摘要：

　　村民自治是建設(shè)有中國特色社會主義民主政治的偉大實踐。作為村民自治規(guī)范化、制度化的法律依據(jù)的《村民委員會組織法》，在“兩委”關(guān)系界定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村民自治應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任、村民大會機(jī)構(gòu)的設(shè)立、村干部職務(wù)終身制的廢除等主要方面存在明顯的缺陷，這些缺陷制約著村民自治的深入和農(nóng)村民主政治的發(fā)展，亟需在實踐中不斷完善。

　　關(guān)鍵詞：

　　村民自治 《村民委員會組織法》 民主政治 缺陷與完善

　　實行村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)造，具有重大的現(xiàn)實意義和長遠(yuǎn)的歷史意義。村民自治的推行，引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注和極大的研究熱情。但廣大理論工作者多側(cè)重于村民自治理論與實踐的研究，而對村民自治規(guī)范化、制度化的法律依據(jù)的《村民委員組織法》本身的研究顯得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。筆者通過對湘西某縣村民自治的實地考察以及對全國村民自治中存在帶普遍性的一些問題的研究，深感制約村民自治深入發(fā)展的一個重要因素就是《村民委員會組織法》這部法律本身存在著嚴(yán)重的缺陷，亟需在實踐中不斷完善。本文就幾個主要方面作些分析探討。

　　一、村黨支部與村委會的關(guān)系界定不清。推行村民自治是我們黨實行依法治國方略、建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略舉措，是擴(kuò)大基層民主、發(fā)展社會主義民主政治的重大決策，其目的是為了保障農(nóng)村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，促進(jìn)農(nóng)村社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。而中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織即村黨支部，在村民自治中扮演什么角色就顯得十分關(guān)鍵，《村組法》規(guī)定它“按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用�！边@就使得村黨支部與村委會關(guān)系不清，從而在實踐中產(chǎn)生了普遍性的“兩委矛盾”。比如，2001年3月，山東省棲霞市4個鎮(zhèn)57名村委會成員集體要求辭職，其原因就是因為村黨支部和鎮(zhèn)黨委、政府一味強(qiáng)調(diào)“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，采取村黨支部代替包辦村委會的做法，使新當(dāng)選的村委會主任上任一年多來，村里的財務(wù)、公章也不向村委會移交，村財務(wù)支出由村黨支部書記一個人說了算，村委會只起著“擺設(shè)”的作用。

　　如何處理“兩委”關(guān)系，已經(jīng)成為推行村民自治的一個矛盾焦點。目前，在“兩委”關(guān)系的實際運作中，主要有四種模式：一是村黨支部說了算，村委會按黨支部的意見辦。這種模式使村委會喪失了自治權(quán)，不符合村民自治的原則和本意，難以為廣大群眾所接受。二是“兩委”職責(zé)分開，村黨支部只管政治思想工作，村委會全權(quán)行使自治權(quán)。這種模式使一些人認(rèn)為村黨支部被涼在一邊，喪失了在農(nóng)村的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”，難以為鄉(xiāng)村干部所接受。三是“兩票制”，即村黨支部書記由村民和黨員分兩次投票選舉產(chǎn)生。這種模式看似比較民主，其實質(zhì)還是屬于第一種模式，它依然強(qiáng)調(diào)和突出村黨支部對全村事務(wù)的實際控制和管理，只不過通過“兩票”選舉盡量選出更符合民意的村黨支部書記而已，而村委會在此就顯得無足輕重，這顯然不利于村民自治本身的發(fā)展。四是“兩委合一”制，即村黨支部與村委會“兩塊牌子，一套人馬”。有的學(xué)者看到“兩委”分開的的缺陷卻又想不出更好的辦法，就索性提倡“兩委合一”。筆者認(rèn)為這種認(rèn)識的局限性在于僵化的“二分法”思維，即搞不好黨政分開，就只好又回到黨政不分、黨政合一。這種模式雖然表面上解決了“兩委”之間的矛盾（“兩委”即然都“合一”了，矛盾當(dāng)然就沒有了），但實質(zhì)上還是強(qiáng)化了舊體制黨政不分的弊端，是傳統(tǒng)“政社合一”體制的“現(xiàn)代版本”，與推行村民自治的初衷和建設(shè)法治國家的理念相去甚遠(yuǎn)。

　　“兩委矛盾”源于《村組法》對“兩委”關(guān)系界定不清，而“兩委”關(guān)系界定不清又根本地源于我們對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的認(rèn)識誤區(qū)。十一屆三中全會以來，隨著改革的深入和實踐的發(fā)展，我們在對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的認(rèn)識上，已經(jīng)形成了這么幾點共識：一是黨不是權(quán)力組織�，F(xiàn)代國家?guī)缀醵际钦�黨政治，政黨在國家政治生活中發(fā)揮著十分重要的作用。雖然任何政黨都是以取得政權(quán)、參與政權(quán)和維護(hù)政權(quán)為主要政治目標(biāo)，但政黨包括執(zhí)政黨本身并不是權(quán)力組織。黨的十二大政治報告特別指出：“黨不是向群眾發(fā)號施令的權(quán)力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織”。二是黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。鑒于以往的經(jīng)驗教訓(xùn)，黨的十二大以來的《黨章》和國家《憲法》，都明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，任何組織和個人都沒有凌駕于憲法和法律之上的特權(quán)。三是黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。過去我們把黨的領(lǐng)導(dǎo)簡單地理解黨領(lǐng)導(dǎo)一切，包辦一切，在實踐中搞成了嚴(yán)重的以黨代政、黨政不分和權(quán)力高度集中等弊端，這種領(lǐng)導(dǎo)體制不利于堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。1980年8月，鄧小平就提出要改革黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的十五屆六中全會又進(jìn)一步指出：“總攬全局，協(xié)調(diào)各方，是中央和地方各級黨委在同級各種組織中發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用的基本原則”，這個原則，我們必須堅持。但這并沒有說基層黨組織，尤其像村黨支部這樣的基層黨組織也必須“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。事實上，在基層，各種組織都只能是貫徹執(zhí)行黨的基本理論、基本路線、方針政策和國家的法律法規(guī)，完全可以說，各級各部門各行各業(yè)，只要執(zhí)行了政策和法律，就是堅持和服從了黨的領(lǐng)導(dǎo)。村黨支部與村委會一樣，有貫徹執(zhí)行黨的政策和法律的義務(wù)，村黨支部不必像黨中央那樣“總攬全局”，對村委會“發(fā)號施令”。

　　作為黨的最基層組織的村黨支部，沒有直接向村民群眾和村委會發(fā)號施令的權(quán)力，也沒有直接行使村民自治的權(quán)力，它必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，具體說，村黨支部就必須在《村組法》內(nèi)活動。因此，《村組法》第三條應(yīng)該修改為：村黨支部必須在《村民委員會組織法》之內(nèi)活動。這就是說，村黨支部書記可以作為候選人依法參加村民委員會選舉，如果當(dāng)選，即以村委會的身份和名義行使法律賦予的權(quán)力，村黨支部書記也可以不參加村委會選舉，但村黨支部必須在《村組法》之內(nèi)活動，不得凌駕于《村組法》之上，也不能置身《村組法》之外。

　　二、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村民自治的法律責(zé)任未作規(guī)定。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的嚴(yán)重干預(yù)是村民自治中的最大問題，也是制約村民自治深入發(fā)展的最大因素。本文使用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)概念包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，這完全是根據(jù)基層權(quán)力運作的實際狀況所做的判斷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村民自治的干預(yù)是相當(dāng)普遍和嚴(yán)重的，也是人所盡知的現(xiàn)象。歸納起來，主要有這么幾個方面：一是直接操縱民主選舉。眾多事實表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民選舉的違法操縱，是農(nóng)村選舉不能正常進(jìn)行的重要原因。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了將民主選舉納入自己控制的“軌道”，使自己指定的人能夠當(dāng)選，不惜代價，怪招迭出。有的用等額選舉代替差額選舉，有的欺下瞞上、偷梁換柱，有的動用專政機(jī)關(guān)武力壓制村民，甚至任意網(wǎng)織罪名將持有不同意見的村民抓起來，等等，不一而足。1998年海南省瓊海市大路鎮(zhèn)云滿村16名村民因聯(lián)名提名一位村委會主任候選人與鎮(zhèn)黨委、政府的意見不一致，當(dāng)天晚上鎮(zhèn)黨委書記就帶領(lǐng)公安干警開著警車，把提名的村民們抓到派出所，并要村民們承認(rèn)“破壞”選舉的“罪行”。此事經(jīng)村民上訪并在報刊上披露后，雖然鎮(zhèn)里沒有進(jìn)一步迫害村民，瓊海市人大也口頭表示重視此事，但卻沒有任何一個機(jī)構(gòu)或部門明確表示支持村民的民主選舉，更談不上如何處分有關(guān)違法的干部。二是直接任免村委會成員。雖然《村組法》明確規(guī)定村委會成員由村民直接選舉產(chǎn)生，但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會成員的直接任命和免職也不同程度地存在。據(jù)1998年第4期《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》披露，從1996年起，浙江省臺州市椒江區(qū)前所鎮(zhèn)對所轄的34個村委會干部全部是鎮(zhèn)黨委直接任命的。1998年12月19日，浙江省上虞市章鎮(zhèn)發(fā)生了鎮(zhèn)黨委用紅頭文件任命村委會主任的事情，該文件提名林炳華等16人為林岙村等村的村委會主任，建議盧興堯等13人不再擔(dān)任村委會主任，還建議7個村委會主任改任主任助理。筆者2000年上半年在湘西某縣山腳下村調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，該村新當(dāng)選的村委會主任鄧敦平因在催農(nóng)民上交“三提五統(tǒng)”問題上不能令鄉(xiāng)鎮(zhèn)“滿意”，就被鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部威逼寫了“辭職報告”，隨后該鄉(xiāng)鎮(zhèn)未經(jīng)村民同意就指定一人為所謂的“村主任”，因村民議論較大，又改稱“代理主任”，后來迫于村民輿論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就要求村民對該“代理主任”進(jìn)行投票“選舉”以便順理成章地使其轉(zhuǎn)正，可懂得法律知識的村民沒有買他們的賬。到筆者寫稿時，該村委會主任位子一直空缺。三是直接干涉村民內(nèi)部事務(wù)，侵害村民生命和財產(chǎn)安全�！洞褰M法》第19條明確規(guī)定，涉及村民利益的八項大事，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理�？蛇@些與村民切身利益密切相關(guān)的事項，往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接插手，下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，限定完成任務(wù)時間，最后動用警力和幾十名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)村入戶強(qiáng)行執(zhí)行，根本不管村民自治不自治。這些年來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕，有的釀成了“官逼民死”的惡性事件，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接干涉村民自治事務(wù)、嚴(yán)重侵犯村民人身和財產(chǎn)權(quán)利的反映。1996年3月2日，湖南省衡陽縣集兵鎮(zhèn)黨委政府擅自決定向中小學(xué)生收取教育附加費和人均62元的建校集資款，并規(guī)定在春季中小學(xué)開學(xué)時一次性交清，初中二年級女學(xué)生、13歲的成春花因其父患病長達(dá)13年之久，家里十分困難，交不起580.5元的學(xué)費（其中學(xué)雜費262.5元，教育附加70元，全家4人集資款248元），讀書無望，服毒身亡。1998年10月29日，重慶市梁平縣新盛鎮(zhèn)8名干部到民安村最窮的農(nóng)民羅昌榮家收取300元的稅費，因為羅沒有錢，交不出稅費，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就毫無人性地將羅昌榮按在地上拳打腳踢，然后用板凳像和尚撞鐘一樣撞擊羅。羅在慘叫聲中掙扎著求饒，換來的仍然是板凳的撞擊。干部們打得興起，又將已被打成一癱爛泥似的羅拖到屋外的壩子上，在村民眾目睽睽之下，四個干部將羅雙手反擰到背后，和“文革”時采用的“噴氣式”一樣，一個干部用木棒猛擊羅的后背。羅嘴里流著血，腦袋垂下去了，直到有人將羅家的唯一值點錢的東西�� 一頭豬趕走，這些“為人民服務(wù)”的干部們才放手，第二天羅昌榮吐血死亡，而非法毒打羅的干部們卻沒有受到任何處分。這些被新聞曝光出來的惡性事件還很多，至于沒有曝光的，肯定更多。這充分說明，進(jìn)行自治的村民無力對抗權(quán)力不受制約的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。村委會就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力在村里的延伸。

　　我理解到《村組法》的制定者們預(yù)料到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)會對村民自治的干預(yù)，所以該法第四條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村委會的工作給予“指導(dǎo)、支持和幫助”，但是“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”。這項規(guī)定明確界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會不是行政隸屬關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預(yù)村民自治。但這項規(guī)定并沒有改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會實際上的“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，也沒有阻止鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民自治的嚴(yán)重干預(yù)，這是為什么呢？筆者認(rèn)為，除了長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行對村級的領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能未及時轉(zhuǎn)變、相應(yīng)的農(nóng)村體制未進(jìn)行及時的改革等原因外，就《村組法》本身來說，就是缺乏對干預(yù)村民自治進(jìn)行處理的法律硬性規(guī)定�！洞褰M法》中充足著一些“應(yīng)該”、“應(yīng)當(dāng)”、“不得”等紀(jì)律性軟約束詞語，卻沒有一旦違反該法就必須受到相應(yīng)的法律懲處的規(guī)定。在村民自治實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村民自治后沒有相應(yīng)地承擔(dān)法律責(zé)任，這就使得他們更加為所欲為、有恃無恐，《村組法》的權(quán)威性也就喪失殆盡了。

　　所以，《村組法》必須增加干預(yù)村民自治、違反該法的法律責(zé)任的硬性規(guī)定，并使之進(jìn)入法院訴訟程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一旦干預(yù)村民自治，或發(fā)生其他違反該法的行為，村委會或村民可以直接向人民法院起訴，法院必須依法追究違法責(zé)任。這樣，就不至于使村民依靠上訪來渲泄心中的不平了。同時，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不得干預(yù)村民自治，而且也應(yīng)規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不得干預(yù)村民自治。因為在現(xiàn)實生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委已經(jīng)權(quán)力化了，在村民眼中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府也是“合一”的，在干預(yù)村民自治的案例中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府是分不開的。

　　三、沒有設(shè)立村民會議的機(jī)構(gòu)和班子。1998年11月4日通過和施行的《中華人民共和國村民委員會組織法》沒有設(shè)立村民會議的機(jī)構(gòu)和班子，恐怕是該法的一個很大的不足。筆者通過對村民自治實踐的長期觀察和思考，認(rèn)為在村民自治中，必須確立村民會議和村民委員會兩套組織系統(tǒng)。《村組法》共30條，其中有8處提到村民會議。從該法中我們可以體會到，村民會議不僅是指全體村民召開的一次會議，而且也是一種村民自治組織系統(tǒng)中最高的議事決策機(jī)構(gòu)。(點擊此處閱讀下一頁)

　　村民通過參加村民會議，充分表達(dá)自己的意愿，討論決定涉及全村村民利益的重大問題，從而實現(xiàn)對本村各項政治經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的管理，行使當(dāng)家作主的權(quán)利。村民會議具有法律賦予的決定村中大事的權(quán)力，是村民自治組織系統(tǒng)中的最高議事、決策和權(quán)力機(jī)構(gòu)。從《村組法》8處提到村民會議來看，不設(shè)立村民會議這樣的最高議事決策機(jī)構(gòu)，就不能順利地推進(jìn)村民自治。

　　第一處，是《村組法》第13條提到的。該條規(guī)定，村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持，村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選產(chǎn)生。如果村民會議不作為一種機(jī)構(gòu)，而僅僅當(dāng)作一次村民召開會議的東西，就有許多問題得不到解決。在這條中，村民選舉委員會成員由村民會議推選（暫不提名村民小組），那么，村民會議由誰召集、由誰主持？議事程序怎么規(guī)定？由誰規(guī)定？候選人的情況怎么掌握？憑什么條件推選候選人？等等，都得不到解決。在實踐中，村民會議有的可能是由村黨支部書記召集和主持，有的可能是村委會主任召集或主持，有的可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負(fù)責(zé)人召集或主持。這三種情況其實都不順，缺乏法理依據(jù)。

　　第二處，是《村組法》第16條提到的。該條規(guī)定，村民要求罷免村民委成員時，村民委員會應(yīng)當(dāng)及時召開村民會議，投票表決罷免要求。正常行使罷免權(quán)是民主政治的內(nèi)在要求，在村民自治實踐中也屢見不鮮。問題是《村組法》的這種規(guī)定，不利于村民行使罷免權(quán)。首先涉及的是由誰主持村民會議？《村組法》規(guī)定由村民委員會召開村民會議，這是一種悖論。試想，如果村民要求罷免村委會主任，按照該法規(guī)定，村委會主任應(yīng)該召開和主持村民會議，這種自己召集會議罷免自己的情況，恐怕在全世界都找不到這樣覺悟高的人。其實際情況往往是，要么村委會拒絕召開會議，要么是久拖不辦。這樣，村民的罷免權(quán)就等于白了。所以我們常�？吹酱迕竦缴霞壣显L要求罷免“村官”的現(xiàn)象。這里的根本原因是村民會議還不是一個機(jī)構(gòu)，還沒有班子，沒有人召集和主持會議。

　　第三處，是《村組法》第17條提到的。該條規(guī)定村民會議由本村18周歲以上的村民組成。這條解決了村民會議的成員資格。這條還規(guī)定了召開村民會議的人數(shù)比例問題以及所作決定生效的比例問題。問題是，如何沒有村民會議這樣的機(jī)構(gòu)和班子，由誰登記村民的狀況、主持村民會議都落不到實處，把這些職責(zé)交給村委會是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

　　第四處，是《村組法》第18條提到的。該條規(guī)定，村民委員會向村民會議負(fù)責(zé)并報告工作，村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會的工作。這就明顯要求村民會議應(yīng)該成為一種機(jī)構(gòu)，具有相應(yīng)的班子成員，作好會前、會中和會后的各項工作。只有設(shè)立村民會議的機(jī)構(gòu)和班子，才能對村民委員會的工作起到監(jiān)督作用。該條規(guī)定，村民會議由村民委員會召集，筆者認(rèn)為是不妥的。自己召集會議自己報告工作，村民如何評議？必須由有村民會議這樣的機(jī)構(gòu)和班子召集村民會議，才會起到應(yīng)有的作用。

　　第五處，是《村組法》第19條提到的。該條規(guī)定，涉及村民利益的八項大事，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理。這種規(guī)定顯然是暗含由村民委員會召集和主持村民會議。討論涉及村民切身利益時，肯定會有不同意見，甚至發(fā)生爭執(zhí)，尤其是當(dāng)村民的意見和村委會相左時，可能就會出現(xiàn)問題，如果村委會民主作風(fēng)好，就依了村民的，一旦村委會執(zhí)意要辦某事，村民又執(zhí)意不同意辦，這中間就缺少一種回旋和協(xié)調(diào)機(jī)制。只有村民會議這個機(jī)構(gòu)主持村民會議，聽取村民委員會的工作匯報，才能作出民主科學(xué)的決策。

　　第六、七、八處，是《村組法》第20、21、22條提到的。這幾條規(guī)定，村民會議可以制定和修改村民自治章程；
人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權(quán)的事項；
村民委員會實行村務(wù)公開制度，要公布由村民會議討論決定的事項及其實施情況。筆者首先認(rèn)為，從法理上說，村民自治是直接民主，不宜實行村民代表會議制，因村民代表會議是間接民主。要解決人數(shù)較多或者居住分?jǐn)?shù)等情況，應(yīng)該說還是有其他辦法可想的。這幾處提到的村民會議，也都需要村民會議這樣的機(jī)構(gòu)和班子去具體組織、實施和監(jiān)督。

　　所以，《村組法》應(yīng)該單獨設(shè)立村民會議的機(jī)構(gòu)和班子，明確界定其權(quán)限和職責(zé)。根據(jù)權(quán)力制衡的原則，也需要村民會議這樣的機(jī)構(gòu)來監(jiān)督和制約村民委員會。村民會議可設(shè)議長一人，也由村民直接選舉產(chǎn)生，任期與村委會相同。總體上看，村民會議機(jī)構(gòu)應(yīng)類似于各級人民代表大會那種模式，是全村的最高議事、決策、權(quán)力機(jī)構(gòu)。村民委員會類似于各級政府那樣的機(jī)構(gòu)，是村民會議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。當(dāng)然這不是簡單的類比，因為村民委員會是村民自治性群眾組織，它不具備強(qiáng)制性行政權(quán)力，這是自治的本質(zhì)所在。

　　《村組法》規(guī)定村民委員會設(shè)立人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，同理，村民會議這種最高議事決策和權(quán)力機(jī)構(gòu)也可以設(shè)立選舉罷免委員會、村民理財委員會、民主監(jiān)督委員會等，這樣，村民會議就可以有效地監(jiān)督村委會的工作。

　　四、應(yīng)該取消連選連任的規(guī)定，廢除村干部職務(wù)終身制。在《村組法》這部民主政治的法律中，卻遺憾地留有一條封建主義的尾巴，這就是該法第11條“村民委員會成員可以連選連任”的規(guī)定。要知道，任何沒有任期任屆限制的職務(wù)都是封建主義的東西。

　　在我國幾千年的封建社會里，官員的職務(wù)都是終身制的，終身制導(dǎo)致官僚主義，助長官本位，形成種種特權(quán)，產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。終身制減弱了政治權(quán)力機(jī)構(gòu)的自我凈化功能，最后導(dǎo)致人亡政息。終身制是封建主義的產(chǎn)物，有百害而無一利。所以，早在1980年8月，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的著名講話中，就把“干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象”作為黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度五個方面的主要弊端之一。鄧小平指出干部職務(wù)終身制現(xiàn)象的形成，同封建主義的影響有一定的關(guān)系，同我們黨一直沒有妥善的退休解職辦法也有關(guān)系，強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)�、明確的規(guī)定，并指出“任何領(lǐng)導(dǎo)干部的任職都不能是無限期的”。《黨章》也作了類似的規(guī)定。鄧小平同志在我們黨的歷史上不僅率先提出廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，而且身體力行帶頭廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，主動地從領(lǐng)導(dǎo)職位上退了下來。1989年5月16日鄧小平在會見外賓時總結(jié)了自己一生所做的主要工作，最后指出還沒有能夠?qū)崿F(xiàn)的，就是“廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制”。由此可見鄧小平同志對廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制的高度重視和牽掛。

　　眾所周知，我國廣大農(nóng)村的村黨支部實際上實行的是變相的終身制，村黨支部書記一般都是連選連任。據(jù)調(diào)查，有的農(nóng)村黨支部書記從上個世紀(jì)60年代任職到90年代，也有一直任職跨世紀(jì)到現(xiàn)在的。筆者1998年曾對湘西某縣659個行政村的黨支部書記任職情況作過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)長時間任職的村支書為數(shù)不少，有的任職達(dá)10年、20年以上的，也有30年以上的。村黨支部書記終身制造成許多嚴(yán)重的后果，一方面，他們大都七老八十的，“三個干部兩顆牙”，不但觀念陳舊，頭腦也跟不上時代的步伐，這些人往往家長制作風(fēng)盛行，長期不發(fā)展新黨員，即使迫于上級壓力發(fā)展幾個黨員，也大都是“武大郎開店"高的不要”，或者是搞近親繁殖，父業(yè)子承；
另一方面，終身制現(xiàn)象大大挫傷了村民的積極性，損害了黨和政府的形象，黨的農(nóng)村政策得不到有效貫徹執(zhí)行，村級財務(wù)長期不公開不審計，群眾上訪頻繁，黨支部的凝聚力和戰(zhàn)斗力大大削弱，不少村成了“失控村”，終身制村黨支部書記沒有幾個身上是清白的，幾乎都有群眾反映強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)問題。筆者2001年7月在上文提到的湘西某縣山腳下村調(diào)查時，縣經(jīng)管局副局長朱良輝和幾個村民獲悉我住宿在農(nóng)家，就連夜來與我座談，并帶來了縣經(jīng)管局7月20日印發(fā)的對該村財務(wù)審計的結(jié)論。朱副局長和村民介紹說，該村黨支部書記張某自1975年任職近30年以來，從未搞過財務(wù)公開和審計，村民自1999年開始要求查賬，為此進(jìn)行了長達(dá)三年的上訪，先后到過縣里、市里和省里，后來縣委縣政府高度重視，派了一位縣委副書記掛帥，從縣經(jīng)管局抽調(diào)財務(wù)審計人員，對該村進(jìn)行了三個多月的審計，由于該支書任職時期太長，前幾十年連賬本也沒有，只好查近幾年的賬。我看了這份審計結(jié)論，發(fā)現(xiàn)查出村支書張某近幾年經(jīng)濟(jì)問題14600多元，村會計顏某6000多元，其他各村干部和十幾個村民小組長人人都有經(jīng)濟(jì)問題，沒有一個干部是干凈的。村民問我，村支書搞終身制危害太大了，共產(chǎn)黨怎么能容忍終身制？這些村干部根本不像共產(chǎn)黨員。我還多次召集過村民座談會，村民認(rèn)為我這個從農(nóng)民家庭走出去又從省城來到農(nóng)民家里來調(diào)查的知識分子還“沒有忘本”，肯跟我講“真話”。臨走時，村民滿懷深情地對我囑托說，我們農(nóng)民有話沒處講，講了沒人聽，你是農(nóng)民出身，現(xiàn)在是知識分子啦，農(nóng)民把你培養(yǎng)成才，跳出“農(nóng)門”后，你可千萬要敢為農(nóng)民“講實話”，多為農(nóng)民“講真話”，不要像某些人不顧事實盡“講鬼話”。

　　《村組法》的制定者可能是考慮到農(nóng)村人才缺乏和社會穩(wěn)定，才作出“村民委員會成員可以連選連任”的規(guī)定。其實，這種考慮是站不住腳的，首先，“千里馬常有，而伯馬不常有”，這是千古真理。農(nóng)村不是沒有人才，而是缺乏人才成長的機(jī)制和體制，干部職務(wù)終身制不僅培養(yǎng)不出人才，相反卻大大壓制了人才的成長和人才的脫穎而出。其次，職務(wù)終身制不僅無益于農(nóng)村的穩(wěn)定，相反還助長了不穩(wěn)定因素。當(dāng)前不少農(nóng)民前仆后繼上訪要求查賬、減負(fù)，大都是針對那些任職多年的“不倒翁”式的村支書。干部職務(wù)終身制還是“干部只能上不能下”這種觀念在作怪，這種陳腐的觀念和制度，到了今天已經(jīng)是不用批駁就應(yīng)該破除和廢除了�！洞褰M法》作出“連選連任”的規(guī)定，對于封建勢力強(qiáng)大的中國農(nóng)村，無異于提供了產(chǎn)生終身制民選官的溫床。歷史和現(xiàn)實都已經(jīng)證明，對村委會成員職務(wù)實行任期任屆限制，不僅能大大調(diào)動村民的政治參與熱情，創(chuàng)造人才輩出的體制環(huán)境，還能夠有效地防止貪污腐化和“土皇帝”的出現(xiàn)，禹作敏就是“土皇帝”的典型代表。我們要吸取教訓(xùn)，不能重復(fù)走“連選連任”這種終身制的老路，要堅定地走任期任屆限制的民主大道�，F(xiàn)在，連國家主席都早已實行了任期任屆限制，難道區(qū)區(qū)村委會主任還有什么理由不廢除終身制嗎？

　　所以，《村組法》應(yīng)該取消“村民委員會成員連選連任”的規(guī)定，重新規(guī)定村委會成員任期不得超過兩屆，徹底廢除職務(wù)終身制，這是民主政治的重要內(nèi)容。

　　上面四個主要方面的缺陷，雖然表面上看是法律規(guī)定不夠，其實質(zhì)是涉及到觀念更新和體制創(chuàng)新，所以筆者作了重點分析。至于像《村組法》中存在的其他缺陷，比如說，換屆選舉的時間統(tǒng)一規(guī)定、村委會干部的主動辭職以及缺位干部的增補(bǔ)程序、選舉與罷免村委會成員票數(shù)的對等一致等等屬于技術(shù)上的具體問題，既可以通過修改《村組法》、也可以由各省、市、自治區(qū)結(jié)合本地實際制定具體實施辦法（我看過幾個省的具體《實施辦法》，所謂具體實施辦法，其實質(zhì)內(nèi)容大都是對《村組法》的重抄，根本沒有什么有價值的具體東西）加以解決，本文就不贅述了。

　　2001年10月15日

　　本文發(fā)布經(jīng)作者授權(quán)

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