侯猛：經(jīng)濟(jì)體制變遷中的最高法院(1949-1978)
發(fā)布時(shí)間:2020-05-25 來源: 感恩親情 點(diǎn)擊： 
「摘要」在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，最高法院的主要任務(wù)不是進(jìn)行具體的經(jīng)濟(jì)決策，而是以不同形式為政治服務(wù)。最高法院在中央各機(jī)關(guān)關(guān)系中處于被邊緣化的位置，甚至審判與行政權(quán)力并沒有嚴(yán)格的界限。從經(jīng)濟(jì)變遷來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致最高法院過于集權(quán)化，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)下級(jí)法院的控制；
而在市場經(jīng)濟(jì)的形成過程中，最高法院與地方法院的關(guān)系需要從集權(quán)轉(zhuǎn)向一定程度的分權(quán)，讓各級(jí)法院都有一定的公共政策制定權(quán)力。
「關(guān)鍵詞」體制變遷；
政治服務(wù)；
政法治理；
邊緣化；
集權(quán)化
發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃草案經(jīng)第一屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過后，就將成為法律。我們司法工作人員必須和經(jīng)濟(jì)工作人員一樣認(rèn)真學(xué)習(xí)研究，并站在自己工作崗位上，積極主動(dòng)地配合其他部門，為完成五年計(jì)劃而奮斗。
——董必武
最高人民法院（以下簡稱最高法院）在經(jīng)濟(jì)生活中的作用，是司法研究中的一個(gè)重要問題。與我之前進(jìn)行實(shí)證和成本分析的研究相比，①本文側(cè)重于歷史的考察，主要研究經(jīng)濟(jì)體制變遷過程中最高法院的政法治理方式的變化，特別是它對(duì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)揮作用的變化。大致說來，中國共產(chǎn)黨在執(zhí)掌政權(quán)后面臨的主要任務(wù)是現(xiàn)代化、國家政權(quán)建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)革命。為了達(dá)到這些目的，在建國初期以及以后的三十年所采取的主要手段是通過意識(shí)形態(tài)調(diào)動(dòng)全國人民的積極性，通過政治來改造國家，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化；
這一階段進(jìn)行的社會(huì)經(jīng)濟(jì)革命主要是建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，所有的經(jīng)濟(jì)決策集中在中共中央以及主要代言人國務(wù)院。在這樣的背景下，造就出最高法院特有的政法治理方式，并且這種治理方式在今天仍在發(fā)揮著相當(dāng)大的作用。
一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下最高法院的定位
中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大致可以分為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期（1949年到1978年）、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期（1978年到1992年）以及市場經(jīng)濟(jì)全面建設(shè)時(shí)期（1992年到現(xiàn)在）。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期又分為以下幾個(gè)階段：1949年到1952年，是中國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)階段；
1952年到1957年，中國仿照蘇聯(lián)的做法，開始實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以后的第一個(gè)五年計(jì)劃，這一階段總的經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想是過渡時(shí)期的總路線，在1954年以后又發(fā)展為“一化三改”；
1958年到1978年是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)蕩階段，經(jīng)過收權(quán)－放權(quán)－再收權(quán)后，形成了中央指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的格局。①對(duì)于當(dāng)時(shí)中國這樣一個(gè)后發(fā)展中國家來說，中央集權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制可能是必要的，因?yàn)槿绻麤]有統(tǒng)一的政治架構(gòu)和統(tǒng)一的法律，打破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的封閉性，就不可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)變革，就無法發(fā)展現(xiàn)代的工業(yè)和商業(yè)，無法建立統(tǒng)一的軍隊(duì)，官僚制度。②經(jīng)濟(jì)決策集權(quán)有利于加快國家的現(xiàn)代化進(jìn)程。
正是為了建立現(xiàn)代國家需要，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的選擇和運(yùn)作主要是中共中央以及國務(wù)院為代表的行政系統(tǒng)主導(dǎo)，大量微觀的經(jīng)濟(jì)決策是由國務(wù)院及其具體的經(jīng)濟(jì)管理部門如國家計(jì)劃委員會(huì)作出，由它們制定形成一套計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行規(guī)則。因此，即使產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)糾紛，亦可以通過行政權(quán)力加以解決。既然經(jīng)濟(jì)糾紛都很少由法院來解決，③最高法院也不可能象現(xiàn)在這樣廣泛介入經(jīng)濟(jì)生活，可以這樣說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基本上與最高法院沒有直接的關(guān)系。
盡管最高法院較少介入經(jīng)濟(jì)糾紛以及基本上不參與經(jīng)濟(jì)政策的制定，④但并不意味著最高法院在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中不發(fā)揮作用。最高法院的比較優(yōu)勢在于它可以通過刑事打擊的手段，作為人民民主專政的工具，協(xié)助共產(chǎn)黨以政治力量推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制的變革，對(duì)中共中央的各種決策堅(jiān)決貫徹執(zhí)行，它在建國初期的主要工作是圍繞著政治意識(shí)形態(tài)展開的，它所有活動(dòng)的重心是進(jìn)行國家政權(quán)建設(shè)，更多的是從政權(quán)建設(shè)的角度間接保障計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。
二、經(jīng)濟(jì)改造對(duì)最高法院的影響
雖然最高法院不直接參與的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建立，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的建立對(duì)最高法院也有深刻的影響。建國初期共產(chǎn)黨將官僚資本、民族資本經(jīng)濟(jì)改造為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，反過來卻直接導(dǎo)致了最高法院的組織變遷和對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)參與能力的變化。
首先是財(cái)政支付能力決定最高法院的組織運(yùn)作。在建國初期，出現(xiàn)過由于國家財(cái)政不足影響最高法院組織運(yùn)作的情況。1951年底三反運(yùn)動(dòng)開始時(shí)，中共中央提出“為爭取國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭”，當(dāng)時(shí)國家財(cái)政不足導(dǎo)致最高法院被迫精簡。1951年12月20日政務(wù)院政法委員會(huì)、最高法院、最高人民檢察署、中央法制委員會(huì)、中央司法部五個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公。合署辦公必然要壓縮人員，精簡下去的一部分人員開始分赴各地法院進(jìn)行調(diào)研。而當(dāng)這些人員返回中央的時(shí)候，調(diào)研報(bào)告顯示出地方各級(jí)法院系統(tǒng)人員不純的情況，這為第一次司法改革埋下了伏筆。這些情況被反映到黨中央后不久，就在全國范圍內(nèi)開展了司法改革運(yùn)動(dòng)。1952年開始進(jìn)行司法改革，對(duì)舊司法人員進(jìn)行改造，⑤改造導(dǎo)致司法人員的缺乏，這使得法院的積案問題再次突出。大概過了一年左右，政法五機(jī)關(guān)不再合署辦公。主要原因也在于國家財(cái)政支付能力的增加，我注意到這一時(shí)期，國家預(yù)算收入從1950年的69.19億元增加到1952年的175.6億元，1957年則多達(dá)297.03億元。⑥上面的分析表明，盡管司法改革的產(chǎn)生有很重要的政治原因，但經(jīng)濟(jì)因素導(dǎo)致司法改革的發(fā)生不容忽視。
社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)同時(shí)帶來經(jīng)濟(jì)所有制的變化，而所有制的變化又決定了法院受案類型的變化。建國初期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革運(yùn)動(dòng)（土改、鎮(zhèn)反、三反、五反、農(nóng)業(yè)合作化、公私合營）接連不斷，各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革運(yùn)動(dòng)對(duì)由最高法院統(tǒng)管的全國各級(jí)法院（包括最高法院）都有深刻的影響，主要表現(xiàn)在受案的形式和數(shù)量的變化上。在打擊經(jīng)濟(jì)犯罪方面，開始是懲辦破壞金融和進(jìn)行商業(yè)投機(jī)的罪犯，穩(wěn)定物價(jià)，安定民生；
后來懲辦“三反”、“五反”中揭發(fā)出來的貪污、盜竊分子，清除舊社會(huì)的污毒。在民事審判方面，國家政治經(jīng)濟(jì)政策的變化（生產(chǎn)資料所有制的變化）導(dǎo)致民事糾紛的變化。土地山林水利糾紛主要是1950年土地改革以后發(fā)生的，1953年農(nóng)業(yè)合作化后，這類案件大幅下降；
公私糾紛在1952年“五反”之后下降；
勞資糾紛在1956年工商業(yè)社會(huì)主義改造后不復(fù)存在。⑦
伴隨著這些社會(huì)運(yùn)動(dòng)結(jié)束，最高法院工作必須為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的要求開始被提出來。在1952年底，政務(wù)院政治法律委員會(huì)和中央各司法機(jī)關(guān)在結(jié)束了司法改革以后，為了準(zhǔn)備從司法方面迎接國家有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就派了幾個(gè)工作組到工礦區(qū)和鐵路、水運(yùn)方面了解情況。1953年4月第二屆全國司法會(huì)議在決議中，就強(qiáng)調(diào)提出司法工作必須為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的方針。在過渡時(shí)期總?cè)蝿?wù)提出后，也就更明確了這個(gè)方針。⑧根據(jù)這個(gè)方針，1954年1月30日，最高人民法院設(shè)立了鐵路、水上運(yùn)輸審判庭（交通庭）；
在各省、市法院中設(shè)立了122個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)保護(hù)庭（組）。⑨當(dāng)時(shí)在城市主要是對(duì)不法資本家的斗爭；
在鄉(xiāng)村是從司法方面保障互助合作運(yùn)動(dòng)的發(fā)展：“法律要下礦”，即法院要認(rèn)真處理有關(guān)工礦生產(chǎn)的刑事和民事案件。但是由于資源有限，經(jīng)濟(jì)建設(shè)本身的重要性壓倒了政法參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要性，資源配置必然傾向于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。這可以從人員編制上看出來，“編制問題每次開會(huì)都會(huì)提出來，解決這問題需要時(shí)間，不能馬上解決。今后還會(huì)遇到許多困難問題，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)需要人更多，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)比政法建設(shè)更重要，沒有經(jīng)濟(jì)建設(shè)什么吃飯穿衣都談不上，所以政法建設(shè)必須服從經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，法院和檢察院所需編制恐不能在短期內(nèi)全部解決，不能解決的就放一放”。⑩在一定程度上，法院系統(tǒng)成立鐵路、水上運(yùn)輸審判庭帶來資源配置的浪費(fèi)，因?yàn)椴]有太多的經(jīng)濟(jì)糾紛可以處理，也因此，1957年8月9日國務(wù)院全體會(huì)議第56次會(huì)議作出《關(guān)于撤銷鐵路、水上運(yùn)輸法院的決定》，最高法院交通庭隨即撤銷。
大致講來，1956年以后，隨著國家對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造的勝利完成，全國經(jīng)濟(jì)采取高度集中的計(jì)劃管理，農(nóng)村實(shí)行公社化，推行產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)，缺乏市場機(jī)制，對(duì)產(chǎn)、供、銷等經(jīng)濟(jì)合同糾紛也相應(yīng)采用行政辦法解決。加之，全國的工作著重點(diǎn)一直未能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，因而運(yùn)用審判職能調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)為特征的經(jīng)濟(jì)審判工作也就一直未曾開展起來。這表明，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的最高法院對(duì)經(jīng)濟(jì)的作用有限。
三、最高法院的政法治理方式
由于最高法院基本上與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)無關(guān)，基本上不涉及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策的制定。因此，最高法院行為的重心自然轉(zhuǎn)到為政治服務(wù)上；
而且由于法院包括最高法院處理的主要是政治問題，而不是經(jīng)濟(jì)問題，群眾化司法比專業(yè)化司法更有利于問題的解決；
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的集權(quán)特性也決定了最高法院的政法治理方式，多是強(qiáng)調(diào)個(gè)案的解決，不要求具有普遍的法律（經(jīng)濟(jì)）意義。
�。ㄒ唬┳罡叻ㄔ涸诮�(jīng)濟(jì)方面沒有太大的作用，其重心相應(yīng)的就轉(zhuǎn)移到為政治服務(wù)上。最高法院為政治服務(wù)就要走“群眾路線”，必須主動(dòng)、積極的建設(shè)國家政權(quán)。下面一段文字形象的描述了當(dāng)時(shí)的司法工作特點(diǎn)：
人民法院的審批制度和工作作風(fēng)，是便利群眾、聯(lián)系群眾、依靠群眾的，是為人民服務(wù)的。它決不單憑訴狀、供詞與辯論來進(jìn)行審判：而著重于實(shí)地的調(diào)查研究，了解案情的全部真相和充分證據(jù)，然后才依法判決。因此，它常常根據(jù)各種不同案情的需要，而采取必要的就地審判、巡回審判、人民陪審等審判方式；
堅(jiān)決廢棄反動(dòng)與落后的主觀武斷的審判方式。同時(shí)，與一切消極地等待訴訟和單純懲罰等反動(dòng)與落后的法院制度相反，我們的人民法院一向重視并采用各種方法，進(jìn)行關(guān)于法紀(jì)的宣傳教育工作。它不僅教育人民減少犯罪，減少糾紛；
而且教育人民積極地參加新社會(huì)的建設(shè)，人民法院向來把關(guān)于司法的宣傳教育工作，看作審判制度的一個(gè)重要的組成部分，進(jìn)行法紀(jì)宣傳教育的結(jié)果，將大大地提高廣大人民群眾地覺悟，使人民群眾能夠預(yù)防犯罪和糾紛的發(fā)生，因此也就使司法工作從被動(dòng)引向主動(dòng)，從消極引向積極。11最高法院不僅要走“群眾路線”，更要不斷地參加政治運(yùn)動(dòng)。每次社會(huì)運(yùn)動(dòng)一來，最高法院的日常工作就要中斷。正如董必武所說：“大家都知道，凡屬大規(guī)模運(yùn)動(dòng)一開始，許多機(jī)關(guān)工作人員都投入運(yùn)動(dòng)，機(jī)關(guān)本身的工作，除必要的和必需進(jìn)行的外，其他的一般工作差不多都停了”。12“我國建國以來一直都處在緊張的群眾運(yùn)動(dòng)當(dāng)中。群眾運(yùn)動(dòng)不是依靠法律，而是依靠發(fā)動(dòng)廣大群眾搞起來的”“許多事情都是以群眾運(yùn)動(dòng)方式搞起來的，到目前為止，我們還在搞運(yùn)動(dòng)�！\(yùn)動(dòng)一來，原來的工作計(jì)劃就變了。運(yùn)動(dòng)本身，一方面改變了原定的工作計(jì)劃，另一方面促使機(jī)關(guān)工作的質(zhì)量進(jìn)一步提高，并在運(yùn)動(dòng)中創(chuàng)造了法律。對(duì)我們來說，運(yùn)動(dòng)不是障礙、降低了法制工作，而是促進(jìn)、發(fā)展、提高了法制工作”。13由于深受政治意識(shí)形態(tài)的影響，受政治權(quán)力的支配，最高法院的行為更多的表現(xiàn)為處理政治斗爭、鎮(zhèn)壓反革命，而不是政治權(quán)利（在階級(jí)對(duì)立意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)下的社會(huì)，政治權(quán)利不是法律概念），14政治立場變得十分重要。最高法院第一任院長沈鈞儒就專門談過司法與政治的關(guān)系問題：“我們?nèi)嗣袼痉üぷ鞅仨毞e極地為政治服務(wù)，必須與當(dāng)前的政治中心任務(wù)與群眾運(yùn)動(dòng)相結(jié)合。在各種中心任務(wù)與運(yùn)動(dòng)中，各地領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)應(yīng)把司法工作組織進(jìn)去，注意運(yùn)用這一武器，使中心工作做的更好。司法機(jī)關(guān)本身尤應(yīng)積極主動(dòng)配合中心任務(wù)與運(yùn)動(dòng)，充分發(fā)揮人民司法的作用”。15為政治服務(wù)還表現(xiàn)在最高法院鎮(zhèn)壓反革命犯罪或經(jīng)濟(jì)犯罪上。共產(chǎn)黨執(zhí)政初期，實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制革命，經(jīng)濟(jì)犯罪往往被冠之以“反革命”。不同的政治運(yùn)動(dòng)，最高法院處理不同的反革命經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)—懲辦破壞金融和進(jìn)行商業(yè)投機(jī)的罪犯、懲辦“三反”、“五反”中揭發(fā)出來的貪污、盜竊分子。16這一時(shí)期打擊所謂的反革命經(jīng)濟(jì)犯罪是鞏固國家政權(quán)的需要，比較強(qiáng)調(diào)對(duì)國家財(cái)產(chǎn)的保護(hù)�！盀橐瀼乇Ｗo(hù)國家財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基本任務(wù)，各級(jí)人民司法機(jī)關(guān)必須對(duì)破壞或侵害國家財(cái)產(chǎn)和破壞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的罪犯，更須給予無情的鎮(zhèn)壓。對(duì)其他各種破壞或侵害國家財(cái)產(chǎn)、或破壞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的罪行，均應(yīng)分別輕重首從，給予應(yīng)得的懲罰和處分；
而為的正確的實(shí)行保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)政策，必須認(rèn)真地糾正某些地方司法機(jī)關(guān)中一部分人員的上述各種錯(cuò)誤觀點(diǎn)”。17
�。ǘ┯捎谧罡叻ㄔ焊嗟氖菑氖抡畏⻊�(wù)工作，因此對(duì)專業(yè)化的要求并不是很高（主要看政治素質(zhì)）。最高法院建立之初，在由17人組成的最高人民法院委員會(huì)中，人員大體上包括了軍事干部、中共負(fù)責(zé)法務(wù)的干部、工青婦社團(tuán)干部、教授和律師，18這反映出新舊司法人員的結(jié)合以及群眾性司法知識(shí)和專業(yè)化司法知識(shí)的平衡。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
最高法院最初是在原華北人民法院的組織機(jī)構(gòu)和工作人員為基礎(chǔ)建立來的，不久，最高人民法院又從各方面調(diào)配干部，主要是從人民解放軍中抽調(diào)若干老干部并吸收一部分青年知識(shí)分子。此時(shí)政治素質(zhì)高的人員被優(yōu)先選拔，政治標(biāo)準(zhǔn)高于專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，最高法院的知識(shí)結(jié)構(gòu)開始發(fā)生了變化。而在進(jìn)行司法改革運(yùn)動(dòng)之后，全國法院系統(tǒng)舊司法人員被清洗，司法知識(shí)更多的具有政治性而不是專業(yè)性的特征，以至于后來建立的人民法庭，都是采取群眾運(yùn)動(dòng)的方式進(jìn)行審判，被認(rèn)為是走群眾路線的一種具體表現(xiàn)。
從法律審和事實(shí)審司法知識(shí)的分工來看，由于群眾重事實(shí)勝于法律，因此在“三反”、“五反”運(yùn)動(dòng)中成立的人民法庭基本上喪了法律審的意義，群眾性的司法知識(shí)完全替代了專業(yè)司法知識(shí)。而在整個(gè)法院系統(tǒng)中，包括最高法院在內(nèi)對(duì)上訴案件都必須進(jìn)行事實(shí)審，就成為走群眾路線的最基本的體現(xiàn)，也象征著群眾性司法知識(shí)在整個(gè)司法知識(shí)體制中占據(jù)了主要位置。19大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)增強(qiáng)了國家對(duì)社會(huì)的資源控制能力。這也驗(yàn)證了這樣一種政治思維模式，即只有群眾的集體努力才能把社會(huì)提高到一個(gè)新的水平，通過發(fā)動(dòng)群眾才能把所有的問題解決好。相信群眾的另一面就是未必相信專業(yè)化。因?yàn)閷I(yè)化是認(rèn)為問題最好由專家來處理，20
盡管在建國初期也有提及過審判人員的專業(yè)化問題：
“為使司法干部、特別是審判員的專業(yè)化，今后應(yīng)盡可能減少審判員和法院主要干部的流動(dòng)性。有些地區(qū)尚不善于運(yùn)用和發(fā)揮法院的審判工作的作用來保證和推動(dòng)中心工作，往往把司法干部調(diào)離法院去單純‘搞中心工作’，結(jié)果既未能以審判工作來‘結(jié)合中心’，而且又妨害和削弱了法院的審判效能，徒增積案和群眾的不滿。此種現(xiàn)象，今后應(yīng)予以糾正”。21
但是由于建國初期，整個(gè)司法系統(tǒng)是為鞏固國家政權(quán)建設(shè)服務(wù)的，因此政治性的要求壓倒了對(duì)專業(yè)化的要求，所有的問題都要通過走群眾路線來解決。在這樣一種思路指導(dǎo)下，對(duì)群眾性司法知識(shí)的推崇走到了極端，最高法院走上了司法的大躍進(jìn)，司法干部參加生產(chǎn)，才能保衛(wèi)生產(chǎn)，審判工作必須和生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合，成為司法工作大躍進(jìn)以來所取得的一條重要經(jīng)驗(yàn)。22
最高法院不僅要走群眾路線，而且其作用的發(fā)揮往往還要借助于宣傳媒介才能完成。通過宣傳輿論來強(qiáng)化最高法院以及各級(jí)法院對(duì)司法為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的理解，是一種重要的意識(shí)形態(tài)方式。在這一時(shí)期，社論治國比依法治國的意義更大，所有的司法問題都可以通過意識(shí)形態(tài)來解決。
表1人民日?qǐng)?bào)與法院工作有關(guān)的社論（略）
（三）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的集權(quán)特性決定了最高法院的政法治理方式。
最高法院的建立以打碎舊的司法機(jī)關(guān)為鮮明特征，并且有著很強(qiáng)的革命根據(jù)地歷史的痕跡。1949年春天，中共中央發(fā)出《關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》的號(hào)召，國民黨時(shí)代的法院作為舊的國家機(jī)器在很短的時(shí)間被打碎。1949年10月22日，最高法院在以原華北人民法院為基礎(chǔ)正式建立，由中央人民政府委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，12月3日，最高法院委員會(huì)討論通過《最高人民法院試行組織條例》，23以最高法院為首的司法體制實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。在1951年9月3日通過的《人民法院暫行組織條例》中，規(guī)定：“下級(jí)人民法院的審判工作受上級(jí)人民法院的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督”，“各級(jí)人民法院（包括最高人民法院分院、分庭）為同級(jí)人民政府的組成部分，受同級(jí)人民政府委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督”。
1954年通過《人民法院組織法》，此時(shí)的最高法院由全國人民代表大會(huì)產(chǎn)生，向它負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。1955年3月11日最高人民法院成立審判委員會(huì)，從1955年1月起，最高人民法院各審判庭按照合議制審判案件。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的集權(quán)特性決定最高法院的政法治理方式，表現(xiàn)之一就是在最高法院在中央各機(jī)關(guān)關(guān)系中處于相對(duì)弱化（被邊緣化）的位置。最高法院的權(quán)力被邊緣化表現(xiàn)為，其權(quán)力從新中國建立開始就沒有被嚴(yán)格的界定過。權(quán)力的真正意義不在于文本的規(guī)定而應(yīng)當(dāng)是在微觀層面，在權(quán)力運(yùn)作的末梢，在一種權(quán)力與另一種權(quán)力交界的地方，只有在那里，才能真正了解權(quán)力是如何實(shí)現(xiàn)的。24雖然《人民法院組織法》有過專門的規(guī)定，但是最高法院的權(quán)力是通過與包括政法委員會(huì)、司法部、最高人民檢察署、公安部等其他政法機(jī)關(guān)在實(shí)際制度運(yùn)作中的相互博弈表達(dá)出來的。因此，在建國初期，最高法院在整個(gè)國家體制中的地位實(shí)際上并不高，與司法部、法制委員會(huì)、最高人民檢察署、公安部共同組成政法機(jī)關(guān)，由政法委員會(huì)組織協(xié)調(diào)。當(dāng)時(shí)不是強(qiáng)調(diào)各部門的精細(xì)分工，而是強(qiáng)調(diào)通力合作，從董必武在第一屆全國司法會(huì)議上的講話，可以推測當(dāng)時(shí)最高法院的地位：
“在這次會(huì)議中，有四個(gè)機(jī)關(guān)準(zhǔn)備作報(bào)告，這些報(bào)告，雖由個(gè)別同志來作，但報(bào)告的內(nèi)容，都是經(jīng)過這些機(jī)關(guān)的司法工作者共同討了的，并不是哪一個(gè)報(bào)告就是代表哪一個(gè)機(jī)關(guān)的意見，而是共同的意見”。25
建國初期，圍繞中心工作，有時(shí)候行政與司法的工作界限也沒有嚴(yán)格區(qū)分。1950年11月3日發(fā)布的《政務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人民司法工作的指示》，是在第一次全國司法工作會(huì)議后，針對(duì)人民司法工作的建設(shè)所做的指示。從1950年7月14日政務(wù)院第41次政務(wù)會(huì)議通過《人民法庭組織通則》、1952年3月21日政務(wù)院第129次政務(wù)會(huì)議通過的《關(guān)于“五反”運(yùn)動(dòng)中成立人民法庭的規(guī)定》、1952年3月28日政務(wù)院第130次政務(wù)會(huì)議通過的《關(guān)于三反運(yùn)動(dòng)中成立人民法庭的規(guī)定》也可以看出，是政務(wù)院而不是最高法院在人民法庭的建立過程中發(fā)揮了主要作用。此外，政務(wù)院有時(shí)還通過與最高法院發(fā)布聯(lián)合指示來動(dòng)員全國力量來完成某些活動(dòng)：1950年7月23日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng)的指示》；
1950年10月13日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于人民司法機(jī)關(guān)迅速清理積案的指示》；
1955年12月29日聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于反革命分子判處死刑準(zhǔn)予上訴的通知》。這也表明，最高法院所能夠動(dòng)員全國力量來完成任務(wù)的作用有限。
更細(xì)微的觀察表明，在建國初期，因?yàn)楫?dāng)時(shí)實(shí)行的是審判活動(dòng)和司法行政分立，司法部實(shí)際上成為全國法院管理的樞紐。26一個(gè)明顯的例子就是，與目前的司法改革不同，第一次司法改革與最高法院并沒有直接聯(lián)系，原因就在于當(dāng)時(shí)法院的行政事務(wù)是由司法部管理。第一次司法改革是在政務(wù)院及其政治法律委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，由司法部牽頭搞起來的。27司法部成為制約最高法院的一個(gè)重要力量，最高法院的很多指示都是通過與司法部聯(lián)合作出的。按照時(shí)任司法部副部長魏文伯的說法：
“司法行政機(jī)關(guān)和人民法院在工作上雖有分工，但是因?yàn)樗痉ㄐ姓䴔C(jī)關(guān)是以組織與改進(jìn)人民法院的司法行政工作來保證審判工作更好地進(jìn)行的，所以兩者必須密切配合，有些工作還需聯(lián)合進(jìn)行。如對(duì)有些工作聯(lián)合發(fā)布指示、共同召開會(huì)議、聯(lián)合組織工作檢查組，這樣做會(huì)有效地推動(dòng)下級(jí)人民法院的工作”。28
表2中國最高法院與司法部的聯(lián)合指示（通告）（略）
而且，下級(jí)法院的司法行政活動(dòng)也由司法部控制，最高法院基本上沒有分享權(quán)力。比如，在1954年8月13日《司法部關(guān)于各省與中央直轄市審判機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)分立問題的意見》中強(qiáng)調(diào)：
“各高分院和各省、市院首先應(yīng)切實(shí)向各級(jí)黨政建議，由于各省、市法院審判工作本已十分繁重，如繼續(xù)兼管所屬法院干部的管理、教育、訓(xùn)練，組織建設(shè)，財(cái)務(wù)，以及陪審、民間調(diào)解、公證、律師等司法行政工作，根據(jù)幾年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明實(shí)難兼顧；
同時(shí)參照蘇聯(lián)審判與司法行政工作分立的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，今后應(yīng)盡先將各省、市的審判機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)根據(jù)不同具體情況分別先后逐步分立”。30
但是，到1959年4月28日，第二屆全國人大第一次會(huì)議決定撤銷司法部，原司法部主管的工作由最高人民法院管理。31司法部的權(quán)力移交給最高法院，無疑增強(qiáng)了最高法院在橫向關(guān)系中與其他政法機(jī)關(guān)的權(quán)力對(duì)比，但是這種橫向?qū)Ρ炔⒉恢匾�。重要的是在縱向?qū)Ρ戎�，由于司法行政歸最高法院管理，增強(qiáng)了最高法院對(duì)下級(jí)法院的控制。
四、為什么控制下級(jí)法院及其問題
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的集權(quán)特性決定最高法院的政法治理方式，表現(xiàn)之二是最高法院加強(qiáng)對(duì)下級(jí)法院的控制。從福柯的觀點(diǎn)來看，權(quán)力關(guān)系并不源于某一特別的因素，而是來自于多元；
它并不是脫離經(jīng)濟(jì)、性別等因素獨(dú)立作用，而是與他們密不可分的。權(quán)力中包含著權(quán)術(shù)和利益。權(quán)力不僅是一種內(nèi)在的或固有的現(xiàn)象，而且，它與歷史進(jìn)程中的“利益”集團(tuán)交織在一起。32經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化、民族的統(tǒng)一和國家政權(quán)建設(shè)是擺在新政權(quán)面前的重要問題。國家權(quán)力擴(kuò)張必然要求深入基層和吸收下層的財(cái)源，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)的控制，33為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，司法體制亦不例外。當(dāng)時(shí)舊的法院體系被打碎，最高法院擔(dān)負(fù)著建立全國各級(jí)司法體制的任務(wù)，所以最高法院的重心除了審判之外，還包括管理各級(jí)法院，甚至可以說管理各級(jí)法院成了最高法院的最重要的任務(wù)。34
將地方機(jī)構(gòu)正規(guī)化是鞏固國家政權(quán)的有效方法。建國初期，下級(jí)法院的建設(shè)成為最高法院及其他中央政法機(jī)關(guān)的主要工作。由于決策權(quán)力集中在中央，最高法院以及司法部成為司法系統(tǒng)中向下級(jí)法院傳達(dá)中央政策的中介。最高法院本身并沒有獨(dú)立的公共政策制定權(quán)力，最高法院通過指示、會(huì)議與檢查來達(dá)到貫徹中央決策的目的（其中在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面最高法院發(fā)出的指示包括：1955年3月3日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于迅速布置糧食購銷工作，安定農(nóng)民生產(chǎn)情緒的緊急指示》；
4月1日，最高法院、司法部發(fā)出《關(guān)于從司法方面保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食購銷工作順利進(jìn)行的指示》，要求各地法院把保證春耕生產(chǎn)和糧食購銷工作的順利進(jìn)行，作為當(dāng)前的重要任務(wù)；
為配合農(nóng)業(yè)合作化，10月15日，最高法院、司法部又聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)司法工作保障農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的指示》）。
表3中國司法會(huì)議治理（略）
為了強(qiáng)化對(duì)下級(jí)法院的控制，還實(shí)行下級(jí)法院送報(bào)告制度：
“為了使司法機(jī)關(guān)上下通氣，關(guān)于下級(jí)人民法院送報(bào)告的問題，可以采取以下辦法：下級(jí)人民法院對(duì)有關(guān)審判工作的報(bào)告主送上級(jí)人民法院、抄送上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)；
對(duì)有關(guān)司法行政工作的報(bào)告主送上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)、抄送上級(jí)人民法院；
工作計(jì)劃、綜合報(bào)告、總結(jié)報(bào)告同時(shí)主送上述兩個(gè)機(jī)關(guān)”。35
這種報(bào)告制度還表現(xiàn)為最高法院對(duì)下級(jí)法院進(jìn)行司法批復(fù)。司法批復(fù)是司法解釋的一種特殊形式，說它特殊就在于，批復(fù)主要是最高法院針對(duì)下一級(jí)法院即高級(jí)人民法院和軍事法院的請(qǐng)示而答復(fù)的，其答復(fù)具有法律效力，其建立的基礎(chǔ)是請(qǐng)示制度。1949年新政府成立后就強(qiáng)調(diào)建立審判工作中的報(bào)告請(qǐng)示制度，認(rèn)為實(shí)行這種制度對(duì)于密切上下級(jí)關(guān)系、交流經(jīng)驗(yàn)、正確處理重大或疑難問題，避免錯(cuò)誤缺點(diǎn)，以及提高干部和改進(jìn)工作，都有很大的好處。36為了規(guī)范請(qǐng)示制度，最高法院還制定過一些專門的文件。37但是，由于批復(fù)內(nèi)容主要是針對(duì)個(gè)案的法律適用，往往這些案件還在下級(jí)法院審理過程之中，國家政權(quán)建設(shè)的需要壓倒了對(duì)當(dāng)事人上訴權(quán)利的保護(hù)。
總之，為了鞏固國家政權(quán)建設(shè)，使下層政權(quán)與中央保持一致，就要建立現(xiàn)代官僚體制。馬克斯·韋伯認(rèn)為在現(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu)中達(dá)到這一目的有三個(gè)條件：第一，官員有可靠的薪金；
第二，職業(yè)穩(wěn)定，并有晉升的機(jī)會(huì)；
第三，官員們有明確的職位感，下級(jí)服從上級(jí)。38對(duì)于屬于政權(quán)組織形式的司法體制來說，司法體制亦要建立一體的官僚體制，通過下級(jí)服從上級(jí)以鞏固國家政權(quán)。
司法體制按照官僚體制來組織，一個(gè)明顯的例子就是法律審和事實(shí)審區(qū)分的廢除。上訴審亦要求事實(shí)審，反映出上級(jí)法院包括最高法院對(duì)下級(jí)法院控制的強(qiáng)化。建國初期，審級(jí)制度中上訴審只進(jìn)行法律審的原則并沒有被明確反對(duì)。但是在1956年4月14日司法部的通知中卻明確指出，上訴審不作實(shí)體審帶有若干片面性和危險(xiǎn)性：
“‘事實(shí)是根據(jù)，法律是準(zhǔn)繩’才是正確地適用法律，從而得到正確判決。上訴審的任務(wù)，是使一審事實(shí)不清或適用法律不當(dāng)?shù)呐刑�，�?jīng)過上訴能夠得到切實(shí)而有效的糾正，它在通常審理程序（不包括監(jiān)督程序）中。是保證人民法院對(duì)所審理的上訴案件，確切地查清事實(shí)。有些事實(shí)不清或根據(jù)不足的案件，并不是光靠審閱案卷就能發(fā)現(xiàn)的，如果上訴審?fù)耆蛔魇聦?shí)審，就易于產(chǎn)生在事實(shí)不清的情況下作出不適當(dāng)?shù)呐袥Q或裁定。當(dāng)然，這并不是說所有上訴案件都要由上訴審自己來重審，而是指事實(shí)不清的案件，有的可發(fā)回下級(jí)人民法院審理。如認(rèn)為以自己審理為宜的，則必須自己審理，這種審理即為上訴審，不必作為第一審。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
上訴審在審理上訴案件時(shí)，并可派人調(diào)查核對(duì)事實(shí)，也可以到當(dāng)?shù)鼐蛯�。至于事�?shí)基本清楚的案件，只是適用法律不當(dāng)，就可以改判。總之，要求上訴審這一關(guān)，必須把事實(shí)完全搞清楚，然后依法判決，否則，上訴審將流于形式的危險(xiǎn)”。39
上級(jí)法院和下級(jí)法院分工的取消，增強(qiáng)了上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的控制，法院的官僚化色彩進(jìn)一步增強(qiáng)，而分工的取消則加劇了積案的進(jìn)一步增加。而為了解決積案問題，《中華人民共和國人民法院組織法》（1954年9月21日第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過）將地方各級(jí)人民法院分為：基層人民法院、中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院，實(shí)行四級(jí)二審制。40實(shí)行二審終審制將大部分案件放在中級(jí)人民法院審理，以減輕最高法院的壓力�？赡艿墓烙�(jì)是當(dāng)時(shí)最高法院主要通過再審程序?qū)徖戆讣�，而這些案件可能比直接上訴案件要少許多。
“最高法院監(jiān)督地方各級(jí)法院和專門法院的審判工作，上級(jí)法院監(jiān)督下級(jí)法院的審判工作。而中國疆域遼闊，省的地區(qū)也較大。所以我們必須減少最高法院和高級(jí)法院的第二審案件，加強(qiáng)最高法院全國性的監(jiān)督工作，并加強(qiáng)省級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督。因此我們必須在省級(jí)法院下設(shè)中級(jí)法院，而建立四級(jí)法院的體系。案件的上訴審級(jí)過多足以使案件發(fā)生拖延現(xiàn)象。這對(duì)一般人民，特別對(duì)勞動(dòng)人民是不利的。所以我們實(shí)行二審終審制。同時(shí)，我們還必須健全各級(jí)法院的制度，特別加強(qiáng)基層法院和中級(jí)法院的建設(shè)，因?yàn)榛鶎臃ㄔ汉椭屑?jí)法院是審判絕大多數(shù)第一審和第二審案件的法院”。41
但是二審終審制并沒有解決最高法院的審理案件過多的問題，42上訴審減少了，但是再審案件大大增加。以《最高法院一九五六年工作報(bào)告》為例：
“本院一九五六年受理的各種申訴數(shù)量很大，單是本院全年辦理的當(dāng)事人不服各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決或裁定的申訴即達(dá)五千零八十三件，大大超過本院同一時(shí)期受理的上訴、復(fù)核等案件。處理申訴工作在實(shí)際上已成為本院對(duì)下級(jí)人民法院實(shí)行審判監(jiān)督的一項(xiàng)重要工作”。43
以及之后的《關(guān)于最高人民法院工作的報(bào)告》（1957年7月2日在第一屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上）：
“就最高人民法院來說，從今年1月至5月底，即受理了來信申訴六千零六十六件，來訪申訴一千二百八十四人次。1957年頭五個(gè)月的申訴比去年一年的還多。這是最高人民法院一項(xiàng)極為繁重的工作。申訴所以這樣多，主要原因還不是由于法院辦案質(zhì)量不高，而是由于申訴與上訴不同，當(dāng)事人向最高人民法院提出申訴的案件，既沒有時(shí)間上的限制，也沒有審級(jí)上的限制”。44
民主集中制是中央對(duì)地方控制的主要表現(xiàn)原則，在司法領(lǐng)域的具體表現(xiàn)就是上訴審進(jìn)行事實(shí)審。但是這一做法并沒有使得上級(jí)法院特別是最高法院對(duì)下級(jí)法院的控制。因?yàn)檫@加劇了最高法院的積案問題，而本來積案問題是通過實(shí)行四級(jí)二審制來實(shí)現(xiàn)的。實(shí)行上訴審進(jìn)行事實(shí)審的弊端和實(shí)行四級(jí)二審制的好處相抵消，使得積案問題并沒有得到解決。一方面，為了國家政權(quán)建設(shè)，最高法院要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)法院的控制，另一方面，最高法院自身的能力有限，不得不將一定的權(quán)力下放，從而使這兩者始終保持著一種緊張的關(guān)系。這表明，在司法領(lǐng)域，中央與地方的關(guān)系也是一個(gè)矛盾，45中央和地方的兩個(gè)積極性的問題實(shí)際上是一個(gè)憲政問題。46從經(jīng)濟(jì)變遷來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致最高法院過于集權(quán)化，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)法院的控制；
而在市場經(jīng)濟(jì)的形成過程中，最高法院與地方法院的關(guān)系需要從集權(quán)轉(zhuǎn)向一定程度的分權(quán)，從而讓各級(jí)法院都有一定的公共政策制定權(quán)力。47
「注釋」
�。ǘ匚洌簳r(shí)任最高人民法院院長�！蹲罡呷嗣穹ㄔ鹤缘谝粚萌珖嗣翊泶髸�(huì)第一次會(huì)議以來的工作》（1955年7月3日），《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第269頁。
�、俸蠲停骸蹲罡叻ㄔ阂�(guī)制經(jīng)濟(jì)的功能——再評(píng)“中福實(shí)業(yè)擔(dān)保案”》，《法學(xué)》2004年第12期；
侯猛：《最高法院規(guī)制經(jīng)濟(jì)的實(shí)證研究——以法院內(nèi)部管理費(fèi)用為分析視角》，《中外法學(xué)》2005年第1期；
侯猛：《最高法院如何規(guī)制經(jīng)濟(jì)——外部協(xié)調(diào)成本的考察》，《法商研究》2004年第6期；
侯猛：《最高法院司法知識(shí)體制再生產(chǎn)——以最高法院規(guī)制經(jīng)濟(jì)的司法過程為例》，《北大法律評(píng)論》第6卷第1輯，法律出版社2005年版。
�、賲⒁婞S恒學(xué)《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2002年版，第387-393頁。
�、趨⒁姲矕|尼·吉登斯《民族國家與暴力》，趙力濤、胡宗澤譯，三聯(lián)書店1998年版。
�、畚迨甏跗�，全國民事案件最高達(dá)到200多萬件，占法院受理案件總數(shù)的80%以上，其中婚姻案件又占全部民事案件的80%以上。到了五十年代后期，民事案件急劇下降，只剩三十幾萬件。參見唐德華《民商審判（續(xù)）－唐德華文集》，吉林人民出版社2002年版，第4-5頁。
�、茏罡叻ㄔ阂矃⑴c過一些直接的國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)整，但數(shù)量極少。比如，國家銀行存放業(yè)務(wù)，只有按照計(jì)劃及時(shí)的放出和收回，才能扶助和監(jiān)督生產(chǎn)和商品流通，管理和調(diào)節(jié)市場貨幣信用，保證全國金融安定的作用。為此，最高人民法院和司法部于1951年4月10日發(fā)出了“關(guān)于保護(hù)國家銀行的債權(quán)的通報(bào)”及1951年7月2日的“關(guān)于保護(hù)國家銀行債權(quán)，在債權(quán)關(guān)系上國家銀行與其他機(jī)關(guān)團(tuán)體或私人，均應(yīng)同等清償?shù)耐▓?bào)”�！吨腥A人民共和國司法行政歷史文件匯編（1950－1985）》；
又參見芮沐：《中華人民共和國成立以來我國民事立法的發(fā)展情況》，《政法研究》1955年第5期。
�、輰�(shí)際上，對(duì)舊司法人員的改造時(shí)間要更早，可以追溯到1950年1月中國新法學(xué)研究院的成立，該院的任務(wù)是改造過去舊的司法工作人員、律師以及在學(xué)校教授法律的教員。但是，大規(guī)模的改造是始于1952年中央政法多余人員下去調(diào)查回來以后。參見董必武《舊司法工作人員的改造問題》（1950年1月4日），《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第26頁。
�、藜獱柌亍ち_茲曼主編《中國的現(xiàn)代化》，“比較現(xiàn)代化”課題組譯，江蘇人民出版社2003年版，295頁。
�、吲c此類似，美國在20世紀(jì)20年代和30年代案件負(fù)擔(dān)急劇增長：當(dāng)時(shí)的禁酒令致使刑事案件和聯(lián)邦民事案件（主要是沒收和罰款）都有大規(guī)模增長。禁酒時(shí)期的結(jié)束致使案件負(fù)擔(dān)發(fā)生了同樣程度的急劇減少。參見波斯納《聯(lián)邦法院－挑戰(zhàn)與改革》，中國政法大學(xué)出版社2002年版。
�、酁橹浜弦呀�(jīng)開始的大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，現(xiàn)在就要在一些工廠、礦山開始重點(diǎn)試辦，建立工礦的專門法庭。這種法庭建立起來，首先是要跟破壞經(jīng)濟(jì)的犯罪分子作斗爭，同時(shí)也要教育勞動(dòng)人民遵守勞動(dòng)紀(jì)律。參見董必武《論加強(qiáng)人民司法工作》（1953年4月11日），《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第158-159頁。司法方面：要加強(qiáng)有關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的案件如工礦生產(chǎn)、基本建設(shè)、鐵路運(yùn)輸和資本主義工商業(yè)的違法案件的檢察和審判工作。董必武：《進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期的政法工作》（1954年3月），《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第173頁。
�、岫匚洌骸端痉üぷ鞅仨殲榻�(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)》（1955年7月3日），《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版。
⑩董必武：《認(rèn)真貫徹執(zhí)行法院組織法和檢察院組織法》（1954年11月19日），《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第239-240頁。
11《加強(qiáng)與鞏固人民革命的法治》，人民日?qǐng)?bào)1951年6月5日。
12參見董必武《在第二屆全國檢察工作會(huì)議上的講話》（1954年3月29日），《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第180頁。
13參見董必武《目前中國的法律工作概況》（1955年9月8日），《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第311、312頁。
14比如選舉權(quán)訴訟到目前也不是很發(fā)達(dá)，最高法院曾做過處理選舉案件的批復(fù)，《中華人民共和國最高人民法院、司法部關(guān)于人民法院處理選舉案件中的幾個(gè)問題的綜合批復(fù)》（1956年9月4日）
15沈鈞儒：《加強(qiáng)人民司法建設(shè)鞏固人民民主專政》，《人民日?qǐng)?bào)》1951年10月30日。
161952年2月1日，最高法院就曾成立臨時(shí)法庭在北京舉行公審大貪污犯大會(huì)。
17《關(guān)于目前司法工作的幾個(gè)問題》（1950年7月27日中央人民政府政務(wù)院政治法律委員會(huì)副主任兼中央人民政府法制委員會(huì)主任委員陳紹禹在第一屆全國司法會(huì)議上的報(bào)告），參見中國人民大學(xué)審判法教研室：《中華人民共和國法院組織訴訟程序參考資料》第一輯，中國人民大學(xué)1953年出版。
18沈鈞儒為最高人民法院院長，吳溉之（原中國人民解放軍總部軍法處長）、張志讓（教授）為副院長，陳紹禹（中共中央法律委員會(huì)主任）、朱良才（中國人民解放軍華北軍區(qū)政治部主任）、馮文彬（新民主主義青年團(tuán)中央書記處書記）、許之楨（中華全國總工會(huì)常務(wù)委員）、李培之（中華全國民主婦女聯(lián)合會(huì)執(zhí)行委員）、費(fèi)青（教授）、賈潛（司法工作者，原華北人民政府司法部副部長）、王懷安（原東北人民政府司法部秘書長）、陳瑾昆（司法工作者，原華北人民法院院長）、吳昱恒（律師）、閩剛侯（律師）、陸洪儀（律師）、沙彥楷（律師）、俞鐘駱（律師）為委員。
19但是群眾性司法知識(shí)并不必然導(dǎo)致上訴審進(jìn)行事實(shí)審。如果群眾性司法知識(shí)與專業(yè)司法知識(shí)進(jìn)行合理的分工，進(jìn)行法律審和事實(shí)審的分離也是可能的。最好的例證就是美國，美國一般是由陪審團(tuán)進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定的，上訴法院一般進(jìn)行的是法律審�！吧霞�(jí)法院固然不能再從事實(shí)方面重新審判，但卻可以根據(jù)案情記錄加以判斷宣布其所涉及的法律條文”。參見漢密爾頓、杰伊、麥迪遜《聯(lián)邦黨人文集》商務(wù)印書館1980年版，第410頁。
20關(guān)于這一矛盾的深入分析，可參見詹姆斯·R ·湯森、布蘭特利·沃馬克《中國政治》，顧速董方譯，江蘇人民出版社2003年版，第112－113頁。
21史良：《關(guān)于加強(qiáng)人民司法工作建設(shè)的報(bào)告》（1953年4月11日在第二屆全國司法會(huì)議尚的報(bào)告），另外在最高人民法院和司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于學(xué)習(xí)與貫徹中華人民共和國人民法院組織法的指示》中也有提及：“法院應(yīng)該運(yùn)用自己的特有職能－‘通過審判活動(dòng)’來為社會(huì)主義建設(shè)服務(wù)，為國家各個(gè)時(shí)期的中心工作服務(wù)。如果法院干部離開審判工作崗位去參加中心工作，就失去法院的特有職能，必將削弱審判工作為中心工作服務(wù)的作用”�！吨腥A人民共和國審判法參考資料匯編》第二輯總類，北京政法學(xué)院1956年。
22《最高人民法院，司法部關(guān)于總結(jié)建國十年來人民司法工作經(jīng)驗(yàn)的意見》中提到特別是1958年司法工作大躍進(jìn)，在服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，為黨的中心工作服務(wù)，貫徹群眾路線，司法工作與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合等方面成就更大，經(jīng)驗(yàn)也更為豐富。參見《人民司法》1959年第1、2、3期。
23條例規(guī)定，最高人民法院委員會(huì)會(huì)議議決有關(guān)審判的政策方針，重大案件及其他事項(xiàng)，最高人民法院設(shè)刑事、民事、行政三個(gè)審判庭及辦公廳、督導(dǎo)處、辯護(hù)室、編纂處等業(yè)務(wù)、行政單位。
24參見�？隆吨R(shí)考古學(xué)》，謝強(qiáng)等譯，三聯(lián)書店1998年版。又參見蘇力《送法下鄉(xiāng)－中國基層司法制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第一章為什么送法下鄉(xiāng)？
25董必武：《要重視司法工作》（1950年7月26日），《董必武法學(xué)文集》法律出版社2001年版，第42-43頁。
261954年《人民法院組織法》第14條規(guī)定：各級(jí)人民法院的司法行政工作由司法行政機(jī)關(guān)管理。這就是實(shí)行審判與司法行政分立的原則。司法行政機(jī)關(guān)的工作范圍是：管理法院的設(shè)置和編制、干部教育與管理、組織制度、審判政策、法律宣傳、司法統(tǒng)計(jì)和財(cái)務(wù)工作以及領(lǐng)導(dǎo)律師和公證等工作。參見魏文伯《對(duì)于〈中華人民共和國人民法院組織法〉基本問題的認(rèn)識(shí)》，《中華人民共和國審判法參考資料匯編》第二輯總類，北京政法學(xué)院1956年。
27參見史良《關(guān)于徹底改造和整頓各級(jí)人民法院的報(bào)告》（1952年8月13日政務(wù)院第148次會(huì)議批準(zhǔn)）、王汝琪：《正確開展司法改革運(yùn)動(dòng)》、魏文伯：《徹底進(jìn)行司法改革工作必須貫徹群眾路線》，《中華人民共和國審判法參考資料匯編》第二輯總類，北京政法學(xué)院1956年。
28參見魏文伯《對(duì)于〈中華人民共和國人民法院組織法〉基本問題的認(rèn)識(shí)》，《中華人民共和國審判法參考資料匯編》第二輯總類，北京政法學(xué)院1956年。
29根據(jù)以下資料整理：何蘭階、魯明健主編《當(dāng)代中國的審判工作》（上、下），(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
當(dāng)代中國出版社1993年版；
《中華人民共和國審判法參考資料匯編》第二輯總類，北京政法學(xué)院1956年；
周振想、邵景春主編《新中國法制建設(shè)40年要覽（1949-1988）》，群眾出版社1990年版；
《中華人民共和國司法行政歷史文件匯編（1950－1985）》。以下圖表如無特別說明，均出自這些資料。
30《中華人民共和國司法行政歷史文件匯編（1950－1985）》。
31國務(wù)院的議案中說，幾年來，司法部在司法改革、設(shè)置人民法院、培養(yǎng)人民法院干部等方面做了許多工作。現(xiàn)在，由于司法改革已經(jīng)基本完成。各級(jí)人民法院已經(jīng)健全，人民法院的干部已經(jīng)充實(shí)和加強(qiáng)，司法部已無單獨(dú)設(shè)立之必要。建議撤銷司法部，原司法部主管的工作，由最高人民法院管理。至1979年12月28日，最高法院發(fā)出通知：因司法部已正式辦公，最高法院司法行政廳即行撤銷。自即日起，地方各級(jí)人民法院的司法行政工作，由司法部管理。1980年8月20日，經(jīng)中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，原由司法部主管的審批人民法院的設(shè)置、變更、撤銷和擬定人民法院的辦公機(jī)構(gòu)、人員編制，協(xié)同法院建立各項(xiàng)審判制度，任免助理審判員，以及管理人民法院的物質(zhì)裝備、司法業(yè)務(wù)費(fèi)等有關(guān)法院司法行政工作事項(xiàng)，由最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和專門人民法院負(fù)責(zé)辦理。1983年5月3日，最高法院司法行政廳開始辦公。
32參見杜贊奇《文化、權(quán)力與國家》，江蘇人民出版社2003年版，第9頁。
33參見杜贊奇《文化、權(quán)力與國家》，江蘇人民出版社2003年版，第1-4頁。
34這種管理在很多時(shí)候是通過派工作組檢查的形式。如在1955-1956年肅反時(shí)期，最高人民法院曾會(huì)同司法部陸續(xù)派出工作組到部分省、市、自治區(qū)檢查當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ旱膶徟泄ぷ�。參見董必武：《肅反斗爭中的審判工作》（1956年6月22日），《董必武法學(xué)文集》法律出版社2001年版，第335頁。而1959年第二屆全國人大第一次會(huì)議，撤銷司法部，把原司法部主管的工作交由最高人民法院管理。這使得全國各級(jí)的司法行政業(yè)務(wù)也劃歸最高法院管理，使得最高法院的色彩更為濃重。
35參見魏文伯：《對(duì)于〈中華人民共和國人民法院組織法〉基本問題的認(rèn)識(shí)》，《中華人民共和國審判法參考資料匯編》第二輯總類，北京政法學(xué)院1956年。
36《關(guān)于目前司法工作的幾個(gè)問題》（1950年7月27日中央人民政府政務(wù)院政治法律委員會(huì)副主任兼中央人民政府法制委員會(huì)主任委員陳紹禹在第一屆全國司法會(huì)議上的報(bào)告），北京政法學(xué)院1956年編《中華人民共和國審判法參考資料匯編》第二輯總類。
37《最高人民法院關(guān)于改進(jìn)請(qǐng)示解答工作的函》（1958.9.19）、《最高人民法院辦公廳關(guān)于改進(jìn)解答問題工作的通知》（1964.9.11）、《最高人民法院辦公室關(guān)于請(qǐng)示問題的通知》（1973.11.7）、《最高人民法院關(guān)于報(bào)送民事請(qǐng)示案件有關(guān)問題的通知》（1985.3.28）、《最高人民法院經(jīng)濟(jì)審判庭關(guān)于請(qǐng)示問題應(yīng)當(dāng)注意的事項(xiàng)》（1990.10.29）
38參見杜贊奇《文化、權(quán)力與國家》，江蘇人民出版社2003年版，第41頁。更為細(xì)致的解讀是，按照馬克斯·韋伯的分析最理性的官僚制具有以下決定性的特征：⒈職員具有人格自由，僅僅服從其官位的非人格性職責(zé)；
⒉官位有明確的等級(jí)體制；
⒊對(duì)官位的職能有明確的規(guī)定；
⒋在契約的基礎(chǔ)上任命官員；
⒌官員的選任以專業(yè)資格為條件；
⒍他們領(lǐng)取貨幣工資，并一般有退休津貼，其工資依其在等級(jí)制中的地位高下劃分等級(jí)，官員有權(quán)隨時(shí)離職，在特定情況下也可以被解職；
⒎官員的職位是其唯一的或主要的職業(yè)；
⒏存在晉升階梯，升遷可以憑年資，也可以憑功績，這些都依靠主管人的評(píng)判；
⒐官員不得非正當(dāng)?shù)卣加闷涞玫降穆毼换蛸Y源；
⒑官員服從于劃一的控制與紀(jì)律制度。參見馬丁·阿爾布羅《官僚制》，閻步克譯，知識(shí)出版社1990年版，第32頁。
39《中華人民共和國司法部通知》（56）司辦字第三六〇號(hào)，參見中國人民大學(xué)審判法教研室：《中華人民共和國法院組織訴訟程序參考資料》第六輯，中國人民大學(xué)1957年出版。
40而在《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》（1951年9月3日中央人民政府委員會(huì)第12次會(huì)議通過）中實(shí)行的是三級(jí)二審制。地方法院為縣級(jí)人民法院和省級(jí)人民法院�？h級(jí)人民法院為基本的第一審法院，省級(jí)人民法院為基本的第二審法院。
41張志讓：《憲法頒布后的中國人民法院》，《政法研究》1954年第4期。
42最高法院在成立之初，就面臨著積案問題，其原因之一被認(rèn)為是沒有第二審法院�！白罡呷嗣穹ㄔ喝ツ晔辉鲁闪r(shí)，就接收前華北人民法院移交下來的民刑事案件一千二百八十多件，接著華北各省和京津兩市第二審上訴的案件又陸續(xù)大量涌到。這是由于京津兩市沒有第二審上訴法院的緣故”。參見沈鈞儒《人民法院工作報(bào)告》（1950年6月17日），《沈鈞儒文集》，人民出版社1994年版。
43參見董必武《最高法院一九五六年工作報(bào)告》（1957年3月9日），《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第358頁。
44參見國務(wù)院法制局、中華人民共和國法規(guī)匯編編輯委員會(huì)編《中華人民共和國法規(guī)匯編（1957年7月－12月）》，1958年4月第一版。
45有關(guān)中國中央與地方關(guān)系的論述，可參見毛澤東：《論十大關(guān)系》，《毛澤東選集》第五卷，人民出版社1977年版。
46蘇力：《當(dāng)代中國的中央與地方分權(quán)－重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2004年第2期。
47更多的分析請(qǐng)參見本人博士論文《中國最高法院規(guī)制經(jīng)濟(jì)的功能》（北京大學(xué)法學(xué)院2004屆）第六章。
《政法論壇》2005年第2期
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