大的不公平。

　　由于我國社會保障管理理念上不夠明確，社會保障沒有納入長期預算管理，使得當期和未來社會保障責任不明確，社會保險在支付標準上沒有充分體現(xiàn)收入、預期壽命的制約作用，容易造成當期應盡的社會保障責任沒有盡全，而受益水平又高于國家經濟發(fā)展“應該”提供的水平。

　　政府間責任確定不合理，也是代際不公平的重要成因。一是社會保險與社會福利邊界不清，社會保險缺口最終成為政府的無限責任，二是社會保險管理短期行為突出，對社會保障責任重視不夠導致社會保險水平偏高，過于依賴中央財政，而且社會保障基金短缺與浪費現(xiàn)象并存，不利于社會保障代際平衡和健康發(fā)展。

　�。�3）社會保險制度間存在不公平。一是企業(yè)單位的社會保險，一是機關事業(yè)單位的社會保障，目前由于兩種機制運作上的不同，使得兩種機制下的保障標準差別巨大。

　�。�4）管理不規(guī)范造成不公平。我國社會保險由于帶有一定的“福利色彩”，加上機構上責任劃分不盡合理導致管理軟約束，把社會保險當成“唐僧肉”，一些沒有繳費和繳費不足的人員也被“納入”其中享受社會保險的受益，這對于足額繳費和制度外的人員都是一種不公正待遇。

　　2.統(tǒng)籌層次較低，難以發(fā)揮地區(qū)間社會保險的互濟功能，造成對地區(qū)經濟發(fā)展影響的結果不公平。由于發(fā)展的差距，地區(qū)間財力與社保壓力呈現(xiàn)“難者愈難、易者愈易”的情況，而現(xiàn)實中社會保障基本上還是中央定政策，地方具體負責管理落實，統(tǒng)籌的層次也就比較低。

　　由于中央缺乏有力的手段來判斷地方政府籌集社會保障資金的努力程度，這樣不得不采取“擠牙膏”的形式，充分發(fā)揮地方的積極性，來解決資金缺口。這種情況下，一些地方在中央給予一定的補助下仍然收不抵支，只好提高地方的繳費率，這種因社會保障帶來的地方負擔不公平，不僅導致了當前情況的發(fā)展差距，而且也會在發(fā)展中加大地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡。

　　因為，越是經濟發(fā)達的地區(qū)其勞動力市場就業(yè)率高，人口結構相對年輕，社保負擔較輕，越利于地區(qū)經濟發(fā)展；
而越是貧困落后地區(qū)，勞動力市場就業(yè)率低，社會保障負擔率高，越是不利于吸引投資，必然導致經濟狀況不斷惡化，從而不僅不利于社會保障問題的解決，反而加劇了地區(qū)社會經濟發(fā)展的不平衡。

　　三、我國社會保障的公正公平制度安排

　　根據(jù)我國社會保障制度的公正公平問題分析，下面就促進社會保障公平的制度安排談一些建議。

　�。ㄒ唬┪覈�社會保險的模式選擇

　　社會保險的模式從籌資的角度分主要有兩種：一是現(xiàn)收現(xiàn)付制，二是基金制�，F(xiàn)收現(xiàn)付制很好地體現(xiàn)了互濟原則，且便于管理，無須高昂的管理和監(jiān)管費用；
最大的弊端在于對人口老齡化而言是脆弱的，但“……審視20世紀80年代中后期以來在世界范圍內涌起的養(yǎng)老金計劃基金化和市場化的改革浪潮，……這種改革不應該是對歷史上形成的現(xiàn)收現(xiàn)付制的一個全盤否定，只是由于它在過去十幾年間的過度擴張，以至于取得了對基金制的壓倒性地位，最終對經濟沿著可能的最優(yōu)路徑增長形成了巨大的壓力，所以才需要加大基金制在整個養(yǎng)老金制度中的比重”�；�金制對于老齡化而言優(yōu)于現(xiàn)收現(xiàn)付制，且有利于提高儲蓄促進增長；
但是卻大大弱化了社會保險的互濟功能，并且存在積累資金的投資和保值增值以及高管理與監(jiān)管費用問題。同時考慮到現(xiàn)收現(xiàn)付制的缺點，應該考慮一個“二者合一的、能夠向工人提供一種防止雙重風險的措施”，“最佳養(yǎng)老金制度可能是一種混合型制度，……國家提供最低津貼，私營基金作補充�！�

　　在中國社會保險面臨轉軌成本、當前缺口和未來老齡化的三重壓力下，社會保險的可持續(xù)發(fā)展受到嚴峻的挑戰(zhàn)，因此有人建議中國建立“三支柱”的社會保險制度（世界銀行，1994），包括基本社會保險、補充社會保險和自愿保險；
有的認為中國建立“兩支柱”的社會保險制度（Amn Murmalidhar ，2004），包括基本社會保險和自愿保險。

　　鑒于中國的現(xiàn)實國情，比較兩者優(yōu)缺點，我們應該選擇現(xiàn)收現(xiàn)付制為主、積累制為輔的部分積累制模式，且現(xiàn)收現(xiàn)付制只有在強化預算約束的前提下才可以達到有效控制政府的社會保障責任，因為現(xiàn)收現(xiàn)付制下，解決社會保障可持續(xù)發(fā)展問題不外乎兩條：一是提高繳費水平，一是降低支付標準。提高繳費率、開征社會保障稅等提高繳費水平在我國目前已無多少空間，能夠讓我們選擇的，只有控制社會保障的支付標準了。

　　（二）我國社會保障公平制度安排

　　1.我國最低保障層次的社會保障制度設計

　　最低社會保障層次的社會福利，符合資格者都應受益，并要合理確定保障水平，不宜過高；
要強化管理，有效掌握低保人員收入，并且將判斷享受低保的收入標準逐步過渡到財產的標準，以解決收入標準判斷上產生的不公平問題；
加快農村最低生活保障制度的建設，農村低保標準不同于城市低保，但是制度必須建立，以體現(xiàn)公民在享受社會福利方面的平等權。

　　2.我國社會保險層面公平的基本社會保險制度安排

　�。�1）突出社會保險付費者受益的保險理念，促進社會保障的公正公平和可持續(xù)發(fā)展。

　　既要做到社會保險是付費者受益，也包括不付費者不受益或不受益者不付費的含義；
既要體現(xiàn)繳費對象間的互濟，又要體現(xiàn)繳費與不繳費之間的差別。

　　第一，基本社會保險要強化繳費與受益對等的原則，促進制度內外社會保障對象間的（公正）公平。確立社會保險是交費與受益相對應的保障項目，在“風險共擔”的原則下，既不能使社會保險基金支付沒有參保的對象，同樣也盡量避免讓沒有參保的對象為社會保障付費。財政補助范圍必須限定，否則就違背保險的理念了。

　　第二，基本社會保險要體現(xiàn)“有條件”的自我平衡原則，促進實現(xiàn)當前與未來的社會保障對象間的代際公平。建立代際社會保險統(tǒng)籌平衡的社會保險制度，即在“有條件”的自我平衡的前提下，綜合預測代際社會保險負擔，確立代際平衡的社會保險制度，如果未來的老齡化影響下養(yǎng)老負擔重，那就通過調整當前的收繳率或支付標準，為未來進行必要的儲備。

　　社會保險的“自我平衡”，不是不要政府補助，而是怎么補助的問題，應先確定政府的補助，然后再確定社會保障的收支標準來達到“自我平衡”，實現(xiàn)社會保障支付的“有條件”剛性（即代際平衡的約束下剛性），“有限補助”就轉化為政府的“有限責任”，不再是無限責任。

　　第三，適時將機關事業(yè)單位納入企業(yè)單位社會保險，逐步統(tǒng)一企業(yè)和機關事業(yè)單位的社會保險制度，營造制度間對象的待遇公平。

　　第四，適合經濟發(fā)展水平的要求，建立城鄉(xiāng)有別的社會保障制度，為縮小城鄉(xiāng)社會保障差距構建制度框架。社會保險水平與經濟發(fā)展水平是密切相關的。中國城市與農村經濟發(fā)展水平不一樣，居民的經濟脆弱性也不一樣，社會保障的制度自然也就不一樣。城市社會保障應該將養(yǎng)老放在各個項目險種保障的首位，而農村地區(qū)則重點放在不能依靠土地而又因為收入水平低無法解決的保險問題上，應該與其經濟發(fā)展和實際需要相適應。(點擊此處閱讀下一頁)

　　所得稅擴面到農村是建立中國公平規(guī)范的農村社會保障制度的基礎。農村的社會保障，首先強化農村福利性社會保障項目的建設；
其次對保險性保障項目，要按照保險的權利和義務對等的原則逐步建立和完善，這就決定了首先要發(fā)展農村經濟，隨著收入的提高，逐步將其納入個人所得稅的范圍，為社會保險金（稅）統(tǒng)一征繳提供條件，也就符合了付費與受益權責對等的原則。在此基礎上，建立和完善農村的社會保障。

　�。�2）建立社會保障（險）預算，強化未來社會保險資金的儲備。

　　第一，要通過預算約束，實現(xiàn)政府對社會保險從“無限責任”到“有限責任”的轉變。

　　借鑒美國的做法，社會保障為“線下預算”（0FF －BuDGET），要有別于一般收入的“線上預算”，強化長期內的預算約束，謀求社會保險的有條件的“自我平衡”，即“有條件”的支出剛性。在不斷提高統(tǒng)籌層次的情況下，依據(jù)養(yǎng)老保險、工傷保險和醫(yī)療保險的先后次序，社會保險要統(tǒng)籌考慮收入和支出，既要根據(jù)現(xiàn)實情況確定籌資水平，也要根據(jù)現(xiàn)實情況確定或調整支出的標準，而不能是支出標準剛性的情況下一味地強化籌資，并使籌資缺口成為政府的無限責任。

　　實現(xiàn)政府對社會保障的“有限責任”，即政府社會保險補助有條件的剛性，就需要一個預算，放在長期內實現(xiàn)平衡。就我國目前的情況，需要的是，嚴格控制、在動態(tài)中降低養(yǎng)老保險的替代率，特別是政府強制參加的社會保障部分，水平不宜過高。我國養(yǎng)老保險在設計之初的目標替代率為58.5％，而現(xiàn)實中的替代率雖已有所降低，但仍為73.7％（財政部社保司計算2004數(shù)據(jù)），今后制度設計仍該逐步降低替代率達到目標水平，降低社會保險的福利色彩。

　　第二，通過建立社會保障預算，有效控制社會保障成本，強化對未來社會保障的資金儲備。建立社會保障預算，強化社會保障資金及責任管理，節(jié)約當前資金，防止社會保障向當代人多分配的傾向，增加未來社會保險的儲備，減小未來老齡化條件下社會保障的壓力。增加未來老齡化條件下的社會保障儲備十分重要，正如前面所說的，我國社會保障是“搶險”與“防洪”并存，“防洪”甚于“搶險”，當前仍應在“搶險”之際，加大“防洪”的儲備。

　　但現(xiàn)實中卻相反，使得本應該在當前“搶險”的同時應積極為老齡化時代的社會保障進行積累的時候，在實踐中卻由于缺乏有效的方法來衡量而造成當前的“搶險”在不斷透支，一正一反，大大地增加了老齡化條件下的社會保障的壓力程度，所以，迫切需要建立社會保障預算，強化對未來社會保障的儲備，促進社會保障的可持續(xù)發(fā)展。

　　作者單位：財政部財政科學研究所，來源：《財經問題研究》2005年第6期

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