兩會前夕，在人民網(wǎng)和人民日報政治文化部聯(lián)合推出的“2011年你最關(guān)注的十大熱點問題調(diào)查”中，“社會保障”話題受關(guān)注程度一直位居榜首。 　　1973年，一場因中東戰(zhàn)爭而引起的石油危機曾引發(fā)了關(guān)于社會支出作用的重大討論。此后，十幾年的高失業(yè)、低增長狀態(tài)促使歐洲逐漸發(fā)現(xiàn)社會保障不僅僅是社會問題，更是經(jīng)濟問題。于是“社會保障制度作為一個生產(chǎn)要素”的命題在歐盟的一份研究報告中被正式提出來。
　　我國的社會保障體系，是新中國成立以后逐步建立的。計劃經(jīng)濟時期，我國形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和地域身份制的社會管理模式，城鄉(xiāng)社會保障按不同的目標分設(shè)和分治；改革開放以來，涵蓋基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五項社會保險制度，構(gòu)成中國特色社會保障框架體系。國家要發(fā)展，社會保障制度成為堅強的后盾，日益與國防、經(jīng)濟、法律制度建設(shè)同等重要。社會保障城鄉(xiāng)分割的格局已經(jīng)成為我國社會保障制度發(fā)展的主要瓶頸。
　　新時期社會保障被這樣定義，即：涉及一個國家總的勞動力生存和發(fā)展的制度體系，叫社會保障制度體系；涉及一個國家總的勞動力生存和發(fā)展的問題，叫社會保障問題。就其實際作用而言，社會保障是關(guān)系到每一個人的。社會保障的本質(zhì)是涉及社會勞動者的保障，是針對所有社會成員生存后顧之憂的保障。社會保障的城鄉(xiāng)一體化成為實現(xiàn)社會保障國民待遇的前提和保證。
　　由于社會保障城鄉(xiāng)二元分治長期存在，城鄉(xiāng)社會保障制度缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性和可持續(xù)性，不但加大社會保障工作行政成本，也帶來了大量行政資源的浪費，社會保障整體體系得不到優(yōu)化。2011年，經(jīng)濟的復(fù)蘇需要多方面的努力和呵護，社會保障的公平性會得到增強，逐步實現(xiàn)從普惠性向公平性邁進，社會保障行將進入構(gòu)建覆蓋全民體系的新階段。
　　
　　城鄉(xiāng)一體化條件齊備
　　 34歲的張建華已經(jīng)在南京打工7年了。今年國慶節(jié)，打第一次去了玄武湖，因為免費開放了。他來南京第一年就想去玩，但一直舍不得買門票，“站在湖邊看風(fēng)景，美得很，想看多久就看多久，感覺自己是南京人了�！�
　　“十二五”規(guī)劃建議提出“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化”，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，未來幾年，像張建華這樣的農(nóng)民工有望更好地融入城市。在全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的進程中，社會保障城鄉(xiāng)一體化的重要性日益突出，條件也日漸成熟。消除社會保障城鄉(xiāng)分割的局面成為當(dāng)前社會保障工作的重要目標和任務(wù)。
　　不論是經(jīng)濟發(fā)展還是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型都已經(jīng)成為一體化的基礎(chǔ)和動力。從2000年到現(xiàn)在，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎爻始铀傧陆档内厔�，已有和將有越來越多的勞動力進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和有組織的正規(guī)部門就業(yè)，農(nóng)村人口的不斷減少為城鄉(xiāng)一體化奠定了社會基礎(chǔ)。
　　改革開放后歷經(jīng)30年多年的發(fā)展，我們曾經(jīng)面臨的突出矛盾是總量問題，就是生產(chǎn)問題，當(dāng)前這一問題已經(jīng)基本解決，接下來需要解決的重點是內(nèi)需不足的突出矛盾，政府報告多次指出：立足內(nèi)需是我國發(fā)展的必由之路。已經(jīng)逼近中低收入國家人均GDP上限的中國，需要著手謀劃如何避開近在眼前的“中等收入陷阱”。數(shù)十年中真正能夠突破“中等收入陷阱”的經(jīng)濟體基本依托于出口導(dǎo)向戰(zhàn)略。國際金融危機后，出口導(dǎo)向戰(zhàn)略適時的挑戰(zhàn)成為擴大內(nèi)需穩(wěn)固基礎(chǔ)的警鐘。擴大內(nèi)需的核心問題正是生活穩(wěn)定保障的預(yù)期和消費信心問題。由此，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型會直接推動社會保障制度的完善，加快啟動廣大的農(nóng)村消費市場，推動社會保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。
　　中國社會已經(jīng)發(fā)展到了一個全新的時期，科學(xué)發(fā)展、以人為本、公平與正義等成為這一時期的核心價值觀，在這個意義上，社會保障城鄉(xiāng)一體化體現(xiàn)了以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。中共中央提出到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障系，努力使全民學(xué)有所教、勞有所得、病有所依、老有所養(yǎng)、住有所居。城鄉(xiāng)居民全部納入社會保障體系，積極穩(wěn)妥地實現(xiàn)人人享有社會保障的發(fā)展目標，這種清晰的政治價值取向，構(gòu)成了鮮明的時代發(fā)展背景，它直接消除了人們對建設(shè)城鄉(xiāng)社會保障一體化的各種疑慮，同時也客觀地確立了社會保障一體化發(fā)展的總方向。
　　
　　城鄉(xiāng)對接，一體化有益嘗試
　　昆山市是江蘇省的一個縣級市，地處中國經(jīng)濟最發(fā)達的長江三角洲，在全國百強縣（市）中，自2005年開始就蟬聯(lián)第一。2002年開始，昆山市在“城鄉(xiāng)有別、相互銜接、逐步一體”的總體思路下，有針對性、有步驟地實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。在2003年、2004年，昆山在全國率先推行農(nóng)村基本養(yǎng)老保險和農(nóng)村基本醫(yī)療保險。隨后，昆山在此基礎(chǔ)上開啟了農(nóng)村基本養(yǎng)老保險向城市社會保障并軌之路，逐步吸納征地農(nóng)民和靈活就業(yè)人員進入社保。2007年昆山市實行農(nóng)村居民醫(yī)療保險改革，凡是昆山城鄉(xiāng)居民，只要沒有參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的，都可以加入居民醫(yī)療保險，并且大病報銷比例也與城鎮(zhèn)并軌。
　　昆山市已經(jīng)形成低保、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、征地補償和拆遷補償為主體的保障體系，社會保險綜合覆蓋率達到99%以上，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會保障制度并軌的基本目標，使農(nóng)民及外來務(wù)工人員享有與城市居民相同的保障權(quán)利：農(nóng)村基本養(yǎng)老保險為第一道防線；居民基本醫(yī)療保險為第二道保障線；最低生活保障為第三道保障線；第四道保障線為被征地人員基本生活保障，實現(xiàn)了“低水平、廣覆蓋、有保障”。
　　集大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)和民族地區(qū)于一體的重慶，是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)之一，重慶市政府把社會保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)作為政府的重點工作之一。2007年5月，重慶市通過了《重慶市農(nóng)民工養(yǎng)老保險試行辦法》和《重慶市農(nóng)民工大病醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌試行辦法》。適應(yīng)農(nóng)民工流動性大的特點，農(nóng)民工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險相互銜接，保險關(guān)系和待遇能夠轉(zhuǎn)移接續(xù)。農(nóng)民工養(yǎng)老保險、大病醫(yī)療保險辦法的出臺，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度，特別是農(nóng)民工社會保險制度建設(shè)上取得了新的突破。
　　位于廣東省中南部的東莞市，1985年撤縣建市，1988年升格為地級市，2009年東莞市生產(chǎn)總值達到3700多億元。其自上而下啟動社會保障城鄉(xiāng)一體化進程，從開始就立足解決城鄉(xiāng)社會保障之間的統(tǒng)籌和銜接，轉(zhuǎn)制成本大大減少。其基本做法可以概括為：循序漸進、小步快走，逐步縮小城鄉(xiāng)之間社會保障水平的差距。一體戶進程啟動后，東莞市政府有計劃、分步驟地擴大公共財政對農(nóng)民社會保障的支持力度。從2006年開始，在逐步提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的制度安排中，繳費率從原來的11%提高到18%，政府和村集體的出資率也同步從6%增加到了10%、東莞市明確規(guī)定“全市各村（或社區(qū)、含村民小組）必須把集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受益的50%以上用于所屬村民的社會保障”，從而增強了農(nóng)民社會保險基金的安全性和調(diào)劑能力。
　　江蘇昆山、重慶、廣東東莞成為我國社會保障城鄉(xiāng)一體化典型地區(qū)。為“十二五”期間全國逐步實現(xiàn)社保城鄉(xiāng)一體化提供了有益的范本。
　　
　　一體化的總體構(gòu)想
　　社會保障城鄉(xiāng)一體化的中期目標是：一個制度、兩個標準、覆蓋全體。通過社會保障制度的“并軌”，把城鄉(xiāng)分設(shè)的相同保障內(nèi)容的不同制度進行歸并，在統(tǒng)一對象管理的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一籌資渠道、統(tǒng)一繳費模式、統(tǒng)一計發(fā)辦法、統(tǒng)一基金管理、統(tǒng)一機構(gòu)管理，著力消除社會保障各種關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)存在的問題，從提高社會保障的便攜性入手，實現(xiàn)社會保障服務(wù)城鄉(xiāng)一體化。
　　兩個標準是指，社會保障城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展，一體化是“統(tǒng)籌”而不是“統(tǒng)一”，因而在一段時間內(nèi)、在一個制度中，城鄉(xiāng)居民會因不同的籌資水平，存在保障待遇水平上的差別。
　　覆蓋全體是指，到2020年前，通過城鄉(xiāng)社會保障一體化建設(shè)，基本建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，人人享有社會保障，從而在制度上覆蓋全體城鄉(xiāng)居民。
　　長期目標則是多個層次、統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)發(fā)展。通過城鄉(xiāng)社會保障一體化建設(shè)，在內(nèi)容上，形成社會救助、社會醫(yī)療、社會養(yǎng)老和社會福利等多個層次的一體化保障體系。
　　以跨部門的行政機構(gòu)改革為契機，整合跨部門的行政資源，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和管理社會保障重大事宜。即統(tǒng)一的社會保障業(yè)務(wù)管理機構(gòu)，統(tǒng)一的監(jiān)督管理機構(gòu)，統(tǒng)一的社保信息管理平臺。
　　協(xié)調(diào)發(fā)展是，在統(tǒng)一的社會保障業(yè)務(wù)管理機構(gòu)、統(tǒng)一的監(jiān)督管理機構(gòu)、統(tǒng)一的社會保障信息管理平臺基礎(chǔ)上，在逐步頒布《中華人民共和國社會保險法》、《中華人民共和國社會救助法》《中華人民共和國社會福利法》的基礎(chǔ)上，最后以《中華人民共和國社會保障法》為根本，在法律層次，理順不同社會保障制度的關(guān)系，從總體上促進社會保障管理和服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而使社會保障系統(tǒng)各要素發(fā)揮最大的效益，使覆蓋城鄉(xiāng)的社保制度發(fā)揮最大功用。
　　
　　【專家解讀】
　　全國人大常委、中國社保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略研究項目組組長、中國人民大學(xué)教授鄭功成提出我國社會保障體系三步走的發(fā)展戰(zhàn)略――
　　第一步（2008-2012年）的目標任務(wù)，是構(gòu)建起“兩免除一解除”的社會保障制度支架，為建設(shè)健全、完備的中國特色社會保障制度奠定堅實的基礎(chǔ)；
　　第二步（2013-2020年）的目標任務(wù)，是實現(xiàn)中國特色社會保障制度全面定型、穩(wěn)定發(fā)展；
　　第三步（2021-2049年）的目標任務(wù)，是在進一步完善中國特色社會保障制度并實現(xiàn)這一制度可持續(xù)發(fā)展的同時，不斷提高保障水平，確保國民的生活質(zhì)量，全方位地滿足國民對社會保障及相關(guān)服務(wù)的需求，真正邁向中國特色社會主義福利社會。
　　
　　2011年，社會保障的公平性將會得到增強，逐步實現(xiàn)從普惠性向公平性的邁進。社會保障行將進入構(gòu)建覆蓋全民體系的新階段。
　　
　　鏈接
　　
　　2010年度中國社會保障十大事件評選揭曉
　　《社會保險法》位居榜首
　　
　　3月1日，由人力資源和社會保障部、民政部等主辦的中國社會保障三十人論壇在北京舉行全體會議，最終評選出2010年度中國發(fā)生的社會保障十大事件――
　　2010年10月第11屆全國人大常委會第17次會議通過的《中華人民共和國社會保險法》。
　　2010年6月由國務(wù)院頒布的《自然災(zāi)害救助條例》。
　　2010年1月由國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》。
　　2010年4月住房建設(shè)部先后發(fā)布《關(guān)于加強廉租住房管理有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于加強經(jīng)濟適用住房管理有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》。
　　2010年12月國務(wù)院決定第七次提高企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金。
　　2010年7月有關(guān)“流動就業(yè)人員基本醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)”辦法開始執(zhí)行。
　　2010年1月中國社會福利協(xié)會成立。
　　2010年12月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于修改〈工傷保險條例〉的決定》。
　　2010年10月上海開始實施柔性延遲辦理申領(lǐng)基本養(yǎng)老金手續(xù)。
　　2010年3月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國殘聯(lián)《關(guān)于加快推進殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系指導(dǎo)意見的通知》。

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