要怎么才能管好政府的錢袋子，讓老百姓看得見財(cái)政的錢花在哪?1月24日召開的上海市十三屆人大一次會(huì)議的新老人大代表比較集中思考和討論了這個(gè)問題。而“透明”幾乎成了上海兩會(huì)最熱的關(guān)鍵詞，上海市長韓正在《政府工作報(bào)告》中，有近十處提及該詞。
　　就在開會(huì)前的幾天，代表們收到了一本特別的書――《地方人大預(yù)算審查監(jiān)督簡明讀本》(下稱《讀本》)，這本書深入淺出地講解了如何管好政府的“錢袋子”。不僅正在開會(huì)的市級(jí)代表人手一冊(cè)，近5000名的區(qū)縣代表也是人手一冊(cè)。此外，上海市人大培訓(xùn)工作委員會(huì)周梅燕調(diào)研員編寫的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大預(yù)算知識(shí)簡明讀本》也正在征求意見，不久便會(huì)發(fā)給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表。
　　此前，上海市人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)(下稱預(yù)算工委)在實(shí)踐中還形成了預(yù)算監(jiān)督的“三板斧”：結(jié)合事權(quán)監(jiān)督財(cái)權(quán)，組織代表參與預(yù)算審查監(jiān)督，預(yù)決算草案預(yù)審關(guān)口前移。
　　曾經(jīng)參與推動(dòng)南匯區(qū)“點(diǎn)菜”預(yù)算改革的復(fù)旦大學(xué)副教授何俊志在比較了眾多國家的預(yù)算改革實(shí)踐后，告訴記者，“中國的預(yù)算透明改革的一個(gè)重要特征是，目前似乎主要還是政府及其財(cái)政部門所推動(dòng)的一項(xiàng)工作。從相關(guān)國家的實(shí)踐來看，政府及其財(cái)政部門采用新的技術(shù)和主動(dòng)公開信息，只構(gòu)成透明預(yù)算的一個(gè)有限方面。如何更充分發(fā)揮地方人大在預(yù)算過程中的作用，以及如何推動(dòng)社會(huì)力量參與預(yù)算過程等，似乎尚未看到重大突破�！�
　　他認(rèn)為上海人大積極推動(dòng)預(yù)算審查是一個(gè)突破。當(dāng)然，他也承認(rèn)提高地方人大預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)效是一個(gè)系統(tǒng)工作，需要各方面的配合，其中加快《預(yù)算法》的修訂就是重要一環(huán)�！蹲x本》主編、預(yù)算工委副主任趙雯曾在不同場合呼吁修改《預(yù)算法》，如她建議《預(yù)算法》增加如下條款：一旦核實(shí)在預(yù)算執(zhí)行中有違法違規(guī)行為，“對(duì)有關(guān)單位或者個(gè)人進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，責(zé)成政府對(duì)負(fù)有責(zé)任的人員給予行政處分，對(duì)于由常務(wù)委員會(huì)任命的國家機(jī)關(guān)工作人員依法決定免職�！鄙虾Ｈ舜蠹摆w雯提出的許多修改意見得到了全國人大常委會(huì)有關(guān)部門的認(rèn)同，寫進(jìn)了《預(yù)算法》修改草案中。
　　
　　新任上海市政協(xié)副主席、民革上海市委主委，也是十屆全國人大代表的高小玫在去年全國兩會(huì)上就提交議案，建議在《預(yù)算法》中增設(shè)一章“人大及其常委會(huì)的審查監(jiān)督”，專門規(guī)定人大及其常委會(huì)預(yù)算的審查和預(yù)算執(zhí)行的具體監(jiān)督程序。保證人大及其常委會(huì)真正審查到預(yù)算的內(nèi)容，保證人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行問題提出的建議，真正起到審查監(jiān)督的作用。她甚至還建議，對(duì)于嚴(yán)重違反預(yù)算法律的行為追究刑事責(zé)任。“后來，全國人大給我回復(fù)稱，他們已經(jīng)做好修法的準(zhǔn)備，”高小玫笑著對(duì)記者說，“雖然我無法預(yù)測(cè)修法的時(shí)間表，但是，我相信地方政府財(cái)政公開、預(yù)算透明的趨勢(shì)已越來越明顯。”
　　同時(shí)，記者也注意到目前地方人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委的人員編制都比較緊張，平均不超過10人，干的工作卻很多，審查和監(jiān)督預(yù)算并不輕松。
　　
　　實(shí)質(zhì)性監(jiān)督不夠
　　
　　之所以如此興師動(dòng)眾去培訓(xùn)人大代表，教會(huì)他們?nèi)ス芎谜�府的“錢袋子”，實(shí)在是因?yàn)榻鼛啄辏�席卷全國的“審�?jì)風(fēng)暴”牽動(dòng)了太多人的心弦。擠占、截流、挪用、浪費(fèi)預(yù)算資金的現(xiàn)象在各級(jí)政府審計(jì)工作報(bào)告中頻頻被曝光，一些問題“觸目驚心”乃至“匪夷所思”。
　　面對(duì)層層問題，社會(huì)公眾在對(duì)審計(jì)部門“拍手稱快”以及對(duì)違規(guī)部門“口誅筆伐”之后，也開始對(duì)各級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作提出質(zhì)疑，為什么問題都要等到年終審計(jì)時(shí)才被發(fā)現(xiàn)，或者擔(dān)心，那些還沒有被發(fā)現(xiàn)的問題又有多少?
　　2006年至2007年，趙雯牽頭成立“地方人大預(yù)算審查監(jiān)督研究課題組”。調(diào)查中課題組發(fā)現(xiàn)，目前地方人大預(yù)算審查監(jiān)督普遍存在問題是實(shí)質(zhì)性監(jiān)督不夠。比如預(yù)算審查程序形式化、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督表面化、決算報(bào)告審議走過場、代表監(jiān)督職能弱化等。
　　實(shí)際上，不少人大代表也意識(shí)到類似問題，心中也有些不滿意，要么孤掌難鳴，要么欲說還休。一位既做過全國和地方人大代表又做過全國和地方政協(xié)委員的專業(yè)人士向記者表示，“現(xiàn)行預(yù)算科目包括類、款、項(xiàng)、目四個(gè)層次，而報(bào)送人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算草案，收入和支出只列到大類，少數(shù)列到款，且絕大部分部門預(yù)算的具體內(nèi)容是不公開的。代表能看到的只是各部門預(yù)算數(shù)字的匯總、堆砌，導(dǎo)致‘內(nèi)行人說不清，外行人看不懂’”這樣，人大代表就很難對(duì)預(yù)算、決算的審核，做出正確的結(jié)論，監(jiān)督自然就流于形式。
　　高小玫也告訴記者：“預(yù)算資金需要透明化，非稅收入收支的透明度也有待提高，如貸款道路通行費(fèi)、國資經(jīng)營收入等，目前都尚未納入財(cái)政預(yù)算，沒有進(jìn)入人大代表的審查監(jiān)督范圍�！�
　　此外，各地通例就是，發(fā)給人大代表的預(yù)決算報(bào)告和部分部門報(bào)表，常常要求在短期內(nèi)回收，由于預(yù)算材料專業(yè)復(fù)雜、較難讀懂，這多少影響了代表審議的積極性。上海某區(qū)人大代表斯偉江就有這樣的困惑：“代表直接審查的預(yù)算沒有明細(xì)表，有明細(xì)表的預(yù)算說明只發(fā)給主席團(tuán)，而且注明是機(jī)密，一般的代表就沒有，最多特別提出要求的代表可以傳閱�！彼�認(rèn)為，既然是人大全會(huì)期間，審議預(yù)算的主體就應(yīng)該是全體代表，僅僅將預(yù)算明細(xì)表發(fā)至主席團(tuán)或者常委員會(huì)層面，那么代表的審議就虛有其表。
　　由于斯偉江的據(jù)理力爭，后來人大主席團(tuán)派該區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)人與其交流，很認(rèn)真和誠懇地回答了他關(guān)于預(yù)算的問題。其中問題之一就是，為什么預(yù)算中招商引資要花那么多錢?負(fù)責(zé)人回答說，因?yàn)槿珖�都是如此，有些地方可以返稅，有些地方不可以返稅，這不是一個(gè)區(qū)所能決定的。
　　比如有一個(gè)納稅3000萬元左右的企業(yè)因辦公場地易址而計(jì)劃搬遷，別的區(qū)通過中介公司來拉這個(gè)企業(yè)，并和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)打招呼。為了保住這3000萬元的稅源，區(qū)里做了大量工作，最后留住。這些都需要投入成本，當(dāng)然，投入和產(chǎn)出是成正比的，該區(qū)已經(jīng)嘗到了甜頭，早年是吃飯財(cái)政，現(xiàn)在財(cái)政較為寬松，可以多為老百姓做些實(shí)事。斯偉江通過交流，對(duì)于預(yù)算的這筆支出表示理解，同時(shí)，他也認(rèn)為目前的地方人大對(duì)預(yù)算的審議還是難以操作，可能更多要靠行政自律。
　　周梅燕說，陽光財(cái)政說白了就是公開與規(guī)范，以公開促規(guī)范，以規(guī)范助公開。把預(yù)算放在陽光下，讓人大代表和社會(huì)公眾了解政府的錢從哪來到哪去，這是反腐防腐的好辦法，也是建設(shè)公共財(cái)政的有效途徑。上海市這次兩會(huì)，發(fā)到代表手上的所有預(yù)算材料都可以帶走，會(huì)后不再收回，這在上海第十二屆人大五次會(huì)議上就已開始實(shí)行。但據(jù)記者了解，區(qū)縣一級(jí)人大的做法還有所區(qū)別。
　　另據(jù)了解，和上海類似，北京的財(cái)政收支狀況從今年起將以季度為單位，定期向市人大代表公布。也就是說，在一定時(shí)間內(nèi)財(cái)政收入了多少錢，花在了什么地方，都將讓人大代表明明白白。同時(shí)，財(cái)政部門在人代會(huì)期間提供給市人大代表的關(guān)于預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，將不再收回，代表可據(jù)此對(duì)每一筆 錢的去向進(jìn)行監(jiān)督。
　　
　　為代表審查支招
　　
　　其實(shí)，無論預(yù)算材料是否“脫密”，代表都需要利用好發(fā)到手的材料，緊緊盯住預(yù)算資金的進(jìn)出。不過，麻煩的是，很多代表坦言看不懂預(yù)算材料。這就是趙雯和她的團(tuán)隊(duì)們所需要積極面對(duì)的：不懂可以學(xué)。通過培訓(xùn)，組織骨干分組參與預(yù)算草案預(yù)審工作，充分聽取他們對(duì)預(yù)算草案的審查意見和建議。
　　幸運(yùn)的是，今年51歲的趙雯長期在高校從事公共財(cái)政、預(yù)算審查方面的教學(xué)和研究工作，曾先后擔(dān)任同濟(jì)大學(xué)校長助理兼會(huì)計(jì)系主任和上海南匯區(qū)副區(qū)長，既具備財(cái)政預(yù)算方面的專業(yè)知識(shí)，又了解政府層面的運(yùn)行狀況，培訓(xùn)人大代表以增加審查預(yù)算的能力正是她所熟悉和擅長的。1月30日，趙雯還當(dāng)選為上海市副市長。自2003年上海第十二屆人大以來，參加地方人大預(yù)算審查監(jiān)督知識(shí)培訓(xùn)班的，市、區(qū)人大代表有2000余名。而且，上海還同時(shí)在全國最先成立培訓(xùn)工作委員會(huì)負(fù)責(zé)代表培訓(xùn)。
　　在代表輪訓(xùn)的基礎(chǔ)上，上海人大先后對(duì)200多名市級(jí)人大代表進(jìn)行預(yù)算專題培訓(xùn)，使這些代表成為人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的骨干，在預(yù)算預(yù)審和初審過程中發(fā)揮了很大的作用。對(duì)代表而言，最初面對(duì)厚厚一疊的預(yù)算材料，怎么看?趙雯在《讀本》中提出，關(guān)鍵要把握四點(diǎn)：一是看預(yù)算收支是否平衡，二是看預(yù)算收支安排是否符合國家的財(cái)政政策，三是看重點(diǎn)支出是否得到保障，四是看預(yù)算支出安排是否符合法定增長�！皩徸h中，代表對(duì)預(yù)算報(bào)告中有些不清楚、不明白的問題，有權(quán)向政府相關(guān)部門提出詢問，由部門負(fù)責(zé)人或相關(guān)負(fù)責(zé)人做出直接的答復(fù)或說明�！�
　　不過，周梅燕也承認(rèn)，市一級(jí)層面的預(yù)算監(jiān)督確實(shí)比較難，因?yàn)樯婕懊姹容^廣掌握了預(yù)算知識(shí)也不代表可以靈活運(yùn)用�！霸诨鶎樱�就容易操作一些，我在觀察浙江溫嶺市人大預(yù)算初審民主懇談和該市新河鎮(zhèn)人大審議預(yù)算時(shí)，就發(fā)現(xiàn)基層代表對(duì)于當(dāng)?shù)氐念A(yù)算收入和支出情況非常了解，政府很難在這里摻水和泥�！�
　　在基層預(yù)算改革方面，上海也有類似溫嶺的成功經(jīng)驗(yàn)，即上海南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)實(shí)事工程項(xiàng)目實(shí)行代表“點(diǎn)菜”制度，這是周梅燕在培訓(xùn)代表的過程中發(fā)現(xiàn)的，并積極推動(dòng)使之規(guī)范化、制度化。具體說來，就是大約占鎮(zhèn)預(yù)算15％以上的資金在投入實(shí)事工程時(shí)，選擇那些群眾密切關(guān)注、急需解決的項(xiàng)目，由人大代表投票“點(diǎn)菜”，按得票順序和資金限度決定什么項(xiàng)目上馬。這一創(chuàng)新讓該鎮(zhèn)的上訪率急遽下降，民眾滿意度則快速上升。這一做法默默執(zhí)行4年后，在今年1月19日獲得第四屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”入圍獎(jiǎng)。
　　
　　上海取法各方
　　
　　同時(shí)被評(píng)上第四屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”入圍獎(jiǎng)的，還有積極推行“在線監(jiān)督”預(yù)算執(zhí)行的四川省人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)。從2003年起，四川省人大常委會(huì)開始對(duì)省級(jí)部門預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督試點(diǎn)，從不斷細(xì)化和報(bào)送人大審查的財(cái)政預(yù)算草案內(nèi)容，到分派專人每天在線監(jiān)督財(cái)政資金走向，及時(shí)糾正和預(yù)警違背預(yù)算初衷的資金流動(dòng)。廣東省人大財(cái)經(jīng)委在2004年明也實(shí)現(xiàn)了與廣東省財(cái)政廳國庫集中支付系統(tǒng)的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)。省級(jí)人大“實(shí)時(shí)在線”了解政府財(cái)政撥付過程開始出現(xiàn)。
　　如今，上海也在建設(shè)“金財(cái)工程”――通過信息化手段對(duì)市級(jí)部門財(cái)政性資金實(shí)行全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。與之配套的是擴(kuò)大國庫直撥范圍，實(shí)行零基預(yù)算，全面實(shí)行公務(wù)卡制度。
　　此事在去年12月21日就開始布置。同時(shí)，后面還將推進(jìn)非稅收入調(diào)查、結(jié)余資金清理、委辦局專項(xiàng)資金整合等夯實(shí)預(yù)算管理基礎(chǔ)等工作。
　　對(duì)于金財(cái)工程，知情人表示，有點(diǎn)類似于四川的“在線監(jiān)督”，但可能不僅人大常委會(huì)可以在線監(jiān)督，市長也可以通過網(wǎng)絡(luò)查看每一筆資金的具體走向。據(jù)了解，《上海市金財(cái)工程實(shí)施內(nèi)容框架》已初步完成，下一步將進(jìn)入業(yè)務(wù)需求框架的調(diào)研階段。
　　而上海著重推動(dòng)財(cái)政公開也與中央政治局委員、新任市委書記俞正聲不無關(guān)系，因?yàn)槠湓�任職省委書記的湖北在�?cái)政公開方面就居全國前列。香港中文大學(xué)政治與公共行政系王紹光教授就這樣肯定湖北的創(chuàng)新：“我覺得有一個(gè)地方做得很好的，湖北省有一個(gè)網(wǎng)站叫財(cái)政與編制政務(wù)公開，那里面有幾百億的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，省給了哪幾個(gè)縣，縣給了哪幾個(gè)鄉(xiāng)，我希望今后大家都可以做這樣一個(gè)公開透明的網(wǎng)。”
　　2005年湖北省的財(cái)政與編制公開工作啟動(dòng)伊始，俞正聲就表示：“這件事要落實(shí)，關(guān)鍵在縣，實(shí)效在縣。”京山縣等14個(gè)試點(diǎn)縣先行，財(cái)政與編制政務(wù)公開網(wǎng)開通。當(dāng)遇到阻力時(shí)，俞正聲再次發(fā)話，“事關(guān)重大，務(wù)期必成�！�
　　截至去年12月，湖北省直機(jī)關(guān)和下屬各市縣共建起了116個(gè)公開網(wǎng)，網(wǎng)站點(diǎn)擊率位居全國政府網(wǎng)站前10名。這其中湖北省財(cái)政部門公開了涉及群眾利益的重點(diǎn)專項(xiàng)資金43項(xiàng)約195億元，編制部門以實(shí)名制的方式公開了全省逾4萬個(gè)單位135萬多人的編制情況。另外，2008年起，湖北省各級(jí)所有行政事業(yè)單位都將實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算，以減少各種形式的公款私用。
　　俞正聲上海履新之后，多次在公開場合倡導(dǎo)預(yù)算公開�！疤貏e是涉及公共權(quán)力行使、公共資金監(jiān)管、公共資源配置、公共預(yù)算執(zhí)行等方面的信息，必須依法、及時(shí)向社會(huì)公開�！痹�1月21日的上海市紀(jì)委九屆二次全會(huì)上俞正聲如是說。
　　據(jù)知情人士透露，上海在部署公務(wù)卡計(jì)劃前就專門派人到湖北取經(jīng)。2008年將制定政策和操作制度，選取部分單位推行。

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