內(nèi)容提要：經(jīng)過十多年的發(fā)展，農(nóng)村村民自治內(nèi)部制度和運(yùn)行機(jī)制已基本建立，但由于政府任務(wù)所形成的行政壓力過大，村民自治在行政“緊約束”下運(yùn)行，其成效受到影響。本文以政府任務(wù)中的計(jì)劃生產(chǎn)、計(jì)劃生育和稅費(fèi)收取作為變量，認(rèn)為農(nóng)村改革以來，政府任務(wù)的內(nèi)容和比重不斷變化。進(jìn)入1990年代，稅費(fèi)收取成為政府任務(wù)中的頭等大事和難事。在強(qiáng)大的行政壓力下，村民委員會不可避免趨于行政化。隨著新世紀(jì)開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革，不僅為農(nóng)民減負(fù)，也將為村民自治“減負(fù)”，促使村民自治從強(qiáng)大的行政壓力下解脫出來，向“本我”復(fù)歸，同時(shí)也村民自治的進(jìn)一步發(fā)展提出了更高的要求。

　　中國農(nóng)村村民自治發(fā)展已有十多年。繼村民自治之后，隨著社區(qū)建設(shè)，城市社區(qū)自治也得以迅速生長。根據(jù)筆者的調(diào)查和體驗(yàn)，經(jīng)過十多年的發(fā)展，農(nóng)村村民自治內(nèi)部的制度和運(yùn)行機(jī)制已基本建立，“四個(gè)民主”理念已開始深入人心，但與城市社區(qū)自治相比，外部環(huán)境面臨的行政壓力較大，村民自治在政府任務(wù)的“緊約束”下運(yùn)行，總體效果尚不盡人意；
城市社區(qū)自治雖然起步不久，其內(nèi)部的制度與運(yùn)行機(jī)制與自治原則相距較大，但外部環(huán)境較村民自治更為寬松，自治性成長迅速。而在現(xiàn)階段，農(nóng)村村民自治面臨的最主要的行政壓力是稅費(fèi)收取。新世紀(jì)開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革，不僅為農(nóng)民減負(fù)，同時(shí)也將為村民自治“減負(fù)”，促使村民自治向“本我”回歸，并對村民自治提出了更高的要求。本文將結(jié)合農(nóng)村實(shí)地調(diào)查，從村民自治的外部環(huán)境出發(fā)，就村民自治、政府任務(wù)與稅費(fèi)改革的關(guān)聯(lián)性作一探討。

　　村民自治的成長與政府任務(wù)的“緊約束”

　　中國農(nóng)村村民自治是在人民公社體制被廢除的過程中形成的，它是國家下放權(quán)力，在通過家庭承包制給予農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的同時(shí)，以村民自治體制賦予農(nóng)民政治自主權(quán)，在新的歷史條件下對農(nóng)村進(jìn)行整合和再組織的一種民主化治理方式。根據(jù)村民自治的起源及其1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的法律精神，村民自治的范圍最初主要是承接農(nóng)村人民公社體制廢除后基層社會管理的一定職能，如辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安等。①村民委員會不直接從事生產(chǎn)經(jīng)營和政府管理等職能。這是村民委員會與“政社合一”的人民公社組織的主要區(qū)別所在。但是，人民公社體制廢除后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下建立的村民委員會盡管屬于群眾性自治組織，卻仍然屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄下的行政村，也就是說，政府工作最終要落實(shí)和延伸到村。國家的體制性權(quán)力雖然上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而功能性權(quán)力仍然會下沉到村。因此，政府行政管理與農(nóng)村村民自治之間的關(guān)系便成為村民自治生長發(fā)展最重要的變量因素。政府任務(wù)過重，或者仍然將村作為自己的下屬組織對待，村民自治所承受的行政壓力過大，作為村民自治載體的村民委員會的行政化傾向就愈突出，村民自治的原則精神就愈難體現(xiàn)。六屆全國人大委員會長彭真在主持通過《村民委員會組織法（試行）》時(shí)，就對此提出了警告，認(rèn)為在實(shí)行村民自治過程中有二大危險(xiǎn)，其中之一就是政府“給村民委員會頭上壓的任務(wù)太多，‘上面千條線，底下一根針’，這樣就會把它壓垮�！雹� 在1987年以后實(shí)施《村民委員會組織法（試行）》的過程中，彭真委員會長的警告不幸而言中。其重要原因就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和政府管理職能必然會延伸到村，本來只是村民委員會給予協(xié)助的政府工作，卻以政府任務(wù)的方式要求村民委員會加以執(zhí)行，由此勢必導(dǎo)致村民委員會的行政化。非常有意思的是，進(jìn)入1990年代以后，一方面，隨著《村民委員會組織法》的實(shí)施和修訂完善，以“四個(gè)民主”為標(biāo)志的村民自治運(yùn)行機(jī)制日益完備，村莊內(nèi)部民主迅速生長；
另一方面，現(xiàn)代化進(jìn)程和趕超發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致政府任務(wù)日益增多，并以強(qiáng)有力的行政方式進(jìn)入鄉(xiāng)村，從而導(dǎo)致即使是以非常民主的方式選舉出來的村民委員會也不可避免的趨于行政化，即不得不直接完成許多村民委員會難以承載的政府任務(wù)。村民委員會的行政負(fù)擔(dān)過重，必然使其在一種政府任務(wù)的“緊約束”狀態(tài)下運(yùn)行，由此會大大影響村民自治的應(yīng)有成效。

當(dāng)然，在不同歷史時(shí)期，村民委員會的行政負(fù)擔(dān)內(nèi)容有所不同，其成效及反映也不一樣。根據(jù)本人及其同行的實(shí)地調(diào)查，自1980年代農(nóng)村改革以來，村民委員會所承載的行政任務(wù)主要有三個(gè)方面：一是計(jì)劃生產(chǎn)，二是計(jì)劃生育，三是稅費(fèi)收�。�即通常所說的“要糧、要錢、要‘命’”）。這三個(gè)方面的任務(wù)在不同時(shí)期所占的份量有所不同。如果以百分比加以分割，其序列和比重大致為：
序列 比重 序列 比重 序列 比重

　　第一位 第二位 第三位

　　1980年代初中期 計(jì)劃生產(chǎn) 60% 計(jì)劃生育 35% 稅費(fèi)收取 5%

　　1980年代后期到90年代初期 計(jì)劃生育 60% 計(jì)劃生產(chǎn) 30% 稅費(fèi)收取 10%

　　1990年代中后期 稅費(fèi)收取 70% 計(jì)劃生育 20% 計(jì)劃生產(chǎn) 10%

　　計(jì)劃生產(chǎn)主要指政府的經(jīng)濟(jì)活動安排，包括中央政府下達(dá)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)和地方及基層政府確定的經(jīng)濟(jì)任務(wù)。在1980年代初中期，國家經(jīng)濟(jì)體制仍然實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，具體到農(nóng)村主要表現(xiàn)為國家為各地區(qū)下達(dá)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)。在“政社合一”的人民公社體制下，國家的生產(chǎn)指標(biāo)可以輕而易舉地落實(shí)。作為政府組織系統(tǒng)的一個(gè)生產(chǎn)單位是沒有與上級政府討價(jià)還價(jià)的任何可能和要求的。隨著家庭承包制的推行，農(nóng)民在理論和政策上有了種什么或不種什么的可能，從而出現(xiàn)了許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所說的農(nóng)民不再像以前“聽話了”、農(nóng)民“不好管了”的現(xiàn)象。為此，基層政府必須以前所未有的力量來落實(shí)國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)。完成政府生產(chǎn)任務(wù)成為當(dāng)時(shí)考核基層干部的主要指標(biāo)。盡管從1970年代，國家就開始實(shí)行計(jì)劃生育政策，但是一直到1980年代初中期，在農(nóng)村的計(jì)劃生育措施主要還是教育與引導(dǎo)，還沒有提出嚴(yán)格的行政指標(biāo)和實(shí)施相應(yīng)的行政獎(jiǎng)懲。③在人民公社體制下，農(nóng)村實(shí)行先向國家上交公余糧后再在內(nèi)部進(jìn)行分配的制度，農(nóng)民負(fù)擔(dān)處于隱性狀態(tài)。④1980年代初中期實(shí)行家庭承包制，家庭成為經(jīng)營分配主體的同時(shí)，也成為稅費(fèi)收取的對象。但自1950年代以來，國家在農(nóng)村一直實(shí)行“穩(wěn)定負(fù)擔(dān)，增產(chǎn)不增稅”的政策。特別是農(nóng)村改革初期，國家對農(nóng)村實(shí)行“休養(yǎng)生息”政策，農(nóng)民承受的負(fù)擔(dān)較輕。如僅以農(nóng)牧業(yè)稅而言，1985年全國為42.1億元，占全國財(cái)政總收入的20%。當(dāng)年鄉(xiāng)村人口為80757萬人。平均每鄉(xiāng)村人口承受的農(nóng)業(yè)稅為5元左右。⑤這一“輕徭薄賦”的政府行為顯然沿不足以成為基層政府及其基層組織的行政負(fù)擔(dān)。

　　面對以上政府任務(wù)，農(nóng)民的態(tài)度較為積極。當(dāng)時(shí)的頭等任務(wù)是計(jì)劃生產(chǎn)。對于農(nóng)民來說，由于長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，完成政府的生產(chǎn)指標(biāo)已成習(xí)慣，且由于國家通過提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，農(nóng)民可以從計(jì)劃生產(chǎn)中獲得一定好處，農(nóng)村社會矛盾較為緩和。這種狀況為村民自治的生長發(fā)育提供了較為寬松的行政環(huán)境。村民自治也因此作為國家廢除人民公社體制后治理農(nóng)村的一種新的制度性選擇。

　　然而，正是在《村民委員會組織法（試行）》通過和實(shí)施之際，村民自治面臨的外部環(huán)境發(fā)生了快速的變化。首先，隨著農(nóng)村改革的深化，特別是長期困擾國家的農(nóng)產(chǎn)品“短缺”狀態(tài)得以改變，國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的任務(wù)性指標(biāo)逐漸減少，允許部分農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場自由流通，這意味著農(nóng)民的生產(chǎn)自主權(quán)愈來愈大，基層政府及基層組織所要承擔(dān)的計(jì)劃生產(chǎn)的任務(wù)迅速減輕。與此同時(shí)，計(jì)劃生育成為國策，并很快上升為政府的主要任務(wù)。在農(nóng)村，推行計(jì)劃生育是一件十分困難的事情。一則千百年伴隨農(nóng)耕文明的“多子多�！庇^念根深蒂固。更重要的是，人民公社體制廢除后，家庭重新成為生產(chǎn)經(jīng)營單位。在主要依靠手工勞動和缺乏社會保障機(jī)制的條件下，男性在生產(chǎn)和生活中仍然占有重要地位。所以，計(jì)劃生育政策在農(nóng)村的推行相當(dāng)困難，被視之為“天下第一難”。面對億萬分散的農(nóng)民，僅僅依靠政府的力量來實(shí)施這一政策顯然是不可能的。于是，基層政府將上級下達(dá)的計(jì)劃生育指標(biāo)再分解到村，要求剛剛建立的村民委員會作為一項(xiàng)政府任務(wù)完成，并與其報(bào)酬和待遇相聯(lián)系。為了完成包括計(jì)劃生育在內(nèi)的日益增多的政府任務(wù)，基層管理成本逐漸增大。在廢除人民公社體制恢復(fù)建立鄉(xiāng)政府時(shí)確立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政包干制，致使基層管理成本不得不主要由農(nóng)民承擔(dān)（尤其是在工商業(yè)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)農(nóng)村）。與此同時(shí)，國家的農(nóng)業(yè)稅收比例也有所提高。如1990年國家農(nóng)牧業(yè)稅達(dá)87.9億元，比1985年增加1倍，占全國財(cái)政總收入的33%。當(dāng)年鄉(xiāng)村人口84141萬人，人均承擔(dān)國家稅10元多。⑥而農(nóng)民收入的增長速度卻迅速減緩。1989—1991年農(nóng)民人均純收入年均僅增加0.7%。農(nóng)民負(fù)擔(dān)因此開始加重。1992年甚至出現(xiàn)因農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重導(dǎo)致農(nóng)民非正常死亡的現(xiàn)象。向農(nóng)民收取稅費(fèi)在政府任務(wù)中的比重中有所上升。

面對政府任務(wù)的變化，農(nóng)民及村民自治的反應(yīng)也相應(yīng)發(fā)生變化。一是與計(jì)劃生產(chǎn)相比，農(nóng)民對計(jì)劃生育的接受較為困難，對逐漸增加的稅費(fèi)也有所不滿。這就增加了完成政府任務(wù)的難度。為此，基層政府自覺不自覺地將村民委員會作為自己工作的“一條腿”，直接向村民委員會下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，要求完成。剛剛建立的村民委員會便具有明顯的行政化傾向。二則隨著《村民委員會組織法（試行）》的實(shí)施，村民委員會普遍開始由村民群眾直接選舉產(chǎn)生，普通村民參與公共事務(wù)管理的民主意識逐漸萌生。村民委員會完成政府任務(wù)“理所當(dāng)然”的合法性受到挑戰(zhàn)。村民開始以“跟上”或“跟下”來區(qū)分村干部。⑦盡管他們對村干部只“跟上”的行為往往無能為力，但由于村干部生活在農(nóng)村，使他們在貫徹政府指令時(shí)不得不適當(dāng)顧及村民的利益。而這更進(jìn)一步增加了完成政府任務(wù)的難度，促使基層政府進(jìn)一步采取行政措施強(qiáng)化村民委員會的行政化傾向。這使得村民自治從一起步就不能不在行政“緊約束”下運(yùn)行。這與城市社區(qū)建設(shè)中社區(qū)自治的發(fā)育和運(yùn)行有很大區(qū)別。

進(jìn)入90年代中后期，農(nóng)村面臨的行政環(huán)境又發(fā)生重要變化。首先，隨著計(jì)劃生育政策的貫徹，計(jì)劃生育作為一項(xiàng)必須實(shí)施的國策已為大多數(shù)農(nóng)民所接受，“天下第一難”的難度有所緩和。其次，隨著1993年國家確立建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化導(dǎo)向更為明顯，計(jì)劃生產(chǎn)的任務(wù)比重進(jìn)一步減少。與此同時(shí)，稅費(fèi)收取的任務(wù)迅速突出，成為基層政府的主要任務(wù)。在這一時(shí)期，國家的農(nóng)牧業(yè)稅的比重有所減少。1998年的農(nóng)牧業(yè)稅只占國家財(cái)政總收入的25%。⑧但農(nóng)民的負(fù)擔(dān)卻大幅增長。其主要原因一是隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，各級政府規(guī)定的目標(biāo)任務(wù)迅速增加。1993年5月僅國務(wù)院授權(quán)農(nóng)業(yè)部宣布取消的農(nóng)村達(dá)標(biāo)升級活動便達(dá)42項(xiàng)。從中央政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，各個(gè)層級政府的達(dá)標(biāo)活動更是不勝枚舉。這些達(dá)標(biāo)升級活動所需要經(jīng)費(fèi)絕大多數(shù)由村民負(fù)擔(dān)。特別是農(nóng)村教育達(dá)標(biāo)所需經(jīng)費(fèi)數(shù)量極大。二是自1992年以后，地方政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)“趕超戰(zhàn)略”，以行政推動的方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)。如內(nèi)地向沿海地區(qū)學(xué)習(xí)，不顧客觀條件發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，甚至提出“超常規(guī)，大跨度”的口號，要求“鄉(xiāng)鄉(xiāng)點(diǎn)火，村村冒煙”。結(jié)果是鄉(xiāng)村企業(yè)的成功率極低。90年代后期一些地方政府通過行政手段調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，由于違背市場規(guī)律導(dǎo)致失敗。行政失敗所產(chǎn)生的結(jié)果就是出現(xiàn)了前所未有的鄉(xiāng)村負(fù)債現(xiàn)象。更多地方的干部為謀取政績多報(bào)農(nóng)民的純收入。三是實(shí)行財(cái)政包干制度使一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任轉(zhuǎn)而由農(nóng)民承擔(dān)。如教育本應(yīng)屬于公共產(chǎn)品，但在民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校的過程中，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)迅速增加的公辦學(xué)校費(fèi)用卻由基層政府所承擔(dān)。而在沒有多少工商業(yè)基礎(chǔ)的內(nèi)地農(nóng)村，其費(fèi)用主要由農(nóng)民承擔(dān)。90年代中期實(shí)行分稅體制，好的稅源逐級上收，地方政府可支配的財(cái)力更少。在這一背景下，基層政府用于公共管理的成本迅速增加，特別是管理機(jī)構(gòu)、人員及相應(yīng)的費(fèi)用急劇膨脹。為了實(shí)現(xiàn)“趕超戰(zhàn)略”和滿足迅速增加的公共管理成本的需要，地方政府將收取稅費(fèi)作為頭等大事。2000年河北省靈壽縣縣委下屬文件強(qiáng)征提留統(tǒng)籌，包括公安、檢察、法院在內(nèi)的萬名干部進(jìn)村“討債”，引起各方面強(qiáng)烈反響。⑨而地方政府向農(nóng)民收取各種費(fèi)用的一個(gè)重要特點(diǎn)就是非規(guī)范性和隨意性。即通常所說的“國稅輕，二稅重，各種攤派無底洞”。中央每年都要下發(fā)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，但收效甚微。

因此，自1990年中期以來，村民自治面臨的政府任務(wù)愈來愈重。特別是當(dāng)收取稅費(fèi)成為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維持公共管理的主要任務(wù)時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷增加，村民自治的行政“緊約束”運(yùn)行愈益突出。首先，在以上所述的三項(xiàng)政府任務(wù)中，最不為農(nóng)民所認(rèn)同的是稅費(fèi)收�。ㄖ饕�是地方政府和村組織的各種攤派收費(fèi)。由于長期歷史傳統(tǒng)，農(nóng)民對所謂的“皇糧國稅”的認(rèn)同率一般較高）。其結(jié)果直接導(dǎo)致農(nóng)民與政府的疏離，甚至于對立和反抗。1999年湖北省浠水縣4171名農(nóng)民狀告鄉(xiāng)政府，成為《行政訴訟法》頒布以來規(guī)模最大的“民告官”案件。⑩稅費(fèi)收取成為新的“天下第一難”。為了完成日益加重且為農(nóng)民所不滿的稅費(fèi)收取任務(wù)，地方政府進(jìn)一步加強(qiáng)對村民委員會的行政約制。村民委員會行政化的重要后果是村民自治制度的運(yùn)行結(jié)果更加偏離開其原則精神，其群眾自治性難以生長。據(jù)我們的調(diào)查，在相當(dāng)多數(shù)的村，村干部70%以上的工作時(shí)間用于完成各種政府任務(wù)。在湖北省，每年春節(jié)剛過，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就制定出稅費(fèi)收取征繳任務(wù)表，下發(fā)各村，具體指標(biāo)分解到各村干部，即所謂“千斤重?fù)?dān)萬人挑，人人肩上有指標(biāo)。”⑾安徽省一位縣委書記明確說，為完成上級下達(dá)的稅費(fèi)任務(wù)，鄉(xiāng)村干部成了“任務(wù)干部”。⑿在我們實(shí)地調(diào)查的湖北省楊村，自1993年開始形成村組干部星期一例會制度，主要內(nèi)容是傳達(dá)和落實(shí)“上面的精神”、“上面的要求”，收取上面下派的稅費(fèi)更成為重中之重，由書記直接負(fù)責(zé)。由于下派稅費(fèi)任務(wù)太重，書記自1995至1998年連年提出辭職。⒀湖北省一位擔(dān)任村干部達(dá)16年的村支部書記因?qū)嵲陔y以完成稅費(fèi)征收任務(wù)被迫服毒自殺。⒁根據(jù)法律規(guī)定，村干部不脫離生產(chǎn)，只能根據(jù)村民會議的意見領(lǐng)取補(bǔ)貼。但村干部事實(shí)上成為領(lǐng)取固定工資的“準(zhǔn)行政干部”。對于完成政府任務(wù)較好的村干部的重要報(bào)償就是提升為政府干部。由于事實(shí)上的“準(zhǔn)干部”身份，使村民委員會很難按照法律要求向人民政府反映村民的意見、要求和建議。鄉(xiāng)村干部與村民的關(guān)系趨于緊張化。許多村干部因此說為收取稅費(fèi)到“狗跑熟了，人跑生了，形象黑了”。江蘇省北部一個(gè)村的村民小組為執(zhí)行村支部書記收取稅費(fèi)的指示，竟用刀將收費(fèi)對象刺死。⒂在一些地方因此出現(xiàn)了“減負(fù)會”（減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)會）之類的自發(fā)的群眾自治組織，取代了村民委員會的部分功能。⒃

　　非常有意思的是，當(dāng)村民自治外部面臨的行政壓力愈來愈大之時(shí)，村民自治內(nèi)部卻按照法律規(guī)定的自身邏輯發(fā)展生長，這就是“四個(gè)民主”規(guī)則及其相應(yīng)程序的確立。特別是1998年經(jīng)過修訂的《村民委員會組織法》，更加強(qiáng)調(diào)依法自治。嚴(yán)密的法定規(guī)則和程序強(qiáng)化了村民的主體利益和權(quán)利意識，也使得村民委員會行政化傾向的合法性受到進(jìn)一步挑戰(zhàn)。一些村民不再認(rèn)為村干部為政府辦事是天經(jīng)地義的，反而認(rèn)為村干部拿村民的錢干政府的事是不合理的。在筆者所調(diào)查的村，有村民將進(jìn)村收取稅費(fèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部比喻為“鬼子”，將協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的村干部比喻為“漢奸”。內(nèi)蒙古自治區(qū)一個(gè)農(nóng)民向前來收取稅費(fèi)的干部提出要求：一是公布村財(cái)務(wù)；
二是開出稅票。⒃由此形成一種“惡性循環(huán)”：農(nóng)民愈是反對亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款，政府就愈要強(qiáng)化行政力量，村民委員會的行政化傾向就愈突出；
這又會進(jìn)一步增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)民反應(yīng)更為強(qiáng)烈，于是進(jìn)一步增加行政壓力┅┅。

當(dāng)然，面對強(qiáng)大的行政機(jī)器，分散的村民力量尚不足于抵制來自于村外的的行政攤派。如就在以“海選”聞名于世的吉林省梨樹縣，面對政府?dāng)偱傻谋镜叵銦煹娜蝿?wù)卻無能為力。向干部討要求村務(wù)公開和索要稅票的農(nóng)民卻被干部銬上手銬。但這只說明，村民自治要得到順利發(fā)展，必須具備必要的外部環(huán)境，主要是由國家權(quán)力系統(tǒng)構(gòu)成的行政環(huán)境。而為解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的稅費(fèi)改革將為村民自治的發(fā)展提供有利的條件。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革與村民自治回歸

　　為了解決日益突出的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，自1994年，安徽、河北等省份就開始嘗試改革現(xiàn)有的農(nóng)村稅費(fèi)征收體制。2000年，在安徽全省進(jìn)行全國農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)。經(jīng)過2000年一年多的試點(diǎn)后，中央政府確定在全國推行。2001年3月，國務(wù)院總理朱镕基在九屆全國人大四次會議作的《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要的報(bào)告》中指出：“推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和其他面向農(nóng)民征收的一切行政性收費(fèi)，同時(shí)適當(dāng)提高現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率。這是保障農(nóng)民合法權(quán)益，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策。要在總結(jié)安徽省試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快改革步伐。”

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本目的是“保障農(nóng)民的合法權(quán)益，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”。根據(jù)朱镕基總理在九屆全國人大四次會議記者招待會上的講話，目前從農(nóng)民收取的稅費(fèi)一年達(dá)1200億元甚至更多。稅費(fèi)改革“就是要把現(xiàn)在收取的300億元的農(nóng)業(yè)稅，提高到500億元，也就是農(nóng)業(yè)稅率從5%提高到8.4%；
與此同時(shí)，把鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的600億元和各種亂收費(fèi)一律減掉。”⒄這就意味著農(nóng)民負(fù)擔(dān)將減少1~2倍。從安徽省第一年改革，人均減負(fù)達(dá)25%。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本方式是“并稅制”，即將原來收取的各種稅費(fèi)統(tǒng)一歸并為單一的農(nóng)業(yè)稅，由此從本源上堵住政府部門和基層組織向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款的口子。農(nóng)村基層興辦的公益事業(yè)，如涉及到收費(fèi)，要采取“一事一議”的方式進(jìn)行。即每項(xiàng)公益事業(yè)必須獲得51%以上的村民認(rèn)可，且每件事收費(fèi)人均不得超過一定數(shù)額（安徽省為20元）。率先改革的安徽省將農(nóng)村稅費(fèi)改革的方式歸納為“一正一附”（即正稅7%，附加稅1.4%）和“一事一議”。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)，也為村民自治減輕行政壓力，促使村民自治由行政化向自治性的“本我”復(fù)歸。

　　其一，“保障農(nóng)村的合法權(quán)益，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”的農(nóng)村稅費(fèi)改革目的與村民自治的基本原則精神是一致的。1980年代以來，我國農(nóng)村改革在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行家庭承包制的基礎(chǔ)上，為維護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，在政治上實(shí)行村民自治。家庭承包和村民自治是保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自主權(quán)和政治自主權(quán)的重要制度。但是，家庭承包和村民自治都屬于自上而下下放權(quán)力的結(jié)果。長期形成的強(qiáng)大的行政權(quán)力以其巨大的歷史慣性和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育初期的利益驅(qū)動，經(jīng)常性地侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。這在收取農(nóng)村稅費(fèi)方面表現(xiàn)得尤其突出，也最為農(nóng)民所反感。但面對各種“上面”下派的攤派和收費(fèi)，村民自治往往是無能為力的。特別是在強(qiáng)大的行政壓力下，作為群眾性自治組織的村民委員會也不可避免趨于行政化，成為拿村民的錢為政府辦事的“準(zhǔn)政府”組織，難以擔(dān)負(fù)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的重任。農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也將為村民委員會減輕沉重的行政壓力。地方政府不能再以政府指令的方式要求村民委員會必須完成收取稅費(fèi)的任務(wù)，村民委員會可以從沉重的行政事務(wù)中解脫出來，將主要精力和時(shí)間用于本村的公共事務(wù)，使其更好地發(fā)揮維護(hù)和保障農(nóng)民合法權(quán)益的職能。

　　其二，“并稅”式改革將各種稅費(fèi)合并為稅，并由國家稅務(wù)部門征收，有利于規(guī)范政府行為和村民委員會的工作。一是政府部門不能再以各種名目向農(nóng)民收費(fèi)和攤派，農(nóng)民以納稅人的身份直接與稅務(wù)部門發(fā)生交往。如稅費(fèi)改革以來，安徽省許多地方設(shè)立了專門的稅收交納地點(diǎn)。在最早進(jìn)行稅費(fèi)改革的安徽省渦陽縣新興鎮(zhèn)1992年下發(fā)的有關(guān)稅費(fèi)改革的文件中，明確規(guī)定“不準(zhǔn)任何單位和個(gè)人擅自向農(nóng)民攤派或增加提留款。增加1分，農(nóng)民有權(quán)拒收�！雹侄�是村民委員會也沒有義務(wù)完成“上面”下達(dá)的各種攤派和收費(fèi)任務(wù)。相對城市而言，農(nóng)村居住分散，村民委員會還需要協(xié)助政府部門工作，包括農(nóng)業(yè)稅的收取，但不承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。這與《村民委員會組織法》關(guān)于“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”的原則精神是相一致的，有助于真正根據(jù)村民自治的法律精神重新構(gòu)造鄉(xiāng)與村的關(guān)系。如政府需要村民委員會協(xié)助工作時(shí)，應(yīng)該根據(jù)工作量支付相應(yīng)的報(bào)酬。這類似于現(xiàn)階段開展城市社區(qū)自治過程中一些地方出現(xiàn)的“政府購買服務(wù)”的方式。村干部的報(bào)酬主要取決于為本村村民服務(wù)的情況，并由村民會議決定。這是《村民委員會組織法》關(guān)于“村民委員會成員不脫離生產(chǎn)，根據(jù)情況，可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼”的原則精神的具體體現(xiàn)，有助于村干部從政府代理人的“準(zhǔn)行政干部”向服務(wù)于本村村民的“村民當(dāng)家人”的角色轉(zhuǎn)換。

　　其三，公益事業(yè)“一事一議”的規(guī)定促使村民積極參與公共事務(wù)，推進(jìn)基層民主�！洞迕裎瘑T會組織法》開宗明義指出，制定該法是“為了保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，促進(jìn)農(nóng)村社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)”。但是由于政府任務(wù)太多太重，致使村民委員會準(zhǔn)行政化，村民自治往往成為少數(shù)村干部的自治，村民的民主自治權(quán)利難以落實(shí)。在現(xiàn)階段，基層民主的最主要內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)民主。村民最關(guān)心的是與自己經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)的事務(wù)。為此，1998年修訂并通過的《村民委員會組織法》第十九條專門規(guī)定，“涉及村民利益的八個(gè)方面的事項(xiàng)，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理�！钡诙�十二條還規(guī)定“村民委員會實(shí)行村務(wù)公開制度”。但是，由于村民委員會的準(zhǔn)行政化，需要提交村民會議討論的事情往往是少數(shù)人決定，特別是過重的稅費(fèi)收取也無法經(jīng)由村民會議討論。如《村民委員會組織法》第十九條規(guī)定需要村民會議討論決定的八項(xiàng)事宜之首的“鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳辦法，村提留的收繳及使用”，在絕大多數(shù)村都難以辦到。因?yàn)樯厦嫦逻_(dá)的稅費(fèi)收取遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)民的承受能力，鄉(xiāng)村只能以強(qiáng)力的方式要求村民完成。為了保證稅費(fèi)收取，許多地方實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，村級財(cái)務(wù)公開和村民監(jiān)督也難以落實(shí)。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)中最重的一部分得以減輕且加以規(guī)范化。而興辦需要收費(fèi)的公益事業(yè)，村民委員會必須提交村民會議討論。這就意味著村民擁有預(yù)算權(quán)和對財(cái)務(wù)開支的審計(jì)權(quán)。這有助于促使村民積極參與公共事務(wù)管理，使當(dāng)家作主的權(quán)利得以真正落實(shí)。

　　正如朱镕基總理所說，農(nóng)村稅費(fèi)改革是一次很大的革命。隨著稅費(fèi)體制改革，國家對農(nóng)村的治理格局將發(fā)生重大變化，一方面，村民自治將獲得前所未有的寬松環(huán)境，另一方面也要對自身的發(fā)展提出更高的要求。

首先，深化農(nóng)村稅費(fèi)體制改革，建立以公民權(quán)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代公共財(cái)政制度，強(qiáng)化村民作為納稅人的現(xiàn)代公民意識。應(yīng)該看到，長期以來，中國的財(cái)政體制是將財(cái)政收支視為國家通過超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制參與國民收入分配與再分配的過程。現(xiàn)階段的農(nóng)村稅費(fèi)體制既有長期歷史沿襲性，又與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的財(cái)政體制密切相關(guān)，它是建立在農(nóng)民只向國家履行義務(wù)基礎(chǔ)上的，即所謂“皇糧國稅”理所當(dāng)然。至于農(nóng)民納稅后應(yīng)該享有什么權(quán)利卻無相應(yīng)規(guī)定。由此便為政府確定稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)留下許多隨意性的空間，苛捐雜稅屢禁不止，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重而不得不極力逃稅避稅。這正是中國歷史上多次稅制改革都未能見明顯成效的重要原因。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)⒆我國在改革農(nóng)村稅費(fèi)體制的過程中，應(yīng)該吸取歷史經(jīng)驗(yàn)，通過改革的深化，建立以公民權(quán)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代財(cái)政制度。公民權(quán)首先意味著人人平等。由于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，我國在農(nóng)村的稅費(fèi)是以產(chǎn)業(yè)為線，即所謂農(nóng)業(yè)稅，在城市卻主要以經(jīng)營單位和個(gè)人的所得收稅。從公平性看，所得稅更為公正合理。所以，在農(nóng)村稅費(fèi)改革中，農(nóng)村的稅種和稅源應(yīng)該作相應(yīng)的調(diào)整。公民權(quán)更意昧著公民是財(cái)產(chǎn)的主人。公民向政府交稅，是基于只有政府才能提供公共產(chǎn)品，滿足自己某些需要。政府對稅收的收取和支出都應(yīng)該得到公民的同意和監(jiān)督。只有這樣，公民才能形成自覺納稅的習(xí)慣，形成作為納稅人的公民意識。我國實(shí)行村民自治，規(guī)定涉及村民利益的公共事務(wù)都必須交由村民討論決定，實(shí)行村務(wù)，特別是財(cái)務(wù)公開制度，便是建立在村民是財(cái)產(chǎn)主人的基礎(chǔ)上。通過村民自治制度可以培育起村民的現(xiàn)代公民意識。只是由于自上而下的行政壓力太大，村民對于來自“上面”的各種稅費(fèi)難以行使同意權(quán)和監(jiān)督權(quán)，村民的公民意識受到影響，即所謂“該交的也不交”。在深化稅費(fèi)體制改革中，逐步建立以公民權(quán)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代財(cái)政制度，就需要改革政治體制，為農(nóng)民作為平等的公民參與政治事務(wù)的管理提供更多渠道，促使國家民主化與社會民主化相配套。只有這樣，農(nóng)民才能逐步形成權(quán)利與義務(wù)對等的現(xiàn)代公民意識，村民自治也才能獲得更為廣闊的發(fā)展空間。

　　其次，在農(nóng)村稅費(fèi)改革中推進(jìn)縣鄉(xiāng)管理體制改革，促使縣鄉(xiāng)政府依法行政與村民依法自治的有機(jī)結(jié)合�！洞迕裎瘑T會組織法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系。但是，由于沉重的政府任務(wù)，特別是財(cái)政壓力，使縣鄉(xiāng)基層政府更多的是將村民委員會作為自己的“一條腿”，主要依靠行政方式管理農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系事實(shí)上是命令與服從的關(guān)系。那么，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革，縣鄉(xiāng)管理體制也需要進(jìn)行相應(yīng)改革，特別是轉(zhuǎn)變政府職能和改變領(lǐng)導(dǎo)方式。縣鄉(xiāng)政府的職能主要是解決村民委員會難以解決的事務(wù)和協(xié)調(diào)村民委員會的關(guān)系，著重于提供公共服務(wù)；
凡屬于村民自治范圍的事務(wù)應(yīng)該盡可能交由村民委員會自已辦理，充分保障村民委員會自我管理、自我教育、自我服務(wù)的法定權(quán)利。⒇如果縣鄉(xiāng)政府仍然沿用傳統(tǒng)的治理方式，不適當(dāng)?shù)母深A(yù)各種事務(wù)，必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)大，增加管理成本，從而巧立名目向農(nóng)民伸手。這不僅會使農(nóng)村稅費(fèi)改革難以取得成效，也會妨礙村民依法行使自治權(quán)利。

　　第三，在農(nóng)村稅費(fèi)改革中順勢而為，推進(jìn)村民自治的走向新的階段。稅費(fèi)改革為村民自治發(fā)展提供了重要條件，但也提出了更高的要求。應(yīng)該看到，我國村民自治發(fā)展的時(shí)間還不長，由于多種原因，發(fā)展十分不平衡。在村民自治的“四個(gè)民主”方面，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督相對比較薄弱。隨著農(nóng)村稅費(fèi)體制改革中“一事一議”的推行，對民主決策、民主管理和民主監(jiān)督提出了十分緊迫的要求。在現(xiàn)階段的農(nóng)村，還存在大量一家一戶農(nóng)民無法解決而又需要解決的公共性事務(wù)和公益事業(yè)，如小型水利、道路交通、用電用水、公共衛(wèi)生等。如果這些事務(wù)沒有人管，沒有錢辦，必然會影響農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，大大抵消農(nóng)村稅費(fèi)改革的成效，行政管理的方式也會再度恢復(fù)。所以，在全國村民委員會普遍實(shí)行村民委員會民主選舉之后，必須適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革，圍繞“一事一議”，加強(qiáng)農(nóng)村村民自治中的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的制度建設(shè)。

　�、� 筆者曾經(jīng)就村民委員會組織的最早產(chǎn)生問題，在廣西宜山（現(xiàn)為宜州）、羅城等地作過數(shù)月調(diào)查，獲得上百萬字的資料，基本弄清當(dāng)時(shí)村委會產(chǎn)生的背景情況。可參見《最早的村委會誕生追記》，《炎黃春秋》2000年第9期。

　�、� 彭真：《通過群眾自治實(shí)行基層直接民主》，《彭真文選》，人民出版社1991年版，第611頁。

　　③ 到1980年代初，中央中央專門致信給全體共產(chǎn)黨員和共青團(tuán)員，希望帶頭實(shí)行計(jì)劃生育政策一封信，主要還是提倡和引導(dǎo)。雖然這時(shí)開始有了一些指標(biāo)性要求，但在農(nóng)村并沒有十分嚴(yán)格的實(shí)施。

　�、� 本人在1993年發(fā)表的《論現(xiàn)階段農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的特點(diǎn)及對國家和農(nóng)民關(guān)系的影響》一文中，對人民公社時(shí)期及之后的農(nóng)民負(fù)擔(dān)的特點(diǎn)有較為詳細(xì)的論述。參見《社會科學(xué)》1993年第7期。

　�、� 參見國家統(tǒng)計(jì)局：《2000中國統(tǒng)計(jì)摘要》。中國統(tǒng)計(jì)出版社，2000年版，第58、4頁。

　�、� 同上，第58、4頁。

　�、� 張厚安、徐勇、項(xiàng)繼權(quán)等：《中國農(nóng)村村級治理——22個(gè)村的調(diào)查與比較》。華中師范大學(xué)出版社，2000年版，第419—423頁。

　　⑧ 參見國家統(tǒng)計(jì)局《2000中國統(tǒng)計(jì)摘要》。中國統(tǒng)計(jì)出版社，2000年版，第58頁。

　　⑨ 中央電視臺報(bào)道。《報(bào)刊文摘》2000年7月31日。

　�、� 遲宇宙等：《千家訴訟》�！赌戏街苣�》1999年12月3日。

　�、� 參見《半月談》2000年第23期。

　�、� 參見《半月談內(nèi)部版》2000年第9期。

　�、� 同（7）第655—672頁。

　　⒁ 孫保羅：《村支書之死》�！赌戏街苣�》2000年3月21日。

　�、� 閔捷等：《要命的農(nóng)民負(fù)擔(dān)》�！吨袊�青年報(bào)》1999年12月7日。

　�、� 參見于建嶸：《利益、權(quán)威和秩序——對村民集體對抗基層黨政事件的分析》。《中國農(nóng)村觀察》2000年第4期。

　�、� 郝連峰等：《農(nóng)民納稅討稅票 沒錯(cuò) 干部生氣把人銬 胡來》�！吨袊�青年報(bào)》2000年2月28日。

　�、� 新華社北京2000年3月15日電。

　�、� 何開蔭、孫力：《中國農(nóng)村稅費(fèi)改革初探》。中國致公出版社，2000年版，第250頁。

　�、� 關(guān)于中國歷史上稅制改革的失敗，秦暉先生有較為詳盡的論述。參見未刊稿《稅費(fèi)改革、村民自治與強(qiáng)干弱支：歷史的經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)的選擇》。

　�、� 筆者認(rèn)為鄉(xiāng)村管理體制應(yīng)該進(jìn)行總體結(jié)構(gòu)性改革，并提出了自己的看法。參見《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》。未刊稿。

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