「內(nèi)容提要」城鄉(xiāng)居民收入存在差距，是世界各國工業(yè)化過程中普遍存在的基本事實。這種收入差距盡管可以在經(jīng)濟發(fā)展過程中自動予以克服，但這個過程保持的時間可能非常漫長。因此，通過政府行為來平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，幾乎是各國在工業(yè)比過程中的共同行為選擇。本報告以此為基本結(jié)論，對世界各國在工業(yè)化過程中政府平抑城鄉(xiāng)居民收入差距的行為進行了分析總結(jié)。并從中國的實踐出發(fā)，指出在工業(yè)化的中期階段，必須在農(nóng)民收入的目標取向、發(fā)展思路、制度創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變方面調(diào)整政府行為，真正建立以農(nóng)民為本、以農(nóng)民收入為本的政府業(yè)績考核、行政問責制和城鄉(xiāng)居民收入差距的平抑機制，確保農(nóng)民收入可持續(xù)增長。

　　「關(guān)鍵詞」居民收入差距/平抑機制/經(jīng)濟增長/政府行為

　　大量可以觀察的事實表明，城鄉(xiāng)居民之間存在著收入差距，而且在一定時期內(nèi)這種收入差距會持續(xù)擴張，這是世界各國工業(yè)化過程中普遍存在的現(xiàn)象。但同樣的觀察也可以發(fā)現(xiàn)，平抑城鄉(xiāng)居民的收入差距，除去工業(yè)化過程中經(jīng)濟發(fā)展運行的自身規(guī)律，可以在漫長的時期內(nèi)自動彌合這種差距外，政府作用更為明顯。政府的行為選擇在很大程度上縮短或延續(xù)這個過程的周期。依據(jù)這個判斷，按照中國政府在新世紀推進經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略部署，在2020年國民經(jīng)濟總量翻兩番，實現(xiàn)全面小康的總體目標要求下，希冀用一個不太長久的時間，平抑城鄉(xiāng)居民之間日益擴張的收入差距，同樣取決于政府的行為選擇。因此，必須在目標取向、發(fā)展思路、制度創(chuàng)新、分配格局以及轉(zhuǎn)變職能等方面規(guī)范政府行為，逐步構(gòu)建政府支持農(nóng)民收入增長完整的政策框架，最終形成中國農(nóng)民可持續(xù)的收入增長機制。

　　一、工業(yè)化的階段性與城鄉(xiāng)居民收入差距

　　城鄉(xiāng)居民收入差距在世界各國工業(yè)化過程中長期存在，是不爭的事實。無論農(nóng)業(yè)稟賦資源豐裕的歐美，抑或是農(nóng)業(yè)資源稟賦稀缺的東亞國家和地區(qū)，只要存在工業(yè)和農(nóng)業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)部門，其收入就一定存在差距。日本經(jīng)濟學家土屋圭造提供的20世紀60年代的資料表明，以工業(yè)就業(yè)者的收入為100，農(nóng)業(yè)就業(yè)者收入在美國為56，西德為44，法國為36，丹麥為77，新西蘭為88.而一般認為，上述國家在20世紀60年代已經(jīng)基本完成了工業(yè)化的中期階段，開始進入工業(yè)化的成熟階段。

　　為什么在工業(yè)化的成長階段，世界各國城鄉(xiāng)居民之間普遍存在收入差距。對此，早在19世紀初大衛(wèi)·李嘉圖在其《政治經(jīng)濟學及賦稅原理》著作中就有過深刻說明。他列舉了工業(yè)和農(nóng)業(yè)部門生產(chǎn)方式和產(chǎn)品需求方式導致的城鄉(xiāng)居民收入差距的根源。其一是農(nóng)業(yè)部門存在著收益遞減規(guī)律，城市工業(yè)不僅不存在收益效率遞減規(guī)律，反而呈收益遞增趨勢。其二是農(nóng)產(chǎn)品收入需求彈性低。由于工業(yè)和農(nóng)業(yè)的不同生產(chǎn)效率，城鄉(xiāng)居民收入存在差距是必然的。20世紀中葉柯林·克拉克在《經(jīng)濟進步的條件》一書中，則明確用3次產(chǎn)業(yè)的概念和理論，說明城鄉(xiāng)居民存在差距的必然性。他指出由于在工業(yè)化過程中，第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）的產(chǎn)業(yè)地位有相對下降趨勢，且產(chǎn)值比例下降速度要大大超過其就業(yè)比例下降速度，這種產(chǎn)值比例與就業(yè)比例下降的不同步，造成城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率決定的工資水平，必然是農(nóng)業(yè)部門勞動力收入水平低于城市部門勞動力的收入水平，并最終形成城鄉(xiāng)居民收入的差距。決定勞動力從農(nóng)業(yè)部門向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移的原因，霍利斯·錢納里解釋為，勞動力在經(jīng)濟部門之間的配置，主要是受收入水平的影響。通常趨勢是隨收入水平提高，初級產(chǎn)業(yè)部門就業(yè)減少，而工業(yè)和服務業(yè)部門就業(yè)增加。勞動力轉(zhuǎn)移受預期收入、就業(yè)、政府支出的分配、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)及社會因素的影響。

　　因此，城鄉(xiāng)居民收入差距的形成機制和原因，可以歸結(jié)為生產(chǎn)力發(fā)展水平所致，在一定經(jīng)濟發(fā)展階段，工業(yè)代表著先進的生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)則意味著落后的生產(chǎn)力；
也可以認為是兩大部門的生產(chǎn)方式不同。工業(yè)是可以重復，連續(xù)不斷地機械生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)則必須與自然生產(chǎn)交織，增加了生產(chǎn)經(jīng)營的不確定性和問題的復雜性；
還可以認為是工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品需求決定的收入彈性不同。工業(yè)產(chǎn)品需求彈性高，而農(nóng)產(chǎn)品需求彈性低。但最本質(zhì)的是工農(nóng)收入差距產(chǎn)生并擴大于工業(yè)化進程中的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎——土地是不可再生的基本生產(chǎn)資料，隨著人口的增長，對土地的壓力會越來越大。加上傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)進步緩慢，不斷增加的勞動力供給的邊際生產(chǎn)率會逐漸趨于零。而現(xiàn)代工業(yè)使用的資本、技術(shù)和設備可以再生，規(guī)�？梢詳U大，技術(shù)進步速度大大快于人口增長�？傊�，現(xiàn)代部門比傳統(tǒng)部門的技術(shù)進步快，投資回報和就業(yè)者的工資收入相對較高，解釋了不同產(chǎn)業(yè)部門的就業(yè)者收入水平存在差距的本源。

　　而且，城鄉(xiāng)居民收入差距在工業(yè)化過程中往往會持續(xù)相當長時期。日本從明治維新至20世紀60年代，處于工業(yè)化的前期和前期向中期過渡階段，二元經(jīng)濟特征十分明顯，表現(xiàn)的工農(nóng)收入差距一直維持在1.3∶1～3.1∶1之間。直到開始進入工業(yè)化后期階段，工農(nóng)收入差距才開始縮小，1980年工農(nóng)收入差距為1∶1.15，農(nóng)民收入超過非農(nóng)家庭收入，這個過程持續(xù)了差不多100年。美國農(nóng)民擁有的資源稟賦和生產(chǎn)條件遠遠優(yōu)于日本，生產(chǎn)的平均規(guī)模也遠遠大于日本。但從農(nóng)民收入看，仍然長期低于非農(nóng)業(yè)人口收入。農(nóng)民收入與非農(nóng)業(yè)人口相比，20世紀30年代大約為其40％，50～60年代為50％～70％，80年代為80％，現(xiàn)階段才基本持平。如果以20世紀30年代美國出臺農(nóng)業(yè)調(diào)整法，政府致力于農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的行為為標志，差不多經(jīng)歷了70年努力，工農(nóng)收入差距才由2.5∶1縮小到1∶1左右。

　　平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，有工業(yè)化發(fā)展自身的規(guī)律。西蒙·庫茲涅茨倒U 曲線理論認為，經(jīng)濟發(fā)展過程中，收入分配不平等的長期趨勢，在經(jīng)濟增長早期階段迅速擴大，而后是短期的穩(wěn)定，然后在增長的后期階段逐步縮小。其原因是一些產(chǎn)業(yè)部門的迅速發(fā)展促進了經(jīng)濟增長，這些增長又主要集中于快速發(fā)展的工業(yè)部門，并使這些部門的從業(yè)者收入快速提高，從而城鄉(xiāng)居民收入差距擴大。但隨著勞動力更多地從低收入的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)居民的收入差距水平又會縮小。郭熙保曾根據(jù)世界銀行1991年和聯(lián)合國糧農(nóng)組織1990年的有關(guān)資料，將人口在4000萬以上的20個大國按人均GDP 水平346美元為低收入、990美元為中下收入、2642美元為中上收入和20038美元為高收入4個級別。分析了不同級別人均收入與農(nóng)業(yè)份額變動的情況，發(fā)現(xiàn)隨著工業(yè)化水平提高，農(nóng)業(yè)人均產(chǎn)值在低收入組為0.47，在中下收入組為0.38，在中上收入組為0.36，在高收入組為0.67.意味著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率相對于社會平均勞動力生產(chǎn)率，表現(xiàn)出先下降后上升的趨勢，相對應的城鄉(xiāng)居民收入差距也是先擴大，并在工業(yè)化后期開始縮小。城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率決定的城鄉(xiāng)居民收入差距先擴大再縮小的趨勢明顯。

　　即使是在封閉經(jīng)濟中的二元結(jié)構(gòu)模式下，經(jīng)濟運行的結(jié)果也可以使城鄉(xiāng)居民收入差距在長時期內(nèi)自行彌合。威廉·劉易斯在《勞動力無限供給下的經(jīng)濟發(fā)展》中指出，由于工業(yè)部門的勞動產(chǎn)出大于工資總量，因而形成剩余產(chǎn)出。如果工業(yè)資本家將利潤再投資，則該部門資本存量及其對勞動的需求將由此而提高。只要農(nóng)業(yè)部門尚有過剩勞動力存在，這個過程將一直持續(xù)下去，一直到農(nóng)業(yè)過剩勞動力全部被吸吮盡為止。這時勞動力供給曲線及工資水平將由水平直線變?yōu)榫哂姓�斜率的曲線，工業(yè)勞動者工資和農(nóng)業(yè)勞動者的收入將隨投資增加而逐步增加，工農(nóng)業(yè)趨于均衡發(fā)展，國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變。上述分析表明，城鄉(xiāng)居民收入差距擴大是工業(yè)化過程中出現(xiàn)的階段性問題，這種階段性的收入差距擴大，是可以通過經(jīng)濟發(fā)展自身加以修正和克服的。

　　然而，在工業(yè)化進程中，僅僅依靠經(jīng)濟發(fā)展自身規(guī)律來彌合城鄉(xiāng)居民收入差距，很可能跌入市場經(jīng)濟的陷阱。市場經(jīng)濟單一的逐利行為，一是使城鄉(xiāng)居民收入差距的擴張在一定時期內(nèi)毫無節(jié)制；
二是使收入差距持續(xù)的時間特別長。因此，克服市場經(jīng)濟的缺陷，通過政府的努力來平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，幾乎成為多數(shù)國家在工業(yè)化進入中期階段后的共同行為選擇。

　　政府平抑城鄉(xiāng)居民收入差距的行為選擇與工業(yè)化的階段性密切相關(guān)。而且，政府對平抑或擴張城鄉(xiāng)居民收入差距的行為選擇，既因一個國家經(jīng)濟發(fā)達程度而異，也與一個國家的工業(yè)化進程而大相徑庭。安德遜·泰爾斯和速水等經(jīng)濟學家曾經(jīng)用政治市場理論，解釋為什么工業(yè)化（發(fā)達）國家傾向于支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，而發(fā)展中國家更傾向于向農(nóng)業(yè)征稅，是因為發(fā)展中國家一般也是貧困國家，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民支持的需求很弱。農(nóng)業(yè)部門有眾多生產(chǎn)者，受教育程度低且交際不廣泛，自己生產(chǎn)食物，但收入的很大一部分也花在食物上，即使當農(nóng)產(chǎn)品價格上漲時，他們的所得與所失也是大致相抵。政府的政策傾向是壓低農(nóng)產(chǎn)品價格，加上很少有其它稅源，國家目標經(jīng)常是工業(yè)化，農(nóng)業(yè)保護成本是昂貴的。保護的供給曲線和需求曲線在低的或負的水平上相交。而幾乎所有工業(yè)化國家的農(nóng)業(yè)政策都是提高農(nóng)產(chǎn)品價格，累退地向社會的一小部分（農(nóng)民）重新分配收入。因為工業(yè)化（發(fā)達）國家的情形與不發(fā)達國家相反，農(nóng)業(yè)部門很小，農(nóng)民又便于組織，在開放的環(huán)境下更容易失去競爭力，對農(nóng)業(yè)的支持和保護需求很大。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出價格上漲一個百分點，農(nóng)民的凈收益明顯地以更大的百分比增加。加上食品支出在消費支出中占很小比重，消費者對價格上漲抵制程度較低，農(nóng)業(yè)支持是將資源從多數(shù)人向少數(shù)人轉(zhuǎn)移。在多數(shù)人（消費者）人均損失一個很小的數(shù)量時，少數(shù)人（農(nóng)民）人均獲得很大的收益。因此，對大多數(shù)工業(yè)化國家來說，保護的供給曲線和需求曲線在較高的支持水平上相交。

　　換言之，在工業(yè)化的早期階段，依靠剝奪農(nóng)業(yè)剩余來支持工業(yè)發(fā)展是世界各國的普遍做法，到了工業(yè)化的中期階段，所謂政府對農(nóng)業(yè)的保護以及平抑城鄉(xiāng)居民收入差距的行為才開始有所作為，而政府真正的努力，則更多地產(chǎn)生于工業(yè)化的后期。事實上，美國以1933年出臺《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》為標志，主要通過價格支持形式，開始全力對農(nóng)民收入進行干預，努力縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的行為。日本在1961年出臺的《農(nóng)業(yè)基本法》，將提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和縮小工農(nóng)收入差距作為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的兩大目標。美日兩國政府才開始了對平抑城鄉(xiāng)居民收入差距的真正作為。而此間，按羅斯托的經(jīng)濟階段劃分方法，美國已處于經(jīng)濟發(fā)展的大眾消費階段（約相當于工業(yè)化后期剛剛開始時期），而日本盡管經(jīng)濟發(fā)展比美國滯后，但對農(nóng)民收入進行支持，也始于大眾消費的相同階段。

　　二、城鄉(xiāng)居民收入差距的平抑機制：國際經(jīng)驗

　　各國政府（主要是高度工業(yè)化國家）對支持和保護本國農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)競爭力以及增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的政策行為，按經(jīng)濟合作組織的分類方法，一般可以歸結(jié)為4大類：1.價格支持。包括運用目標價格、營銷差價補貼、最低支持價格、保護價收購等手段。政策目標主要是穩(wěn)定和提高農(nóng)民收入。通過價格支持穩(wěn)定或提高農(nóng)民收入，是美國、歐盟、日本等發(fā)達國家在20世紀運用時間最長和應用范圍最廣的支持政策。比如，美國一直采取保護性收購政策和目標價格支持相結(jié)合的做法來穩(wěn)定和提高農(nóng)民收入。1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》提出的支持價格政策，1973年出臺的目標價格以及1996年依據(jù)《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法》對價格與收入支持政策進行的調(diào)整。政策的重點始終是調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品市場價格，穩(wěn)定和提高農(nóng)民收入。歐盟1962年制定并實施共同農(nóng)業(yè)政策，直到1992年迫于WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)議壓力對共同農(nóng)業(yè)政策進行改革。在30多年時間內(nèi)，由目標價格、門檻價格和干預價格等手段構(gòu)成的價格支持體系，一方面在歐盟內(nèi)部確保了農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品能獲取穩(wěn)定的價格收入；
另一方面也抵御了歐盟外部農(nóng)產(chǎn)品的競爭壓力。日本則主要通過成本加收入補償、最低價格保證、穩(wěn)定價格帶、價格差額補貼和價格平準基金等一系列制度來縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。比如，“生產(chǎn)成本+收入補償”的稻米收購價格政策，是以稻米生產(chǎn)的物質(zhì)成本和勞動力成本為基礎，合計成本按工業(yè)的平均工資計算的補貼方式，確保日本農(nóng)民得到與工人大體一致的勞動報酬。

　　2.收入支付。價格支持盡管對城鄉(xiāng)居民收入差距起到明顯的扼制作用，保護了農(nóng)民利益。但價格支持政策直接影響農(nóng)戶生產(chǎn)決策，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲。因此，在WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)議框架下，大多數(shù)發(fā)達國家又將對農(nóng)民的支持和保護政策重點轉(zhuǎn)向了收入支付。收入支付政策的執(zhí)行方式又分為直接支付、面積限制補貼、投入品補貼等多種形式。(點擊此處閱讀下一頁)

　　美國和歐盟的收入支付政策中，休耕補貼是一項重要內(nèi)容。主要是對按政府要求，停止繼續(xù)耕作的面積提供補貼，以減輕農(nóng)民損失，同時規(guī)避農(nóng)民因減少耕作而收入下降。近年來，美國農(nóng)民還通過所謂生產(chǎn)靈活性合同和反周期補貼等形式，獲得政府的直接收入支付。歐盟從1992年開始將對農(nóng)業(yè)的價格支持調(diào)整為直接收入補貼。主要目標就是對因目標價格降低所減少的農(nóng)民收入，通過直接補貼方式予以彌補。日本的收入支付政策主要針對山區(qū)、半山區(qū)農(nóng)民進行，目的是平衡山區(qū)、半山區(qū)農(nóng)民和平原地區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)收入與成本的差距，韓國自1998年起，主要通過親環(huán)境農(nóng)業(yè)直接支付、退休農(nóng)民直接支付、稻田直接支付3種形式對農(nóng)民進行直接補貼，最大限度地增加農(nóng)民所得。直接支付已成為現(xiàn)階段韓國對農(nóng)民收入支持最重要的政策。

　　3.一般服務支持。一般服務支持政策有雙重目標，主要是政府通過對農(nóng)業(yè)基礎設施建設，農(nóng)業(yè)科研、教育和推廣體系建設，信息服務以及扶助農(nóng)民組織的政策性投資。一方面是鞏固農(nóng)業(yè)基礎地位，提高產(chǎn)出水平和競爭力；
另一方面立足于為農(nóng)民收入創(chuàng)造良好環(huán)境。主要內(nèi)容包括：一是農(nóng)業(yè)基礎設施建設。歐盟規(guī)定，凡是購置大型農(nóng)業(yè)機械、土地改良、興建水利等，歐盟提供25％的資金，其余75％由各國政府自行決定予以再次補貼。英國對田界圍欄、農(nóng)場建筑、農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)田排水設施及農(nóng)村道路修建提供2/3以上的費用。日本政府對農(nóng)田基本建設改造項目，只要達到審核標準，各級政府的補貼可以達到項目費用的90％；
二是提供市場信息服務。美國政府為農(nóng)民提供的農(nóng)產(chǎn)品供求狀況、價格行情及預測等信息是免費的。歐盟通過合作社組織為農(nóng)民提供市場信息、銷售及技術(shù)服務大部分也是免費的；
三是支持農(nóng)民組織發(fā)展。法國政府對服務于農(nóng)民的合作社，給予25％的投資補貼，并免交利潤稅、營業(yè)稅和地產(chǎn)稅。日本農(nóng)協(xié)的經(jīng)營活動免交所得稅、收益稅和營業(yè)稅，農(nóng)協(xié)等組織在建設倉庫、增加固定資產(chǎn)投資方面，還可以得到政府80％的補貼。此外，政府一般服務支持還包括對農(nóng)業(yè)科研、教育和推廣體系建設的大量投入支持。

　　4.其他收入支持。其他收入支持內(nèi)涵廣泛，主要包括提供低利率和擔保的信貸政策，減輕、免稅和延期納稅的稅賦政策，政府補貼的農(nóng)業(yè)保險政策以及災害補貼等多方面內(nèi)容。主要目的是克服農(nóng)業(yè)風險和農(nóng)民收入不確定性的矛盾，提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力，增加農(nóng)民收入。

　　除了上述政策支持外，發(fā)達國家還普遍通過增加對農(nóng)村地區(qū)的大量投資和建立公共財政轉(zhuǎn)移支付的制度，平抑或縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的差距，改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，致力于創(chuàng)造城鄉(xiāng)、區(qū)域、工農(nóng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的機制和環(huán)境。

　　挪威人均GDP 接近4萬美元，是當前世界上最發(fā)達國家。但在20世紀70年代以前，也有過城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展失衡的階段。為解決這個問題，從1973年開始，挪威政府實施向農(nóng)業(yè)部門投資傾斜政策，當年向農(nóng)業(yè)投資29億克朗（挪威貨幣單位），而向其它產(chǎn)業(yè)總投資只有19億克朗。1977～1985年間，每年向農(nóng)業(yè)投資維持在79～93億克朗，而向其它產(chǎn)業(yè)的總投資僅20～40億克朗。通過大量增加向農(nóng)業(yè)的投資，很好地解決了城鄉(xiāng)居民收入差距問題。與此同時，政府實施向相對不發(fā)達的北部挪威傾斜的“北挪威發(fā)展計劃”，解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題。2001年，挪威城鄉(xiāng)居民的戶均收入盡管隨城市規(guī)模不同有所差別，其中居住在2000人以下的社區(qū)居民平均家庭收入為256900克朗，5萬人口以上城市的戶均年收入為316900克朗，兩者相差23％。而最高收入的東挪威地區(qū)與相對低收入的北挪威地區(qū)的家庭平均收入為314300克朗和287400克朗，城鄉(xiāng)、區(qū)域之間居民收入差別并不大，再綜合教育、衛(wèi)生、福利等指標測算，人文發(fā)展指數(shù)居世界第二位，被譽為世界上最有活力的國家。

　　韓國是后發(fā)國家實施工業(yè)化成功的典范。在推進國家工業(yè)化過程中，同樣有過國民經(jīng)濟高速增長，但工農(nóng)、城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失調(diào)的問題。1962～1966年第一個五年計劃期間，韓國的工業(yè)增長速度為7.8％，農(nóng)業(yè)為5.3％，1967～1971年第二個五年計劃期間，工業(yè)增長速度為10.5％，農(nóng)業(yè)只有2.5％，增長速度之差由2.5個百分點擴大到8個百分點。與此同時，1962年農(nóng)戶年均收入是城市居民的71％，1970年下降到61％，其中67％（經(jīng)營規(guī)模不到1公頃）的農(nóng)戶年平均收入不到城市居民的50％。針對工農(nóng)發(fā)展失衡問題，韓國政府于1970年啟動了“新村運動”，強調(diào)農(nóng)村地區(qū)的綜合發(fā)展。并且將工農(nóng)業(yè)均衡發(fā)展和農(nóng)業(yè)開發(fā)作為經(jīng)濟發(fā)展三大目標之首，納入第三個五年計劃�！靶麓暹\動”一方面通過農(nóng)民以“勤勉、自助、合作”精神，依靠自身力量建設新農(nóng)村；
另一方面政府投入巨資，在1971～1978年財政預算中，農(nóng)村開發(fā)費用增加7.8倍，中央和地方財政投資合計增加82倍。支持修建包括農(nóng)村用水系統(tǒng)、擴大農(nóng)村供電系統(tǒng)和網(wǎng)絡、改建村莊、擴建鄉(xiāng)村道路，為增加農(nóng)民收入創(chuàng)造良好環(huán)境。城鄉(xiāng)居民戶均收入差別，1965～1969年均城市增長14.6％，農(nóng)村增長3.5％，而1970～1979年城市增長4.6％，農(nóng)村增長9.5％。1970年農(nóng)民人均收入約137美元，1978年農(nóng)民人均收入約649美元，年均遞增18.9％。

　　當然，各國在工業(yè)化過程中為增加農(nóng)民收入，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距作出的政府行為選擇，其動因是不同的。美國1933年出臺《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，確定對農(nóng)民收入的價格支持政策的背景，主要源于1929～1933年的經(jīng)濟危機，為避免幾百萬農(nóng)民遭遇破產(chǎn)的威脅。而日本1961年出臺《農(nóng)業(yè)基本法》，縮小工農(nóng)收入差別的目標設置，主要源于在戰(zhàn)后日本經(jīng)濟迅速恢復和高速增長的同時，城鄉(xiāng)居民差距也曾有過3∶1左右的嚴重失衡，曾經(jīng)引發(fā)國民嚴重不安，但是，認真總結(jié)各國政府行為選擇，無論是基于經(jīng)濟發(fā)展的階段性，為避免城鄉(xiāng)、工農(nóng)、區(qū)域之間不平衡發(fā)展而進行的主動行動，抑或是基于克服經(jīng)濟危機的被動選擇，在工業(yè)化中后期幾十年的發(fā)展過程中，經(jīng)濟發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民無一不是予以了高度重視的。

　　不同國家在不同時期增加農(nóng)民收入的政策取向，構(gòu)成了政府平抑城鄉(xiāng)居民收入差距機制的內(nèi)核。梳理各國政府行為，可概括出3個基本特點。

　　1.階段性。如果以美國1933年出臺《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，政府開始有意識地克服市場經(jīng)濟缺陷，對農(nóng)業(yè)實施保護，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距的行為選擇為標志，國家干預農(nóng)民收入的政策實施已持續(xù)幾十年。各國政府行為選擇有明顯的階段性。在全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則尚不完善的早期經(jīng)濟發(fā)展階段，各國不約而同地選擇了以價格支持為主的農(nóng)民收入支持政策。一方面要平抑各自國家城鄉(xiāng)居民收入的差距，另一方面也是為了提高本國農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，以應對境外農(nóng)產(chǎn)品進口沖擊。而隨著國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易環(huán)境改善，特別是在WTO 規(guī)則框架下，既要遵守共同的農(nóng)業(yè)協(xié)議，又要維護本國農(nóng)民利益，確保農(nóng)民不因為面對更多的競爭者收入有所降低，各國政府又適時地將價格支持政策，調(diào)整為對生產(chǎn)、貿(mào)易不產(chǎn)生扭曲影響的直接收入支付政策。美國、歐盟、日本、韓國等國政策調(diào)整無不如此。但是，盡管不同時期，政策的重點不同，支持和保護本國農(nóng)民利益，維護城鄉(xiāng)居民收入的平衡，始終是發(fā)達國家政府行為選擇的基礎。

　　2.多樣性。平抑城鄉(xiāng)居民收入差距需要多方面的努力，各國政府的行為選擇同樣表現(xiàn)出多樣性特征。這種多樣性按性質(zhì)可以歸納為兩方面。其一是對農(nóng)民收入直接發(fā)生作用的政策，包括早期的價格支持政策以及現(xiàn)階段應用更多的收入直接支付政策等，都是強調(diào)增加農(nóng)民所得，抑制或平抑城鄉(xiāng)居民收入差距。其二是為提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，創(chuàng)造農(nóng)民增收外部環(huán)境的政策，包括挪威的非均衡區(qū)域發(fā)展計劃，韓國的“新村運動”以及日本對山區(qū)農(nóng)民的特殊支持政策等。其三是農(nóng)業(yè)與國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的政策，包括促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，推進工業(yè)化、城市化發(fā)展以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展政策等。主要目的是減少農(nóng)民，擴大農(nóng)民在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門的就業(yè)容量，以提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入。不同的政策選擇，解決問題的重點不同，構(gòu)成了不同國家完整的農(nóng)民收入政策框架，確保農(nóng)民利益不受損害，收入不斷增加。

　　3.主導性�？朔�和平抑城鄉(xiāng)居民收入差距有經(jīng)濟發(fā)展自身的規(guī)律，離開了政府有意識的行為，經(jīng)濟的長期發(fā)展也會自動彌合工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間由于生產(chǎn)效率不同產(chǎn)生的收入差距。同樣，盡管在工業(yè)化進程中，出于對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的高度關(guān)注，社會各界包括慈善團體和一些企業(yè)，也會傾向于支持農(nóng)業(yè)，關(guān)注農(nóng)民收入。但不容置疑的是，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，政府行為選擇作用巨大。政府行為在很大程度上決定了城鄉(xiāng)居民收入差距縮小或延續(xù)的時間表，也在很大程度上決定了彌合還是擴張這種差距。應該講，在工業(yè)化的中后期，美國用了近70年時間，使工農(nóng)收入達到平衡，日本在僅僅20多年時間內(nèi)，使農(nóng)民收入超過城市居民收入，都是政府行為選擇的結(jié)果。以OECD國家為例，農(nóng)民收入中來自政府直接支出部分，盡管由1986～1988年平均39％下降到1998～2000年的35％，但現(xiàn)階段仍構(gòu)成農(nóng)民收入的較大部分。日本農(nóng)民收入中政府支付達63％，而韓國高達66％。事實上，成熟的市場經(jīng)濟國家，多年來為了緩和社會矛盾，致力于啟動龐大的公共開支，保護農(nóng)業(yè)，支持農(nóng)民收入增長，使城鄉(xiāng)居民收入差別變得微不足道，社會公平程度很高。特別是北歐諸國，反映社會公平程度的基尼系數(shù)，2002年在挪威表現(xiàn)為0.258，瑞典為0.225，芬蘭為0.256，均是世界上收入差距最小的國家。

　　各國對平抑城鄉(xiāng)居民收入差距政策的階段性，多樣性和主導性特征，表明在工業(yè)化過程中，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的政府行為選擇，具有極端重要性。后發(fā)國家可以從中得到足夠的啟示。其一，在工業(yè)化進程中，高度重視農(nóng)民收入問題，工農(nóng)、城鄉(xiāng)、區(qū)域的平衡發(fā)展，是一個國家工業(yè)化由幼稚走向成熟的標志，也是一個國家在長時期內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎。經(jīng)濟發(fā)展固然是一個自然的發(fā)育過程，但一個好的或壞的經(jīng)濟制度和政府行為，則可以影響經(jīng)濟發(fā)展的進程，使其向有效率或無效率的方向演變。政府行為選擇決定的再分配體制，直接影響擴張或縮小城鄉(xiāng)居民收入差距導致的社會穩(wěn)定程度。任何負責任的政府都力求實現(xiàn)效率與公平的有機結(jié)合，進而追尋社會穩(wěn)定發(fā)展。換言之，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，政府行為選擇具有主導性作用。創(chuàng)造農(nóng)民收入增長的良好環(huán)境，政府具有義不容辭的責任。其二，政府要把握經(jīng)濟發(fā)展的階段性規(guī)律，處理好不同階段經(jīng)濟增長與收入分配的關(guān)系。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展階段性要求，特別是在經(jīng)濟周期的高速增長階段或上升時期，適時、適地地出臺適當?shù)恼�策措施，有針對性地解決城鄉(xiāng)居民收入分配中的問題，努力平抑而不是擴張城鄉(xiāng)居民收入差距。政策超前固然不行，但政策滯后也不是理性的行為選擇。其三，要注意政策供給的多樣性選擇，特別是對發(fā)展中的大國，不同區(qū)域經(jīng)濟、社會、自然稟賦狀況決定了不同區(qū)域、不同經(jīng)濟主體的收入狀況。城鄉(xiāng)居民收入可能存在差距，區(qū)域之間的居民收入也可能存在差距，情況是千差萬別的。而且，支持和保護農(nóng)業(yè)和農(nóng)民收入的政策作為一個體系，對農(nóng)民收入是通過補貼的方式進行，抑或是進行直接的收入支付，是以轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，促進農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展為政府行為重點；
抑或是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率為政策取向。不同選擇動因不同，效率也會有所差別，因此，需注意政策選擇的多樣性。要以多樣化的不同政策滿足多樣化的需求，以不同的政府行為取向推動城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的平衡發(fā)展，逐步形成城鄉(xiāng)居民收入差距的平抑機制，建立健全促進農(nóng)民收入增長的政策束和政策框架。

　　三、收入差距及中國政府平抑差距的努力

　　坦率地講，中國城鄉(xiāng)居民之間的差距廣泛地表現(xiàn)在收入、消費、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等諸方面。但毫無疑問的是，收入差距是構(gòu)成其它諸方面的基礎。特別是近年來，中國城鄉(xiāng)居民收入差距逐年擴張的同時，還暴露出農(nóng)村消費品市場長期低迷，農(nóng)村教育、衛(wèi)生、社會保障事業(yè)捉襟見肘的窘迫狀況，為新世紀中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展抹下了濃濃的陰影。

　　需要說明的是，以1978年中國開始改革開放為始期，中國農(nóng)民的收入在一個較長時期，增長速度并不算太低。中國農(nóng)民人均純收入從1978年134元提高到2002年的2476元，按可比價格計算，年均增長7.17％，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入由343元提高到2002年的7702元，(點擊此處閱讀下一頁)

　　按可比價格計算，年均增長6.68％，從整體上看，農(nóng)民收入的增長速度甚至快于城鎮(zhèn)居民收入增長。但分階段看，農(nóng)民收入增長速度卻呈階段性遞減趨勢。1978～1984年，全國農(nóng)民人均純收入年均遞增16.46％，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入遞增為7.93％。1985～1988年農(nóng)民收入年遞增為4.93％，城鎮(zhèn)居民為4.40％，1989～1991年3年國民經(jīng)濟治理整頓期間，農(nóng)民收入年遞增為1.9％，城鎮(zhèn)居民為7.79％；
1992～1996年，農(nóng)民收入年遞增為5.61％，城鎮(zhèn)居民為6.68％。特別是近年來中國城鄉(xiāng)居民收入差距的迅速擴張，與國民經(jīng)濟高速增長帶來的城鎮(zhèn)居民收入提高形成巨大反差。1997～2002年，GDP 每年遞增7.7％，城鎮(zhèn)居民收入年均遞增高達8.64％，而同期農(nóng)民收入增長年均遞增僅3.84％。由于城鄉(xiāng)居民收入增長不同步，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷加大。1978年城鄉(xiāng)居民收入之比為2.57∶1，到1983年縮小到1.7∶1，此后一直呈波動擴張狀態(tài)，1994年達到2.86∶1.1997年一度回落到2.47∶1后，再度出現(xiàn)擴大之勢，到2001年為2.9∶1，2002年為3.1∶1，2003年為3.2∶1.1997～2002年，農(nóng)民人均純收入5年間增加386元，僅相當同期城鎮(zhèn)居民收入增加2542元的15.2％，農(nóng)民收入5年間總增量甚至不及城鎮(zhèn)居民5年間平均1年增加508.6元的水平。如果再將城市居民享受到的帶有很大福利成分的住房、醫(yī)療、教育、交通及公共服務計算在內(nèi)，同時剔除農(nóng)民收入中不可計算的實物部分，中國城鄉(xiāng)居民間的收入差距更是巨大。

　　城鄉(xiāng)居民收入差距擴張，使基尼系數(shù)反應的社會公平程度嚴重失衡。1978年前，城鄉(xiāng)居民收入的綜合基尼系數(shù)約在0.20～0.24之間，收入分配呈現(xiàn)出平均主義狀況。但此后城鄉(xiāng)居民收入的綜合基尼系數(shù)開始拉大。1990年擴大到0.343，1995年為0.389，2000年后達到0.417.如果任由這種差距持續(xù)擴張，世界銀行最新有關(guān)中國的發(fā)展報告預測，到2020年中國城鄉(xiāng)差距的綜合基尼系數(shù)將上升到0.474，問題十分嚴重。

　　中國農(nóng)民收入滯后于城鎮(zhèn)居民收入的增長，城鄉(xiāng)居民收入差距逐年擴張的原因，如果從農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以及國民收入再分配的角度進行直觀分析，主要歸結(jié)為3個方面：首先從農(nóng)業(yè)內(nèi)部觀察，最近幾年農(nóng)產(chǎn)品供給格局發(fā)生了根本性變化，長期以來的農(nóng)產(chǎn)品供給制約已演變?yōu)樾枨笾萍s。城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)由1997年的46.6％下降到2002年的37.7％，農(nóng)民的恩格爾系數(shù)同期由55％下降到46.2％，5年時間同步下降8.9個百分點。恩格爾系數(shù)下降，意味著農(nóng)產(chǎn)品收入需求彈性下降。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升導致農(nóng)業(yè)效益下降。國家計委農(nóng)產(chǎn)品成本調(diào)查，1990～1999年，物質(zhì)費用占產(chǎn)值的比重，6種糧食合計從30.3％上升為41.7％；
畝用工盡管同期由14.7個減少到10.9個，但每個工日的價格則由2.9元上升到9.5元，用工成本相應由42.6元上升為103.6元。農(nóng)產(chǎn)品需求下降，生產(chǎn)成本上升，減少了農(nóng)民來自農(nóng)業(yè)的收入。其次，從農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)1990～1996年每年平均吸納424.4萬人，而1997年以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村富余勞動力的能力下降，到2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的人數(shù)為1.329億人，甚至未超過1996年1.351億人的水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)不足，間接地影響了農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)收入。再次，從國民經(jīng)濟再分配角度看，20世紀90年代以來，農(nóng)民交納的各種稅費負擔日益沉重。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，1998、1999、2000年3年農(nóng)民直接承擔的稅金以及上交的各種社會負擔總額分別為193.37、194.38、191.66元，分別相當于上年農(nóng)民人均純收入的8.94％、8.79％和8.51％。農(nóng)民的稅費負擔重，等于減少了農(nóng)民所得。農(nóng)民的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)收入減少，再加上稅費負擔沉重，致使農(nóng)民收入增速減緩，構(gòu)成了近年來中國城鄉(xiāng)居民收入差距擴張的直接原因。

　　其實，中國城鄉(xiāng)居民收入差距擴張的根源，符合典型的庫茲涅茨倒U 理論。20世紀90年代中后期以來，中國工業(yè)化明顯地進入了“增長加速”階段。這一時期，顯而易見的基本事實是國家和社會各界為了加速工業(yè)化目標的實現(xiàn)，大量的資本、土地、勞動力投向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)繼續(xù)為工業(yè)化提供積累。而且，相對于其它國家的工業(yè)化進程，中國的工業(yè)化成本很低。按張平等人的分析，包括勞動力成本、土地價格成本以及實際稅收成本低，構(gòu)成了中國工業(yè)化的核心競爭力。比如“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，農(nóng)民工流動不需要住房，社會保險程度低，農(nóng)用土地通過征用的辦法獲取，一方面加劇了工業(yè)化的低成本，另一方面也形成了中國工業(yè)化的高增長和高效率。結(jié)果城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率比農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率增長更快，2002年，農(nóng)業(yè)占GDP 份額已下降到14.5％，而農(nóng)業(yè)的就業(yè)份額仍高達50％。2003年，工業(yè)產(chǎn)值增長12.5％，農(nóng)業(yè)增長僅2.5％，兩大產(chǎn)業(yè)增長速度竟相差10個百分點。農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相對勞動生產(chǎn)率的差距，從1990年的3.93倍擴大到2000年的5.29倍。勞動生產(chǎn)率的差異，決定了城鎮(zhèn)居民收入比農(nóng)民收入增長得更快。

　　因此，雖影響城鄉(xiāng)居民收入差距擴張的因素很多，但最根本的原因還是源于在工業(yè)化過程中，由于經(jīng)濟發(fā)展階段性對應的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，國家的投資、分配政策和一系列旨在促進經(jīng)濟增長的制度變革對城鄉(xiāng)居民收入的影響。換言之，政府行為選擇對平抑或擴張居民收入差距影響巨大。

　　實事求是地講，中國政府對增加農(nóng)民收入，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距是予以了高度關(guān)注的。20世紀80年代中期和90年代中期，城鄉(xiāng)居民收入差距出現(xiàn)兩次縮小的直接原因，主要就是政府大幅度提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價格，似價格政策支持農(nóng)民收入的結(jié)果。相對于1978年，1983年農(nóng)產(chǎn)品收購價格提高了近50個百分點，同期城鄉(xiāng)居民收入比率下降了60個百分點；
1994、1996年兩年政府大幅度提高糧食收購價格，刺激農(nóng)民收入增長，城鄉(xiāng)居民收入之比兩年間由2.86∶1縮小為2.47∶1.收入比率下降近40個百分點。此外，改革開放以來，中國政府有意識調(diào)整城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，支持興辦包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內(nèi)的農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)育多種所有制的農(nóng)村經(jīng)濟組織，推動農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移，給農(nóng)民和農(nóng)村勞動力更大空間的自由遷移權(quán)和非農(nóng)就業(yè)機會，促進城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的行為，在很大程度上也對增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距起到了積極的作用。

　　需要討論的是，在過去一個較長時期內(nèi)，中國政府在增加農(nóng)民收入，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距的行為選擇中，是否付出了全部的努力。在工業(yè)化進程中，面對農(nóng)業(yè)發(fā)展諸多的目標選擇，農(nóng)民收入目標是否被置于最重要的位置。坦率地講，多年來，或許是由于二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的根深蒂固，政府無論在理念上，抑或是在具體的行為選擇上，相對于確保農(nóng)產(chǎn)品供給、支援國家工業(yè)化發(fā)展的政策目標，農(nóng)民收入增長目標始終是第二位的。

　　梳理一下實施了多年的中國農(nóng)業(yè)政策框架，大體可以歸納為4個方面。其一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，包括糧食生產(chǎn)、流通和儲備，農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品基地建設，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策等；
其二是提升農(nóng)業(yè)競爭力政策，包括農(nóng)業(yè)科研、教育、推廣體系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標準化、區(qū)域化、專業(yè)化，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等政策；
其三是農(nóng)業(yè)投資政策，包括農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展、災害補貼等政策；
其四是區(qū)域社會政策，包括農(nóng)村稅賦，扶貧開發(fā)，西部開發(fā)，小城鎮(zhèn)發(fā)展等政策。實事求是地講，這個政策框架的基礎是確保農(nóng)產(chǎn)品供給能力的實現(xiàn)，支撐國家農(nóng)業(yè)和糧食安全。當然，客觀上也為增加農(nóng)民收入、平抑城鄉(xiāng)居民收入差距起到了積極作用。但顯而易見，除了為實現(xiàn)特定的目標，比如西部開發(fā)中的退耕還林政策，對農(nóng)民退耕還林形成的損失予以部分補貼外。給予農(nóng)民足夠的收入支持，保障農(nóng)民收入水平不降低的直接支付手段，包括收入支持、農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)村社會保障等措施，在這個政策框架并沒有相應位置。再加上政府在農(nóng)村就業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化、公共設施等方面的投入不足。長期以來，真正能增加農(nóng)民收入，平抑城鄉(xiāng)收入差距的政策是嚴重短缺的。

　　對上述問題的反思，其目的在于需要回答兩個問題，第一個問題是我們究竟在多大程度上，容忍城鄉(xiāng)居民收入差距擴張的事實持續(xù)，是否準備以所謂單一的經(jīng)濟增長“效率”，換取可持續(xù)的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的“公平”目標。如對這一問題回答是否認的，那么第二個問題是政府如何為增加農(nóng)民收入，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距付諸真正的努力。

　　值得慶幸的是進入新世紀后，中國政府慎重表示，要把解決農(nóng)民收入置于各項工作的重中之重。并決定采取切實可行的措施，多給予農(nóng)民各種優(yōu)惠，少從農(nóng)民手中獲取稅費收入，同時營造有利于農(nóng)民增收的良好的外部環(huán)境，實施為農(nóng)民增收提供條件的“多予、少取、放活”政策。這標志著政府開始真正地把增加農(nóng)民收入，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，放在了農(nóng)業(yè)增長和國民經(jīng)濟發(fā)展諸多政策目標的重要位置，政府有了正確的行為選擇。

　　四、中國政府的選擇長期思路和行動

　　2003年，中國經(jīng)濟增長進入新一輪經(jīng)濟周期的上升時期。以中國GDP 總量突破11.67萬億人民幣，比2002年增長9.1％，財政實現(xiàn)2萬億收入，人均GDP 達到1090美元為標志。農(nóng)業(yè)在GDP 構(gòu)成份額中已經(jīng)降到14％以下，城鎮(zhèn)化水平上升到40％以上，勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)盡管存在偏差，但如果把2003年農(nóng)村外出務工的9820萬勞動力計算在非農(nóng)勞動力份額中，則就業(yè)結(jié)構(gòu)偏差將由30％左右降為15％左右。主要經(jīng)濟發(fā)展指標表明，中國現(xiàn)階段已開始進入工業(yè)化中期階段。這一階段中國政府詮釋為新型工業(yè)化階段，也有學者依據(jù)近年來經(jīng)濟發(fā)展逐步形成的住宅、汽車、電子通訊和基礎設施建設等支柱產(chǎn)業(yè)，以及由這些產(chǎn)業(yè)拉動的鋼鐵、有色金屬、機械、建材和化工行業(yè)發(fā)展反映的景氣指標，將新一輪經(jīng)濟增長理解為新的重化工業(yè)階段。重化工業(yè)階段的經(jīng)濟增長速度將明顯快于輕工業(yè)階段的增長速度，并使城鄉(xiāng)居民收入出現(xiàn)較快增長態(tài)勢，這也是工業(yè)化進程的客觀規(guī)律�？偠�言之，人均GDP 超過1000美元是一個轉(zhuǎn)折點。從全球經(jīng)驗看，這個時期國家經(jīng)濟發(fā)展將出現(xiàn)兩大類型：韓國等東亞國家，在人均GDP 超過1000美元以后，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢，城鄉(xiāng)、工農(nóng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，保持著旺盛的經(jīng)濟活力；
而拉美的一些國家，則在人均GDP 超過1000美元以后，城鄉(xiāng)、工農(nóng)發(fā)展失衡，經(jīng)濟停滯不前。因此，工業(yè)化中期階段是一個國家經(jīng)濟成長中的關(guān)鍵時期，也是政府平抑城鄉(xiāng)居民收入差距行為選擇的關(guān)鍵時期。

　　經(jīng)濟發(fā)展處于工業(yè)化中期階段，意味著政府為增加農(nóng)民收入、平抑城鄉(xiāng)收入差距的行為選擇有了很大的空間。按照中國到2020年經(jīng)濟總量翻兩番的目標測評，屆時人均GDP 可達到3000美元，實現(xiàn)建設全面小康的目標要求。各級政府必須抓住歷史契機，在農(nóng)民收入增長的目標取向、發(fā)展思路、制度創(chuàng)新、分配格局和政府職能轉(zhuǎn)換上做出重大調(diào)整，千方百計增加農(nóng)民收入，努力平抑城鄉(xiāng)居民收入差距。

　　1.目標取向。假如1997～2002年中國城鄉(xiāng)居民收入的增長速度保持不變，按不變價計算，以2020年實現(xiàn)全面小康目標為階段性報告期，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小抑或繼續(xù)擴張。從政府行為的選擇目標出發(fā)，可以有3種假設：假設一，國民經(jīng)濟繼續(xù)保持高速度的增長勢頭，但政府對城鄉(xiāng)居民收入增長的趨勢把握和國民經(jīng)濟再次分配格局不做重大調(diào)整。城鄉(xiāng)居民收入以2002年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入7702.8元和農(nóng)民人均純收入2475.6元為基期，并按照1997～2002年城鄉(xiāng)居民收入8.64％和3.84％的不同平均速度分別遞增，收入差距在2020年將擴大到7∶1.假設二，國民經(jīng)濟保持持續(xù)健康發(fā)展勢頭，政府高度重視農(nóng)民收入增長問題，通過實施支持和保護農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的各種積極措施以及對國民經(jīng)濟分配格局進行重大調(diào)整。以城鄉(xiāng)居民2002年的收入7702.8元和2475.6元為基期，城鎮(zhèn)居民收入繼續(xù)以每年8.64％的速度遞增，到2020年，農(nóng)民收入要與此平衡，其收入增長速度必須達到15.7％。按保守一點的目標要求，在2020年城鄉(xiāng)收入差距縮小為2∶1，農(nóng)民年均收入增長也需要達到11.34％。即使是城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)維持在3∶1的水平，(點擊此處閱讀下一頁)

　　農(nóng)民收入年均增長也必須達到8.86％以上。

　　假設三，國民經(jīng)濟增長其他前提不變，政府主要通過調(diào)整國民分配格局，抑制城鎮(zhèn)居民過快的收入增長。按農(nóng)民收入每年遞增5％，在2020年實現(xiàn)6000元為目標測算，城鄉(xiāng)居民收入差距控制在2.5∶1或3∶1的范圍內(nèi)，城鎮(zhèn)居民收入在2020年達到15000元和18000元，則今后十幾年間，城鎮(zhèn)居民收入遞增速度應控制在3.77％和4.83％之間。

　　顯然，中國政府增加農(nóng)民收入、平抑城鄉(xiāng)居民收入差距的行為目標應鎖定在假設二和假設三的結(jié)合上。按照國家統(tǒng)計局的測算，在2020年，中國國民經(jīng)濟應翻兩番，人均GDP 達到3000美元標準。根據(jù)GDP 增長和農(nóng)民收入增長的關(guān)系，屆時農(nóng)民收入只可能增加1.5倍左右，人均約6000元。這個收入的消費水平與2000年城鎮(zhèn)居民的消費水平非常接近，也與世界主要國家和地區(qū)人均GDP 達到3000美元時的消費結(jié)構(gòu)接近。因此，到2020年政府行為的目標取向應確定為，農(nóng)民收入要達到6000元，城鄉(xiāng)居民收入之比不超過2.5∶1或3∶1，城鎮(zhèn)居民收入應控制在15000～18000元之間。此后，到2020～2050年，中國經(jīng)濟進入工業(yè)化后期階段后，政府應以更大的支持和保護力度，繼續(xù)為增加農(nóng)民收入、平抑城鄉(xiāng)居民的收入差距作出新的行為選擇，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入平衡增長。惟有如此，中國經(jīng)濟屆時才可能實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，真正居于世界發(fā)達國家行列。

　　2.發(fā)展思路。中國經(jīng)濟目前正處在新一輪經(jīng)濟增長周期的上升時期，這為增加農(nóng)民收入，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距創(chuàng)造了良好的氛圍。因此，一定要抓住這個歷史賦予不可多得的機遇，廓清發(fā)展思路，樹立新的發(fā)展觀念，確保既定目標實現(xiàn)。

　　其一，可持續(xù)的發(fā)展觀。進入新世紀后，從長期態(tài)勢判斷，中國經(jīng)濟增長已有堅實的物質(zhì)和人文基礎，城鎮(zhèn)化、消費結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，世界制造業(yè)向中國的轉(zhuǎn)移和全球經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)，加上中國力爭進入世界強國行列的信念，完全可以支撐中國經(jīng)濟在未來10年、20年間的持續(xù)增長。經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)民收入增長有正向的推動作用。所謂樹立可持續(xù)的發(fā)展觀，就是要在繼續(xù)推進工業(yè)化的進程中，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化3篇文章一起做，要確保經(jīng)濟增長在盡可能長時期內(nèi)是可持續(xù)的。要充分意識到，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不僅在過去，而且在將來仍將是中國經(jīng)濟增長加速器的兩大引擎和國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎，也是實現(xiàn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提。樹立可持續(xù)發(fā)展觀，一方面要求在發(fā)展資本、技術(shù)密集的重工業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，提升工業(yè)現(xiàn)代化水平的同時，鼓勵勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮中國農(nóng)村勞動力資源豐富、勞動力成本低的比較優(yōu)勢，大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力，推進多樣化、多模式的城鎮(zhèn)化發(fā)展，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)偏差，實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展；
另一方面要求在大量農(nóng)村人口和勞動力向工業(yè)、向城鎮(zhèn)遷移和轉(zhuǎn)移的同時，繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，推進農(nóng)業(yè)區(qū)域化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，集約利用土地資源，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，提高勞動生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率。以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)民非農(nóng)收入增長，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶動農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入增長。

　　其二，統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展觀。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展，統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的發(fā)展觀是一種全新理念。它表明政府正視在工業(yè)化進程中，中國社會經(jīng)濟各方面廣泛存在的二元結(jié)構(gòu)帶來的不和諧現(xiàn)象，要求用統(tǒng)籌的理念解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的諸多問題。統(tǒng)籌兼顧是典型的政府行為，統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展觀為徹底解決農(nóng)民收入，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距提供了基本的指導思想和政府行為規(guī)范；
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要求給予農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民更多關(guān)注，象發(fā)展城市、發(fā)展工業(yè)一樣發(fā)展農(nóng)業(yè)，用經(jīng)營城市、經(jīng)營工業(yè)的理念經(jīng)營農(nóng)業(yè)。努力提高農(nóng)業(yè)競爭力和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，千方百計增加農(nóng)民收入，下決心平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，在國民經(jīng)濟持續(xù)增長的基礎上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；
統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，要求重視中西部地區(qū)，特別是貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，實施非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略，通過西部開發(fā)、振興東北行動等區(qū)域傾斜政策，支持糧棉主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民和貧困地區(qū)農(nóng)民增收，消除貧困，縮小區(qū)域差別；
統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，要求不僅要追求GDP 的增長，更要關(guān)注農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，政府要提供農(nóng)村基礎設施、基礎教育、公共衛(wèi)生、社會保障等公共產(chǎn)品供給，通過農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，為農(nóng)民增收創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；
統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，要求高度重視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設，合理開發(fā)利用自然資源，注重發(fā)展農(nóng)業(yè)的多功能性，努力建設好經(jīng)濟發(fā)展、生活富裕、環(huán)境優(yōu)美的新農(nóng)村；
統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放，要求在農(nóng)業(yè)全球一體化進程中，進一步提高農(nóng)業(yè)和糧食的綜合生產(chǎn)能力，確保農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給和國家糧食安全，支撐工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展。同時，要在WTO 框架下，有效抗衡外來農(nóng)業(yè)沖擊，支持和保護好中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。積極參與國際分工，按照比較優(yōu)勢原理，提升中國農(nóng)業(yè)的競爭力。

　　其三，以人為本的發(fā)展觀。經(jīng)濟增長無疑對農(nóng)民收入增長有重要意義，但經(jīng)濟增長本身并不是目的，它只是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的手段。因此，所謂樹立以人為本的發(fā)展觀，就是要讓更多的農(nóng)民有參與發(fā)展的愿望，有參與發(fā)展的能力，有參與發(fā)展的機會，有參與發(fā)展的崗位。通過以人為本的發(fā)展，解決農(nóng)民收入問題，通過以人為本的發(fā)展，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距。政府在追求經(jīng)濟總量增長的同時，要關(guān)注農(nóng)民的生存和發(fā)展狀況，要把農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民發(fā)展中的充分就業(yè)、良好教育、身心健康、文明素質(zhì)、消除貧困、社會公平、機會均等、環(huán)境優(yōu)美等問題作為量化目標，分解到各級政府，作為政府行為選擇依據(jù)。總之，必須盡快廢除以GDP 為單一取向的政府業(yè)績評價指標，堅持以人為本的發(fā)展觀。政府職能要從經(jīng)濟增長目標向經(jīng)濟社會目標并重轉(zhuǎn)變，維護和保護好農(nóng)民的基本利益，為農(nóng)民提供有保障的公共產(chǎn)品，創(chuàng)造農(nóng)民增收的社會環(huán)境。

　　3.制度創(chuàng)新。要確保農(nóng)民收入增長充分增長目標的實現(xiàn)，必須徹底進行制度創(chuàng)新，下決心改變二元經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)分離的各種制度，特別是要給予農(nóng)民平等的就業(yè)、教育、醫(yī)療機會以及平等的國民待遇。以平等的原則作為制度創(chuàng)新的基本理念，構(gòu)建城鄉(xiāng)居民收入差距的平抑機制。

　　其一，提供平等的就業(yè)機會。在工業(yè)化進程中，要把解決城市就業(yè)和解決農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移問題統(tǒng)籌考慮。要充分認識到，加快農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移，促進城鎮(zhèn)化大發(fā)展，是現(xiàn)階段和今后一段長時期增加農(nóng)民收入，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距最現(xiàn)實的途徑，也是最有效率的政府行為選擇。要徹底消除進城務工農(nóng)民的歧視性政策和障礙，簡化各種手續(xù)，防止亂收費。政府在促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移方面負有重要職能和重大責任，要逐步建立農(nóng)村勞動力就業(yè)服務和管理、流動監(jiān)測、就業(yè)培訓、供求信息和農(nóng)民工維護權(quán)法律服務體系框架。積極完善促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和充分就業(yè)的工作機制，徹底改變農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作多頭管理、分散負責的局面，把農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和充分就業(yè)納入政府統(tǒng)一、高效和規(guī)范的服務和管理軌道。努力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場，為農(nóng)民提供平等的就業(yè)機會，最大限度增加農(nóng)民的非農(nóng)收入，推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的大發(fā)展。

　　其二，提供平等的教育權(quán)利。教育是最重要的人力投資，也是農(nóng)民能獲取較高收入的基本保障。要將農(nóng)村義務教育的主要責任從農(nóng)民轉(zhuǎn)移到政府。強制性的義務教育，城鄉(xiāng)居民有接受教育的義務，中央和地方政府也有供給的責任。中央和各級財政要加大對農(nóng)村基礎教育的支持力度，讓農(nóng)民子女享有平等的受教育權(quán)利。農(nóng)村基礎教育、職業(yè)教育和技能培訓要統(tǒng)籌兼顧。同時，積極推進教育體系改革，最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育體制。

　　其三，提供平等的醫(yī)療救助。世界衛(wèi)生組織公布的2000年醫(yī)療衛(wèi)生服務報告，在191個國家和地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源分配公正指數(shù)中，中國排第188位，是最不公平的國家之一。農(nóng)村公共衛(wèi)生是典型的公共產(chǎn)品，必須予以全力關(guān)注。政府要加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，今后中央和地方政府新增加的衛(wèi)生經(jīng)費，必須確保主要用在農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)上。要對農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)體制進行徹底改革，重建農(nóng)村基層的醫(yī)療救助網(wǎng)絡和體系，在城鄉(xiāng)之間公正分配醫(yī)療救助資源，徹底改變農(nóng)村缺醫(yī)少藥和公共衛(wèi)生事業(yè)建設滯后的局面。

　　其四，提供平等的國民待遇。要從最廣大農(nóng)民群眾的根本利益出發(fā)，給予農(nóng)民平等的發(fā)展機會和國民待遇，逐步建立農(nóng)民主體的利益表達機制。一是給予農(nóng)民承包土地占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓和處置的完整權(quán)益，讓農(nóng)民有一份土地資產(chǎn)，使農(nóng)民有財產(chǎn)權(quán)利的基礎；
二是要保障農(nóng)民享有基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，要有充分的財產(chǎn)、教育，文化、政治權(quán)利，在政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中，享有平等的公民權(quán)利；
三是改革戶籍制度，現(xiàn)階段“一國兩策、城鄉(xiāng)分離”的戶籍制度內(nèi)涵，仍在城鄉(xiāng)居民自由遷移、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障方面構(gòu)成障礙性因素，因此，徹底改革戶籍制度是十分必要的。當務之急是給農(nóng)民自由遷移的權(quán)利，城鄉(xiāng)之間要實現(xiàn)人口和勞動力無障礙遷移和流動，讓農(nóng)民有發(fā)展和增加收入的機會。四是逐步建立和完善以政府為主導，社會各界參與的農(nóng)村最低社會救濟制度和最低生活保障制度，加強政府反貧困的工作力度，滿足農(nóng)村貧困群眾多層次的救濟需要。

　　4.分配格局。國民經(jīng)濟分配和再分配格局事關(guān)政府行為取向，也是構(gòu)建城鄉(xiāng)居民收入差距平抑機制的關(guān)鍵。按照農(nóng)民增收目標取向設計和可持續(xù)、統(tǒng)籌兼顧及以人為本的發(fā)展觀要求，調(diào)整國民經(jīng)濟分配格局的基本要點，應集中在加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民收入的支持保護程度，減少對農(nóng)民利益的剝奪，啟動城鄉(xiāng)居民收入分配調(diào)節(jié)機制3方面。

　　其一，加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民收入的支持保護程度。一是改革農(nóng)業(yè)投入體制，推進農(nóng)村投資和金融體制改革，發(fā)揮政府投資的導向作用，形成多元化的農(nóng)業(yè)投融資體制，擴大農(nóng)業(yè)投入來源，建立農(nóng)業(yè)投資穩(wěn)定的增長機制，增加農(nóng)業(yè)投入總量，使農(nóng)民增收有資金和物質(zhì)保障；
二是調(diào)整財政支農(nóng)資金的使用方向，調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼領(lǐng)域和補貼重點，從發(fā)達國家經(jīng)驗看，政府對農(nóng)民收入的直接支付，是平抑城鄉(xiāng)居民收入差距最現(xiàn)實的行為選擇，也是工業(yè)化中期階段對政府行為的必然要求。因此，對農(nóng)民收入的直接支持量要擴大，覆蓋面要廣。當前除了對中西部和糧棉主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民要加大收入直接補貼力度外，需要研究對農(nóng)民進行收入直接支持的多種辦法，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。比如，對農(nóng)民購置大中型農(nóng)機具等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料如何進行補助，又比如，對農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)所需要的技能培訓，重新就業(yè)的啟動資本和信貸需求又如何予以支持，還比如，對進城務工的農(nóng)民或舉家遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)村家庭，如何給予他們放棄土地承包權(quán)等財產(chǎn)權(quán)益以合理的補償。總之，要根據(jù)政府的財政增長狀況，及時出臺多種對農(nóng)民收入直接支付的辦法，填補“綠箱”支出項目空白，逐步將政府對農(nóng)民收入的直接支付作為增加農(nóng)民收入的一個重要來源和渠道，千方百計增加農(nóng)民收入。在WTO 框架下，用足用好有關(guān)對農(nóng)民收入直接支付等政策，調(diào)整對農(nóng)民收入補貼的領(lǐng)域和重點，建立規(guī)范的農(nóng)業(yè)補貼機制，提高農(nóng)業(yè)補貼效率；
三是加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施的投入力度，引導農(nóng)業(yè)區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)�；�的發(fā)展，將提高中國農(nóng)業(yè)的競爭力和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，將農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設和可持續(xù)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合起來，改善農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件；
四是建立農(nóng)業(yè)保險制度，政府要對農(nóng)業(yè)保險予以補貼，使農(nóng)民因災、因病遭受的損失降低。與此同時，要逐步建立健全各級政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民收入支持保護工作的考核和評價機制，主要指標要量化，既要有權(quán)利，更要有責任，確保工作落到實處。

　　其二，減少對農(nóng)民利益的剝奪。一是逐步降低農(nóng)業(yè)稅水平，改革或取消相應課目，參照發(fā)達國家的經(jīng)驗，采取分步到位的方式，創(chuàng)造條件建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。二是改革土地征用制度，堅決抵制對耕地的亂占濫用，控制耕地征占規(guī)模，明確界定政府的土地征用權(quán)和征用范圍。公益性用地要提高補償標準，經(jīng)營性用地要采取市場經(jīng)濟的辦法，提高農(nóng)民的議價地位。探索集體非農(nóng)建設用地直接進入市場的機制和辦法，切實保護農(nóng)民的根本利益。當前，要特別關(guān)注失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和轉(zhuǎn)移就業(yè)問題。三是正視鄉(xiāng)村兩級負債問題，政府要動員各種資源，加大財政轉(zhuǎn)移支付，逐步化解鄉(xiāng)村兩級集體和農(nóng)民的債務負擔。同時，下決心精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，精簡鄉(xiāng)村干部人數(shù)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　大幅度減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政開支，徹底減輕農(nóng)民負擔。

　　其三，啟動城鄉(xiāng)居民的收入調(diào)節(jié)機制�？s小城鄉(xiāng)居民收入差距，基本原則是進一步完善按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配制度。在此前提下，主要是通過國民經(jīng)濟再次分配租財政調(diào)節(jié)的功能，校正初次分配造成的城鄉(xiāng)居民收入差距，在這方面要大膽進行制度創(chuàng)新。啟動主要針對城鎮(zhèn)居民收入的調(diào)節(jié)機制。整頓和規(guī)范分配秩序，加大收入分配的調(diào)節(jié)力度。要研究對城市部分行業(yè)、部分人群由于行業(yè)性質(zhì)決定的畸高收入進行再次分配的辦法。調(diào)整個人收入所得稅征收辦法，適時開征不動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅收課目，控制部分城市居民收入過快過高增長。簡言之，就是采取貧富拉平行動，達到社會公平和經(jīng)濟效率兼顧的目的。

　　5.轉(zhuǎn)變職能。職能規(guī)范事關(guān)行為選擇，政府職能由經(jīng)濟建設型向公共服務性轉(zhuǎn)變，相應財政由投資財政向公共財政轉(zhuǎn)變，建設公共服務型政府作為政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向，既是市場化改革進程的客觀要求，也是工業(yè)化進入到中期階段的必然選擇。這對增加農(nóng)民收入，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距是十分有利的。從本質(zhì)上講，農(nóng)民收入增長，固然仰仗經(jīng)濟增長，但更寄希望于國民經(jīng)濟分配格局的調(diào)整。從有利于有效刺激農(nóng)民收入增長，有利于創(chuàng)造農(nóng)民增收的良好環(huán)境以及有利于城鄉(xiāng)居民收入差距平抑機制正常運行的要求出發(fā)，轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整政府行為，核心是要探索建立以農(nóng)民為本，以增加農(nóng)民收入為取向的政府業(yè)績評價考核指標。各級政府特別是地、縣兩級政府，要按照既定的目標，發(fā)展思路在政策重點和工作機制上進行徹底調(diào)整。在這個問題上，必須統(tǒng)一思想，轉(zhuǎn)變觀念，逐步建立科學系統(tǒng)的行政問責制，要通過設置基本目標、評價標準、保障措施、權(quán)責義務和監(jiān)督檢查等各項可追溯的指標內(nèi)容，形成完整的政府行為規(guī)范和框架。把在一個時期內(nèi)，農(nóng)民是否增收，城鄉(xiāng)居民收入差距是否有所縮小作為衡量政府工作的基本標尺農(nóng)民收入長期上不去的政府有關(guān)領(lǐng)導，要追究其工作責任。從工作要求、工作制度上確保城鄉(xiāng)居民收入差距的平抑機制能夠順利實施。

　　五、幾點結(jié)論

　　1.城鄉(xiāng)居民收入存在差距是世界性的普遍事實，這個現(xiàn)象將伴隨著工業(yè)化的全過程。按照庫茲涅茨倒U 理論解釋，城鄉(xiāng)居民的收入差距，源于工農(nóng)業(yè)發(fā)展階段的不同生產(chǎn)力水平產(chǎn)生的工農(nóng)業(yè)不同的勞動生產(chǎn)率。在工業(yè)化初期，城鄉(xiāng)居民收入差距開始出現(xiàn)，爾后不斷擴張，而隨著工業(yè)化進入中后期階段，差距開始縮小，直至工業(yè)化完成，城鄉(xiāng)居民收入實現(xiàn)平衡。這個過程在不同國家有不同形式和程度的表現(xiàn)，但一般會持續(xù)較長時期。中國城鄉(xiāng)居民收入差距曲線的變動軌跡，符合典型的庫茲涅茨倒U 理論的解釋。

　　2.城鄉(xiāng)居民收入差距，可以通過市場資源的配置在漫長的經(jīng)濟運行過程中自動予以克服，但市場經(jīng)濟單一的逐利行為，即可能使這種擴張在一定時期內(nèi)毫無節(jié)制，又可能使這個過程持續(xù)時間特別長。因此，市場機制的缺陷決定了政府行為選擇的極端重要性，政府行為在很大程度上決定了城鄉(xiāng)居民收入差距縮小或擴張的時間表。

　　3.通過政府行為來平抑城鄉(xiāng)收入差距，是多數(shù)國家在工業(yè)化進程中的共同行為選擇。而無論這種選擇在美國最初是出于拯救幾百萬瀕臨破產(chǎn)農(nóng)民的危機背景，抑或是象日本一樣，出于消除在實現(xiàn)國民經(jīng)濟倍增計劃的同時，城鄉(xiāng)居民收入出現(xiàn)巨大差距，引發(fā)國民普遍不安心態(tài)的特殊動因。但只要意識到政府行為的極端重要性，世界各國無一不是通過階段性、多樣性和主導性的政府行為，來努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入的平衡。

　　4.中國目前正處于工業(yè)化的中期階段，又面臨新一輪經(jīng)濟周期的上升階段。如何把握歷史賦予我們的機會，修正過去長時期二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，偏好城市、偏好工業(yè)的政府行為，正視現(xiàn)階段農(nóng)民收入增速不斷下降，城鄉(xiāng)居民收入差距愈來愈大的嚴重事實。必須構(gòu)建以政府行為規(guī)范為主體的城鄉(xiāng)居民收入差距平抑機制。著眼于在2020年實現(xiàn)真正意義上的全面小康目標，必須在農(nóng)民收入的目標取向、發(fā)展思路、制度創(chuàng)新、職能轉(zhuǎn)變方面調(diào)整政府行為，通過建立以農(nóng)民為本、以農(nóng)民收入為取向的政府業(yè)績考核、評價指標和行政問責制，形成良好的政府工作機制，努力平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，確保實現(xiàn)農(nóng)民收入可持續(xù)增長。

　　5.政府已經(jīng)清醒地意識到，在新時期實現(xiàn)中國經(jīng)濟騰飛的無數(shù)障礙中，農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距擴張的問題是最令人不安的事實。認識到這一點，并確定通過政府的行為調(diào)整，力爭在盡可能短時期內(nèi)克服這一矛盾。僅此，就使每一個關(guān)注中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的人士看到了希望。

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　　作者單位：/農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司 ，來源：原載《管理世界》2004年第4期

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