隨著國務院新的《信訪條例》的頒布，如何進行信訪改革的討論暫告一段落，認為新條例充分體現(xiàn)全面保護信訪人權利的意見占據(jù)了主流。與即將被廢止和替代的１９９５年國務院頒布的第一部《信訪條例》相比，新的《信訪條例》體例和內(nèi)容有很大的變化。概括地看，這部法規(guī)的體例由原來的六章增加為七章，字數(shù)由原來全文近３５００字增加到近７０００字。新《信訪條例》的基調(diào)凸顯了“規(guī)范”，對信訪人合法權益的保護主要是通過規(guī)范各級政府機關的信訪工作，規(guī)范信訪活動各方行為，明確信訪事項和信訪工作職責來體現(xiàn)的。

　　屬地管理信訪工作的新思路

　　新條例總則中將多年來實行的“分級負責，歸口辦理”信訪工作原則，修改為“屬地管理、分級負責”（第四條），強調(diào)了信訪事項屬地管理的優(yōu)先原則，明確了地方各級政府在處理跨地信訪和越級信訪時的主導作用。信訪工作實踐中，“歸口”的含義一般是指對辦理信訪事項的責任歸屬部門或單位的認定，遇到“條”“塊”交叉時如何歸口辦理，容易產(chǎn)生認定困難和矛盾，也為一些地方政府部門間相互推諉責任提供了客觀條件，損害了信訪人的合法權益。屬地管理并不排斥“歸口辦理”信訪事項，就信訪工作而言，屬地管理的內(nèi)涵應當更加豐富，即無論是屬“條”還是屬“塊”的信訪事項，其所在地的政府都應承擔起管理職責，盡快明確辦理部門并督促解決。至于屬地管理原則究竟是指信訪事項的屬地管理，還是信訪人的屬地管理，實踐中有可能被誤讀，筆者認為，綜觀新條例全文內(nèi)容，應當理解為對信訪事項的屬地管理，才有利于及時、有效地化解跨地或越級信訪產(chǎn)生的矛盾。

　　暢通信訪渠道成為各級政府重要職責

　　原條例第二章“信訪人”被新條例第二章“信訪渠道”取而代之，意味著國家將暢通信訪渠道作為各級政府及其工作部門處理信訪事項的重要職責，并力圖通過規(guī)定各級政府及其部門信訪機構的工作方式、工作制度、工作機制等，確保信訪渠道的暢通無阻，為信訪人信訪活動提供便利，及時化解矛盾和糾紛。其中，由信息化帶來信訪形式的變化，構筑全國信訪信息系統(tǒng)將成為暢通信訪渠道的重要舉措之一。新條例規(guī)定，利用現(xiàn)有各級政府政務網(wǎng)絡信息系統(tǒng)建立全國信訪信息系統(tǒng)，并實現(xiàn)上下級政府互聯(lián)互通，既有利于信訪人查詢信訪信息，也有利于上級政府信訪機構及時了解、指導和督辦重要信訪事項。

　　此外，新條例還將政府主導之下的社會團體參與信訪機制寫入第二章，開始重視發(fā)揮社會團體如法律援助機構、專業(yè)人員、社會志愿者等在解決信訪事項中的作用。此前，已有不少地方政府信訪機構開始嘗試社會參與處理信訪的機制，如上海一些城區(qū)的居委會代理信訪，律師參與政府信訪接待并提供咨詢等，在拓寬信訪渠道的同時也收到一定實效。

　　全面規(guī)范信訪工作和信訪活動

　　新條例第六條第一次明確了縣級以上政府信訪工作機構的性質和職責范圍，即縣級以上政府信訪機構是本級政府負責信訪工作的行政機構，賦予各級政府信訪工作機構受理、交辦、轉送、承辦、協(xié)調(diào)、督查、調(diào)研和指導等職權，使得各級政府及其相關部門信訪工作的職責更為公開明晰，這與我國新一屆政府提出的法治、責任、透明目標相吻合。新條例第七條還規(guī)定將信訪工作績效考核納入公務員考核體系，使各級行政機關及其工作人員在辦理信訪事項時，切實履行其應當承擔的法定職責，保護信訪人的合法權益。

　　同時，根據(jù)權利義務相一致的原則，新條例規(guī)定信訪人進行信訪活動時也應當遵守法律法規(guī)，自覺維護社會公共秩序和信訪秩序；
取消了原條例中內(nèi)容較為虛泛和難以操作的獎懲與處罰一章，增加第六章為法律責任，即明確政府部門、信訪工作機構和信訪活動各方的法律責任，包括依據(jù)公務員管理條例、治安管理處罰條例及刑法中的相關條款，追究行政機關及其工作人員違法處理信訪事項和信訪人違法進行信訪行為應當承擔的行政和刑事責任。

　　依法行政和理性信訪的改革

　�。保梗梗的觐C布的《信訪條例》第八條規(guī)定：“信訪人對下列信訪事項，可以向有關行政機關提出：（一）對行政機關及其工作人員的批評、建議和要求；
（二）檢舉、揭發(fā)行政機關工作人員的違法失職行為；
（三）控告侵害自己合法權益的行為；
（四）其他信訪事項。”從信訪工作實踐來看，這一條對于信訪人可以提出信訪事項的范圍規(guī)定得過于寬泛，難以區(qū)分哪些信訪事項屬于“法律、行政法規(guī)對處理程序另有規(guī)定”的事項，最后一項兜底條款更易造成信訪人對提出信訪事項的誤解。

　　新的《信訪條例》明確規(guī)定，信訪人針對或不服幾類組織及其工作人員（成員）的職務行為，可以向有關行政機關提出信訪事項。這幾類組織及其工作人員（成員）主要是指國家各級行政機關及其工作人員、依法被授權具有管理公共事務的組織及其工作人員、提供公共服務的企事業(yè)單位及其工作人員等。信訪人針對這些組織或人員的職務行為反映情況、提出建議意見或不服的，屬于行政機關信訪的受理范圍。這既與現(xiàn)行的行政復議、行政訴訟制度相銜接，也與政府在公共管理和服務領域提供服務的定位相一致，具有十分重要的法治意義。將處理、化解民間糾紛等功能從行政機關信訪受理范圍與信訪功能中分離出來，符合我國信訪制度漸進改革的總體思路，也是引導信訪人依法、理性信訪來維護自己合法權益的途徑之一。

　　第一部《信訪條例》經(jīng)過１０年的施行已近結束其歷史使命，嚴峻信訪形勢考驗下出臺的第二部《信訪條例》難以完全革除現(xiàn)行信訪制度的諸多弊端，但畢竟朝著法治的方向邁進了一大步。對于即將在今年５月１日起施行的這部新《信訪條例》，過多的贊譽與過度的擔憂都不可能完全改變中國信訪的客觀現(xiàn)實，一部好的法規(guī)需要付諸實踐才能產(chǎn)生預期效果。同時，實現(xiàn)信訪法治化需要政府、社會和民眾各方的共同努力，惟有過程與時間，才能換來制度變革的更大空間。(半月談)

　　新《信訪條例》今年施行

　　打擊報復信訪人者將受嚴懲 不準穿“冤衣”寫入草案又刪除

　　“保護信訪人的合法權益是一個憲法原則，特別是將‘任何組織和個人不得打擊報復信訪人’從十年前舊《信訪條例》中的普通條款提升至總則位置，這是從未有過的，是一大亮點�！�

　　新版《信訪條例》第六章第四十六條規(guī)定：打擊報復信訪人，構成犯罪的，依法追究刑事責任；
尚不構成犯罪的，依法給予行政處分或者紀律處分。可以預見，這些條款將成為今后信訪群眾緊握于掌中的一柄維權利劍。

　　據(jù)透露，原來新《信訪條例》草案中曾有不準信訪人穿“冤衣”（寫有“冤”字的服裝）的規(guī)定，后來國務院法制辦采納了于建嶸等有關專家的建議，刪除了這一不太妥當?shù)臈l款。

　　■ 半月談記者 賀大為 周清印

　　十年前，國務院頒布第一部《信訪條例》；
十年后，新版《信訪條例》應急亮相。

　　２００５年１月５日，國務院第７６次常務會議審議并原則通過了新的《信訪條例》（修正草案）。５天后，總理溫家寶簽署了中華人民共和國國務院第４３１號令。有心人注意到，這是新年伊始出臺的第一部法規(guī)。

　　彈指十年間，新版《信訪條例》較之舊版《信訪條例》出臺的背景，已發(fā)生了諸多頗費思量的深刻變化──

　　十年間，全國信訪數(shù)量連續(xù)數(shù)年一路高漲，幾成“信訪洪峰”態(tài)勢；

　　信訪警示的社會矛盾日趨突出、尖銳而復雜，一些地方政府部門視若“燙手的山芋”，矛盾焦點向中央聚集；

　　信訪之路漫長、崎嶇、艱辛，眾多信訪人視若畏途而又欲罷不能；

　　信“訪”不信“法”，信訪對司法權威的消解遭到詰問，信訪機構的存廢和信訪制度的改革引發(fā)學界和信訪界針鋒相對的討論……

　　承載著如此密集的社會矛盾，如此過高的社會期許，這部自５月１日起就要施行的２００５新版《信訪條例》，究竟能否給民眾一個比較滿意的應答？能否有助于紓解“信訪結扣”，構建和諧社會？

　　“不得打擊報復信訪人”被提升到信訪總則的突出位置

　　去年１０月１９日，中國社會科學院信息專報刊印的一篇《關于我國信訪制度的調(diào)查》，上報后受到中央高層的重視。今年元月２１日上午，在中國社會科學院大樓１３３０室，該文的作者于建嶸研究員在剛剛送走多名上訪群眾后，撥冗接受了半月談記者的專訪。而就在一個星期前，于建嶸研究員應約到中南海北門旁的國務院法制辦公室，同主持新《信訪條例》修改工作的一位負責人就該條例的修改與宣傳交換了意見。

　　“在我看來，新《信訪條例》最大的變化，就是突出保護信訪人的合法權益，將其確定為信訪工作的重要原則�！辈稍L一開始，于建嶸研究員就向半月談記者開宗明義地強調(diào)�！氨Ｗo信訪人的合法權益是一個憲法原則，特別是將‘任何組織和個人不得打擊報復信訪人’從十年前舊《信訪條例》中的普通條款提升至總則位置，這是從未有過的，是一大亮點�！�

　　這位有影響的學者在進行過大量社會調(diào)查后認為，目前信訪成了相當一部分群眾在權益受到侵害后，與基層政府抗爭的主要手段。申訴、控告本是憲法賦予人民群眾的權利，然而，老百姓的這種維權嘗試卻往往激起一些基層官員的打擊報復。

　　于建嶸和他的６人課題組曾于２００４年５月至１０月展開過迄今國內(nèi)最大規(guī)模的針對上訪人群的專項調(diào)查。對６３２位進京上訪農(nóng)民的調(diào)查結果顯示，５５．４％的上訪者因上訪被抄家或沒收財物，５３．６％的上訪者因上訪被一些受干部指使的人打擊報復。新版《信訪條例》正視了這一現(xiàn)實矛盾的普遍存在，在第六章第四十六條規(guī)定：打擊報復信訪人，構成犯罪的，依法追究刑事責任；
尚不構成犯罪的，依法給予行政處分或者紀律處分。

　　可以預見，這些條款將成為今后信訪群眾緊握于掌中的一柄維權利劍。

　　據(jù)透露，原來新《信訪條例》草案中曾有不準信訪人穿“冤衣”（寫有“冤”字的服裝）的規(guī)定，后來國務院法制辦采納了于建嶸等有關專家的建議，刪除了這一不太妥當?shù)臈l款。

　　當然，新版《信訪條例》并沒有無節(jié)制地擴張信訪主體的訴求權利，而是在強化中又有規(guī)范。新條例針對當前在信訪秩序方面存在的突出問題，對圍堵、沖擊國家機關，攔截公務車輛，堵塞、阻斷交通，攜帶危險物品或者管制器具等六類行為作了禁止性規(guī)定，并與刑法等法律作了銜接，規(guī)定由公安機關依法采取必要的現(xiàn)場處置措施、給予治安管理處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。顯然，在一個法治社會，任何權利行使和保護都不能偏離法律航線和理性尺度。

　　強化問責制，將化解信訪矛盾下移到基層

　　有兩組數(shù)據(jù)頗令記者深思：２００３年國家信訪局受理群眾信訪量上升１４％，省級只上升０．３％，縣級反而下降了２．４％；
中央和國家機關受理群眾信訪量上升４６％，而省、地、縣直屬部門增幅較小，有的還是負增長。

　　于建嶸等對６３２位進京上訪農(nóng)民的調(diào)查結果顯示，他們走訪的部門平均在６個以上，最多的達到１８個。其中，國家信訪局、全國人大常委會、最高人民法院、中紀委、公安部、最高人民檢察院、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、民政部成為九大熱訪部門。

　　信訪升級，矛盾焦點向中央聚集，中央機關信訪量過大，成為新版《信訪條例》起草修改之初就需要著手解決的一大難題。于是，將信訪問題解決在基層，解決在一線，解決在萌芽狀態(tài)，成為加強黨的構建和諧社會能力的一大路徑。

　　在新《信訪條例》總則中，實行多年的“分級負責，歸口辦理”信訪工作原則，被修改為“屬地管理、分級負責”，被引申為“誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合”。與此同時，各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門的一系列職責被強化，半月談記者注意到，有三個“應當”條目尤為醒目：應當暢通信訪渠道；
應當科學、民主決策，依法履行職責，從源頭上預防導致信訪事項的矛盾和糾紛；
應當建立各負其責、齊抓共管的信訪工作格局，通過聯(lián)席會議、建立排查調(diào)處機制、建立信訪督查工作制度等方式，及時化解矛盾和糾紛。

　　透過嚴峻的“信訪洪峰”，我們看到的是目前一些地方行政機關或其工作人員違法行政，侵害群眾合法權益；
一些機關對發(fā)生的信訪事項，推諉塞責、敷衍了事、久拖不決。為此，新《信訪條例》規(guī)定各級人民政府應當建立健全信訪工作責任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴格追究有關責任人員的責任，(點擊此處閱讀下一頁)

　　并在一定范圍內(nèi)予以通報；
各級人民政府應當將信訪工作績效納入公務員考核體系。

　　在該條例第六章第四十條，行政機關超越或者濫用職權，應當作為而不作為等四種情形之一導致信訪事項發(fā)生，造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定給予行政處分；
構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　于建嶸研究員提醒記者注意，這里的責任主要指向政府及其有關部門，各級政府要依法行政，重視和解決基層問題，不能一推了之，最終把所有矛盾引向信訪機構。早在２００３年，時任國家信訪局局長周占順在接受半月談專訪時第一次公開披露“四個８０％”，后為學界和媒體廣泛引用：據(jù)調(diào)查分析，在當時群眾信訪特別是群眾集體訪反映的問題中，８０％以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題；
８０％以上有道理或有一定實際困難和問題應予解決；
８０％以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的；
８０％以上是基層應該解決也可以解決的問題。

　　細讀新《信訪條例》中這些措辭嚴厲、飽含問責要義的約束性條目，新一屆中央領導集體打造責任政府的力度清晰可鑒。事實上，解決信訪突出問題一直在新一屆中央領導集體張揚執(zhí)政為民的視野之中。在胡錦濤總書記的批示下，中央最近建立了“集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議制度”，２８個部門和單位聯(lián)袂齊抓。

　　一個負責任的政府，必然也要肩起效能政府的天職。新《信訪條例》以提高效能為“牛鼻子”，創(chuàng)新一系列信訪工作機制。新機制中有一大亮點特別引人注目，就是第一次要求建立信訪信息網(wǎng)絡系統(tǒng)。據(jù)透露，這是中央領導人親自提出來的。國家信訪工作機構建立全國信訪信息系統(tǒng)，縣級以上地方人民政府建立或確定本地區(qū)的信訪信息系統(tǒng)，并與上、下級政府及其部門的信訪信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通。建成后，人民群眾在當?shù)靥岢龊筒樵冃旁L事項就像在省城或者北京提出和查詢一樣，其方便、高效、透明、便于監(jiān)督的好處顯而易見。

　　信訪并非權利救濟和保障的獨木橋，信“訪”更應信“法”

　　“我上訪了這么多年，越來越感到好像是條死胡同，還是要靠國家的法律。如果法院公正審判，而且不收老百姓的費，按時處理問題，那還用什么上訪啊？”就在接受半月談記者采訪的前兩天，于建嶸研究員與來自河南駐馬店的進京上訪農(nóng)民劉成進行過一番訪談，這番話就是劉成傾吐出來的，也傳達了上訪群眾的共識和典型心態(tài)。

　　 事實上，舊版《信訪條例》實施十年來，關于信“訪”與信“法”的爭議一直未斷。不可否認，中國信訪制度曾在一定時期和一定程度上在聽取社會弱勢群體的呼聲，實現(xiàn)社會正義等方面起到很大的權利救濟作用。但它一面敞開大門，向民眾提供一種在法律系統(tǒng)之外解決法律問題的途徑，另一方面又為對一些司法活動的行政性干預提供制度化的正當渠道，運行過程中直接或間接形成一股對司法權威和法治建設的抵消力。中國現(xiàn)行信訪制度承載了太多的不合理責任，已感力不從心。

　　正如眾多專家呼吁的那樣，社會成員的正當參與和權利保障并不只有信訪活動一條獨木橋可走，信訪不可能也不應當“包羅萬象”、“包打天下”；
公民權利的保障更多的應通過國家法律的渠道來實現(xiàn)。

　　新版《信訪條例》顯然在一定程度上認可了這一發(fā)展方向。第十四條、第十五條和第二十一條規(guī)定，對已經(jīng)或依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪機構不予受理，但應當告知信訪人依法向有關機關提出。信訪人對各級人大及人大常委會、人民法院、人民檢察院職權范圍內(nèi)的信訪事項，應當分別向上述機關提出。

　　將一部分本不屬于信訪功能范圍的內(nèi)容適當剝離出去，為司法預留下合理空間──新版《信訪條例》的這一變化可能不太惹人注意，并且也很可能被相當一部分信訪群眾所不解，但于建嶸研究員強調(diào)，“這一點其實意蘊深遠，是立法上的一大進步，一個亮點�！�

　　這一亮點折射的是“有所為有所不為”的理性思維，和對信訪人“道是無情卻有情”的深層關懷。作為長期關注信訪制度和農(nóng)村弱勢群體的學者，于建嶸研究員認為，“現(xiàn)行信訪制度的最大問題是功能錯位、越位。信訪制度的本質應該是收集和傳達民意的制度設計和公民政治參與的重要途徑，而一切可以通過法律途徑解決的問題，都應該走司法之路。”

　　但現(xiàn)狀是，老百姓長期將信訪當作“最后的依賴”，很少把司法視為維護社會正義的最后一道防線。在接受于建嶸等人問卷調(diào)查的６３２位進京上訪農(nóng)民中，有４０１位在上訪前到法院起訴過，其中法院不予立案的占到４２．９％，認為法院不依法判決導致自己敗訴的占５４．９％。

　　訪談中，于建嶸對半月談記者多次強調(diào)，信訪改革之后，司法領域的改革必須及時跟進。他甚至認為，“盡管推進司法改革同樣任重道遠，但克服司法腐敗，還是要比克服信訪造成的危害相對容易得多。與其投入人力、物力擴張信訪機構的權力，不如拿這些精力去加強司法。我們最終需要的是法治�！�

　　往深層次探究，信“訪”不信“法”行為的背后，無疑是傳統(tǒng)文化觀念和情結的奇怪作用�！凹南Ｍ�于上級領導，認為政府萬能，這實際上是一種傳統(tǒng)的‘青天意識’和濃厚的官本位思想。就本質而言，這仍然是人治的思維模式�！�

　　更為關鍵的是，不少領導干部仍然習慣于對具體案件進行批示，而下級官員則習慣于按批示辦事。這種以人治為線索，貫穿上級官員、下級官員和老百姓的政治邏輯，形成了內(nèi)在的循環(huán)，進一步加劇了群眾對信訪的依賴。

　　從這一意義上說，要走出當前的信訪迷局，首先要從官員著手，切實貫徹依法行政的法治理念。新《信訪條例》公布前，有關負責部門把宣傳的重點放在普通群眾身上，后來采納了于建嶸研究員的建議，著重對官員做好《信訪條例》的宣傳工作。（半月談雜志社編輯：許小丹 王新亞 黃海燕）

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