一、 貝克訴卡爾案情述要

　　貝克訴卡爾（Baker v. Carr）一案是貝克等田納西州公民對該州1901年的一項大選議席分配立法所提起的違憲審查訴訟。其中，貝克（Charles W. Baker）和其他原告都是該州有選舉權(quán)的公民，卡爾（Joe C. Carr）是該州經(jīng)法定程序選舉產(chǎn)生的州政務(wù)卿，他負責(zé)為郡縣選舉委員會制作空白表格、套封及選舉信息、確認選舉結(jié)果，并負責(zé)掌管選舉記錄。與卡爾一起被起訴還有該州的司法總長、州選舉協(xié)調(diào)官，以及州選舉委員會等，他們也都分別承擔(dān)一部分選舉工作。在該案當(dāng)中，原告認為田納西州1901年的立法對該州95個郡縣的大選議席的分配是專斷而任意的，并且明顯無視該州幾十年來的經(jīng)濟發(fā)展和人口變遷，致使原告“選舉權(quán)受到貶抑”，從而不能實現(xiàn)憲法修正案第十四條所規(guī)定的法律的平等保護。他們由此訴請法院判決1901年立法違憲，并請求法院發(fā)布一項禁令，要求該州的有關(guān)官員不再根據(jù)該法組織選舉。

　　被告所在地納什維爾聯(lián)邦區(qū)法院對此案進行了初審并駁回了原告的訴訟請求。其理由如下：第一，法院對案件所涉事由沒有管轄權(quán)；
第二，原告的訴訟請求缺乏進行司法救濟的法律依據(jù)。聯(lián)邦最高法院在對該案進行上訴審時將之歸結(jié)為案件的管轄權(quán)問題和案件的可訴性問題。

　　進行初審的區(qū)法院認為，根據(jù)憲法第三條以及其它有關(guān)管轄權(quán)的立法，本案的事實和原告所受到的侵犯不屬于聯(lián)邦區(qū)法院的權(quán)限范圍之內(nèi)；
其次，盡管本案事實清楚、原告的權(quán)利確實受到與聯(lián)邦憲法相違的州立法行為的侵害，但是法院依然不能作出裁決，因為該案“是以立法為目的而進行的政治權(quán)力分配”， 不屬于司法裁量的范圍，同時法院對于原告權(quán)利受到侵犯這一事實“有心無力”。

　　由此可見，該案的爭點有二：首先，法院對于議院選舉當(dāng)中的議席分配方案是否具有管轄權(quán)？第二，法院能否對于此類爭議提供司法救濟？

　　二、 聯(lián)邦最高法院的判決：
政治問題的展開

　　這樣一起有關(guān)議會議席分配的憲法爭議在聯(lián)邦最高法院的判決當(dāng)中不乏先例。例如Colegrove v. Green , Smiley v. Holm , Koening v. Flynn , Carroll v. Becker ，最終都以涉及政治問題而被法院駁回。貝克訴卡爾案在承認眾多先例的前提下，反其道而行之，卻最終能夠成為美國憲法史上一起界碑性的案件 ，正是得益于其對于違憲審查權(quán)當(dāng)中“政治問題”原則的縝密闡述。

　　在判決當(dāng)中，最高法院首先肯定了區(qū)法院對于案件的管轄權(quán)。最高法院認定，聯(lián)邦憲法第三條第二款以及聯(lián)邦司法法第1343條都可以視為聯(lián)邦區(qū)法院對案件管轄權(quán)的法律依據(jù)。其中憲法第三條規(guī)定，“司法權(quán)的適用范圍包括：由于本憲法、合眾國法律和根據(jù)合眾國權(quán)力已締結(jié)或?qū)⒕喗Y(jié)的條約而產(chǎn)生的有關(guān)普通法和衡平法的一切案件……”。本案當(dāng)中，原告認為田納西州1901年立法違反了憲法修正案第十四條，因此可以認定是“由于本憲法……而產(chǎn)生的”案件。根據(jù)有關(guān)先例，符合此條件的爭議，除非“確屬細枝末節(jié)”（”frivolous”） 、“稀松平�！保╲ery plain） 、“完全沒有價值”（absolutely devoid of merit） ，否則均應(yīng)受理。此外，最高法院認為，司法法當(dāng)中曾就聯(lián)邦區(qū)法院對于各州立法或條例侵奪聯(lián)邦憲法性權(quán)利的初審管轄權(quán)進行了專門的規(guī)定 ，由此確認了聯(lián)邦區(qū)法院對本案的管轄權(quán)。

　　在回答本案是否具有可訴性這一問題時，布倫南大法官對政治問題原則的具體含義進行分析，提出了具有里程碑意義的政治問題理論。

　　聯(lián)邦區(qū)法院初審裁定駁回原告訴訟請求的理由之一就是該案屬于“政治問題”，不具備“可訴性”，因此法院不能為本案提供適當(dāng)?shù)乃痉ň葷�。對此，布倫南大法官指出，要求保護政治權(quán)利的案件并不等同于“政治問題”案件。

所謂不具有可訴性的政治問題案件，應(yīng)當(dāng)主要限于憲法第四條所規(guī)定的“保證條款”，即“合眾國保證本聯(lián)邦各州實行共和政體”（美國憲法第四條第四款）。最高法院認為，本案與保證條款無關(guān)，因此不屬于保證條款所指向的“政治問題”。

　　由布倫南大法官執(zhí)筆的判決意見書進一步提出了不具有可訴性的“政治問題”的實質(zhì)和標準。他指出，保證條款之所以不具有可訴性，是因為裁決將涉及法院與其它平行的聯(lián)邦政府職能部門的關(guān)系，而無關(guān)乎聯(lián)邦法院與各州之間的關(guān)系。因此，“在判定某一問題是否屬于政治問題時，首要的考慮是看該該問題是否已交由其它政治部門進行終局性裁決，以及是否缺乏司法裁量的適當(dāng)標準” 。他在判決當(dāng)中列舉了傳統(tǒng)的屬于政治問題范疇的事項，其中包括：（一）對外關(guān)系；
（二）與敵對國的敵對時間；
（三）立法的實效，包括憲法修正案議案的效力和普遍立法的程序等；
（四）對印第安部落的法律地位的確定；
（五）共和政體的形式等。

　　他由此確立了“政治問題”案件的“五項基本原則”，認為只有符合以下五項要件之一的爭議才能被認定為不屬于法院管轄的“政治問題”：

　　1． 憲法已明文規(guī)定這一事項屬于另一平行的政治部門管轄；
或者

　　2． “缺乏司法上可發(fā)現(xiàn)的和可以掌握的解決爭端的標準”；

　　3． 或者在不預(yù)先從政策上確定顯然屬于非司法部門斟酌決定的情況下，不可能進行判決；

　　4． 或者“非常需要毫無異議地恪守已經(jīng)作出的政治決定”；
最后，“潛在著出現(xiàn)各部門對同一問題有種種不同意見的尷尬局面之可能”。

　　據(jù)此，最高法院以6：2的多數(shù)票裁定 ：原告以未適用憲法修正案第十四條平等保護權(quán)利為由提起的訴訟請求成立，區(qū)法院的判決被撤銷，并要求區(qū)法院按照最高法院判決的意見對本案進行重新審理。

　　貝克訴卡爾案明確了“政治問題”的內(nèi)容和判斷政治問題的標準。然而，在美國的司法實踐當(dāng)中，“政治問題”概念的提出，卻一直可以追溯到確立司法審查制度的馬歇爾大法官。研究馬伯里訴麥迪遜案件的學(xué)者往往注意到它對確立美國司法審查制度的重大作用， 因為馬歇爾大法官在判決意見書當(dāng)中指出：“在這兩者之間沒有中間道路。憲法要么是優(yōu)先的至高無上的法律，不得以普通立法改變；
要么與普通立法法案處于同等的地位，象其它法律一樣，立法機關(guān)可以隨意加以修改�！睂τ谶x擇了以成文憲法為國家根本法的國家來說，其合乎邏輯的選擇必然是“與憲法相抵觸的立法機關(guān)法案是無效的”�？墒�，僅僅在理論上宣告違憲的立法無效是不夠的，如何在法律上宣告，并使得這種宣告獲得實效呢？這就涉及到了宣告者與被宣告者之間的“真情互動”。這種互動包括兩個方面：第一個方面是立法機關(guān)對于司法權(quán)威的承認，即承認立法機關(guān)不是唯一的權(quán)威，盡管它是公認的民意代表機關(guān)，承認由司法機關(guān)認定為違憲的立法不得再予以執(zhí)行。第二個方面與“政治問題”原則的關(guān)聯(lián)更為緊密，即承認司法權(quán)力也并不是“放之四海而皆準”，承認司法權(quán)力在政治問題領(lǐng)域內(nèi)，在應(yīng)當(dāng)由立法機關(guān)和行政機關(guān)享有專有權(quán)力的領(lǐng)域內(nèi)，司法的長臂將不會觸及。這兩方面相輔相成，第一個方面與《聯(lián)邦黨人文集》所宣示的“有限政府”原則相一致，馬歇爾大法官意味深長地指出，“立法機關(guān)的權(quán)力是限定和有限制的，并且這些限制不得被誤解或忘卻。……假如這些限制隨時有可能被所限制者超越，假如這些限制沒有約束所限制的人，假如所禁止的行為和允許的行為同樣被遵守，則有限政府和無限權(quán)力之間的區(qū)別就消失了。這是一個顯而易見的道理，要么憲法制約任何與之相抵觸的立法機關(guān)制定的法律；
要么立法機關(guān)可以以普通法律改變憲法�！� 然而，假如僅僅有司法機關(guān)對立法機關(guān)和行政機關(guān)的司法審查，再加上美國遵循先例的“法官造法”傳統(tǒng)，那么也許美國早就會成為一個“司法獨裁”的國家，然而，盡管學(xué)者們不時會將美國式的三權(quán)分立定義為“司法至上”的三權(quán)分立， 聯(lián)邦司法系統(tǒng)的整體形象始終保持了法院應(yīng)有的矜持，這恰恰得益于司法機關(guān)對待自身權(quán)力的審慎態(tài)度，正如馬歇爾大法官在馬伯里訴麥迪遜案件當(dāng)中所指出的，有一類案件聯(lián)邦法院是不能審查的，因為“所涉及的問題是政治性的”。

　　如此一來，是不是表明司法機關(guān)對于任何沒有明確授予司法機關(guān)管轄的案件都本于受理，從而表示對其它平行部門的尊重，并以此獲得來自平行部門的尊重呢？如果是這樣，那么“政治問題”原則就會成為“司法克制”的代名詞，其它國家政權(quán)部門也可以借此排除來自外部的監(jiān)督。事實上，聯(lián)邦最高法院采取了積極的態(tài)度來解釋“政治問題”的范圍，從而不斷地推進了美國政治問題的法治化。

　　早在1821年“科恩訴弗吉尼亞州”一案當(dāng)中，馬歇爾首席大法官就曾經(jīng)非常藝術(shù)地指出，“我們沒有權(quán)利篡奪未授予我們的權(quán)力，同樣也沒有權(quán)利拒絕行使賦予我們的管轄權(quán)�！� 說他藝術(shù)，是因為他為司法權(quán)介入政治領(lǐng)域留下了充分的空間，使得態(tài)度審慎和態(tài)度積極的大法官們都可以從中知道回避或者挑戰(zhàn)敏感的政治問題的依據(jù)。在1962年的貝克訴卡爾案當(dāng)中，盡管布倫南大法官作出一副“傳統(tǒng)的、職能的和審慎的”姿態(tài) ，但是其判決的結(jié)果卻是使司法權(quán)成功地介入到原本解決了州代表名額分配不公平的問題。并且，由于布倫南大法官在這一起界碑性的案件當(dāng)中規(guī)定了判別政治問題案件的標準，實際上就限制了其它部門，包括立法機關(guān)和行政機關(guān)使用自由裁量權(quán)或者行政特權(quán)來對“政治問題”進行較為廣泛的解釋。1974年合眾國訴尼克松案再一次發(fā)展了政治問題理論，最高法院在判決中認定，總統(tǒng)的行政特權(quán)不能豁免其對司法程序作出回答的義務(wù)， 換言之，大法官們再一次利用司法權(quán)限制了行政特權(quán)的范圍。

　　目前，貝克訴卡爾案所確立的政治問題理論標準已經(jīng)廣為接受。外交領(lǐng)域、國家安全事務(wù)、戰(zhàn)爭權(quán)力的行使問題和憲法修正案程序問題傳統(tǒng)上法院是不涉足的，然而，在傳統(tǒng)上屬于總統(tǒng)或國會職權(quán)的領(lǐng)域內(nèi)，仍然最有可能援用政治問題理論。同時，學(xué)者們還十分強調(diào)，“不應(yīng)僅僅因為案件涉及政治價值觀念或政治進程而拒絕行使管轄權(quán)” 。

　　三、 “政治問題”原則的啟示

　　政治問題法治化是現(xiàn)代憲政國家所面臨的共同問題。貝克訴卡爾一案發(fā)生時，也正是美國社會經(jīng)歷著新的社會振蕩之時，人們要求以一種新的民主方式代替越來越傾向于集權(quán)的既得利益集團所確立的政治構(gòu)架，而司法審查權(quán)對于代議機關(guān)的平衡就契合了這種需要。當(dāng)貝克訴卡爾案進行判決時，持反對意見的聯(lián)邦最高法院大法官菲利克斯?弗蘭克福特大法官曾氣憤地譴責(zé)這一判決：“今日之法院推翻了建立在一系列先例基礎(chǔ)之上的有關(guān)判決的一貫程序，包括那項如今被確定的而僅僅在五年前還遭到一致否決的請求……然而，無論怎樣迎合人心，也無論政府政策的制定者以及偉大的政治思想家們曾經(jīng)多么渴望代表的比例應(yīng)當(dāng)按照地理分布來配置，都從未被普遍地實踐過……這不是英國的制度，這不是殖民地制度，這不是聯(lián)邦政府依照憲法而選擇的制度，這不是在正式通過第四修正案時美國所實行的獨一無二的或者說無比優(yōu)越的制度。這也不是美國現(xiàn)行的無比優(yōu)越的制度�！� 然而實踐證明，正是這一判決符合了美國社會歷史的發(fā)展，避免了因社會權(quán)力分配不公而導(dǎo)致的進一步動蕩。它盡管不是英國的傳統(tǒng)，但是卻超越了英國的傳統(tǒng)而樹立了新的值得仿效的傳統(tǒng)。

　　貝克訴卡爾案發(fā)生在本世紀六十年代，然而其所確立的標準直到今天仍然是界定政治問題的核心。對于一向含混不清的“政治問題”概念來說，1962年這一判決賦予它鮮明的含義。但是，貝克訴卡爾案的意義遠不只此，它契合了憲法發(fā)展的方向，為美國本土乃至域外提供了政治問題法治化的顯例。

　　從貝克案當(dāng)中我們不難發(fā)現(xiàn)，政治問題法治化不能只停留在政治理論當(dāng)中，對于進入法律領(lǐng)域的“政治問題”，應(yīng)當(dāng)從以下維度來進行審視：

　　首先，政治問題應(yīng)當(dāng)制度化。貝克案以界定什么是不具有可訴性的“政治問題”的方式，實際上完成了對不可訴的“政治問題”的限制。通過將政治問題歸結(jié)為五個方面，政治問題變得更加制度化，也更方便司法操作了。

　　其次，法治當(dāng)中的“政治問題”需要有明確的主體資格，因此需要對分權(quán)原則進行充分闡釋。布倫南大法官在談到政治問題理論的基礎(chǔ)和前提時說，“政治問題的不可由法院進行審理從根本上說是一種分權(quán)功能�！痹诜謾�(quán)原則之下，雖然“政治問題”可以使得其權(quán)力主體享有司法裁量的豁免，但是，對于什么樣的案件是不可裁的，仍然應(yīng)當(dāng)由法院來判定，因此，不存在絕對的自由裁量，也不存在絕對的“政治問題”。在本案的判決當(dāng)中，布倫南大法官就曾經(jīng)多次強調(diào)，無論是外交領(lǐng)域、立法程序、還是共和政體問題，盡管法院不能回答“是與否”的問題，但是，政治問題已經(jīng)消除其不確定狀態(tài)，司法權(quán)就有許多機會介入。可見，確定“政治問題”原則標準的目的在于防止政治自由裁量權(quán)的濫用。

　　第三，貝克案體現(xiàn)了司法審慎與司法權(quán)的剛性。在案件的判決當(dāng)中，對政治問題不可裁的確認體現(xiàn)了司法的審慎考慮，判決還對管轄權(quán)與可裁性進行區(qū)分，這是司法區(qū)別于政治機關(guān)的剛性體現(xiàn)。從根本上說，司法權(quán)不以民意基礎(chǔ)為要件，也缺乏行政部門的武裝力量，其權(quán)威建立在公眾對其道德約束力的持久信任的基礎(chǔ)上。因此，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)盡量避免介入政治力量沖突，以免危及公共信任。

　　最后，司法權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)富有張力。這種張力表現(xiàn)在司法獨立與公民權(quán)利保障的結(jié)合。在本案當(dāng)中，確保憲法修正案第十四條所規(guī)定的平等保護權(quán)利是案件的最終目的。因此，放在司法的天平上來進行衡量的，不是司法權(quán)與政治權(quán)力孰輕孰重的問題，而是在州（甚至國家）權(quán)力與公民憲法性權(quán)利之間孰輕孰重的問題。當(dāng)司法權(quán)力作為公開、公正、公平的裁判者為保障公民權(quán)利而與政府的政治行為相抗衡時，才有可能具備最終的合法性與權(quán)威。

　　2004，6，2

相關(guān)熱詞搜索：貝克 卡爾 美國 法治 政治