自由遷徙是一項(xiàng)基本人權(quán)

　　從一般意義上說(shuō)，遷徙自由是憲法和法律賦予公民自由離開(kāi)原居住地到外(包括國(guó)內(nèi)和國(guó)外)旅行、定居的權(quán)利。遷徙自由是公民人身自由的重要組成部分。對(duì)于我國(guó)廣大老百姓來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)隔離政策和二元戶籍制度的人為限制，已經(jīng)嚴(yán)重窒息了他們的創(chuàng)造性和對(duì)政治權(quán)利的訴求。只要給他們一個(gè)城鎮(zhèn)戶口或花費(fèi)巨額資金購(gòu)買(mǎi)到一個(gè)城鎮(zhèn)戶口，都會(huì)使他們感到由衷的興奮、自尊和對(duì)政府的感激。他們可能大都不知道或者遺忘了公民還有自由遷徙的權(quán)利。其實(shí)，遷徙自由是一項(xiàng)十分重要的基本人權(quán)。

　　人類(lèi)對(duì)遷徙自由的追求、奮斗和對(duì)該項(xiàng)權(quán)利的普遍確認(rèn)，有著悠久的歷史。遷徙自由權(quán)就其最早的成文法淵源來(lái)看，可追溯到1215年英國(guó)的《自由大憲章》，該憲章第42條規(guī)定：“自此以后，任何對(duì)余等效忠之人民，除在戰(zhàn)時(shí)為國(guó)家與公共幸福得暫時(shí)加以限制外，皆可由水道或旱道安全出國(guó)或入國(guó)�！�1791年的《法國(guó)憲法》是最早以成文憲法形式規(guī)定公民遷徙自由權(quán)的法律，該憲法第1篇第2款規(guī)定：“各人都有行、止和遷徙的自由�！笔�九世紀(jì)以后，世界各國(guó)憲法普遍都對(duì)遷徙自由作了直接或間接的規(guī)定。第二次世界大戰(zhàn)后，遷徙自由不僅成為各國(guó)國(guó)內(nèi)法所普遍確認(rèn)和保障的基本權(quán)利，而且也成為國(guó)際人權(quán)憲章和人權(quán)公約所確認(rèn)的國(guó)際人權(quán)之一。1948年12月10日聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》第13條規(guī)定：“（1）人人在各國(guó)境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住。（2）人人有權(quán)離開(kāi)任何國(guó)家，包括其本國(guó)在內(nèi)，并有權(quán)返回他的國(guó)家�！�1966年12月16日通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)人權(quán)公約》（即《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》以及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書(shū)》）都把公民的自由遷徙和居住作為基本人權(quán)予以確認(rèn)和保障。

　　在我國(guó)，最早在憲法上確認(rèn)自由遷徙權(quán)的是孫中山領(lǐng)導(dǎo)的南京臨時(shí)政府，1912年頒布的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》第6款規(guī)定“人民居住遷徙自由�！贝撕�，無(wú)論是北洋軍閥政府還是國(guó)民黨政府，都不得不在憲法性文件中承認(rèn)公民的自由遷徙權(quán)。我們黨成立以來(lái)，就不斷地為爭(zhēng)取中國(guó)人民的自由、人權(quán)而奮斗，1923年我們黨就舉起了“爭(zhēng)自由，爭(zhēng)人權(quán)”的旗幟，1935年發(fā)出了“為人權(quán)自由而戰(zhàn)”的號(hào)召，1940年首次提出了“保障人權(quán)”。20世紀(jì)40年代，我們黨在抗日根據(jù)地就制定了“保障人權(quán)”的條例，成立了人權(quán)保障組織，而自由遷徙是人權(quán)保障的重要內(nèi)容。1941年《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》第6條就作過(guò)遷徙自由的類(lèi)似規(guī)定。1949年9月29日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的起臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第5條就把自由遷徙作為人民的11項(xiàng)自由權(quán)之一。1954年9月20日第一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的中華人民共和國(guó)第一部《憲法》第90條第2款明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由�！�

　　由此可見(jiàn)，自由遷徙作為一項(xiàng)基本人權(quán)，不僅得到了世界各國(guó)的普遍認(rèn)可，也是我們黨帶領(lǐng)全國(guó)各族人民經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期艱苦卓絕的奮斗而爭(zhēng)來(lái)的屬于全體公民的寶貴權(quán)利。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)排斥自由遷徙

　　由于深受蘇聯(lián)模式的嚴(yán)重影響，建國(guó)后，我國(guó)建立起高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基本特征就是對(duì)資金、商品和人力資源實(shí)行高度集中的計(jì)劃配置和管理，完全排斥市場(chǎng)機(jī)制的作用。1953-1957年，我國(guó)照搬蘇聯(lián)模式實(shí)行了第一個(gè)五年計(jì)劃，正是在這個(gè)五年計(jì)劃內(nèi)，人口的自由遷徙，尤其是農(nóng)村人口向城市遷移開(kāi)始受到了限制。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本能地排斥自由遷徙，為確保計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行，以限制人口自由流動(dòng)的戶籍制度為核心內(nèi)容的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步建立起來(lái)。

　　建國(guó)初期我國(guó)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)比較活躍，特別是大量農(nóng)民流入城市，這本來(lái)是我國(guó)人口城市化進(jìn)程中的正�，F(xiàn)象，如果能因勢(shì)利導(dǎo)，肯定會(huì)大大促進(jìn)我國(guó)城市化的發(fā)展�？僧�(dāng)時(shí)囿于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的僵化思想認(rèn)識(shí)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在排斥功能，政府便在1953年、1954年、1955年和1957年先后四次發(fā)出指示，勸阻農(nóng)民盲目流入城市，并開(kāi)始逐步改變自由遷移政策為控制城市人口規(guī)模和限制農(nóng)民進(jìn)城的政策。1957年12月18日中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，要求城鄉(xiāng)戶口管理部門(mén)嚴(yán)格戶籍管理，切實(shí)做好制止農(nóng)村人口盲目外流工作。農(nóng)民向城市遷徙開(kāi)始被貶稱為“盲流”。在此基礎(chǔ)上，1958年1月9日第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第91次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，該條例第10條第2款明確規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)�！边@標(biāo)志著國(guó)家嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)城的二元戶籍制度正式以立法的形式確定下來(lái)。這條似有違憲嫌疑的《條例》，近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)深深地影響著中國(guó)的每一個(gè)家庭每一個(gè)人，至今仍起著主導(dǎo)作用。為配合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行，公安部門(mén)和其他職能部門(mén)相應(yīng)地制定了一系列限制農(nóng)民進(jìn)城的具體規(guī)定，使戶籍制度日益與其他一系列特殊的利益密切結(jié)合，形成了我國(guó)特有的二元戶籍制度，全體公民被人為地劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)民成為低人一等的二等公民，農(nóng)民一生下來(lái)就注定是不能改變命運(yùn)的農(nóng)村戶口（除非考上高等院校）。這種二元戶籍制度和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，把寶貴的遷徙自由排斥得無(wú)影無(wú)蹤。

　　長(zhǎng)期限制人口自由遷徙的做法，形成了我國(guó)特有的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，造成了相當(dāng)嚴(yán)重的后果，它直接導(dǎo)致了農(nóng)村的貧困落后，到今天，全國(guó)至少還有3000萬(wàn)農(nóng)民沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題，城鄉(xiāng)差距也日益擴(kuò)大，1978年城鄉(xiāng)居民收入比率為2.36:1，1987年擴(kuò)大到2.38:1，1995年擴(kuò)大到2.79:1，2000年擴(kuò)大到3.2:1，世界上多數(shù)國(guó)家的城鄉(xiāng)收入比率為1.5:1，超過(guò)2:1的極為罕見(jiàn)，而我國(guó)城鄉(xiāng)收入比率實(shí)際已高達(dá)4:1的驚人程度。限制農(nóng)民向城鎮(zhèn)自由遷徙使我國(guó)城市化水平嚴(yán)重滯后，到1997年，全世界城市化平均水平已達(dá)46%，發(fā)達(dá)國(guó)家一般都達(dá)到70-80%，發(fā)展中國(guó)家也在40%以上，而同期我國(guó)僅為29.9%，相差甚遠(yuǎn)。當(dāng)前日益突出的“三農(nóng)”問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)就是長(zhǎng)期以來(lái)嚴(yán)格限制人口遷徙所積累的眾多矛盾的總反映。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呼喚自由遷徙

　　黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期。我國(guó)的改革，實(shí)質(zhì)上就是以市場(chǎng)為取向、逐步改革傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。1992年十四大正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)模式，使市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在地需要資金、商品和人力資源的自由流動(dòng)。古話說(shuō)得好，流水不腐，戶樞不蠹。只有讓全體公民自由流動(dòng)起來(lái)，才能使社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，同時(shí)，只要全體公民自由流動(dòng)起來(lái)了，就一定會(huì)驚人地創(chuàng)造出國(guó)家的活力和繁榮。

　　伴隨著改革的深入，久違了的遷徙自由開(kāi)始逐步回到老百姓中來(lái)。1984年，國(guó)家開(kāi)始有條件地允許農(nóng)民“自理口糧”到縣城以下的集鎮(zhèn)落戶。1992年實(shí)行“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口”（也稱藍(lán)印戶口），允許農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶。1997年7月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點(diǎn)方案》，規(guī)定試點(diǎn)鎮(zhèn)具備條件的農(nóng)村人口可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。1998年10月十五屆三中全會(huì)提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”，各地加快了小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的步伐。2000年6月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，規(guī)定從2000年起，凡在縣級(jí)市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、固定職業(yè)或生活來(lái)源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。2001年10月1日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》開(kāi)始實(shí)施，全國(guó)2萬(wàn)多個(gè)小城鎮(zhèn)全面推行戶籍制度改革，只要有固定住所和合法收入的外來(lái)人員都可辦理小城鎮(zhèn)戶口，公民的遷徙自由有了歷史性的重大進(jìn)展，這是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)取得的重大成果。但不可否認(rèn)，我國(guó)目前的戶籍制度改革還只重點(diǎn)局限于小城鎮(zhèn)范圍之內(nèi)，各大中城市基本上還處在“緊閉城門(mén)”的觀望之中。這與廣大人民群眾的愿望和實(shí)現(xiàn)自由遷徙的目標(biāo)有很大的差距。

　　我國(guó)戶籍制度改革的終極目標(biāo)是恢復(fù)和實(shí)行全體公民的居住和遷徙自由。我們黨和政府一貫高度重視保障包括自由遷徙權(quán)在內(nèi)的各種人權(quán)，實(shí)現(xiàn)人的全面自由的發(fā)展。我國(guó)政府多次公開(kāi)聲明和強(qiáng)調(diào)尊重《世界人權(quán)宣言》和履行《國(guó)際人權(quán)憲章》，1997年9月黨的十五大正式提出“要保障和尊重人權(quán)�！�1997年10月27日和1998年10月5日我國(guó)政府先后簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，2001年2月28日九屆全國(guó)人大常委會(huì)第20次會(huì)議批準(zhǔn)了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》，相信《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》不久也會(huì)被批準(zhǔn)。為了早日實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，我國(guó)積極主動(dòng)地融入經(jīng)濟(jì)全球化，在新世紀(jì)的第一年，申奧成功、入世順利，改革開(kāi)放正在向更大的深度和廣度推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)全球化必然導(dǎo)致資金、商品和人力資源在全球范圍內(nèi)的自由流動(dòng)。在這樣一個(gè)大趨勢(shì)和大環(huán)境下，如果我國(guó)國(guó)內(nèi)還繼續(xù)實(shí)行城鄉(xiāng)隔離的政策，各大中城市還繼續(xù)對(duì)農(nóng)民“緊閉城門(mén)”，實(shí)行人為的市場(chǎng)分割，顯然是絕對(duì)不行了。

　　令人欣慰的是，2001年8月1日河北石家莊市在全國(guó)省會(huì)城市率先實(shí)行戶籍制度改革。在此前后，北京、上海、山東、河南、廣東、浙江、江蘇、重慶、安徽等省市也紛紛出臺(tái)了一些城市戶籍制度改革措施。雖然這些戶籍制度改革的力度還很有限（比如依然設(shè)置過(guò)高的進(jìn)城門(mén)檻），但它卻表明了近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)的嚴(yán)格戶籍控制的局面開(kāi)始松動(dòng)，堅(jiān)冰已破，曙光在前，加快戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)自由遷徙已經(jīng)成為一股不可阻擋的時(shí)代潮流。

　　目前阻礙戶籍制度改革的一種舊觀念認(rèn)為，一旦放開(kāi)戶籍管理將會(huì)造成社會(huì)混亂和不穩(wěn)定。這種觀點(diǎn)是毫無(wú)根據(jù)和站不住腳的。從歷史發(fā)展的長(zhǎng)河來(lái)看，我國(guó)自古以來(lái)到建國(guó)前都一直沒(méi)有城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，建國(guó)后也一度實(shí)行自由遷徙，歷史證明，并沒(méi)有因?yàn)閼艏�制度而造成什么大亂子；
從國(guó)際范圍來(lái)看，全世界僅僅只有中國(guó)、朝鮮和貝寧三個(gè)國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度，世界上其他國(guó)家和地區(qū)都普遍實(shí)行居住和遷徙自由，但世界上并沒(méi)有因?yàn)樽杂蛇w徙而引發(fā)什么亂子�？梢�(jiàn)我國(guó)實(shí)行自由遷徙會(huì)產(chǎn)生混亂和不穩(wěn)定的說(shuō)法是根本站不住腳的。公安部早在1985年就著手起草徹底改革傳統(tǒng)戶籍制度的《戶籍法》，國(guó)務(wù)院也在1992年底正式成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬了對(duì)現(xiàn)行戶籍制度進(jìn)行較大改革的《國(guó)務(wù)院關(guān)于戶籍制度改革的決定》，上述法律和文件草案卻因種種原因主要是一些職能部門(mén)的強(qiáng)烈反對(duì)而遲遲出不了臺(tái)。一些職能部門(mén)之所以強(qiáng)烈反對(duì)，關(guān)鍵是這項(xiàng)有利于億萬(wàn)人民群眾的改革將觸及他們的既得利益，比如說(shuō)，如果徹底改革戶籍制度，教育部門(mén)就收不到每個(gè)外地學(xué)生成千上萬(wàn)的借讀費(fèi)和贊助費(fèi)，城建部門(mén)就收不到一筆筆可觀的城市增容費(fèi)，而勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)則需要支出巨額的社會(huì)保障費(fèi)，等等。其實(shí)，根據(jù)《憲法》規(guī)定，任何一個(gè)公民在法律面前人人平等，教育、城建等職能部門(mén)向外地人員（主要是進(jìn)城農(nóng)民）收取的各種費(fèi)用本來(lái)就極不合理，應(yīng)該堅(jiān)決取消�！督�(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》2001年7月開(kāi)始在我國(guó)生效，而該公約就明確規(guī)定“人人有權(quán)享受社會(huì)保障”，所以，我國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)本來(lái)就應(yīng)該對(duì)每個(gè)公民提供社會(huì)保障，這是政府應(yīng)盡的公共職責(zé)。我們認(rèn)為，為了真正實(shí)踐“三個(gè)代表”，為了國(guó)家和民族的振興，為了全國(guó)人民的根本利益，對(duì)于那些思想僵化、阻礙改革的當(dāng)權(quán)者和既得利益者，還是鄧小平說(shuō)的那句話，誰(shuí)反對(duì)改革誰(shuí)就下臺(tái)。為了切實(shí)保障公民的遷徙自由，我國(guó)憲法必須重新恢復(fù)居住和遷徙自由的規(guī)定。1975年《憲法》在沒(méi)有作任何說(shuō)明的情況下就取消了1954年《憲法》對(duì)公民居住和遷徙自由的規(guī)定，1978年《憲法》和1982年《憲法》也未予以恢復(fù)，1988年、1993年和1999年的三次憲法修正案也都沒(méi)有涉及公民居住和遷徙自由這項(xiàng)政治權(quán)利，現(xiàn)在重新恢復(fù)公民的居住和遷徙自由權(quán)的條件已經(jīng)成熟。

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