內(nèi)容提要：本文認(rèn)為，20世紀(jì)中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的變遷過程，是在控制型治理和自治型治理兩種模式中進行選擇的過程。由于政治動員的性質(zhì)及政權(quán)更替的方式所決定，國家行政權(quán)力最終深入到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)并成為了國家現(xiàn)行憲政體制的重要組成部分。但是，隨著社會經(jīng)濟市場化和國家民主政治建設(shè)目標(biāo)的確立，特別是在普遍推行村民自治之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治將成為最現(xiàn)實的選擇。

　　關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制 行政控制 社區(qū)自治 民主選舉

　　目前有關(guān)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的改革有兩種基本的政策主張。其一是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。主張者認(rèn)為，應(yīng)該強化國家對農(nóng)村社會的主導(dǎo)作用，大力加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設(shè)，在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)各政權(quán)機構(gòu)相互之間的關(guān)系同時，采取有力措施提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)并努力使其行為制度化，特別是縣級政權(quán)要簡政放權(quán)，下放各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下設(shè)機構(gòu)，以改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制上條塊分割的狀況而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作效率(1) 。有研究者進一步指出，要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，還需要將社會體制的下線伸入到村(2) ，實行"鄉(xiāng)治、村政、社有"(3) ，也就是將村級組織的行政功能擴大并制度化，在村一級建立行政化體制。其二是弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。主張者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革應(yīng)該遵循轉(zhuǎn)型期以來中國農(nóng)村政治發(fā)展的基本邏輯，國家的行政權(quán)力要逐漸退出農(nóng)村的政治領(lǐng)域。其政策性主張是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，在確保國家基本行政職能下沉的同時，逐漸實現(xiàn)國家行政權(quán)力體制性上移，最終在國家法律權(quán)威下建立授權(quán)性自治體制，即在村一級實行村民自治，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行社區(qū)自治(4) 。

　　這表明，對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設(shè)這一關(guān)系到國家憲政制度和農(nóng)村穩(wěn)定及發(fā)展的重大問題，尚有待從理論和實踐方面進行深入的探討。本文試圖通過解讀轉(zhuǎn)型以來中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變遷的基本史實，來認(rèn)識這一問題的性質(zhì)及解決的路徑。

　　一、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的歷史變遷

　　自秦朝至明清，國家的地方權(quán)力體系發(fā)展大致可以分為三個時期：從公元前221年秦王朝建立到隋文帝開皇15年（公元595年），實行鄉(xiāng)亭制，以官派鄉(xiāng)官為主，民間推選人員為輔，鄉(xiāng)為基層行政區(qū)域；
從隋文帝開皇16年（公元596年）至宋神宗熙寧三年（1070年），鄉(xiāng)里制度開始由鄉(xiāng)官制向職役制轉(zhuǎn)變；
從王安石變法至清代，治權(quán)所代表的官治體制從鄉(xiāng)鎮(zhèn)退縮到縣一級(5) ，縣為基層行政組織，縣以下實行以代表皇權(quán)的保甲制度為載體，以體現(xiàn)族權(quán)的宗族組織為基礎(chǔ)，以擁有紳權(quán)的士紳為紐帶而建立起來的鄉(xiāng)村自治政治。但是，到19世紀(jì)后期，特別是隨著科舉制的衰落以至在1905年被廢除，"整個社會喪失了它特有的制度體系"(6) 。于是，在20世紀(jì)初清王朝進行了一場鄉(xiāng)村改革。光緒34年（公元1908年）清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，采取了一些劃分皇權(quán)與社會地方權(quán)力界線的措施，規(guī)定鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)由保甲制變?yōu)猷l(xiāng)（鎮(zhèn)）--保甲制，鄉(xiāng)成為縣以下的基層行政建制，由依法產(chǎn)生的代表會議和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所管轄，其下實行保甲制。這種企圖讓行政權(quán)力下沉的"地方自治"制度，既有西方政治制度的色調(diào)，又有中國封建政治制度的胎記，是兩者混合的產(chǎn)物(7) ，旨在進一步強化皇權(quán)，以加強國家對鄉(xiāng)村社會的控制。然而，清朝推行這一鄉(xiāng)村改革方案時，皇權(quán)的影響力已經(jīng)受到了史無前例的挑戰(zhàn)，各地興辦自治之事，多有名無實，而在此項法令頒布3年后，清朝便告滅亡。這一改革法令也就成為了中國鄉(xiāng)村社會變遷過程中的文本制度遺產(chǎn)。

　　辛亥革命的一個重要后果，就是政治的合法性基礎(chǔ)受到破壞，被統(tǒng)治者對政權(quán)的認(rèn)同和自愿服從的程度下降。對于鄉(xiāng)村社會來說，這種危機最為突出的就是與皇權(quán)相聯(lián)系的保甲體制受到了沖擊并逐漸失去了存在和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。而在西方政治話語的影響下，"地方自治"成為了政權(quán)"合法"性的基礎(chǔ)。孫中山表示，在兵事完結(jié)之后，把全國一千六百多個縣劃開，將地方上的情形讓本地人民自己去治。袁世凱為了鞏固自己的統(tǒng)治地位，也于1914年12月頒布了《自治條例》。隨著各地籌辦"地方自治"活動的開展，北洋政府也于1919年9月頒布《地方自治條例》，1921年7月，又再一次公布《鄉(xiāng)自治制》等規(guī)則，將縣以下組織一律變?yōu)槭�、鄉(xiāng)，并規(guī)定，市鄉(xiāng)均為具有法人性質(zhì)的自治團體，其自治權(quán)主要為辦理本地方的教育、衛(wèi)生、交通、水利、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、慈善等事務(wù)，且按西方近代政治制度模式設(shè)計了由選舉產(chǎn)生的議決機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)。從發(fā)生學(xué)意義上來說，民國初期的這種"地方自治"，是在封建皇權(quán)受到?jīng)_擊和廢除的情況下，沿襲清末的制度安排所采取的一種被動式回應(yīng)，從文本制度上否定了宗法性質(zhì)的保甲體制的合法性，因而它具有一定的"民權(quán)"色彩。但是，在那個動蕩時代，民眾根本不可能通過基層自治組織行使自治權(quán)，統(tǒng)治者主要依靠行政權(quán)力和暴力機構(gòu)實行強權(quán)統(tǒng)治(8) 。

　　1928年9月國民政府頒布了《縣組織法》，規(guī)定以"地方自治"的原則建立區(qū)、村（里）、閭、鄰制度。但是，隨著國共兩黨在農(nóng)村的對抗，1932年8月，豫鄂皖三省"剿匪"司令部，"為嚴(yán)密民眾組織，徹底清查戶口，增進自衛(wèi)能力，完成剿匪清鄉(xiāng)工作起見"頒行《剿區(qū)內(nèi)各縣編查保甲戶口條例》，同時蔣介石發(fā)布了《施行保甲訓(xùn)令》，在一定的區(qū)域內(nèi)廢除了"地方自治"的外衣，實行以人身依附為特征的保甲體制。1935年，國民政府為解決各省辦自治還是辦保甲的問題，在南京召開了"全國最高行政會議"。在這個會議上，蔣介石認(rèn)為，未經(jīng)訓(xùn)練的農(nóng)民仍守舊習(xí)，缺乏自治能力；
自治人員的選舉也為人們所忽視，導(dǎo)致各鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰組織始終沒有健全；
農(nóng)村百業(yè)凋零，無實力同時舉辦自治與自衛(wèi)，而土豪劣紳卻借團防之名培植武裝，大肆搜括；
自治法規(guī)繁瑣，無法執(zhí)行。此外，中國農(nóng)村家族制度本來極為發(fā)達，如要安定地方，只有以家族中心的家長制"以嚴(yán)密民眾組織之基礎(chǔ)，乃可執(zhí)簡而馭繁"。因此，挽救之道在于辦保甲，"先謀自衛(wèi)之無成，再作自治之推進"。因此，這年7月，軍委會委員長行營頒發(fā)了《修正剿區(qū)內(nèi)各縣編查保甲戶口條例》訓(xùn)令，通令豫鄂皖贛閩陜甘湘黔川10省，定保甲為地方四項要政之一。國民黨推行的這種保甲制，同明清的保甲體制有許多不同。首先，在縣以下廢區(qū)并鄉(xiāng)，將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）正式作為一級行政區(qū)劃，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政機關(guān)稱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所，公所下設(shè)民政、警衛(wèi)、經(jīng)濟、文化4股，由縣政府委派正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和隊附，由縣政府財政開支，并受縣政府的直接節(jié)制。其次，"保"出現(xiàn)了半行政化趨向，這表現(xiàn)在保長由法律規(guī)定的選舉制變成了實際上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長委派任命；
"保"由無供給改為半供給制；
籌糧和征兵等"國家事務(wù)"成為了保甲主要的職責(zé)。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最終納入到國家行政體制，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長行政官僚化。

　　自此之后，雖然在1941年國民政府制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織暫行條例》、國民黨九中全會議案研究委員會作出的關(guān)于《加強新縣制之推行以完成地方"自治"議案》，都將鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治作為農(nóng)村基層組織原則，但是隨著國家職能的擴大，建立的卻是"自管管人、自教教人、自養(yǎng)養(yǎng)人、自衛(wèi)衛(wèi)人"這種政教合一的高度集權(quán)體制，在許多地方，"鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長身兼數(shù)職，大權(quán)在握，他們要干什么就干什么，成了大大小小獨霸一方的\"土皇帝\"" (9) ，地方自治也空有其名。

　　二、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的困境

　　共產(chǎn)黨奪取政權(quán)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設(shè)是在議政合一的人民代表大會制框架內(nèi)進行的。1950年12月政務(wù)院通過的《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》規(guī)定，鄉(xiāng)人民行使政權(quán)的機關(guān)為鄉(xiāng)人民代表大會（或鄉(xiāng)人民代表會議）和鄉(xiāng)人民政府。在鄉(xiāng)人民代表大會閉會期間，鄉(xiāng)人民政府即為鄉(xiāng)的行使政權(quán)的機關(guān)。鄉(xiāng)人民政府委員會為鄉(xiāng)一級的地方政權(quán)機關(guān)，受區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)；
在不設(shè)區(qū)的人民政府的地區(qū)，受縣人民政府領(lǐng)導(dǎo)及區(qū)公所的監(jiān)督指導(dǎo)。鄉(xiāng)人民政府委員會由鄉(xiāng)人民代表大會選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長及委員但需經(jīng)區(qū)報縣人民政府批準(zhǔn)任命。鄉(xiāng)人民政府委員會的職權(quán)為：執(zhí)行上級人民政府的決議和命令；
實施鄉(xiāng)人民代表大會通過并經(jīng)上級人民政府批準(zhǔn)的決議案；
領(lǐng)導(dǎo)和檢查鄉(xiāng)人民政府各部門的工作；
向上級人民政府反應(yīng)本鄉(xiāng)人民的意見和要求，并提出興革意見。1958年9月中共中央政治局?jǐn)U大會議通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，開始推行人民公社化運動，撤鄉(xiāng)、鎮(zhèn)并大社，以政社合一的人民公社行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職權(quán)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改稱生產(chǎn)大隊。人民公社的職權(quán)很廣泛，管理著本轄區(qū)的生產(chǎn)建設(shè)、財政、貿(mào)易、民政、文教、衛(wèi)生、治安、武裝等事宜。它既是農(nóng)村基層政權(quán)機關(guān)，又是農(nóng)村經(jīng)濟單位；
它不僅是勞動組織，而且是一種高度集權(quán)的、具有軍事化管理性質(zhì)的社會體制，國家及農(nóng)村干部通過對社會經(jīng)濟生活的統(tǒng)轄而實現(xiàn)了對農(nóng)村社會政治及其它領(lǐng)域的控制，極大地強化了國家的社會動員能力，也從根本上破壞了傳統(tǒng)農(nóng)村社會秩序的基礎(chǔ)(10) 。因此，引發(fā)了一場以否定人民公社體制的改革，"這就是實行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制，實行政社分設(shè)"(11) 。而政社分設(shè)后產(chǎn)生的"鄉(xiāng)政村治"體制，成為了當(dāng)代中國農(nóng)村社會最基本的社會組織方式。

　　"鄉(xiāng)政村治"體制的建立是一個漸進的過程。1982年12月4日第五屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》確定了廢除人民公社體制后的鄉(xiāng)村組織形式。它規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實行鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉產(chǎn)生(12) 。到1983年10月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求各級黨政實行憲法的規(guī)定，建立鄉(xiāng)政府，實行政社分開。同時按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟組織。鄉(xiāng)人民政府建立后，要依法行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟、文化和各項社會建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作。鄉(xiāng)的規(guī)模一般以原有公社管轄范圍為基礎(chǔ)，如原有公社范圍過大的也可以適當(dāng)劃小。在建鄉(xiāng)中，要重視集鎮(zhèn)的建設(shè)，對具有一定條件的集鎮(zhèn)，可以成立鎮(zhèn)政府，以促進農(nóng)村經(jīng)濟、文化事業(yè)的發(fā)展。同時要求，鄉(xiāng)以下實行村民自治，設(shè)立基層群眾性自治組織的村民委員會。自此以后，全國各地普遍開始了恢復(fù)建立鄉(xiāng)政權(quán)的工作。到1985年春，全國農(nóng)村人民公社政社分開建立鄉(xiāng)政府的工作全部結(jié)束。全國共建立了92000多個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，比公社化前的1957年95800個鄉(xiāng)少了3800個。

　　隨著社會政治經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制表現(xiàn)出了諸多問題。首先是利益沖突。國家實行"切塊包干、分灶吃飯"的財政體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其各部門也從單一的國家利益體系中分化出來，具有了獨立于"國家"之外的利益。這樣就形成了國家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村民多種主體之間的復(fù)雜關(guān)系。其次，體制沖突。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制，存在諸如黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)和一體化運作的現(xiàn)狀與黨政分開的改革目標(biāo)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制之間的沖突；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的法定權(quán)力受到一定程度虛置；
政府職能部門條塊分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能受到肢解，縣級職能部門設(shè)立的分支或派出機構(gòu)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門化，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的運行難以發(fā)揮整體效能。再次是人員臃塞。目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)吃"財政飯"和"事業(yè)飯"的人數(shù)普遍在100-200人之間，有的甚至超過500人。又次是財政困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)人員的臃塞，勢必增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負(fù)擔(dān)。據(jù)對全國81個農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)測縣調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均債務(wù)額1098.6萬元，平均凈負(fù)債708.2萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政瀕臨破產(chǎn)。最后是行為腐敗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部整體綜合素質(zhì)較低及激勵機制欠缺，工作效能差和制度化程度低，加上社會分配不公的剌激，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為具有明顯的短期性和尋租性，他們利用手中權(quán)力直接、間接地為自己謀取私利，收受賄賂、敲詐勒索，大吃大喝、假公濟私風(fēng)等個體化的不規(guī)范行為泛濫。這些問題的存在，勢必造成干群關(guān)系緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于從農(nóng)村獲利和維護農(nóng)村安定的兩難之中。

　　三、重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制

　　以上考察表明，從20世紀(jì)初晚清推行農(nóng)村改革開始，在受西方政治話語的影響下，"地方自治"成為了基層政權(quán)"合法性"的基礎(chǔ)。但就其總的歷史狀況和目標(biāo)而言，那些"自治法規(guī)"又大都停留在文本制度上，民族國家為了將農(nóng)村社會納入到國家現(xiàn)代化統(tǒng)一進程之中，從來沒有放棄將國家行政權(quán)力體制下沉到農(nóng)村基層社會的努力，并最終在國民黨"鄉(xiāng)村建設(shè)"時期實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政化。許多學(xué)者將這一歷史過程的原因解釋為與后發(fā)達國家現(xiàn)代化進程中農(nóng)村動員體制有關(guān)。因為，象中國這樣一個后發(fā)展的民族國家，現(xiàn)代化是與農(nóng)村動員緊密聯(lián)系在一起的。(點擊此處閱讀下一頁)

　　只有將農(nóng)村社會納入到國家的體制之中實現(xiàn)全社會的有機整合，才能獲得國家現(xiàn)代化所需要的經(jīng)濟和政治資源。也就是說，中國社會沒有進行也不可能完成西方社會那樣一個由農(nóng)村社會向工業(yè)社會的自然轉(zhuǎn)型，而是在走一條"規(guī)劃的社會變遷"之路。這就要求以政治發(fā)展來推動社會發(fā)展，"政府要在農(nóng)村發(fā)展中扮演主導(dǎo)角色"(13) ，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立行政體制也就成為了相應(yīng)的選擇。從社會治理的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政化的過程表現(xiàn)為一種控制型治理體制建立。這是自上而下的單向度的政治統(tǒng)治方式。就其權(quán)力關(guān)系而言，是一種科層體制。依據(jù)韋伯的理論，"科層制"最本質(zhì)的意義在于"命令-服從"互動關(guān)系的確立。也就是說，科層體制是以服從的持續(xù)存在為基本前提的。而"命令-服從"互動關(guān)系的建立是與對資源的占有和支配狀況相聯(lián)系的。因此，隨著國家市場化的努力，這種體制表現(xiàn)出來的問題就顯現(xiàn)出結(jié)構(gòu)沖突并具有不可修復(fù)性。在現(xiàn)實的農(nóng)村政治中，這種行政支配主導(dǎo)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織在成為相對獨立的利益體后，由于缺少約束制衡的因素，表現(xiàn)出了很強的自我擴張慣性。因此，"隨著國家對鄉(xiāng)村經(jīng)濟依賴性的減弱和鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展，以及傳統(tǒng)的權(quán)力文化向現(xiàn)代權(quán)利文化的轉(zhuǎn)變，國家的行政權(quán)力將逐漸退出鄉(xiāng)村的政治領(lǐng)域"(14) ，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治就應(yīng)該成為改革重要目標(biāo)。

　　自治型治理，作為以一定社區(qū)或群體為對象而相對獨立地組織起來的公共權(quán)力管理方式，建立的是"法制-遵守"的行為模式，即國家通過強制性的法律預(yù)期方式，將基本的社會規(guī)范和目標(biāo)確定下來，社區(qū)在法律框架內(nèi)進行廣泛的自治。在這種意義上，作為改革目標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是一種社區(qū)自治，它不同于歷史上建立在保甲體制基礎(chǔ)上的那種"地方自治"，是以現(xiàn)行的村民自治體制為基礎(chǔ)的，但并不是村民自治的簡單延伸。它要求以"一地方之人，在一地方區(qū)域以內(nèi)，依國家法律所規(guī)定和本地方公共之意志，處理一地方公共之事務(wù)"(15) 。因此，如何確定"本地方之人"來表達"地方公共意志"是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制的關(guān)鍵。村民自治的成功實踐已經(jīng)證明，只要有適合國情而明確的規(guī)則體系，鄉(xiāng)村社會是可以通過民主選舉的方式形成有利于社區(qū)發(fā)展的"公共意志"并處理好"地方公共事務(wù)"的。當(dāng)然，前提是要"重新思考國家行政的形式和界限與市民社會的形式的界限"(16) ，即將農(nóng)村社區(qū)事務(wù)與國家目標(biāo)進行適當(dāng)區(qū)分。從目前的情況來看，對于諸如各種稅收、計劃生育和國土管理等國家目標(biāo)，則依靠法律手段，進行職能部門的法制管制。對于農(nóng)村經(jīng)濟的管理，根據(jù)市場化的進程，應(yīng)該從直接管理過渡到利用非行政手段的宏觀調(diào)節(jié)。對于農(nóng)村社區(qū)性事務(wù)，則在國家的法律權(quán)威下，實現(xiàn)以農(nóng)村居民廣泛參與地方自治。具體來說，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織；
健全和強化縣級政府職能部門如公安、工商、稅收、計生、教育的派出機構(gòu)；
充實和加強村級自治組織；
大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟中介組織；
開放農(nóng)會等農(nóng)民利益代表組織。

　　需要指出的是，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制關(guān)系到國家的憲政體制，是十分復(fù)雜而系統(tǒng)的工作。這不僅需要具體研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制的組織架構(gòu)，還需要正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織與縣級政權(quán)及各職能部門、村民自治組織、執(zhí)政黨基層組織的關(guān)系等問題，特別是還有一個立法問題。歷史的經(jīng)驗告訴我們，文本制度與現(xiàn)實需求的脫節(jié)是自治體制難以建立并發(fā)揮作用的根本原因，但法律權(quán)威的欠缺也是導(dǎo)致自治這種"規(guī)則-遵守"治理模型失敗直接因素。因為，如果沒有嚴(yán)格而明確的法律預(yù)期，行政的張力是不能受到適度限制的，一切自治也都會最終流于形式。

　　注釋：

　　(1)王振耀：《全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的現(xiàn)實結(jié)構(gòu)及立法的基本依據(jù)》，載《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的現(xiàn)狀與改革》，中國社會出版社1994年版，第42頁。

　　(2)王滬寧：《當(dāng)代中國村落家族文化--對中國社會現(xiàn)代化的一項探索》，上海人民出版社1991年版，第274頁。

　　(3)沈延生：《村政的興衰與重建》，載《戰(zhàn)略與管理》，1999年第6期。

　　(4)于建嶸：《中國農(nóng)村政治的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢》，載中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所：《中國農(nóng)村發(fā)展研究報告3》，中國社會科學(xué)文獻出版社2002年版。

　　(5)趙秀玲：《中國鄉(xiāng)里制度》，社會科學(xué)文獻出版社1998年版，第30-31頁。

　　(6)[美]吉爾伯特·羅茲曼：《中國的現(xiàn)代化》，上海人民出版社1984年版，第339頁。

　　(7)參見趙辰昕：《鄉(xiāng)政府管理》，中國廣播電視出版社1998年版，第6頁。

　　(8)徐勇：《非均衡的中國政治：城市與鄉(xiāng)村比較》，中國廣播電視出版社1992年版，第256頁。

　　(9)參見胡次威：《國民黨反動統(tǒng)治時期的"新縣制"》，載《文史資料選輯》第二十九輯，中國文史出版社1995年版，第210頁。

　　(10)于建嶸：《人民公社的權(quán)力結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村秩序》，載人民大學(xué)復(fù)印資料《中國現(xiàn)代史》2002年第2期。

　　(11)中共中央：《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》，載《人民日報》1983年1月2日。

　　(12)《中華人民共和國憲法》，1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第一次會議通過，第30條。

　　(13)童廬、吳從環(huán)：《組織重構(gòu)：農(nóng)村現(xiàn)代化的社會基礎(chǔ)》，載《天津社會科學(xué)》1998年第4期。

　　(14)于建嶸：《岳村政治--轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村社會政治結(jié)構(gòu)的變遷》，商務(wù)印書館2001年，第438頁。

　　(15)聞鈞天：《中國保甲制度》，商務(wù)印書館1935年版，第436頁。

　　(16)[美]戴維·赫爾德：《民主的模式》，中央編譯出版社1998年版，第396頁。

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