內(nèi)容提要：本文從法律和實踐等角度分析了我國農(nóng)村集體土地所有權虛置現(xiàn)象存在的原因。作者認為，我國現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地三級“農(nóng)民集體”所有，但卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則；
沒有明確產(chǎn)權代表和執(zhí)行主體的界限和地位；
沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關系。而在實踐上，農(nóng)村集體土地所有權的基本權能已事實上由土地使用權所代替。這種權能替換在很大程度上改變了土地所有權的法律地位，使土地所有權高度弱化、使用權對所有權的分割程度很高。特別是國家對“農(nóng)民集體”行使土地所有權超法律強制，使本來在法律上已虛擬化了的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權人，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者。

　　關鍵詞：土地所有權 權利主體 權能替換 超法律限制

　　目前，理論界有關我國農(nóng)村集體土地所有權虛置的具體表現(xiàn)及對農(nóng)村進一步改革的影響已多有論述，而對為什么會產(chǎn)生這一現(xiàn)象卻很少深究。我認為，我國農(nóng)村集體土地所有權虛置現(xiàn)象之所以存在主要有三個方面原因：法定權利主體的多級性和不確定性、所有權與使用權權能的相互替換以及國家對農(nóng)民集體行使土地所有權超法律限制。

　　一、法定權利主體的多級性和不確定性

　　我國憲法、民法通則、土地管理法和農(nóng)業(yè)法都有關于農(nóng)村集體土地所有權的規(guī)定。1982年憲法第十條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；
宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有�！�1987年施行的《民法通則》第七十四條將憲法中的“集體所有”具體規(guī)定為：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。” 1988年修改的《土地管理法》第八條在民法的基礎上進一步規(guī)定：“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有�！� 1993年的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第十一條也作了與土地管理法相同的規(guī)定。上述這些法律，將農(nóng)村集體土地所有權規(guī)定為三級制的“農(nóng)民集體所有”。這就是“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟組織中的農(nóng)民集體所有”。也就是說，農(nóng)村集體土地所有權的法定主體是三個級類的“農(nóng)民集體”。

　　但現(xiàn)行法律卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則；
沒有明確產(chǎn)權代表和執(zhí)行主體的界限和地位；
沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關系。

　　首先，“農(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟上的表述，不是法律關系的主體。

　　財產(chǎn)所有權是很重要的法律權利，其主體必然是法律關系的主體，應該具有法律上的人格意義。也就是說，它應該是參與法律關系享受權利和承擔義務的“人”──法人或自然人(公民)。法人與自然人都具有法律上的人格，法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔義務的組織。從我國現(xiàn)行法律關于農(nóng)村集體土地所有權的立法本意和相關規(guī)定上來分析，“農(nóng)民集體”在概念上與“農(nóng)民集體組織”有著十分明顯的區(qū)別。“農(nóng)民集體”不是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或者村以內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、也不是指某級行政組織如鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或某級自治組織如村民委員會。對于這一點，法律明確規(guī)定由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理屬于村農(nóng)民集體所有的土地就是最好的說明。也就是說，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會都沒有土地所有權，它們只能經(jīng)營管理屬于“農(nóng)民集體所有”的土地。顯然這是與傳統(tǒng)的社會主義公有制理論相一致的。

按照傳統(tǒng)的公有制理論解釋，“農(nóng)民集體所有”是農(nóng)村勞動群眾集體所有制在法律上的表現(xiàn)，指的是屬于一定區(qū)域內(nèi)(鄉(xiāng)、村、村以下)全體農(nóng)民所有，即不歸哪一個組織(生產(chǎn)合作社或村民委員會或村民小組)，也不歸農(nóng)民個人。然而，隨著經(jīng)濟改革的深入，我國相關的經(jīng)濟和民事法律的健全和發(fā)展，特別是在進行農(nóng)村集體土地的確權過程中，這種沒有具體組織形態(tài)和法律人格化的“農(nóng)民集體”就會遇到諸如不能行使和保護自身權利等情況。為了解決這一問題，經(jīng)濟理論界和有關的行政管理部門都力圖明確“農(nóng)民集體”的性質(zhì)。例如1994年12月國家土地管理局地籍管理司在關于對農(nóng)民集體土地確權有關問題的答復中就指出：“‘農(nóng)民集體’是指鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊延續(xù)下來的經(jīng)濟組織�！毙姓�執(zhí)法部門的這種解釋，在一定的意義上將“農(nóng)民集體”確定為“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織”。但這與正式的法律表述是不一致的。這種模糊不明確的規(guī)定，導致經(jīng)濟實踐中的混亂。在現(xiàn)實中，有些地方是由村民委員會或村民小組等非經(jīng)濟組織履行土地產(chǎn)權的職能；
有的地方雖然規(guī)定土地由其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，可是國家征用土地卻仍需經(jīng)村民小組同意，征地補償款仍由村民小組支配；
有些地方則由于無法確定“農(nóng)民集體”的法律性質(zhì)，虛設產(chǎn)權主體，以至失去土地的發(fā)包主體，造成產(chǎn)權混亂現(xiàn)象。

　　可見，現(xiàn)行法律規(guī)定“農(nóng)民集體”這樣一個無法律人格、不能具體行使對土地有效監(jiān)督和管理的集合群體作為農(nóng)村土地的所有權主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權虛置。

　　其次，如果將“農(nóng)民集體”確定為“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織”，又會造成大量的農(nóng)村土地產(chǎn)權不清和不穩(wěn)定。

　　我國長期實行三級所有，隊為基礎的農(nóng)村集體所有制。1962年9月中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第十次會議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》在第四章規(guī)定：“生產(chǎn)隊是人民公社中的基本核算單位。它實行獨立核算、自負盈虧，直接組織生產(chǎn)，組織收益的分配�！薄吧�產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。生產(chǎn)隊所有的土地，不經(jīng)過縣級以上的人民委員會的審查和批準，任何單位和個人不得占有�！薄凹�體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊所有比較有利的，都歸生產(chǎn)隊所有�！笔聦嵣�，在對政社合一的體制進行改革之前，我國農(nóng)村許多地區(qū)公社與大隊兩級并沒有形為真正的經(jīng)濟實體，只是一級行政管理機構。據(jù)國家統(tǒng)計局1981年公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村99%是以上生產(chǎn)隊為基本核算單位，90%以上的土地歸生產(chǎn)隊所有。在1983年撤銷人民公社時，生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊也由村民委員會和村民小組所替代，雖然一部分在規(guī)模和范圍上作了調(diào)整，但總體上還是保持了原體制下的土地占有關系。

　　根據(jù)這種情況，《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》將《民法通則》規(guī)定村和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級“農(nóng)民集體所有”變更為三級類所有。但問題是《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的“村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織”是否就是生產(chǎn)隊解體后的村民小組？對此，1992年6月國家土地管理局政策法規(guī)司關于對《土地管理法》有關問題請示的答復中指出：“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織”必須有一定的組織機構、管理人員、資金，具有一定的民事權利能力和民事行為能力，能夠以自已名義獨立承擔民事責任。”“在生產(chǎn)隊解體為村民小組后，原生產(chǎn)隊所有的土地，可以屬于該村民小組相應的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有，不應理解為村民小組擁有土地所有權�！蹦敲�，什么是與村民小組相應的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織？有關部門沒有進一步解釋和確定，而事實上絕大多數(shù)村民小組沒有建立獨立的集體經(jīng)濟組織。

　　而且，有的學者認為，作為農(nóng)村集體所有權的代表，必須具有穩(wěn)定性、權威性和代表性。據(jù)此，任何農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都不能很好地履行所有者職權。理由有三：(1)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或其它鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織都是企業(yè)法人，其存在與發(fā)展具有動態(tài)性，不能長期穩(wěn)定地承擔集體土地所有權代表。(2)作為經(jīng)濟組織，其合理的行為準則是追求本單位的經(jīng)濟利益最大化。而各類農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的范圍不是固定的，可以只包括社區(qū)集體的一部分成員，也可以大大超越社區(qū)集體范圍。因此，集體經(jīng)濟組織不能完全代表社區(qū)集體全體成員的整體和長遠利益。(3)隨著農(nóng)村經(jīng)濟現(xiàn)代化，各類集體經(jīng)濟組織將會越來越多，如果每個企業(yè)都擁有自已占用的集體土地所有權，將會使集體不斷被分割和瓜分，造成社區(qū)集體成員之間的不公平。這又反過來導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會對集體經(jīng)濟組織進行行政干預的要求，使其難以按現(xiàn)代企業(yè)制度的在求經(jīng)營管理�！盵1]應該說，這種分析有一定的道理。我國司法機關在司法實踐中，也大都將農(nóng)民集體所有的土地具體確認為村委會和村民小組等組織所有。[2]問題是，農(nóng)村行政組織或自治組織成為農(nóng)村集體土地所有權主體的法律根據(jù)同樣不足。

　　再次，如果將“農(nóng)民集體所有”理解為“全體農(nóng)民共同所有”，我國法律規(guī)定的共有產(chǎn)權將與土地公有制理論沖突。

　　將法律規(guī)定上的“農(nóng)民集體所有”理解為“全體農(nóng)民共同所有”，目前被稱之為農(nóng)村集體土地制度改革的重要思路之一。按照我國民法通則規(guī)定，財產(chǎn)共有權中的共有財產(chǎn)主體是各個共有人，在共有的形式上有按份共有和共同共有。其中按份共有，是指兩個或兩個以上的共有人按照預先確定的財產(chǎn)份額，分別對于共有財產(chǎn)享有權利和承擔義務；
共同共有則是兩個以上的人基于某種共同關系而共同享有某項財產(chǎn)的所有權。共同共有與按份共有的主要區(qū)別是不分份額。在共同共有中，只要共有關系存在，共有人就不能劃分出哪個人享有多少份額。由于財產(chǎn)不分份額，共同共有人對于共有的財產(chǎn)都享有平等的占有、使用、收益和處分的權利。那么，農(nóng)民集體所有的土地是按份共有還是共同共有呢？顯然，如果要確定為共同所有的話，只能是共同共有了。但是，如果確定農(nóng)村集體所有的土地屬于社區(qū)農(nóng)民共同共有的話，在農(nóng)民集體所有這種共有關系消滅時，就要確定農(nóng)民各自應得的多少份額。毫無疑問，這種土地所有權份額的確定是對農(nóng)民個人擁有土地所有權的肯定，也就是承認了土地所有權的私人所有。這是與公有制理論相沖突的。因為按照傳統(tǒng)的公有制理論，“農(nóng)民集體所有”這種公有制形式，財產(chǎn)關系的主體只能是代表該集體全體成員的“集體”，任何個人都不是公有財產(chǎn)的權利主體。農(nóng)民個人對集體的財產(chǎn)，只有“集體”的所有權，盡管農(nóng)民是“集體”成員之一，但沒有確定個人份額的所有權。在集體公有制中財產(chǎn)的所有權是不可分割的。不能量化到個人，也不能以個人為單位進行轉(zhuǎn)讓。勞動者對勞動成果的獲得不是直接與財產(chǎn)份額掛鉤,而是同勞動數(shù)量和質(zhì)量聯(lián)系在一起。這種理論，在法律上的表現(xiàn)出來的就是，決定農(nóng)民個人不是“農(nóng)村集體土地”任何產(chǎn)權意義上的主體，所有權的主體，只能是不具備法律人格意義的、虛擬化的“農(nóng)民集體”。

　　正因為這種法律和理論上的沖突，決定了我國目前在處理“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人在土地所有權的關系上所作的制度安排，這就是規(guī)范化為土地承包制�？墒�，在這種以土地所有權與使用權相分離為基礎的承包制下，集體土地所有人“農(nóng)民集體”與集體土地使用人“集體成員農(nóng)戶”之間在有關土地占有、使用、收益和處分等權能上雙方的權利和義務關系也是極不明確的。

　　二、土地使用權對土地所有權權能替換

　　我國農(nóng)村集體土地所有權虛置的第二個原因，是在現(xiàn)實經(jīng)濟活動中，實行的土地使用權對土地所有權權能替換。

　　土地所有權是土地所有制關系在法律上的表現(xiàn)，是土地所有者依照法律規(guī)定對土地實行占有、使用、收益和處分，并排除他人干涉的權利。在土地產(chǎn)權中，所有權是主要的、居支配地位，其它排它性權利都是所有權的派生權利，如使用權、收益權和處分權等。但這些派生權利可以與所有權合為一體，也可以相對獨立地存在。在1979年進行農(nóng)村改革之前，我國農(nóng)村的土地所有權制度和使用權制度采用的是集體所有、集體經(jīng)營、集體使用模式，土地所有權和使用權基本上是合為一體的。1979年農(nóng)村實行的改革是在承認和保護集體對土地保留所有權的前提下，將土地平均分配到家庭經(jīng)營使用，這實際上是將土地使用權交給個體農(nóng)民。從本質(zhì)上說，這種改革只是土地使用和經(jīng)營方式上的變革，而不是所有制的變革。但在隨后的發(fā)展中，由于法定的農(nóng)村集體土地所有者的模糊混亂，“農(nóng)民集體所有”形同虛設，使用人對其承包的土地享有的各項權能逐漸擴大，部份農(nóng)民甚至將承包經(jīng)營的土地視為自己的所有物。這就迫使政府在進行制度安排時，將土地所有權的權能用土地使用權的權能進行替換。(點擊此處閱讀下一頁)

　　嚴格意義上說，土地使用權是所有權所享有的占有、使用、收益和處分的四種權能之一，是指為了滿足生產(chǎn)和生活的需要，按照土地的性能和用途對土地進行利用的權利。獲取土地的使用價值是所有人的權利，國家保護所有人這種權利而使使用權能夠成為所有人的一項獨立權能。我國農(nóng)村實行的土地承包責任制，是將土地使用權作為獨立權能從所有權中分離出來，并成為了一種獨立于所有權的一種財產(chǎn)權利。土地承包責任制中的土地使用權是指土地使用人根據(jù)法律和合同規(guī)定，對國家和集體土地，享有使用的權利，也稱之為土地使用經(jīng)營權。這樣，在我國農(nóng)村，土地使用經(jīng)營權就有兩種類型，其一，土地所有人對土地享有的使用權，這種使用權稱之為所有人的使用權，它不是獨立的權利，只是所有權的一項權能。其二，非土地所有者人對土地享有的權利，它是一種獨立于所有權的一種財產(chǎn)權利，它同樣具有占有、使用、收益和處分的四項權能。我們不妨將土地所有權和作為獨立財產(chǎn)權利的土地使用權的基本權能進行比較。

　　占有權，是指權利主體對土地的掌握和控制。占有權與占有是不同的，占有是指對土地實際控制的事實；
占有權則是根據(jù)法律規(guī)定所產(chǎn)生的權能。在所有權中，權利主體是所有人，表現(xiàn)為所有人事實上占有屬于自己的土地。從所有權權能上看，占有權可以體現(xiàn)在所有人對土地的直接掌握，也可表現(xiàn)為所有人對土地在一定范圍內(nèi)的控制。在使用權中，權利主體是使用人，使用人占有土地是使用權存在的前提和基礎。

　　使用權，是指按照土地的性能和用途進行事實上利用和運用的權利。使用權分為所有者的土地使用權和非所有者的土地使用權。在土地所有權中，土地所有人可以將土地使用權通過一定的法律手續(xù)由非所有人行使，并不因此而喪失對土地的所有權；
在土地使用權中，使用權人也可以依照法律和合同規(guī)定繼續(xù)轉(zhuǎn)讓土地使用權，如土地轉(zhuǎn)包。

　　收益權，是指在財產(chǎn)上取得某種經(jīng)濟利益的權利。土地是有值產(chǎn)物，應該給土地所有者帶來收益，以體現(xiàn)所有者的基本權益并增加所有者對土地的投入。在土地所有權中，收益是基于行使土地所有權而取得的經(jīng)濟收入和孳息；
在土地使用權中，收益是使用人基于行使土地使用權而取得的經(jīng)濟收入和孳息。對土地所有者來說，土地所有權的重要性不僅在于它的法律意義，更主要的在于憑借它獲得一份經(jīng)濟利益。有人認為，我國農(nóng)村在實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)民的勞動成果“交夠國家的、留足集體的、剩下自己的”中的“留足集體”就是農(nóng)村集體土地有償使用的一種形式。就該說，這種觀點沒有法律根據(jù)，在我國法律沒有明確農(nóng)村的這種提留是地租，我們同樣可以將此界定為社區(qū)公共職能費用。所以說，我國農(nóng)村土地基本上是實行無償使用，土地所有人很難通過行使土地所有權來獲取經(jīng)濟利益，集體作為土地的所有權者基本上處于無收益狀態(tài)。集體所有權沒有在經(jīng)濟上得到體現(xiàn)。而使用人享有使用土地上利益的這種權利，即可以通過自己使用而獲取，也可以通過轉(zhuǎn)讓土地使用權而獲得。

　　處分權，是指對財產(chǎn)進行處置、決定財產(chǎn)命運的權利。在所有權中，處分就是決定土地法律上的命運。在使用權中，處分是指使用人依照法律和合同規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地使用權的權利。從理論上來說，土地所有權與土地使用權的區(qū)別應主要表現(xiàn)在處分權上，土地所有者和土地使用者都可以處分土地，使用人只能依照法律和合同的規(guī)定處分土地使用權，而不能決定土地的最終命運，只有土地所有人享有土地的最終的處分權。但由于我國法律上的嚴格限制，農(nóng)村集體土地處分權變得殘缺不全，這主要體現(xiàn)在農(nóng)村集體土地法定，所有人不得任意處分土地，不準憑借行使土地所有權而買賣或以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地；
集體土地須經(jīng)國家征用后方可轉(zhuǎn)讓；
國家征用土地的補貼不能真實體現(xiàn)土地價值，僅為非市場價格，是非地租的不等價補償。這就從事實上，限制和剝奪了土地所有人處分土地的權利。

　　通過上述比較，我們不難看出，我國農(nóng)村集體土地所有權的基本權能已事實上由土地使用權所代替。這種權能替換從很大程度上改變了土地所有權的法律地位，使土地所有權高度弱化、使用權對所有權的分割程度很高�！暗�是所有權的分割不只受法律的影響，還受社區(qū)傳統(tǒng)社會結構和習慣力量的影響。社區(qū)農(nóng)民把土地看作自己的，把社區(qū)之外的人以低廉的價格買走自己的土地看作非法侵入。農(nóng)民的這種‘合法性’意識根深蒂固，由此使這種產(chǎn)權結構的效率大打折扣。農(nóng)民通過偷、搶和破壞土地產(chǎn)出和土地設施等方式，表達他們對社區(qū)之外占有土地的不承認，造成保護合法產(chǎn)權的高額成本，并因此使土地貶值�！盵3]然而，如果要進一步深究這種替換的根源，也應該主要不是法律上的。其根本性原因，而是在現(xiàn)實經(jīng)濟改革中，對農(nóng)村土地產(chǎn)權制度進行的安排時，在法律和理論上對傳統(tǒng)的集體公有制理論形成突破之前，所作的無奈選擇。

　　三、國家對農(nóng)民集體行使土地所有權的超法律限制

　　土地所有權是一種排它性的專有權。但由于土地資源是十分重要的經(jīng)濟資源，各個國家都對這種權利的行使進行必要的限制。這些限制主要是出于公共需要和利益，而對土地占有權、使用權、收益權和處分權作出的區(qū)別于一般財產(chǎn)所有權的禁止性和引導性規(guī)定。其中主要的是對土地的適量占有、合理使用、地租地價的收益水平及土地買賣、租賃、贈選、抵押等權利的限制。

　　我國對農(nóng)民集體土地所有權實行非常嚴格的限制。這些限制即有對土地所有權的轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等方面作出的禁止或限制；
也有為了節(jié)約用地，而要求的各種用地定額、控制指標和嚴格的審批手續(xù)；
還有為了土地使用符合生態(tài)平衡、環(huán)境保護、水土保護等方面的需要而必須執(zhí)行的國家土地利用統(tǒng)一布局。但直接關系和影響集體土地所有權正常行使的還是對農(nóng)村集體土地所有權的處分權能和使用權的轉(zhuǎn)讓上所進行的限制。

　　我國憲法修正案第二條規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”《民法通則》第八十條規(guī)定：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓�！薄锻恋毓芾矸ā返诙�條規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用�！钡谒氖�七條規(guī)定：“買賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地的，沒收非法所得，限期拆除或者沒收在買賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設施，并可以對當事人處以罰款；
對主管人員由其所在單位或者上級機關給予行政處分�！笨梢姡�我國法律是嚴禁土地所有權買賣、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓的。但特別值得指出的是，國家對農(nóng)村集體土地所有權的各種限制，不僅體現(xiàn)在有關的法律之中，更多的是由大量的非法律規(guī)范性的土地政策所調(diào)節(jié)。這些由國家、政府、政黨或單位制定的土地政策，具有廣泛性(無所不包)，且具有隨意性(所謂靈活性)，并在一定的意義上具有超法律效力的作用(是一種超法律意義的政策規(guī)范)。這些土地政策，由于是以政策形式出現(xiàn)的，所以更能夠反映一定時期的政治需要，更能體現(xiàn)傳統(tǒng)公有制理論，也就更能具體地將農(nóng)村地所有權集體公有化(國家化)。

　　從我國農(nóng)村集體所有土地的現(xiàn)狀來看，一方面，由于國家嚴禁土地所有權買賣、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)村集體土地所有權處于一種完全無價格衡量的“虛擬財產(chǎn)”狀況。農(nóng)村集體土地所有人“農(nóng)民集體”只能是法律象征意義的所有者，而不能將其所有的土地衡量確定為具體的財產(chǎn)，更不能進行社會財產(chǎn)交換。另一方面，國家掌握和控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權。只有國家通過其機構可以改變農(nóng)村集體土地所有者的歸屬，可以將這個“農(nóng)民集體”所有的土地變更為國家的或另一個“農(nóng)民集體”。而且，國家對農(nóng)民集體土地所有權的處分具有強制性。是否處分、怎樣處分、怎樣補償都只能服從國家意志，不存在土地所有人與國家權力行使者作為平等民事法律關系主體共同表達意志。在這種情況下，國家不是作為所有者這樣一個法律關系的主體，與其它土地所有權人具有同樣的法律地位；
而是凌駕于一切其他所有權的之上仲裁者，甚至具有超越法律之上的權利。這主要表現(xiàn)在國家對其他所有者法定權利強制性的控制上，比如，就是一個農(nóng)民集體所有的土地向另一個經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)移時，也必須先將土地所有權轉(zhuǎn)給國家，而國家再將土地使用權轉(zhuǎn)讓給需要用地的組織。國家為了公共利益需要，可以依法對集體所有的土地實行征用，將被征用的集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地。而且，國家征用土地的補貼是由國家確定的，不是所有人意志的的體現(xiàn)，也不能真實地體現(xiàn)土地價值，是一種強制性的非市場價格，是非地租的不等價補償。國有土地的所有權是不能轉(zhuǎn)化為集體所有的土地，如因公共利益的需要，經(jīng)過十分嚴格的審批程序后，才能將國有土地的使用權轉(zhuǎn)讓給集體使用。這必然導致國有土地會越來越多，集體所有的土地會越來越少。這種非平等主體的所有權轉(zhuǎn)移，已不是法定形式的財產(chǎn)所有權轉(zhuǎn)移。也就是說，國家在對農(nóng)村集體土地所有權的處分權能和使用權的轉(zhuǎn)讓上所進行的限制，已經(jīng)離開了法律意義的財產(chǎn)所有權基本權能的范圍。

　　毫無疑問，國家對農(nóng)村集體土地所有權進行一定的限制是十分必要的。但這種限制不應影響和決定所有人對所有權基本權利的行使，更不能是按照一定時期的政治需要而隨意變化。由于不能有效地將農(nóng)村集體土地所有權用嚴格的法律形式確定下來，不能利用法律保護制止各利益集團以“國家”的名義對“農(nóng)民集體”的土地所有權的侵犯，我國農(nóng)村集體土地所有權在事實上是不可能和極不充分的，表現(xiàn)為有限所有權。本來在法律上已虛擬化了的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權人，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者。

　　 [1] 賈生華：“論我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度的整體改革”，載《經(jīng)濟研究》1996年12期。

　　 [2] 可參見1991年最高人民法院關于村委會與所屬村民小組的土地糾紛如何適用政策法律問題的復函。

　　 [3] 黨國�。骸爸袊�農(nóng)村社會權威結構變化與農(nóng)村穩(wěn)定”，載《中國農(nóng)村觀察》1997年第5期。

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