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羅豪才:行政法之語義與意義分析

發(fā)布時間:2020-05-23 來源: 感恩親情 點(diǎn)擊:

  

  行政法,源于法文droit administratif,英文為administrative law。由于社會制度的不同,法律文化的差異,觀察問題角度的差別,人們對行政法的理解與界定也便存有分歧!

  

  最簡單的定義方法是把行政法描述為有關(guān)行政的法。統(tǒng)而論之,這并無不當(dāng),但只有進(jìn)行進(jìn)一步的闡釋,人們才能明了行政法的內(nèi)容體系、本質(zhì)特征與重心所在,才能對這種定義的準(zhǔn)確性、完整性、正確性作出判斷!

  

  有的學(xué)者從管理的角度界定行政法,人們稱之為管理論。這種理論在早期特別是在大陸法系國家和前蘇聯(lián)的行政法學(xué)中占據(jù)統(tǒng)治地位。最集中、最直接地表述這一理論的一個定義是:“行政法作為一種概念范疇就是管理法,更確切一點(diǎn)說,就是國家管理法!1 管理論者從“分析實(shí)證主義”出發(fā),信奉“法律是無限主權(quán)者的命令”,認(rèn)為行政法是“對國家事務(wù)進(jìn)行管理的工具!闭J(rèn)為行政機(jī)關(guān)是權(quán)力主體,相對方是義務(wù)主體,二者之間的關(guān)系是權(quán)力義務(wù)關(guān)系,權(quán)力義務(wù)不對等是行政法的基本特征,命令——服從是行政行為的基本模式。強(qiáng)調(diào)法制的中心是以法行政,即用法律管理國家事務(wù),要求行政相對方服從法律的命令,否則要承擔(dān)行政法律責(zé)任,受到法律的制裁。他們將行政法律責(zé)任的范圍限于行政相對方的責(zé)任,不強(qiáng)調(diào)行政主體的法律責(zé)任,追究行政法律責(zé)任的機(jī)關(guān)是主管行政機(jī)關(guān)或行政裁判機(jī)構(gòu)。行政救濟(jì),早期被認(rèn)為是行政長官對受害的相對方的一種恩賜,此后方逐步被承認(rèn)為相對方的一種權(quán)利補(bǔ)救措施。他們一般都是以行政組織、行政職能和作用為核心來構(gòu)筑行政法學(xué)理論體系。在他們的早期著作中,不講司法審查和司法補(bǔ)救。管理論的產(chǎn)生有其歷史、社會的必然性,在一定條件下,對社會的穩(wěn)定和發(fā)展起了積極的作用。但這種理論有較大的片面性,未能全面而深刻地把握行政法的實(shí)質(zhì),它以管理者為本位,以管理為使命,視法為管理工具,無視行政相對方的權(quán)利,忽略了對管理者的監(jiān)督,過于強(qiáng)調(diào)行政效率和行政特權(quán),加深了行政領(lǐng)域“官本位”的特征,同現(xiàn)代社會的發(fā)展,同民主與法治原則不相適應(yīng)!

  

  目前國內(nèi)比較流行的行政法定義有:“行政法是關(guān)于國家各個方面行政管理活動的法律規(guī)范的總稱”2;
是“調(diào)整行政活動的法律”3;
是“調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”4,等等!靶姓芾砘顒印、“行政活動”、“行政關(guān)系”這些概念,或?qū)偻x概念,或?qū)俳聘拍,其共同之處在于行政主體居于主導(dǎo)地位,行政相對方居于被管理的客觀地位。根據(jù)這些定義,無法引申出對行政的監(jiān)督這一行政法的重要使命,結(jié)果行政訴訟這一不可或缺的內(nèi)容就被從行政法的有機(jī)整體中閹割了,也就無法改變、調(diào)整雙方的不平衡性!

  

  英美一些行政法學(xué)者從權(quán)利本位出發(fā),把行政法稱為控權(quán)法,人們稱之為控權(quán)論。該理論在英美法系中占居主導(dǎo)地位。最集中、最直接地表述該種理論的定義有:“行政法是控制政府權(quán)力的法”5;
“行政法是控制行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行各種行政程序的法律”6;
“行政法是控制國家行政活動的法律部門,它設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力,規(guī)范這些權(quán)力行使的原則,以及為那些受行政行為侵害者提供法律補(bǔ)救”7 ?貦(quán)論從自然權(quán)利論和權(quán)力制約論出發(fā),認(rèn)為由于行政權(quán)的擴(kuò)張,必須通過行政法來制約行政權(quán),防止其腐敗,以保障公民的權(quán)利;
認(rèn)為司法審查和行政程序是制約行政權(quán)最有效的形式和手段,行政法學(xué)應(yīng)以此為核心來構(gòu)造其理論體系。他們將行政法治原則歸結(jié)為就是依法行政。將行政法律責(zé)任的范圍限于行政主體責(zé)任。對行政相對方違反行政法律規(guī)范以及由此應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)的法律責(zé)任,不歸入行政法研究的范圍。司法機(jī)關(guān)是追究行政法律責(zé)任的主要機(jī)關(guān),行政訴訟是司法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對行政行為進(jìn)行審查和給予公民權(quán)利補(bǔ)救的基本形式?貦(quán)論同管理論一樣,只具有部分真理性,未能全面揭示行政法的功能和把握行政法的本質(zhì)特征,也不完全符合行政法的歷史與現(xiàn)實(shí)存在。它的積極意義在于強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約權(quán)力,防止行政權(quán)腐敗,在行政權(quán)日益膨脹的時代捍衛(wèi)自由主義的憲政傳統(tǒng),保障公民的權(quán)利。但他們對現(xiàn)代社會要求積極行政,提高行政效率,維護(hù)公共利益以及自由主義從否定性自由向積極的自由轉(zhuǎn)變的客觀現(xiàn)實(shí)未予重視,有失片面。而且,過分強(qiáng)調(diào)司法審查的作用,也不符合行政法制發(fā)展的狀況!

  

  有的學(xué)者以行政權(quán)為核心來表述行政法的意義,認(rèn)為行政法是關(guān)于賦予行政權(quán)、規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)行以及權(quán)利補(bǔ)救的法。這個定義從一般意義上講并不算錯,但其確切的含義與偏重有待于視其如何設(shè)計(jì)其理論體系、遵循怎樣的原則而定,如果滑向控權(quán),就與上述施瓦茨的定義并無二致。 

  

  從調(diào)整對象角度界定,行政法可以表述為調(diào)整行政關(guān)系和基于行政關(guān)系而產(chǎn)生的監(jiān)督行政的關(guān)系的法律規(guī)范體系。所謂行政關(guān)系,或稱管理關(guān)系,是指行政主體作為國家行政職能的承擔(dān)者在其存在與活動過程中與行政相對方發(fā)生的各式各樣關(guān)系(私法關(guān)系除外)。行政關(guān)系基于行政法的調(diào)整而成為行政法律關(guān)系,行政法律關(guān)系是行政法調(diào)整行政關(guān)系的結(jié)果,未經(jīng)行政法調(diào)整的行政關(guān)系不是行政法律關(guān)系。在行政關(guān)系中,行政機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)的優(yōu)越的地位,因此,傳統(tǒng)上稱之為“權(quán)力——服從”關(guān)系,具有非平衡性!

  

  行政法除調(diào)整行政關(guān)系以外,還調(diào)整基于行政關(guān)系而產(chǎn)生的監(jiān)督行政的關(guān)系。監(jiān)督行政關(guān)系是在行政關(guān)系的基礎(chǔ)上產(chǎn)生出來的,兩者具有內(nèi)在的不可分割的本質(zhì)聯(lián)系。監(jiān)督行政關(guān)系的監(jiān)督主體比較多,監(jiān)督的形式多樣化,其中最常見、最有效的是司法監(jiān)督,即人民法院通過行政訴訟對行政行為進(jìn)行司法審查。在監(jiān)督行政的關(guān)系中,行政機(jī)關(guān)被置于被動地位,必須為自己行為的合法性(有時也包括合理性與科學(xué)性)辯護(hù),承擔(dān)了更多的義務(wù),不象在管理過程中具有指揮命令權(quán),這種關(guān)系同樣具有非平衡性。 

  

  行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系各有自己的特點(diǎn)。有些學(xué)者以行政關(guān)系作為行政法的研究對象,有些學(xué)者則以司法審查作為研究對象,從而形成兩種不同的學(xué)派。筆者認(rèn)為上述兩類關(guān)系都應(yīng)是行政法調(diào)整的對象,都是行政法有機(jī)的組成部分。綜觀行政法的運(yùn)作全局,它經(jīng)歷了(管理中的)非平衡——(監(jiān)督中的)非平衡——平衡的辯證發(fā)展過程,因此,行政法的內(nèi)在精神在于謀求整體的平衡。這種行政法觀念被稱為平衡論。 

  

  平衡論,即權(quán)利義務(wù)平衡論,亦稱兼顧論,是我國一些行政法學(xué)者的主張。8 該理論認(rèn)為,公共利益與公民利益的差別與沖突是現(xiàn)代社會最常見最普遍的一種現(xiàn)象,正確處理利益關(guān)系應(yīng)該是統(tǒng)籌兼顧,不可只顧一頭,反映在行政法學(xué)上,其利益主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系應(yīng)該是平衡的。這種平衡既包括不同主體之間的權(quán)利義務(wù)的平衡,也包括同一主體自身權(quán)利義務(wù)的平衡。平衡論認(rèn)為,一方面,為了維護(hù)公共利益,必須賦予行政機(jī)關(guān)必要的權(quán)力,并維護(hù)這些權(quán)力有效地行使,以達(dá)到行政目的;
另一方面,又必須維護(hù)公民的合法權(quán)益,強(qiáng)調(diào)行政公開,重視公民的參與和權(quán)利補(bǔ)救,以及對行政權(quán)的監(jiān)督。這兩方面不能偏廢。行政法,既調(diào)整行政關(guān)系,又調(diào)整監(jiān)督行政關(guān)系,是調(diào)整這兩類關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱。行政關(guān)系,經(jīng)法律的調(diào)整,具有權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容,即上升為行政法律關(guān)系。行政法律關(guān)系可分為行政實(shí)體法律關(guān)系和行政程序法律關(guān)系,它們是同一行為同時受兩種不同的法律規(guī)范的調(diào)整而形成的兩類不同的關(guān)系。監(jiān)督行政關(guān)系則是為了監(jiān)督行政權(quán)、解決行政爭議而形成的各種關(guān)系,其中主要是行政訴訟關(guān)系。行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系,具有內(nèi)在的必然的聯(lián)系,同時受同一部門法調(diào)整。行政上或稱行政法律關(guān)系,其中包括行政實(shí)體法律關(guān)系和行政程序法律關(guān)系以及監(jiān)督行政法律關(guān)系,最顯著的一個特征是權(quán)利義務(wù)不對等性,但后二者的不對等性與前者的不對等性是倒置的,這就平衡了行政主體與行政相對方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,保證了各主體法律地位的平等,體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法的民主性。行政法主體,都必須遵循行政法治原則,都應(yīng)受法治原則的制約,無論何方違反行政法律規(guī)范,都應(yīng)追究其行政法律責(zé)任,只是各方可能違反的法律規(guī)范、追究其責(zé)任的主體、以及可能受到制裁的形式有所不同而已。行政法既不是行政特權(quán)法即管理法,也不是抑制行政權(quán)利的控制權(quán)法,而應(yīng)是平衡法。當(dāng)然,同行政法主體相比較,行政相對方處于弱者的地位。因此,在一般情況下,應(yīng)在總體上強(qiáng)調(diào)依法行政,給予行政相對方更多的行政參與權(quán)和設(shè)置更為完備的權(quán)利補(bǔ)救措施,以顯示人民當(dāng)家做主的國家性質(zhì)。 

  

  【注釋】

  1 B.M.馬諾辛等著:《蘇維埃行政法》,群眾出版社1983年版,第24頁。 

  2 《法學(xué)詞典》,上海辭書出版社第三版 

  3 王名揚(yáng)著:《法國行政法》,中國政法大學(xué)出版社1989年版!

  4 王珉燦主編:《行政法概要》,法律出版社1983年版。 

  5 H. R. Wade:Administrative Law,1982年英文版第五版,第4頁 

  6 K. Davis:Administrative Law Text,1972年英文版,第1頁!

  7 施瓦茨:《行政法》,英文版第2頁。 

  8 羅豪才等:《現(xiàn)代行政法的理論基石——論行政機(jī)關(guān)與相對一方的權(quán)利義務(wù)平衡》,《中國法學(xué)》1993年第1期!

  來源:北大法律信息網(wǎng)

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